CIDADES EUROPEIAS SUSTENTÁVEIS RELATÓRIO

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1 CIDADES EUROPEIAS SUSTENTÁVEIS RELATÓRIO GRUPO DE PERITOS SOBRE O AMBIENTE URBANO COMISSÃO EUROPEIA DIRECÇÃO-GERAL XI AMBIENTE, SEGURANÇA NUCLEAR E PROTECÇÃO CIVIL BRUXELAS, MARÇO DE

2 Resumo do relatório «Cidades europeias sustentáveis» do Grupo de Peritos sobre o Ambiente Urbano Publicado pela Comissão Europeia DG XI Ambiente, Segurança Nuclear e Protecção Civil Palavras-chave: sustentabilidade, desenvolvimento urbano, mobilidade, ambiente. Secretariado técnico e científico: Euronet. Capa: Design '88. Março de 1996 O relatório «Cidades europeias sustentáveis» foi elaborado a pedido da Comissão Europeia. As opiniões nele formuladas não reflectem necessariamente o ponto de vista da Comissão Europeia. ILUSTRAÇÕES/CAPA Ayuntamiento de San Sebastián/Generalitat de Catalunya, Departament di Medi Ambient/Ministerie van VROM/Ministerie van VROM/Oerlemans van Reeken Studio/Zandvoort Ordening & Advies. Uma ficha bibliográfica figura no fim da publicação Reprodução autorizada, excepto para fins comerciais, com indicação da fonte. EURONUMBER ISBN 2 2

3 PREFÁCIO Quando nos aproximamos do final do séc. XX, a crescente urbanização do mundo, associada a questões globais de alteração climática, escassez de água, degradação do ambiente, reestruturação económica e exclusão social, exige que olhemos com novos olhos o futuro das nossas cidades na Europa. O «livro verde» da Comissão Europeia sobre o ambiente urbano, o Tratado da União Europeia, o 5º programa de acção em matéria de ambiente «Em direcção a um ambiente sustentável», a Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente e o Desenvolvimento (cimeira da Terra), realizada no Rio de Janeiro, a série de conferências das NU que culminou com a Habitat II, todos apresentam temas e recomendações comuns que nos convidam a actuar urgentemente sobre a sustentabilidade, o futuro das cidades e a forma como estas contribuirão tanto local como globalmente. O relatório «Cidades europeias sustentáveis» enuncia como estas ideias foram desenvolvidas e como deverão ser aplicadas em ambientes urbanos europeus. O projecto «Cidades sustentáveis» é uma iniciativa conjunta da DG XI e do Grupo de Peritos sobre o Ambiente Urbano, instituído pela Comissão Europeia em 1991, na sequência da publicação do «livro verde» sobre o ambiente urbano. O Grupo de Peritos é constituído por representantes nacionais e peritos independentes. As suas atribuições, definidas na resolução do Conselho de Ministros relativa ao «livro verde», consistem, grosso modo, em «estudar o modo como as futuras estratégias de planeamento urbano e utilização dos solos poderão integrar objectivos ambientais» e «aconselhar a Comissão sobre a forma como a dimensão do ambiente urbano poderá ser desenvolvida no âmbito da política ambiental da Comunidade». Em 1993, em cooperação com a Comissão Europeia, o Grupo de Peritos lançou a primeira fase do projecto «Cidades sustentáveis» para o período de 1993 a As principais finalidades deste projecto são contribuir para o desenvolvimento de ideias sobre sustentabilidade em ambientes urbanos europeus, promover uma ampla troca de experiências, difundir as melhores práticas em matéria de sustentabilidade a nível local e formular recomendações para influenciar as políticas ao nível da União Europeia e dos Estados-membros, bem como a nível regional e local, nos termos da resolução do Conselho de O contributo do Grupo de Peritos para o projecto «Cidades sustentáveis» inclui dois relatórios de orientação política o primeiro dos quais foi publicado em Outubro de 1994 um guia de boas práticas, um sistema europeu de informação sobre boas práticas na Internet; sínteses objectivas (para diferentes níveis de governo e vários sectores) e uma série de conferências de divulgação. A troca de informações e experiências está a ser incentivada através da Campanha das Cidades Sustentáveis, lançada na primeira Conferência Europeia sobre Cidades Sustentáveis (1994). A segunda conferência terá lugar em Outubro de 1996 e actuará como ponto de referência sobre a evolução em matéria de sustentabilidade na Europa e como catalisador para novo desenvolvimento. O conteúdo do presente relatório final traduz a conclusão dos debates colectivos do Grupo de Peritos sobre o Ambiente Urbano, de cariz independente, que empenhou todo o esforço para satisfazer as diferentes posições culturais e políticas. O relatório tem em conta a documentação publicada até Março de A preparação do presente relatório final contou com a colaboração do Grupo de Peritos assistido pelo secretariado científico e técnico. É publicado sob a inteira responsabilidade da Direcção-Geral XI Ambiente, Segurança Nuclear e Protecção Civil. 3 3

4 Bruxelas, Fevereiro de 1996 Prof. Colin Fudge, presidente do Grupo de Peritos sobre o Ambiente Urbano Prof. Dr. Roger Smook, vice-presidente do Grupo de Peritos sobre o Ambiente Urbano Nedialka Sougareva, vice-presidente do Grupo de Peritos sobre o Ambiente Urbano. 4 4

