ÍNDICE 1/ /12/2005

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1 1/64 ÍNDICE ITEM FLS 1 INTRODUÇÃO 03 2 PROCEDIMENTOS PRELIMINARES Programa de obras Plano Plurianual Lei de Diretrizes Orçamentárias Lei Orçamentária Anual Estudo de viabilidade Recursos orçamentários 11 3 PROJETOS Fatores de Risco em Projetos Projeto Básico Projeto Executivo Verificações Projeto Básico Projeto Executivo 20 4 ORÇAMENTO Fatores de Risco nos Orçamentos Planilha do Orçamento Básico Considerações sobre o BDI Verificações LICITAÇÃO Fatores de Risco nas Licitações Verificações Do Edital Do Procedimento Licitatório 35 6 CONTRATAÇÃO Fatores de Risco Verificações Alterações Contratuais Fatores de Risco Verificações 43 7 EXECUÇÃO DO CONTRATO Fiscalização da Execução do Contrato Função da Fiscalização Atribuições e Responsabilidades do Fiscal Pontos de Risco Verificação 51

2 2/ Liquidação / Pagamento Fatores de Risco Verificações nos processos de Liquidação / Pagamento 55 8 ENCERRAMENTO DO CONTRATO Fatores de Risco Verificações 58 9 SUMÁRIO BÁSICO DE LEGISLAÇÃO DE OBRAS SITES UTEIS HISTÓRICO DAS ALTERAÇÕES 64

3 3/ INTRODUÇÃO O Manual Técnico de Fiscalização Obras Públicas e Serviços de Engenharia, da Subsecretaria de Fiscalização e Controle, tem por finalidade proporcionar uma diretriz técnica mínima nas atividades de fiscalização realizadas pelo Tribunal de Contas do Município de São Paulo, no âmbito do Controle Externo, nas Obras Publicas e nos Serviços de Engenharia executados, direta ou indiretamente, pela Administração Pública Municipal. No âmbito do Município de São Paulo, a Lei Municipal nº , de 07 de janeiro de 2002, estabelece que as licitações e contrato administrativos estarão sujeitos a Legislação Federal (Lei Federal nº 8.666/93 e alterações) e as normas específicas nela estabelecidas, bem como no Decreto Municipal nº de 24 de dezembro de As fontes básicas em que se fundamenta este manual técnico são: Lei Federal nº de 21 de junho de 1993 e respectivas alterações; Lei Complementar nº 101 de 4 de maio de 2000; Lei Federal nº 6.496/77; Lei Federal nº 5.194/73; Lei Federal nº 4.320/64; Lei Municipal nº de 7 de janeiro de 2002; Decreto Municipal nº de 24 de dezembro de 2002; Normas Técnicas da Associação Brasileira de Normas Técnicas ABNT; Resoluções do Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA; Resoluções do Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia CONFEA. Obra pública é aquela que se destina a atender os interesses gerais da sociedade, contratada por órgão ou entidade pública da Administração Direta ou Indireta, Federal, Estadual ou Municipal, executada sob sua responsabilidade ou delegada, custeada com recursos públicos compreendendo a construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação de um bem público. A execução de obras públicas e dos serviços de engenharia deve ser originada no planejamento do que se pretende executar. No setor público essa ação de planejamento se dá por exigência legal, pois é condição prévia para empenho e

4 4/64 licitação de obras e serviços de engenharia (art. 16, 4º, da Lei Complementar nº 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal). Planejar uma obra ou empreendimento significa definir o que fazer, quando fazer, como fazer, onde fazer, a que custo se espera fazer, definindo ainda seus mecanismos de controle. Cada uma das etapas de execução de uma obra deverá ser adequadamente estudada, planejada e subdividida de forma a cumprir, não somente em seus aspectos legais e formais, mas de forma a resultar em uma obra de boa qualidade, segura, adequada à finalidade a que se destina e a um preço justo. Genericamente será tratada por obra pública a construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação e os serviços de engenharia realizados por execução direta ou indireta. A execução de obra pública, assim como os demais atos da administração pública, devem atender aos princípios da legalidade, legitimidade, eficiência e economicidade inscritos na Constituição Federal. Os procedimentos básicos a serem seguidos para uma correta contratação e fiscalização de obras publicas e serviços de engenharia executados pela administração pública podem ser sintetizados no fluxograma:

5 5/64 FLUXOGRAMA PARA CONTRATAÇÃO DE OBRAS PÚBLICAS E SERVIÇOS DE ENGENHARIA Programa de Obras (PPA, LDO, LOA) PROCEDIMENTOS PRELIMINARES Estudo de Viabilidade Recursos Orçamentários PROJETOS Básico Executiv o Orçamento LICITAÇÃO Edital Procedimento Licitatório Contrato / Aditamentos Fiscalização EXECUÇÃO DO CONTRATO Liquidação / Pagamento Recebimento Provisório ENCERRAMENTO DO CONTRATO Recebimento Definitivo