5 AGRADECIMENTOS O relatório «Cidades europeias sustentáveis» foi preparado pelo Grupo de Peritos sobre o Ambiente Urbano da Comissão Europeia com a assistência de Euronet, que assegurou o secretariado científico e técnico. No período de 1993 a 1996, muito da actividade do Grupo de Peritos emanou de grupos de trabalho especializados incumbidos de tratar de tópicos e temas específicos. O presente relatório é substancialmente baseado no trabalho dos grupos de trabalho seguintes: Integração Mobilidade e acesso Planeamento e espaços públicos Divulgação Sistemas sociais sustentáveis Lazer, turismo e qualidade do ambiente urbano Gestão técnica das cidades Gestão urbana holística Regeneração urbana Um grupo central, constituído por representantes do Grupo de Peritos sobre o Ambiente Urbano da Comissão Europeia com o apoio directivo e administrativo da Direcção-Geral XI Ambiente, Segurança Nuclear e Protecção Civil, foi incumbido de orientar e coordenar a preparação do presente relatório. Esse grupo central tem como membros: Prof. Colin Fudge, University of the West of England (presidente); Prof. Dr. Roger Smook, Technische Universiteit Delft (vice-presidente); Nedialka Sougareva, Ministère de l'environnement, França (vice-presidente); Ian Clark, DG XI, e Eric den Hamer, DG XI (director de projecto). O Prof. Roger Smook actuou como coordenador da produção do relatório final em nome do Grupo de Peritos. A preparação do presente relatório contou com membros do Grupo de Peritos sobre o Ambiente Urbano, assistidos pelo secretariado científico e técnico (compiladores: David Ludlow, Charlotte Nauta, Susann Pauli e Jan Vogelij), altos funcionários da Comissão Europeia, nomeadamente da DG XI, vários autores e muitas outras pessoas que contribuíram com observações e exemplos. O presente relatório fundamenta-se no relatório preparado pela Dra. Liz Mills, em cooperação com o Prof. Colin Fudge e outros peritos para secções específicas, com o apoio da European Academy of the Urban Environment e do secretariado técnico. A todos eles agradecemos a colaboração dada. Na preparação do presente relatório foram também recebidas contribuições de representantes de direcções-gerais, nomeadamente, DG III (Indústria), DG V (Emprego, Relações Laborais e Assuntos Sociais), DG VII (Transportes), DG X (Informação, Comunicação, Cultura e Audiovisual), DG XII (Ciência, Investigação e Desenvolvimento), DG XVI (Políticas Regionais), DG XVII (Energia) e DG XXIII (Política Empresarial, Comércio, Turismo e Economia Social). Em 1996, o Grupo de Peritos incluía os seguintes membros como representantes nacionais e peritos independentes: Elias Beriatos Ministério do Ambiente, Planeamento e Obras Públicas, Grécia 5 5

6 Maria Berrini Istituto di Ricerche Ambiente Italia, em representação de Legambiente, Itália Xavier Bonnefoy World Health Organisation, Regional Office for Europe, Dinamarca Josep Cattla Conseil des Communes et Régions d'europe/council of European Municipalities and Regions (CCRE-CEMR), Bélgica Corrado Clini Servizio I.A.R., Direttore Generale, Ministero dell'ambiente, Itália Carlos Corral Saez Ministerio de Obras Publicas, Transportes y Medio Ambiente, Espanha Annemartine Cox Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Países Baixos Michael Cronin Department of the Environment, Reino Unido Jef Croonenberghs Conseil des Communes et Régions d'europe/council of European Municipalities and Regions (CCRE-CEMR), Bélgica Maria de Lourdes Poeira Direcção-Geral do Ordenamento do Território (SEALOT/MPAT), Portugal Jean-Paul Feltgen Ministère de l'environnement, Luxemburgo Colin Fudge University of the West of England, Reino Unido Giuliana Gasparinni Servizio I.A.R., Direttore Generale, Ministero dell'ambiente, Itália Bertília Gonçalves Direcção-Geral da Qualidade do Ambiente, Portugal Peter Hartoft-Nielsen Miljø- og Energiministeriet, Fysisk Planlægning Afdeling, Dinamarca Herbert Kalmmayer Vertreten der Länder, Bayerisches Staatsministerium des Innern, Alemanha Serge Kempeneers Institut Bruxellois pour la gestion de l'environnement, Bélgica Manfred Konukiewitz Bundesministerium für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau, Alemanha Gabriele Langschwert Bundesministerium für Umwelt, Jugend und Familie, Áustria Finian Matthews Department of the Environment, Urban & Rural Development Section, Irlanda Susanne Messing Bundesministerium für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau, Alemanha Michel Miller Confédération Européenne des Syndicats, Bélgica Armando Montanari European Bureau of Environment, Itália Françoise Onclincx Institut Bruxellois pour la gestion de l'environnement, Bélgica Konrad Otto-Zimmerman International Council for Local Environmental Initiatives, Alemanha Hannu Penttilä Ympäristöministeriö, Maankäyttö, Finlândia Anne Pons Fédération mondiale des villes jumelées/united Towns Organisation, França Salvador Rueda Palenzuela Generalitat de Catalunya, Dept de Medi Ambiente, Espanha Rodolfo Segura Sanz Ministério de Obras Publicas, Transportes y Medio Ambiente, Espanha Roger Smook Technische Universiteit Delft, representante de European Council of Town Planners, Países Baixos Nedialka Sougareva Ministère de l'environnement, Direction Nature Paysage, França Ulf Troedson Boverket, Stadtsstyrelse, Suécia Anthony Van De Ven Eurocities, Bélgica Lubbert-Jan Vonhoff Eurocities, Gemeentewerken Rotterdam, Afdeling Milieu Beleid, Países Baixos John Zetter Department of the Environment, Reino Unido Participaram também na actividade dos grupos de trabalho: 6 6

7 Wolfgang Du Bois Stadt Münster Umweltamt, Alemanha Stefan Schmitz Bundesforschungsanstalt für Landeskunde und Raumordnung, Alemanha Bret Willers Cardiff City Council, Reino Unido Os observadores do Grupo de Peritos incluem um representante nacional da Noruega, um representante dos ministérios do Desenvolvimento Urbano e da Protecção do Ambiente em Berlim, e representantes das organizações internacionais seguintes: Comité das Regiões Conselho da Europa Federação Europeia de Ciclistas Fundação Europeia para a Melhoria das Condições de Vida e de Trabalho Parlamento Europeu Campanha das Cidades Sustentáveis OCDE (Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económico) 7 7

8 SÍNTESE O Grupo de Peritos sobre o Ambiente Urbano foi criado pela Comissão Europeia em Em 1993, o Grupo de Peritos, constituído por representantes nacionais e peritos independentes, lançou o projecto «Cidades sustentáveis» que incide sobre o desenvolvimento urbano sustentável e a integração dos objectivos nas estratégias de planeamento e gestão. O principal resultado do projecto, o relatório «Cidades europeias sustentáveis», trata da identificação dos princípios de desenvolvimento sustentável e dos mecanismos necessários para a sua realização, não apenas nas cidades, mas em todos os níveis da hierarquia urbana. O relatório tem por base uma perspectiva tanto institucional como ambiental. Analisa a capacidade dos poderes locais para assegurar a sustentabilidade. Para alcançar a sustentabilidade é necessário olhar com novos olhos as políticas e mecanismos existentes e definir um conjunto de princípios de base para uma acção sólida em termos ambientais. A base jurídica e organizativa da acção em prol do ambiente urbano difere, nitidamente, de um Estado-membro para outro, mas, apesar dessas diferenças, os poderes locais em toda a Europa, através das muitas funções que desempenham (nomeadamente, prestador de serviços, regulador, gestor), estão actualmente numa posição forte que lhes permite promover os objectivos da sustentabilidade. O relatório oferece um quadro para a acção local e identifica uma série de princípios a usar no estabelecimento de metas e na medição e acompanhamento dos progressos em direcção à sustentabilidade nas zonas urbanas. 1. Princípio de gestão urbana A gestão urbana com vista à sustentabilidade é essencialmente um processo político que requer planeamento e se repercute na gestão urbana. O processo de gestão urbana sustentável requer uma série de instrumentos orientados para as dimensões ecológica, social e económica com vista a proporcionar a base necessária para a integração. Ao utilizar esses instrumentos, a formulação de políticas urbanas vocacionadas para a sustentabilidade pode tornar-se um processo mais vasto, mais poderoso e mais ambicioso do que geralmente se admitiu até ao presente. 2. Princípio de integração política A coordenação e integração serão realizadas por meio da combinação do princípio de subsidiariedade com o conceito mais vasto da responsabilidade partilhada. A integração deverá ser conseguida tanto horizontalmente, para realizar as sinergias das dimensões social, ambiental e económica da sustentabilidade, e verticalmente, entre todos os níveis da União Europeia, Estados-membros, poderes regionais e locais, para conseguir a maior coerência de política e acção e evitar estratégias contraditórias em diferentes níveis. 3. Princípio de reflexão ecossistémica A reflexão ecossistémica mostra a cidade como um sistema complexo que é caracterizado por processos contínuos de transformação e desenvolvimento. Foca aspectos tais como a energia, os recursos naturais e a produção de resíduos como fluxos ou ciclos. A manutenção, o restabelecimento, a promoção e o encerramento de fluxos ou ciclos contribuem para o desenvolvimento sustentável. A regulamentação do tráfego e dos transportes é outro elemento da reflexão ecossistémica. A estratégia da rede dupla, que oferece um quadro para o desenvolvimento urbano a nível regional ou local, baseia-se nos princípios da reflexão ecossistémica. Esta inclui também uma dimensão social, que considera cada cidade como um ecossistema social. 4. Princípio de cooperação e parceria 8 8

9 A sustentabilidade é uma responsabilidade partilhada. A cooperação e parceria entre diferentes níveis, organizações e interesses são elementos essenciais da acção em prol da sustentabilidade. A gestão sustentável é um processo de aprendizagem, no âmbito do qual «aprender fazendo», partilha de experiências, ensino e formação profissional, trabalho multidisciplinar, parcerias e redes, consulta e participação da comunidade local, mecanismos educativos inovadores e aumento dos conhecimentos são elementos essenciais. O desafio da sustentabilidade urbana é procurar solucionar tanto os problemas que as cidades conhecem como os por elas causados, reconhecendo que as próprias cidades encontram muitas soluções potenciais, em vez de os deslocar para escalas ou localizações diferentes ou de os transferir para as gerações futuras. Os padrões organizativos e sistemas administrativos dos municípios deverão adoptar a perspectiva holística da reflexão ecossistémica. Integração, cooperação, homeostase, subsidiariedade e sinergia são conceitos fundamentais para a gestão com vista à sustentabilidade urbana. Os instrumentos existentes concebidos para a acção ambiental precisam de ser divulgados a fim de abordar as dimensões económica e social da sustentabilidade. A gestão sustentável dos recursos naturais reclama uma abordagem integrada para encerrar os ciclos de recursos naturais, energia e resíduos nas cidades. Os objectivos dessa abordagem deverão incluir a redução do consumo dos recursos naturais, especialmente dos não renováveis e dos lentamente renováveis; a redução da produção de resíduos pela reutilização e reciclagem, sempre que possível; a redução da poluição do ar, do solo e da água; e o aumento da proporção das áreas naturais e da diversidade biológica nas cidades. Estes objectivos serão mais fáceis de atingir em pequena escala, motivo por que os ciclos ecológicos locais podem ser ideais para a introdução de políticas mais sustentáveis para os sistemas urbanos. O poder local desempenha, pois, um papel crucial. A sustentabilidade está solidamente ligada aos aspectos socioeconómicos das cidades. Torna-se necessário que a União Europeia e os Estados-membros criem condições que permitam às actividades económicas beneficiarem de um funcionamento mais ambiental. Recomenda-se que os poderes regionais e locais explorem formas de criação de emprego através de medidas de protecção do ambiente, promovam um melhor comportamento ecológico nas empresas existentes e fomentem a adopção pela indústria de uma abordagem ecossistémica. As autoridades deverão reforçar o bem-estar da população e promover a igualdade e integração social assegurando-se de que os serviços e equipamentos básicos, o ensino e a formação, a assistência médica, a habitação e o emprego estão disponíveis para todos. Para resistir às tendências recentes que consistem em ignorar os riscos ambientais e sociais dando prioridade à acumulação de riqueza material é necessário transformar os valores subjacentes à sociedade, bem como a base dos sistemas económicos. Conseguir uma acessibilidade urbana sustentável é uma etapa essencial para a melhoria global do ambiente urbano e a manutenção da viabilidade económica das cidades. A realização dos objectivos em matéria de ambiente e de transportes exige abordagens integradas, que combinem o planeamento dos transportes, do ambiente e do espaço. Para conseguir uma acessibilidade urbana sustentável é necessário definir objectivos e indicadores de sustentabilidade, estabelecer metas e controlos, a par de políticas tendentes a melhorar não só as condições de mobilidade mas também a acessibilidade. A conciliação da acessibilidade, do desenvolvimento económico e dos aspectos ambientais deverá ser o objectivo principal da política de transportes urbanos. É necessário um 9 9