6 6/ PROCEDIMENTOS PRELIMINARES 2.1 Programa de Obras A Constituição Federal instituiu os instrumentos de planejamento público no Brasil, nos termos do artigo 165, a saber: Art Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o Plano Plurianual; II - as Diretrizes Orçamentárias; III - os Orçamentos Anuais. A Lei de Responsabilidade Fiscal, cujo objetivo consiste, conforme o caput do seu artigo 1º, em estabelecer "normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, também discorre sobre o emprego dos instrumentos de planejamento para a sua consecução. De acordo com o 1º desse artigo, a responsabilidade na gestão fiscal pressupõe: ação planejada e transparente; prevenção de riscos e correção de desvios que afetem o equilíbrio das contas públicas; garantia de equilíbrio nas contas, através do cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas, com limites e condições para a renúncia de receita e a geração de despesas com pessoal, seguridade social, dívida, operações de crédito, concessão de garantia e inscrição em restos a pagar; Assim, a Administração Pública, necessariamente, tem que caminhar em busca da eficiência e eficácia da gestão dos recursos públicos por meio de ações planejadas e transparentes. Nesse sentido, os instrumentos de planejamento público instituídos pela Constituição Federal constituem elemento fundamental para a gestão e a transparência das ações governamentais, em especial aquelas ligadas aos investimentos em obras e serviços Plano Plurianual - PPA Plano Plurianual é um instrumento de planejamento público elaborado pelo Poder Executivo e aprovado pelo Poder Legislativo, para um período de quatro anos e tem por finalidade: estabelecer as diretrizes, os objetivos e metas para as despesas de capital e outras delas decorrentes e, para as relativas aos programas de duração continuada. Os Programas de Governo constantes no Plano Plurianual terão metas e indicadores quantificados.

7 7/64 O objetivo do Plano Plurianual é garantir a continuidade dos planos e programas, instituídos pelo governo anterior. O Plano Plurianual terá vigência até o final do primeiro exercício financeiro do governo subseqüente. Na realização de qualquer investimento no setor público, os governantes devem observar se os mesmos estão incluídos no Plano Plurianual, sob pena de crime de responsabilidade, conforme dispõe o artigo 167 da C.F. in verbis : Artigo São vedados:... IX... 1º - Nenhum investimento, cuja execução ultrapasse um exercício financeiro, poderá ser iniciado sem prévia inclusão no Plano Plurianual, ou sem lei que o autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO A lei de diretrizes orçamentárias, segundo instrumento de planejamento, instituído pela Constituição Federal de periodicidade anual, compreenderá: As metas e prioridades da administração pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente; Orientará a elaboração da lei orçamentária anual; Disporá sobre as alterações na legislação tributária; e Estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. Sendo assim, a LDO deverá estabelecer os parâmetros necessários à alocação dos recursos no orçamento (lei orçamentária anual), de forma que possibilite a realização das metas e objetivos contemplados no PPA. A LDO é um instrumento que funciona como elo de ligação entre o PPA e os orçamentos anuais, compatibilizando as diretrizes do Plano à estimativa das disponibilidades financeiras para determinado exercício financeiro Lei Orçamentária Anual - LOA A Lei Orçamentária Anual, terceiro instrumento de planejamento, instituído pela Constituição Federal, com periodicidade anual, constitui o mais importante instrumento de gerenciamento orçamentário e financeiro da Administração Pública, cuja principal finalidade é administrar o equilíbrio orçamentário entre receitas e despesas. Esta lei deverá abranger o orçamento fiscal, o orçamento de investimento das empresas e o da seguridade social.

8 8/64 A Lei Orçamentária Anual reservará os recursos para a execução dos Programas de Governo, cujas metas estão explicitadas na Lei de Diretrizes Orçamentárias do ano anterior à execução da L.O.A. Fundamentação Legal Constituição Federal e Lei Complementar 101/01 LRF Referências M a n u a l d e A u d i t o r i a d e F u n ç ã o ( S F C )

9 9/ Estudo de Viabilidade Estudo efetuado para assegurar a viabilidade técnica econômica e o adequado tratamento do impacto ambiental de um empreendimento, a partir dos dados levantados no Programa de Necessidades, bem como de eventuais condicionantes do Contratante. O Estudo de Viabilidade visa à análise e escolha da solução que melhor responda ao Programa de Necessidades do órgão ou entidade, sob os aspectos legal, técnico, econômico e ambiental do empreendimento. Além de estudos e desenhos que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental, o Estudo de Viabilidade deve ser constituído por um relatório justificativo, contendo a descrição e avaliação da alternativa selecionada, as suas características principais, os critérios, índices e parâmetros utilizados, as demandas a serem atendidas e o pré-dimensionamento dos sistemas previstos. Deverão ser consideradas as interferências entre estes sistemas e apresentada a estimativa de custo do empreendimento. Esse estudo é preliminar e necessário para as licitações de obras e serviços, conforme o estabelecido nos artigos da LF 8.666/93 transcritos abaixo: Art. 6º - Para os fins desta Lei, considera-se: I - Obra - toda construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação, realizada por execução direta ou indireta; II - Serviço - toda atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a Administração, tais como: demolição, conserto, instalação, montagem, operação, conservação, reparação, adaptação, manutenção, transporte, locação de bens, publicidade, seguro ou trabalhos técnico-profissionais; IX Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos:(...). Art. 7º - As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte seqüência: I - projeto básico; II - projeto executivo;

10 10/64 III - execução das obras e serviços. (...) 2º - As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando: I - houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para exame dos interessados em participar do processo licitatório; (...). Fundamentação Legal Lei Federal 8.666/93 Referências MANUAL DE OBRAS PÚBLICAS - Práticas da Secretaria Especial de Administração e Planejamento - SEAP

11 11/ Recursos Orçamentários No contexto de uma gestão transparente e planejada, voltada para a responsabilidade fiscal, a indicação do recurso próprio para a despesa é procedimento indispensável, conforme os dispositivos legais expostos abaixo: LF 8.666/93 - Art. 38 caput: "O procedimento da licitação será iniciado com a abertura de processo administrativo, devidamente autuado, protocolado e numerado, contendo a autorização respectiva, a indicação sucinta de seu objeto e do recurso próprio para a despesa, e ao qual serão juntados oportunamente:...". DM /03 - Art 2º: "O processo de licitação, devidamente autuado, deverá ser instruído, conforme o caso, com os seguintes elementos: VII - indicação da disponibilidade orçamentária;...". Essa indicação da disponibilidade orçamentária deverá considerar ainda os aspectos e elementos preconizados nos artigos 15, 16, 17 e 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, conforme segue: Art. 15 da LRF Art. 16 da LRF Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos artigos 16 e 17. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de: I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes; II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias. (...) 2 o - A estimativa de que trata o inciso I do caput será acompanhada das premissas e metodologia de cálculo utilizadas. (...) 4o - As normas do caput constituem condição prévia para: I - empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras; II - desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o 3o do art. 182 da Constituição.