10 sistema de transporte urbano multimodal integrado, que promova modos de transporte complementares em vez de concorrentes. Os sistemas de ordenamento do território são essenciais para a execução de políticas urbanas de desenvolvimento sustentável. Os sistemas de ordenamento do território existentes deverão ser consolidados encorajando abordagens de inspiração ecológica e o abandono de sistemas rígidos na afectação do solo. São encorajadas a identificação de objectivos ambientais numa fase precoce de planeamento, a utilização de metas e indicadores, o melhoramento dos sistemas de participação pública no planeamento e a ligação potencial entre o ordenamento do território e os processos da «Agenda 21». As capacidades de carga do ambiente, a nível local, regional e global, deverão ser aceites como princípios orientadores dentro dos quais se podem discutir outras considerações. A regeneração urbana deverá ser usada para alcançar os objectivos de desenvolvimento sustentável mediante a reciclagem do solo anteriormente utilizado ou dos edifícios existentes, a conservação de espaços verdes e a protecção da paisagem, da fauna e da flora. Objectivos de sustentabilidade pormenorizados, incluindo o estabelecimento de relações ecológicas, uma melhor acessibilidade, eficiência energética e participação comunitária, deverão também ser perseguidos. A descontaminação do solo poluído, grande preocupação em muitos projectos de renovação urbana, deverá ser vista como parte de uma abordagem integrada que oferece a possibilidade de conseguir subsídios cruzados entre vários locais. As actividades de lazer e turismo podem ter impactes significativos na qualidade do património cultural de uma cidade. O planeamento do turismo, do lazer e do património cultural deverá ser integrado nas orientações nacionais e políticas regionais que se ocupam de aspectos económicos, sociais, ambientais e culturais. Além disso, as questões relacionadas com turismo, lazer e património cultural deverão fazer parte integrante do processo de ordenamento do território. O processo para cidade sustentável assenta na criatividade e mudança. Põe em causa a acção tradicional das autoridades e procura novas competências e relações organizativas e institucionais. O presente relatório e as suas recomendações representam uma contribuição para este processo dinâmico, a aperfeiçoar e consolidar à medida que avança o projecto «Cidades sustentáveis»

11 Capítulo 1 INTRODUÇÃO 1 INTRODUÇÃO Levar por diante a agenda da sustentabilidade é uma preocupação geralmente manifestada quanto ao futuro do planeta. No entanto, embora a necessidade de mudança seja geralmente aceite, é difícil definir essa sustentabilidade e, ainda mais, torná-la operacional. A longo prazo, ir ao encontro do desafio da sustentabilidade requer grandes mudanças ao nível das atitudes, da sociedade, do funcionamento das economias e da influência do pensamento económico. Trata-se de uma perspectiva potencialmente assustadora. Não obstante, o presente relatório defende que muito se pode conseguir a curto prazo por meio de medidas práticas e graduais na direcção certa, destinadas não só a «reduzir a insustentabilidade», como também a «alcançar a sustentabilidade». Nesta data, já é possível sugerir quais devem ser essas medidas no que se refere ao ambiente urbano da Europa. Este relatório apresenta exemplos de políticas, programas e projectos e sugere mudanças ao nível dos modos de vida, na esperança de prefigurar caminhos futuros para a sustentabilidade. 2 MISSÃO ALARGADA DO GRUPO DE PERITOS SOBRE O AMBIENTE URBANO 1. Desde o início, o trabalho do Grupo de Peritos sobre o Ambiente Urbano tem prosseguido no contexto da evolução da política do ambiente dentro da Comunidade Europeia, no plano internacional e a nível local, neste último caso através dos contributos de membros especializados que conhecem as cidades europeias. O Grupo de Peritos sobre o Ambiente Urbano, de cariz independente, foi criado pela Comissão Europeia em 1991, na sequência da publicação do Livro verde sobre o ambiente urbano (CCE, 1990). Embora o Grupo mantenha a sua preocupação inicial quanto à integração da dimensão urbana na política do ambiente, a acção política foi alargada. O mandato do Grupo de Peritos é definido na resolução do Conselho de Ministros sobre o livro verde. Os principais debates sobre política do ambiente incidem actualmente sobre o desenvolvimento sustentável e, particularmente, sobre o desenvolvimento urbano sustentável. O projecto Cidades sustentáveis deverá contribuir para esses debates. 2. O projecto não está a ser realizado isoladamente, pois foram recentemente concluídas, estão em curso ou estão previstas várias iniciativas complementares. O Grupo de Peritos considera que é de todo o interesse que a União Europeia, os Estadosmembros, os órgãos locais, as ONG (organizações não governamentais) e outros importantes agentes envolvidos na busca da sustentabilidade urbana tirem partido deste contexto positivo, evitando a duplicação de trabalho, partilhando conhecimentos e ideias e, desta forma, impulsionando o pensamento e a prática nesta importante área. 3. Se bem que pretendendo sublinhar, neste relatório, as potencialidades que existem em termos de acções, o Grupo de Peritos reconhece que o contexto em que as cidades se situam representa desafios e, também, oportunidades. Apesar de estarem a ser dados pequenos passos na direcção da sustentabilidade, subsistem os problemas mais graves tais como o crescimento demográfico e a pobreza nos países em vias de desenvolvimento. Além disso, as implicações dos acontecimentos e acordos mundiais para a sustentabilidade têm de ser levadas em conta nas esferas políticas internacionais

12 3 OBJECTIVOS E CONTEÚDO DO RELATÓRIO; ESTRUTURA DO RELATÓRIO 1. Esta é a versão final do relatório «Cidades sustentáveis» do Grupo de Peritos sobre o Ambiente Urbano. O relatório incide sobre a aplicação do conceito de sustentabilidade às zonas urbanas. Apesar do seu título, o projecto «Cidades sustentáveis» diz respeito não só às cidades mas também a aglomerações urbanas em diferentes escalas desde centros urbanos e periferias a vilas. Foca também a questão da sustentabilidade das regiões urbanas e do sistema urbano no seu conjunto. Na opinião do Grupo de Peritos, os princípios de desenvolvimento sustentável e os mecanismos necessários para o alcançar são aplicáveis a todos os níveis da hierarquia dos aglomerados. Todavia, o trabalho incide principalmente sobre o nível da cidade. O projecto «Cidades sustentáveis» tem por base uma perspectiva institucional, bem como ambiental. Tem a ver com a capacidade dos poderes locais para assegurarem a sustentabilidade. É importante tirar partido das boas práticas de gestão geral que caracterizam cada vez mais os poderes locais da Europa. Para alcançar a sustentabilidade é necessário analisar de novo as políticas e mecanismos existentes e definir um conjunto de princípios destinados a informar uma acção sólida em termos ambientais. 2. O relatório identifica, no capítulo 2, o contexto evolutivo em que está a decorrer o processo de reflexão sobre as cidades sustentáveis, realçando os progressos realizados a nível internacional, europeu, nacional e local. Trata-se de um momento oportuno para as cidades europeias agirem, desempenhando o papel que lhes cabe nos processos e debates internacionais. 3. Através do projecto «Cidades sustentáveis», o Grupo de Peritos pretende definir um conjunto de princípios ecológicos, socioeconómicos e organizativos e instrumentos de gestão urbana que possam ser aplicados numa série de ambientes urbanos europeus. Esses princípios e instrumentos poderão ser utilizados de maneira selectiva à medida que as cidades forem avançando para a sustentabilidade. Assim, o relatório explora várias modalidades de tornar os conceitos de sustentabilidade operacionais, através da adopção de princípios fundamentais, da definição de objectivos e da utilização de toda uma gama de mecanismos que, em conjunto, se traduzem numa abordagem mais estratégica, integrada e participativa da gestão do ambiente urbano. Esta abordagem é apresentada no capítulo O Grupo de Peritos preconiza vigorosamente a definição de estratégias de gestão com vista à sustentabilidade que abranjam toda a cidade. No entanto, é também intenção do relatório de orientação política considerar a aplicação desta abordagem a uma série de áreas políticas fundamentais e, em última análise, facilitar a integração das próprias áreas políticas. As áreas políticas seleccionadas como prioridades para o presente relatório são a gestão sustentável dos recursos naturais, os aspectos socioeconómicos da sustentabilidade, a acessibilidade sustentável e o ordenamento do território sustentável, temas que são tratados nos capítulos 4, 5, 6 e 7, respectivamente. 5. O presente relatório contém ainda uma série de recomendações em matéria de investigação e política relacionadas com a sustentabilidade nas cidades europeias, recomendações essas que são apresentadas no capítulo Este capítulo introdutório indica, em traços gerais, as características particulares do sistema urbano europeu, ligando questões económicas, sociais e ambientais; apresenta definições essenciais de desenvolvimento sustentável; e define o papel fundamental das cidades e dos poderes locais em relação à sustentabilidade