12 12/64 O inciso II do artigo 16 determina que o ordenador de despesa declare estar, essa despesa, compatível com o plano plurianual (PPA), configurando sua responsabilidade. No caso de contratos, a responsabilidade pelo descumprimento desse dispositivo será do ordenador de despesa e não de quem assinou o contrato. Na declaração, o ordenador assegura que a despesa tem cobertura de dotação específica e suficiente, ou crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício e, ainda, que está em conformidade com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas do Plano Plurianual (PPA) e da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Na estimativa deverão estar delineadas as premissas do raciocínio e a metodologia de cálculo adotadas para a apuração do impacto orçamentário-financeiro da despesa, no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes. A estimativa é um informe técnico, enquanto a declaração é um ato administrativo, sendo ambas condições prévias para a realização de licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras, bem como para o empenho da despesa, no caso de dispensa e inexigibilidade de licitação. Tal fato torna esses dois documentos essenciais à fase interna da licitação, obrigando a sua inclusão no procedimento, ao lado dos requisitos exigidos pelos artigos 7º, 14 e 38 da Lei Federal no 8.666/93. Art. 17 da LRF Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios. 1º - Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do artigo 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio. 2 o - Para efeito do atendimento do 1º, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no 1o do artigo 4o, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa. (...) 4º - A comprovação referida no 2º, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.

13 13/64 5º - A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no 2o, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar. (...) O ato, que criar ou aumentar despesa obrigatória de caráter continuado, deverá estar instruído com a estimativa prevista no inciso I do artigo 16 e demonstrar a origem dos recursos para o seu custeio, bem como comprovar que tal despesa não afetará as metas dos resultados fiscais previstas no anexo da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), referido no 1º do artigo 4º, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, tidos como exercícios, serem compensados pelo aumento permanente da receita (elevação de alíquota, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo/contribuição) ou pela redução permanente da despesa. Depreende-se, portanto, do artigo 17 que, no exercício em que ocorrer a criação ou aumento de despesa obrigatória de caráter continuado, bem como nos subsequentes, as metas previstas para os resultados fiscais não poderão ser afetadas. Cabe ao gestor promover a compensação necessária, aumentando a receita ou reduzindo a despesa. É, ainda, vedado dar início à execução da despesa obrigatória de caráter continuado, antes da implementação do aumento da receita ou redução da despesa necessária à compensação de que trata o 2o do artigo 17 da LRF, o qual, combinado com o artigo 165 da Constituição Federal, significa que, na inserção de despesas de capital no plano plurianual (PPA) que impliquem em aumento de despesas correntes, deverão estar ambas contempladas no plano plurianual. No caso, por exemplo, da ampliação/construção de hospital, não é suficiente haver previsão dos recursos necessários à obra: é preciso que haja provisão de recursos para seu funcionamento. Fundamentação Legal Referências Lei Complementar 101/01 LRF; Lei Federal 8.666/93 e Decreto Municipal /03 Monografia CONTRATAÇÃO DE OBRAS PÚBLICAS Márcia de Menezes de Assis Gomes (2001)

14 14/ PROJETOS Uma obra é conhecida por meio de seu projeto. Este, quanto mais explicitado e confiável for, menores distorções acarretará ao orçamento, pois a precisão desse orçamento depende do conhecimento e avaliação do custo do maior número possível de serviços intervenientes. Um projeto completo compreende o conjunto de plantas, cortes, elevações, detalhes, memórias descritivas, especificações e orçamento. O projeto é elaborado a partir dos anteprojetos e pré-orçamentos que possibilitaram os estudos de viabilidade técnicoeconômica. Na fase de elaboração do projeto básico, são feitos estudos comparativos de custos de diversas alternativas de solução, e são tomadas decisões mais objetivas, resultando daí, desenhos preliminares que permitem a identificação e quantificação aproximada dos serviços que compõem a obra. Nessa fase, os orçamentos são denominados de "orçamentos básicos" e devem apresentar um grau de precisão, pois subsidiam decisões, em aspectos mais restritos do empreendimento. Mesmo se tratando de obras e serviços de engenharia, o Projeto Básico não representa apenas os desenhos e as soluções técnicas, mas toda a avaliação inicial visando demonstrar a viabilidade e a conveniência da execução da obra ou do serviço. Todos os estudos e projetos deverão ser desenvolvidos de forma a que guardem sintonia entre si, tenham consistência material e atendam às diretrizes gerais do programa de obras e do estudo de viabilidade. A responsabilidade pela elaboração dos projetos será de profissionais ou empresas, legalmente habilitados junto ao Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia CREA. O autor ou autores deverão assinar todas as peças que compõem os projetos específicos, indicando o número do registro no CREA e proceder as Anotações de Responsabilidade Técnicas (ARTs), também, no CREA, nos termos da Lei n.º 6.496/77. Os projetos devem ser elaborados de acordo com as leis, decretos, regulamentos, portarias e normas federais, estaduais e municipais, direta e indiretamente aplicáveis a obra pública, além das normas técnicas devidas. Os projetos normalmente são elaborados em três etapas sucessivas: Estudo Preliminar, Projeto Básico e Projeto Executivo. O desenvolvimento consecutivo dessas etapas terá como ponto de partida o Programa de Necessidades, programa esse que definirá as características de todos os espaços necessários à realização das atividades previstas para o empreendimento.