13 4 SISTEMAS URBANOS EUROPEUS 1. As recentes transformações do sistema urbano europeu foram avaliadas em profundidade no estudo Urbanisation and the Function of Cities in the European Community (European Institute of Urban Affairs, 1992). O total da população europeia que vive nos aglomerados definidos como urbanos continua a aumentar, e as cidades maiores continuam a ser o local de residência de uma percentagem muito significativa da população. A União Europeia é a região mais urbanizada do mundo, com 79% da população total em 1992 a viver em zonas urbanas (CCE, 1994a). 2. É possível identificar um ciclo bem nítido de transformação urbana no sistema europeu durante o período do pós-guerra, desde a urbanização à suburbanização, e, depois, à desurbanização (também designada por contra-urbanização) e, mais recentemente, à reurbanização, verificando-se ligações estreitas entre os movimentos demográficos e as mutações económicas. As grandes cidades industriais do Norte e do Oeste registaram desde cedo movimentos da população e do trabalho para o exterior, ao passo que as cidades mais pequenas especialmente as do Sul e do Oeste cresceram. Nos meados da década de 80, assistiu-se a um abrandamento desses movimentos demográficos durante um período de recessão económica e, mais recentemente, a um surto do crescimento da população nalgumas das grandes cidades, associado em parte a programas de investimento público e privado nos centros históricos das cidades. No princípio dos anos 90, o sistema urbano tornou-se mais estável em termos demográficos do que no período compreendido entre os anos 50 e o final dos anos 80, mas as cidades continuam a mostrar-se vulneráveis à mudança, principalmente porque a migração dos países da Europa Central e Oriental se repercute no sistema urbano. O mercado único e o alargamento da União Europeia são outras duas forças subjacentes à mudança urbana. 3. A reestruturação económica no âmbito do sistema urbano europeu reflecte o declínio de zonas cujas economias dependem da indústria pesada e de funções portuárias e o crescimento de zonas cujas economias assentam em sectores preferenciais como a investigação e desenvolvimento na indústria fabril, ou em serviços financeiros e serviços dirigidos a produtores e consumidores. As transformações sectoriais levaram ao aparecimento de três áreas principais, denominadas «centro histórico» (as zonas urbanas mais antigas do Reino Unido, Bélgica, Norte e Este de França, Luxemburgo, Países Baixos, Norte da Alemanha e Dinamarca), «núcleo novo» (Sul da Alemanha, Norte de Itália, Sudeste de França, regiões central e oriental de Espanha) e «áreas periféricas» (o resto de Espanha, Grécia, Sul de Itália, Portugal, o Oeste de França e Irlanda). O impacte da reestruturação económica sobre as cidades reflecte a sua localização em áreas nucleares ou periféricas. 4. A estrutura social das cidades europeias tem sido profundamente afectada pela reestruturação económica através da função mediadora do mercado de trabalho (Van Weesep & Dieleman, 1993). Os efeitos físicos da polarização social são de tal forma marcados nalgumas cidades que os comentadores começam já a falar de cidades «divididas» ou «duplas» (Mollenkopf & Castells, 1991). Os problemas dos centros das cidades, estreitamente ligados à natureza selectiva da migração e à perda de emprego, são bem conhecidos. Todavia, em muitas cidades é nas zonas periféricas e nos aglomerados que surgiram depois da década de 60, nos subúrbios, que vive actualmente a população urbana mais desfavorecida, e é também aí que se encontram os níveis de qualidade ambiental mais baixos. Nalgumas cidades, há uma ligação directa entre os programas de renovação urbana, que promovem a reurbanização das zonas centrais, e os 13 13

14 problemas sociais: os habitantes de fracos recursos e as actividades económicas de reduzido valor acrescentado têm sido obrigados a abandonar o centro das cidades. A maior parte dos bairros pobres da Europa alberga um misto de desempregados, idosos pobres, jovens solteiros e grupos de minorias étnicas. Para grande parte destas pessoas, actualmente a vida não é sustentável. Para os excluídos e os marginalizados o fundamental é, inevitavelmente, a sobrevivência pessoal actual e não as questões globais. Este facto realça não só a importância da equidade nas definições de desenvolvimento sustentável, como também a tensão entre a criação de condições para os habitantes urbanos do futuro e a satisfação das necessidades económicas, sociais e ambientais daqueles que vivem hoje nas nossas cidades. 5. Uma maior integração económica terá, provavelmente, repercussões de grande alcance na economia urbana. Devido ao mercado único europeu, as barreiras ao comércio entre os Estados-membros foram em grande parte eliminadas. Um aspecto importante da tendência para a convergência é a função cada vez menor das fronteiras nacionais e o aparecimento de «super-regiões» que as transcendem (CCE, 1991a). Além disso, a integração poderá impulsionar a importância das capitais, provocando a deterioração da posição concorrencial das cidades mais pequenas. É suposto todas as regiões da União Europeia beneficiarem do crescimento económico facilitado pelo mercado único. Na realidade, porém, estão a surgir novas formas de vantagem e desvantagem económica, já que o mercado único é apenas um factor entre as muitas tendências que influenciam as economias locais (Hogarth et al, 1993). 6. Além disso, está a tornar-se cada vez mais evidente que o mercado único tal como funciona actualmente apresenta desafios à sustentabilidade. Mais concretamente, está a dedicar-se muito pouca atenção ao impacte ambiental da maior circulação de produtos e cidadãos, e aos efeitos adversos nas economias locais e, em termos gerais, nos modos de vida locais. O alargamento da União Europeia decorrente da adesão de novos Estados-membros, juntamente com o maior número de países associados, afecta a natureza e função das diversas cidades, bem como a forma da Europa urbana no seu conjunto. Alguns dos países que recentemente aderiram à União Europeia têm sistemas de controlo ambiental mais rigorosos do que os que vigoram na União Europeia, enquanto os efeitos do alargamento da União na política comum de ambiente, e as suas implicações para as cidades, ainda estão por resolver. As novas ligações entre as sociedades pós-comunistas da Europa Central e Oriental e a União Europeia já estão a ter repercussões no sistema urbano. Os efeitos são particularmente visíveis, por exemplo, na Alemanha unificada, onde a cidade de Berlim está a adquirir uma nova proeminência. 7. A capacidade ou incapacidade das cidades para se adaptarem ao processo de reestruturação económica e integração depende, em muitos aspectos, das próprias cidades e, em particular, de uma direcção política visionária e de uma boa gestão. Parkinson (1992) referiu-se ao aparecimento da cidade empresarial, caracterizada por uma forte orientação cívica e pelo estabelecimento de associações locais eficazes entre os sectores público, privado e do voluntariado. É provável que a cidade sustentável venha inicialmente a partilhar muitos dos atributos organizativos da cidade empresarial. No entanto, a qualidade ambiental da cidade sustentável será consideravelmente superior, e haverá uma incidência maior sobre a redução da utilização de recursos, a diminuição dos resíduos, a equidade e o bem-estar social. As cidades consideradas sustentáveis virão a ser vistas, de futuro, como locais de investimento atraentes e sítios agradáveis para viver e trabalhar. 8. O capítulo sobre «Ambiente urbano» da publicação Europe's Environment: The Dobris Assessment (Agência Europeia do Ambiente, 1995a) contém uma análise muito 14 14

15 completa do estado do ambiente urbano e natural das cidades europeias. Os quadros estatísticos que completam o capítulo sobre «Ambiente urbano» são apresentados no volume de acompanhamento Europe's Environment: Statistical Compendium for the Dobris Assessment (Agência Europeia do Ambiente, 1995b). Este capítulo é, em muitos aspectos, um complemento da análise das tendências económicas e sociais, pois estabelece ligações firmes entre urbanização, transformações económicas e condições ambientais. Padrões e fases de desenvolvimento económico diferentes geram diferentes tipos de problemas ecológicos, distribuindo-os de forma desigual dentro das cidades e entre as cidades. Em zonas de crescimento e em zonas de declínio, a construção e reconstrução de edifícios e infra-estruturas têm repercussões directas nos ecossistemas naturais. O congestionamento, a poluição proveniente do tráfego, o stress e o ruído têm importantes consequências para a saúde e, mais geralmente, para a qualidade de vida. 9. Europe's Environment analisa a qualidade do ambiente físico em 51 cidades europeias, utilizando dados em 20 indicadores, e concentrando-se em padrões urbanos (população, afectação dos solos, zonas degradadas e de renovação urbana e mobilidade urbana), fluxos urbanos (consumo e desperdício de água, energia, transporte de mercadorias, produção, tratamento e eliminação de resíduos, e reciclagem) e qualidade do ambiente urbano (qualidade do ar e da água, ruído, segurança do tráfego, condições de habitação, acessibilidade a espaços verdes e qualidade da fauna e flora). Grande parte destas questões é contemplada pelo presente relatório. 10. A má qualidade do ambiente urbano é uma preocupação fundamental tanto dos administradores municipais como do público. No entanto, as condições ambientais variam muito entre as cidades e regiões da Europa, em parte devido ao diferente grau de aplicação de normas e directrizes. Além disso, os vários municípios ainda têm muito que fazer para melhorar as condições das suas localidades. 11. Os princípios básicos de urbanismo, como os formulados na Carta de Atenas, serão influenciados por novas finalidades de urbanismo sustentável. O Conselho Europeu de Urbanistas tem em mira uma revisão dos princípios de urbanismo, promovendo a combinação das funções urbanas. 5 CIDADES E SUSTENTABILIDADE 1. Ao definir a forma de abordar a sustentabilidade urbana, o Grupo de Peritos adoptou a seguinte definição de desenvolvimento sustentável apresentada no Relatório Brundtland (World Commission on Environment and Development, 1987, p. 43): «Por desenvolvimento sustentável entende-se o desenvolvimento que satisfaz as necessidades actuais sem comprometer a capacidade das gerações futuras para satisfazerem as suas próprias necessidades.» 2. A seguinte definição da União Mundial da Conservação, do Programa das Nações Unidas para o Ambiente e do Fundo Mundial para a Natureza (1991) é considerada uma definição complementar: «Desenvolvimento sustentável significa melhorar a qualidade de vida sem ultrapassar a capacidade de carga dos ecossistemas de suporte.» 3. O desenvolvimento sustentável é, pois, um conceito muito mais lato do que o de protecção do ambiente. Implica a preocupação pelas gerações futuras e pela salubridade 15 15

16 e integridade do ambiente a longo prazo. Inclui a preocupação com a qualidade de vida (e não só o crescimento do rendimento), a equidade entre as pessoas no presente (incluindo a prevenção da pobreza), a equidade entre gerações (as gerações futuras merecem um ambiente pelo menos tão bom como aquele de que usufruímos actualmente, se não melhor), e as dimensões social e ética do bem-estar humano. Implica, ainda, que só deverá haver um maior desenvolvimento se este se situar dentro dos limites da capacidade de carga dos sistemas naturais. A realização da agenda do desenvolvimento sustentável representa, visivelmente, novos desafios para a integração da política urbana numa perspectiva holística. 4. A interpretação mais prática e local de desenvolvimento sustentável do Conselho Internacional para as Iniciativas Ambientais Locais (1994) será útil quando se procura dar aplicação a esse conceito nas zonas urbanas da Europa: «O desenvolvimento sustentável é o desenvolvimento que presta serviços ambientais, sociais e económicos de base a todos os moradores de uma comunidade sem ameaçar a viabilidade dos sistemas naturais, urbanos e sociais de que depende a prestação desses serviços». 5. Este relatório explora os significados fundamentais de sustentabilidade no contexto de uma conceptualização da cidade em termos ecossistémicos. O papel das cidades no que se refere à solução dos problemas do ambiente global foi reconhecido no «Livro verde sobre o ambiente urbano». As cidades afectam o sistema global, por exemplo, através da utilização de energia e de recursos, da produção de resíduos e das emissões de poluentes. Interessam os sistemas regionais através das bacias hidrográficas e caudais dos rios, das formas de afectação dos solos e das tensões sobre as zonas rurais circundantes que estão sujeitas às pressões da poluição, do desenvolvimento e das actividades recreativas. Pode também falar-se de ecologia, no sentido literal, dentro da própria cidade: os habitats que as cidades oferecem e a vida animal e vegetal que nelas existe. Podemos, igualmente, imaginar a ecologia humana das cidades a forma como as cidades procuram satisfazer as necessidades e aspirações humanas, as qualidades e opções que oferecem em termos de vida humana, e as relações que existem entre planeamento, concepção e prestação de serviços e comportamento e bem-estar humanos. Por último aspecto que é da maior importância para este relatório a ecologia pode ser utilizada como uma metáfora ou modelo para os processos sociais e económicos e, também, para os processos físicos das cidades, considerando a cidade em si como um sistema complexo, interligado e dinâmico. As cidades são simultaneamente uma ameaça para o ambiente natural e um importante recurso por direito próprio. O desafio da sustentabilidade urbana consiste em resolver tanto os problemas que existem nas próprias cidades (ponto de convergência de toda a acção no passado), como os problemas causados pelas cidades. 6 TRABALHAR PARA UMA GESTÃO NO SENTIDO DA SUSTENTABILIDADE URBANA 1. Não existe um conjunto único de políticas que possa ser aplicado igualmente a todas as cidades europeias. Verifica-se nas cidades toda uma gama de problemas que se relacionam, por exemplo, com a situação geográfica, perfil demográfico e composição sectorial. A base jurídica e organizativa da acção dirigida ao ambiente urbano difere, nitidamente, de um Estado-membro para outro, reflectindo em parte as diferentes responsabilidades atribuídas aos vários níveis do governo. Além disso, embora a União Europeia no seu conjunto não tenha uma política urbana propriamente dita, alguns 16 16