15 15/64 Há duas maneiras de elaboração dos projetos básico e executivo: a) Elaboração dos projetos pela própria unidade gestora. Neste caso, deverá ser designado um responsável técnico vinculado à unidade gestora, com inscrição no CREA estadual, que efetuará o registro das respectivas ARTs referentes aos projetos. b) Elaboração dos projetos por empresa contratada pela Administração. No caso de a entidade não dispor de corpo técnico especializado, fará licitação para contratar empresa especializada para elaborar o projeto básico e, se for o caso, o projeto executivo, cabendo ao órgão contratante a elaboração de pelo menos o anteprojeto, baseado no programa de necessidades e no estudo de viabilidade, com as características mínimas necessárias à concepção do empreendimento Fatores de Risco em Projetos Estudo de viabilidade técnico-economico insuficiente ou inexistente; Ausência de licitação para a contratação de projetos (Lei 8.666/93, art. 13, 1º); Não elaboração do projeto básico (Lei 8.666/93, art 7º, 2º, I); O projeto básico não foi devidamente aprovado pela autoridade competente (Lei 8.666/93, art 7º, 2º, I); Os projetos, especificações e referências que compõem o projeto básico são insuficientes para o perfeito entendimento, pelos interessados, do trabalho a realizar (Lei 8.666/93, art 6º, IX, e Resolução do Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia - CONFEA nº 361/91). Principais ocorrências: - Ausência ou insuficiência de memorial descritivo (incluindo conjunto de materiais, equipamentos e técnicas de execução); - Ausência ou insuficiência de especificações técnicas; - Ausência ou insuficiência de plantas, cortes e perfis do empreendimento; - Ausência ou insuficiência ou incompatibilidade com as especificações técnicas das composições dos custos unitários dos serviços; - Ausência ou insuficiência de estudos geotécnicos; - Ausência ou insuficiência de levantamentos topográficos; - Ausência ou insuficiência de estudos adequados relativamente às distâncias de transporte para fornecimento ou bota-fora de terra; Projeto Executivo não contém todos os elementos necessários à completa execução da obra (Lei 8.666/93, art 6º, X e 7º, 1º);

16 16/64 Os projetos básico e executivo não consideram integralmente os requisitos de segurança; funcionalidade e adequação ao interesse público; economia e facilidade na execução, conservação e operação, possibilidade de emprego de mão-de-obra, materiais e tecnologia existentes no local; adoção de normas técnicas de saúde e segurança do trabalho, impacto ambiental (Lei 8.666/93, art 12); Ausência ou insuficiência de relatório de impacto ambiental para empreendimentos potencialmente modificadores do meio ambiente (Lei 8.666/93, art 12 e Resolução CONAMA 001, de 23/01/86, art. 2º); Falta de Anotação de Responsabilidade Técnica ART, no Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia CREA, do(s) autor(es) do projeto, o que inviabiliza a responsabilização por algum eventual erro técnico (Lei 6.496/77, art. 1º e 2º); Não adoção de projetos padronizados por tipo, categoria ou classe, apesar de o empreendimento pertencer a um conjunto de obras destinadas ao mesmo fim (Lei 8.666/93, art 11); Projetos desatualizados ou executados superficialmente em face da urgência em contratar; Projeto padrão adotado sem as adequações necessárias para o empreendimento que se pretende executar, inclusive do projeto de fundação; Não realização do as built ; Projeto Básico O projeto básico é o elemento mais importante para a execução de uma obra pública. O inciso IX, art. 6º da Lei Federal nº 8.666/93 estabelece, de maneira clara e objetiva, os requisitos de um projeto básico. Para efeito de conceito quanto à exata extensão do Projeto Básico quando da aplicação do dispositivo legal, considerando que é atribuição do Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (artigo 27, alínea f, da Lei Federal nº 5.194, de 24 de dezembro de 1966) orientar as atividades das profissões da área tecnológica de Engenharia, Arquitetura e Agronomia e afins, em benefício da sociedade, adotamos a conceituação estabelecida na Resolução nº 361, de 10 de dezembro de Projeto Básico é o conjunto de elementos que define a obra, o serviço ou o complexo de obras e serviços que compõem o empreendimento, de tal modo que suas características básicas e desempenho almejado estejam perfeitamente definidos,

17 17/64 possibilitando a estimativa de seu custo e prazo de execução. As principais características de um Projeto Básico são: o desenvolvimento da alternativa escolhida como sendo viável, técnica, econômica, e ambientalmente, e que atenda aos critérios de conveniência de seu proprietário e da sociedade; fornecer uma visão global da obra e identificar seus elementos constituintes de forma precisa; especificar o desempenho esperado da obra; as soluções técnicas adotadas quer para o conjunto, quer para suas partes, que devem ser suportadas por memórias de cálculos e de acordo com critérios de projeto pré-estabelecidos, de modo a evitar e/ou minimizar reformulações e/ou ajustes acentuados, durante sua fase de execução; identificar e especificar, sem omissões, os tipos de serviços a executar, os materiais e equipamentos a incorporar à obra; definir as quantidades e os custos de serviços e fornecimentos com precisão compatível com o tipo e porte da obra, de tal forma a ensejar a determinação do custo global da obra com precisão de mais ou menos 15% (quinze por cento); fornecer subsídios suficientes para a montagem do plano de gestão da obra; considerar, para a sua boa execução, métodos construtivos compatíveis e adequados ao porte da obra; detalhar os programas ambientais, compativelmente com o porte da obra, de modo a assegurar sua implantação de forma harmônica com os interesses regionais. A avaliação do projeto básico é uma das etapas mais importantes da fiscalização a cargo do Controle Externo, pois grande parte das irregularidades encontradas tem sua origem na deficiência desse projeto. Os diversos elementos que o compõem (estudos geotécnicos e ambientais, plantas e especificações técnicas, orçamento detalhado etc) muitas vezes apresentam-se inconsistentes ou mesmo não existem, gerando problemas futuros de significativa magnitude. Entre as conseqüências de um projeto básico deficiente, pode-se destacar: falta de efetividade ou alta relação custo/beneficio do empreendimento, devido à inexistência de estudo de viabilidade adequado;

18 18/64 alterações de especificações técnicas, devido à falta de estudos geotécnicos ou ambientais adequados; utilização de materiais inadequados, por deficiências das especificações (deve-se definir as condições de aceitação de similaridade, e não restringir a especificação a uma única marca aceitável); alterações contratuais em função da insuficiência ou inadequação das plantas e especificações técnicas, envolvendo negociação de preços. Essas conseqüências acabam por frustrar a execução/conclusão do objeto licitado, dadas as diferenças entre o objeto licitado e o que será efetivamente executado, o que implica a necessidade de se responsabilizar o autor e/ou o responsável pela aprovação do projeto básico, quando este se apresenta inadequado Projeto Executivo É o conjunto dos elementos necessários e suficientes à execução completa da obra, de acordo com as normas pertinentes da Associação Brasileira de Normas Técnicas ABNT (Lei 8.666/93, art. 6º). Após a elaboração do projeto básico, a Administração deve providenciar o projeto executivo que apresentará os elementos necessários à realização do empreendimento com nível máximo de detalhamento possível de todas as suas etapas. A realização do projeto executivo poderá ser concomitantemente com a execução das obras e serviços, desde que autorizado pela Administração (Lei 8.666/93, art. 7º, 1º). O ideal é que o projeto executivo seja elaborado pela Administração ou contratada empresa para esse fim, antes da licitação da obra, de modo a evitar futuras alterações e, conseqüentemente aditivos ao contrato. Projeto executivo bem elaborado, antes da licitação da obra, auxilia a Administração no perfeito conhecimento da obra, permitindo a avaliação de seu custo com maior precisão. Necessário destacar que na fase de elaboração do projeto executivo, as soluções já estão definidas. Assim, o projeto executivo apresenta o detalhamento dos elementos construtivos do projeto básico, respeitando o vínculo com o objeto que se pretende contratar.

19 19/ Verificações Projeto Básico Para o Projeto Básico, nos procedimentos de fiscalização, deve-se verificar: se foi realizado estudo de viabilidade para o empreendimento; se foi realizada licitação para elaboração do projeto básico, caso não tenha sido elaborado pela própria administração; se o projeto básico foi aprovado pela autoridade competente, conforme o disposto no inciso I do 2 do art. 7 da Lei n 8.666/93; se existe projeto básico para toda a obra; se o projeto básico possui todos os elementos necessários, conforme o disposto no inciso IX do art. 6 da Lei n 8.666/93; se existe Anotação de Responsabilidade Técnica (ART) do(s) responsável(is) pela sua elaboração, conforme dispõem os arts. 1 e 2 da Lei n 6.496/77; qual a data de sua elaboração; qual o valor previsto pelo órgão licitante para execução da obra; se possui orçamento detalhado de custos unitários; quais as referências de custo utilizadas pela Administração para elaboração desse orçamento; se o custo da obra está compatível com valor de mercado; se foram realizados estudos de impacto ambiental (EIA) exigidos; se possui a licença ambiental, caso seja exigida, conforme dispõe o art. 2 da Resolução CONAMA n 237/97. Necessário registrar que o procedimento para licenciamento ambiental envolve diversas etapas, desde a definição, pelo órgão ambiental, dos documentos, projetos e estudos necessários ao processo de licenciamento, passando pela análise do órgão competente que poderá realizar vistorias técnicas e audiências públicas, além da solicitação de esclarecimentos e complementações, até a publicação do deferimento, ou não, do pedido de licença. O parágrafo primeiro do artigo 10 da Resolução CONAMA nº 237, determina, ainda, que deverá constar, do processo de licenciamento, a certidão da Prefeitura Municipal declarando que o tipo de empreendimento é compatível com a legislação sobre o uso e ocupação do solo, bem como a autorização para desmatamento e uso da água, quando for o caso. No artigo 11, a referida Resolução define que os estudos necessários

20 20/64 ao processo de licenciamento deverão ser realizados por profissionais legalmente habilitados. se as exigências dos órgãos licenciadores estão sendo cumpridas e acompanhadas; se os projetos de abastecimento de água, luz e esgoto, quando for o caso, estão previamente aprovados nas concessionárias e nas entidades competentes; se no projeto básico foram considerados principalmente os seguintes requisitos, conforme dispõe o art. 12 da Lei n 8.666/93: segurança; funcionalidade e adequação ao interesse público; economia na execução, conservação e operação; possibilidade de emprego de mão-de-obra, materiais, tecnologia e matérias-primas existentes no local para execução, conservação e operação; facilidade na execução, conservação e operação, sem prejuízo da durabilidade da obra ou do serviço; adoção das normas técnicas, de saúde e de segurança do trabalho adequadas; impacto ambiental Projeto Executivo Para o Projeto Executivo, nos procedimentos de fiscalização, deve-se verificar: se o projeto executivo é compatível com o projeto básico; se o projeto executivo abrange toda a obra; se o projeto executivo foi elaborado em data próxima à execução do empreendimento; se o valor previsto no projeto executivo para execução da obra é compatível com o valor previsto no projeto básico. Caso não seja, verificar se há justificativa técnica e se essa justificativa é coerente; se o projeto executivo foi (ou será) realizado pela contratante, pela contratada para execução da obra ou por terceira pessoa; se existe ART do(s) responsável(is) pela sua elaboração, conforme dispõem os artigos 1 e 2 da Lei n 6.496/77. se o projeto executivo contém todos os elementos necessários à completa execução da obra, conforme o disposto no inciso X do art. 6 da Lei n 8.666/93; se o projeto executivo foi aprovado pela autoridade competente, conforme o disposto no 1 do art. 7 da Lei n 8.666/93; se o projeto executivo foi realizado antes da licitação ou se foi autorizado pela Administração o seu desenvolvimento concomitante com a execução da obra,conforme o disposto no 1 do art. 7 da Lei n 8.666/93;

21 21/64 se as técnicas de construção previstas e os materiais especificados no projeto executivo são os mesmos previstos no projeto básico. Caso negativo, verificar: se há justificativa técnica para essa modificação; se esta justificativa técnica é coerente; se foi realizada uma análise do custo-benefício e do desempenho técnico dessa nova técnica; e qual a implicação da utilização dessa nova técnica no custo da obra; se após a execução das obras foram elaborados os projetos de como construido ( As Built ) possibilitando a existência de arquivos confiáveis do que foi executado. Fundamentação Legal Referências Lei 8.666/93; Lei 6.496/77; Resolução nº 361/91-CONFEA e Resolução CONAMA n 237/97 Procedimentos para Auditoria Engenharia TCMSP TC ; Procedimentos de Auditoria de Obras Públicas TCU; Obras Públicas Aspectos de Execução e Controle TCE/SC e Manual de Auditoria de Obras TCMRJ

22 22/ ORÇAMENTO Fatores de Risco nos Orçamentos Custos unitários dos insumos superestimados em relação ao mercado; Custos unitários de itens serviços não justificados em relação a produtividade da mão-de-obra, equipamentos e consumo de materiais; Encargos Sociais: taxa não detalhada; Benefícios e Despesas Indiretas BDI: taxa não detalhada e/ou parcelas não demonstradas; Quantidades de serviços sem demonstrativos que possibilitem verificar a sua adequação aos elementos do projeto básico; Planilha do Orçamento Básico Denomina-se orçamento básico ou base, a parte do projeto que estabelece o custo provável da obra. Qualquer que seja a modalidade contratual, o projeto básico conterá o orçamento das obras, apresentando para cada item da planilha de quantidades os respectivos preços unitários e a importância total. A Lei 8.666/93, art. 6º, inciso IX, alínea f estabelece como elemento do projeto básico o orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados. Para garantir a exigência propriamente avaliados deve-se observar a Resolução nº 361/91 do Confea que estabelece no art. 3º, alínea f que o projeto básico deve definir as quantidades e os custos de serviços e fornecimentos com precisão compatível com o tipo e porte da obra, de tal forma a ensejar a determinação do custo global da obra com precisão de mais ou menos 15% (quinze por cento) O art. 7º, 2º, inciso II, da Lei 8.666/93 estabelece que as obras e os serviços somente poderão ser licitados quando existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários, bem como, no art. 40, 2º, inciso II, define que constitui anexo do edital, dele fazendo parte integrante o orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários. Excetuam-se essas exigências nas licitações para concessão de serviços com execução prévia de obras em que não foram previstos desembolso por parte da Administração Pública concedente (Lei n.º Lei 8.666/93, art. 124). Destacamos dois tipos de orçamentos: o orçamento preliminar (sintético) e o final (analítico). A diferença entre eles é que o primeiro não possui, necessariamente, a

23 23/64 composição dos serviços a serem executados, só mencionando o tipo de serviço e seu respectivo custo. Já o segundo contempla a composição dos serviços, estabelecendo quais são os insumos necessários à realização dos mesmos, os respectivos preços unitários e quantidades, podendo ser obtidos em publicações técnicas ou tabelas de órgãos públicos. Assim: a) A elaboração do orçamento preliminar deverá basear-se em: pesquisa de preços médios vigentes no mercado local da execução dos serviços; estimativa de quantidade de materiais e serviços, fundamentada em índices de consumo referentes a empreendimentos similares. b) A elaboração do orçamento final deverá basear-se em: coleta de preços realizada no mercado local ou região de execução dos serviços; avaliação dos custos horários de equipamentos, considerando as condições locais de operação e a taxa legal de juros; avaliação da Taxa de Leis Sociais (LS) em função das características do local de execução dos serviços; avaliação da Taxa de Benefícios e Despesas Indiretas (BDI) em função do volume ou porte dos serviços e do local de execução; pesquisa dos índices de aplicação de materiais e mão-de-obra, considerando as condições locais ou regionais de execução. Como o preço é estabelecido em função do custo final, é fundamental que o valor do orçamento de custo seja o mais próximo possível do real. Essa condição, embora necessária, não é suficiente, pois o orçamento de custo deverá também ser convenientemente estruturado, de modo a permitir que eventuais distorções nas despesas previstas para as várias áreas, possam, em tempo hábil, ser detectadas, reavaliadas, corrigidas, ou mesmo reformuladas. São objetivos desse orçamento: fornecer suporte para a tomada de decisões quanto à viabilidade e alocação de recursos na implantação de um empreendimento; fornecer subsídios para a escolha de soluções nos campos do projeto, obras, suprimentos, administração e institucional; fornecer os elementos necessários à programação e controle financeiro da implantação do empreendimento, possibilitando a aferição dos custos reais em relação aos previamente previstos;

24 24/64 fornecer subsídios para reformular e realocar recursos. Nas Planilhas Orçamentárias, cada serviço e sua quantidade deverão corresponder a uma especificação técnica e a uma norma de medição e pagamento. Deverão conter ainda todos os tipos de serviço necessários à execução do empreendimento. A maior ou menor precisão que se obtém no orçamento está na dependência direta do conhecimento que se tem do empreendimento, já que improvisações ou suposições poderão levar a resultados desastrosos. As unidades de quantificação devem, preferencialmente, ser as mesmas usadas no mercado e referir-se ao critério de medição adotado. Identificados os quantitativos e verificados os preços praticados no mercado, obtémse o custo do empreendimento. Pode se considerar, na execução de um determinado serviço, dois tipos de custo. O custo direto e o custo indireto. O custo direto reflete o somatório das despesas com insumos identificáveis e economicamente quantificáveis, que podem ser atribuídos à execução dos vários serviços. São despesas intrínsecas e, portanto, específicas de cada um dos serviços a serem executados. Os custos indiretos abrangem o somatório dos insumos que, embora sejam identificáveis, não são passíveis de serem economicamente quantificáveis para serem atribuídos à execução de um determinado serviço. São despesas que devem ser rateadas entre os vários serviços a serem executados Considerações sobre o BDI. Na elaboração dos orçamentos básicos ou planilhas de custos unitários, exigida para lançamento de uma licitação pela Lei Federal 8.666/93, a administração pública, com raras exceções, caracteriza, os custos (sem BDI) de um determinado empreendimento e adiciona a este uma previsão de BDI para fixar o preço base da licitação. Preço = Custo Direto + BDI O Benefício ou Bonificação e Despesas Indiretas-BDI é uma taxa que remunera os Benefícios esperados como recompensa no término de alguma atividade comercial e as Despesas Indiretas inevitáveis, não agregadas ao custo direto. O BDI deve ser diferenciado por obra, através de dados reais criteriosamente avaliados. O Índice pode variar de empresa para empresa, de acordo com a eficiência na administração de despesas indiretas e do fluxo de caixa.

25 25/64 A taxa do BDI depende, também, da época de realização do serviço, pois está vinculada aos custos financeiros (a taxa de mercado é variável) e ao lucro (que em função da demanda de mercado pelo tipo de obra, também pode variar). O orçamento base para lançamento da licitação deve ter uma previsão de BDI, para a devida reserva financeira ou empenho do valor estimado. Ressalte-se que, para que a taxa de BDI adotada num orçamento possa ser efetivamente analisada, é importante que os contratantes exijam (já no edital da licitação) a apresentação de sua composição na proposta orçamentária. Em consonância com essa necessidade de que as despesas indiretas dos orçamentos sejam tratadas de forma mais analítica, se faz necessário que sejam discriminados os itens que compõem o BDI, de forma a permitir, quando da análise do orçamento, uma aferição a contento dos percentuais utilizados como base da estipulação da taxa total. No mesmo sentido, o Tribunal de Contas do Município de São Paulo, conforme Ata da 2.004ª Sessão Ordinária (págs 62 e 63, DOM de 6/12/2001), TC , relativo ao acompanhamento do Edital de Licitação da Concorrência nº 01/01 do Departamento de Iluminação Pública, se posicionou ao decidir que a...respeito da composição dos preços unitários do BDI e de outros encargos nas propostas dos licitantes, entendo pertinentes as ponderações dos órgãos técnicos. Ressalto, pois, a necessidade de a Administração conhecer a composição dos preços constantes das propostas, inclusive para efeito dos reajustes e revisões contratuais.... Usualmente, as seguintes despesas podem fazer parte da composição do BDI: instalação e manutenção do canteiro; mobilização e desmobilização de obra; controle tecnológico; serviços topográficos; equipamentos e ferramentas; transporte de pessoal; seguros; taxas; administração local (obra); administração central; serviços médicos; impostos; risco de execução; custo financeiro do capital de giro; e lucro (bonificação). Para exemplificar as implicações envolvidas com BDI na Instalação e manutenção do canteiro, tem-se: a) Instalação: definida em função do tipo e complexidade da obra. Obras mais simples (exemplo: escolas) exigem apenas um barracão, porém em obras de grande complexidade deve ser planejada toda uma infra-estrutura, como por exemplo: Sistema habitacional: a verificação da necessidade de recrutamento de mãode-obra em locais distantes pode obrigar a empreiteira a fornecer condições de moradia para os trabalhadores e família.

26 26/64 Sistema viário: deve-se garantir o acesso de todos os recursos necessários à execução da obra, além da manutenção e operação do empreendimento. Saneamento: A verificação das necessidades referentes á captação (mananciais), adução, tratamento, armazenamento e distribuição de água; coleta, tratamento e destinação de águas servidas, eliminação e controle de doenças endêmicas, pode exigir pesados investimentos. Sistema de energia: Deve ser efetuado o levantamento das disponibilidades locais regionais para o dimensionamento dos investimentos necessários. Para obras de médio/grande porte, geralmente são necessários investimentos em Edificações (escritório, alojamento, cantina, almoxarifado, carpintaria, bancada p/ corte e dobragem de aço, urbanização); Placa de Obra; Móveis para escritório; Tapume; Cerca; Ligação de água, luz, energia e esgoto. b) Manutenção: Não basta instalar o canteiro. No decorrer das obras, haverá gastos com manutenção, como por exemplo: água, energia e telefone; reparos e reformas e vigilância. Da mesma forma a mobilização e desmobilização de obra tem implicações com o transporte de equipamentos pesados ao canteiro, o que gera custos para a construtora. Tais valores costumam ser altos em longas distâncias ou em obras de curta duração. Esse item é muito utilizado na construção de rodovias e dragagem de portos. Já o controle tecnológico, que consiste na verificação da conformidade dos materiais aplicados é importante para se garantir a qualidade da obra. Além dos custos locais, existe a despesa com a administração central no escritório central que precisa ser rateada entre as obras em execução. Afinal a empresa possui uma estrutura para a captação e gerência dessas obras, podendo-se destacar: aluguel do escritório central; equipamentos e despesas gerais do escritório; água, luz e telefone do escritório; salários da presidência e diretoria; contabilidade, compras e recursos humanos. O BDI, portanto, é o resultado de um orçamento que resulta na taxa que é cobrada do cliente incluindo todos os custos indiretos, tributos etc e a sua remuneração para a realização de um empreendimento. O resultado desse orçamento depende de uma série de variáveis entre as quais podemos apresentar algumas mais importantes.

27 27/64 tipo de obra para cada tipo de obra tais como de edificações, rodoviárias, saneamento, obras de arte, hidrelétricas, ferroviárias etc os custos indiretos podem variar muito de obra para obra. valor do Contrato dependendo do valor da obra pode definir o porte e a complexidade do mesmo, exigindo maior ou menor aporte de infra estrutura para poder executá-la. prazo de execução os custos indiretos na sua maioria são proporcionais ao prazo da obra, principalmente em relação aos custos com o pessoal. Se o prazo for prorrogado mantendo a mesma estrutura, as despesas indiretas de mão-deobra, por exemplo, ficarão maiores e o BDI ficará maior. volume de faturamento da empresa o rateio da administração central no BDI é função do montante das despesas da sede em relação ao volume de faturamento global. Se esse faturamento cair, o rateio tende a ser maior, se o faturamento crescer em função de termos aditivos, por exemplo, o rateio tende a ser menor. local de execução da obra a distância entre a sede da empresa e o local de execução da obra, tem um grande peso no custo indireto, principalmente em relação ao transporte e despesas com o pessoal do quadro permanente da empresa Verificações Referentes as obras públicas, dependendo do tipo de fiscalização, deve-se: Constatar qual é a origem dos custos unitários orçados e verificar, no que for possível, se há compatibilidade com os de mercado (Lei 8.666/93, art. 44, 3º e art. 48, inciso II); Analisar, por amostragem, dentre os itens mais significativos em relação ao valor global, pelo menos 5 (cinco) deles quanto às quantidades orçadas e pelo menos 5 (cinco) quanto aos preços unitários, se os mesmos não forem de Tabelas de Preços da Municipalidade. Verificar a sua adequação quanto às suas composições, preços dos insumos, coeficientes de produtividade, salários e encargos. Verificar se o cronograma físico-financeiro apresenta distribuição adequada de serviços e custos; Constatar se a taxa de BDI está detalhada e avaliar, no que for possível, a pertinência das parcelas que a compõe;

28 28/64 Avaliar, no que for possível, a razoabilidade das taxas relativas a leis e encargos sociais aplicadas na parcela de mão-de-obra direta nas composições de custos unitários. Fundamentação Legal Lei 8.666/93 Procedimentos para Auditoria Engenharia TCMSP TC ; Referências Procedimentos de Auditoria de Obras Públicas TCU e Obras Públicas Aspectos de Execução e Controle TCE/SC

29 29/ LICITAÇÃO No caso da licitação de obras, o requisito para dar início ao procedimento interno é o cumprimento do art. 7º 2º, incisos I a IV, que se reportam à aprovação de projeto básico pela autoridade competente, à existência de planilhas do orçamento básico, à previsão de recursos orçamentários e a inclusão do objeto nas metas do Plano Plurianual, ou seja, quando: houver projeto básico e/ou executivo, com todas as suas partes, desenhos, especificações e outros complementos, aprovado pela autoridade competente e disponível para exame dos interessados em participar do processo licitatório; existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários; houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executadas no exercício financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma; o produto dela esperado estiver contemplado nas metas estabelecidas no Plano Plurianual de que trata o art. 165 da Constituição Federal, quando for o caso. Ainda em função do 4º, art. 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal, quando se tratar de criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa, é condição prévia para empenho e licitação de serviços ou execução de obras, a existência dos seguintes elementos: estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes, acompanhada das premissas e metodologia de cálculo utilizadas; declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias. Cumpridos os requisitos faz-se o enquadramento na modalidade adequada, em função do valor estimado no seu orçamento detalhado, conforme art. 23 da lei 8.666/93. Na forma do 5º é vedada a utilização da modalidade convite ou tomada de preços, conforme o caso, para parcelas de uma mesma obra ou serviço, ou ainda para obras e serviços da mesma natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente, sempre que o somatório de seus valores caracterizar o caso de tomada de preços ou concorrência, respectivamente, nos termos deste artigo, exceto para as parcelas de natureza específica que possam ser executadas por pessoas ou empresas de especialidade diversa daquela do executor da obra ou serviço. Relativamente a habilitação observa-se os artigos 27 a 36 da Lei 8.666/93.