17 Estados-membros (como, por exemplo, a Grã-Bretanha, a França, a Alemanha e os Países Baixos) têm políticas urbanas específicas dirigidas a determinadas zonas urbanas, políticas essas que poderão oferecer oportunidades práticas de aplicar os princípios de desenvolvimento sustentável. 2. Embora esse aspecto não seja explicitamente analisado neste relatório, é muito provável que existam ligações entre a estrutura do poder local e as perspectivas de gestão urbana orientada para a sustentabilidade. 3. Independentemente das suas atribuições e responsabilidades, os poderes locais em toda a Europa, através das muitas funções que desempenham, estão actualmente numa posição forte que lhes permite promover os objectivos da sustentabilidade. A autoridade local, na sua qualidade de fornecedora directa e indirecta de serviços, que regulamenta, serve de exemplo, informa a comunidade, a defende e aconselha, como parceira e mobilizadora dos recursos das comunidades, iniciadora do diálogo e debate, está numa posição ideal para formular uma estratégia colectiva a vários níveis para a gestão sustentável do ambiente local. Essa acção reforça e complementa as iniciativas mundiais. 4. Na medida em que o desenvolvimento sustentável pressupõe opções significativas entre objectivos contraditórios e uma modificação profunda do modo de vida das populações, não pode ser imposto de cima. Tem de ser construído pelas comunidades locais, através delas e com o seu empenhamento. As várias vias que levam ao desenvolvimento sustentável têm de ser identificadas a nível local. A autoridade local deve actuar como gestora do ecossistema local, empenhada em assegurar que a transformação linear dos recursos naturais em resíduos e poluentes se converta no ciclo auto-regulador próprio de um ecossistema. (LGMB, 1992a). 5. Existe actualmente na União Europeia um quadro comum de legislação e de política de ambiente mais geral tanto a nível comunitário como a nível nacional. Este relatório procura levar esse quadro de apoio mais longe, realçando as tradições do respeito pelos direitos do homem, pela justiça social e pela democracia como o contexto dentro do qual as autarquias locais e os municípios europeus podem desenvolver políticas e acções inovadoras, facilitando a longo prazo o desenvolvimento de uma Europa urbana mais sustentável

18 Capítulo 2 CONTEXTO POSITIVO PARA AS CIDADES SUSTENTÁVEIS 1 CONTEXTO DA UNIÃO EUROPEIA 1. A Comunidade Europeia, agora União Europeia, tem-se esforçado, desde 1991, por consolidar as suas acções a favor da protecção do ambiente e por dar uma nova orientação à sua política no domínio do ambiente de modo a promover os objectivos do desenvolvimento sustentável. Estas mudanças de orientação política têm importantes implicações para o ambiente urbano. Apresentamos aqui os principais aspectos da evolução verificada. O Tratado da União Europeia 2. O Tratado da União Europeia, acordado em Maastricht em 1992, assinala uma viragem importante na natureza intrínseca da Comunidade, que se afastou da busca do crescimento económico sem olhar às consequências ambientais (CCE, 1992d). Introduz a promoção do «crescimento sustentável» como um objectivo político primordial. O artigo 2º afirma que «a Comunidade tem como missão [...] promover [...] um crescimento sustentável e não inflacionista que respeite o ambiente». Embora o termo «crescimento sustentável» seja problemático, atribui-se, efectivamente, à protecção do ambiente e às preocupações económicas o mesmo peso. Além disso, o artigo 130º-B estabelece que a política no domínio do ambiente deverá contribuir para o reforço da coesão económica e social. No entanto, está estipulado que as soluções adoptadas pelos Estados-membros em matéria de ambiente não devem constituir uma ameaça ao mercado interno (artigo 100º- A). 3. O «Livro branco» Crescimento, competitividade, emprego» (CCE, 1993b) evidencia a recente viragem ao nível da orientação política, no seguimento de Maastricht, no que se refere às relações entre a economia e o ambiente. Nos capítulos iniciais, o «livro branco» recorda a necessidade de assegurar que a legislação em matéria de ambiente que afecta as empresas seja compatível com os vários Estados-membros, propondo uma maior utilização de tecnologias ecológicas orientadas para a eficiência ambiental através do ciclo do produto e sugerindo que sejam criados novos empregos em várias áreas da protecção do ambiente. O capítulo 10 do «livro branco» é mais radical. Propõe um novo modelo de desenvolvimento em que o crescimento económico seria alcançado através de medidas destinadas a assegurar um maior número de postos de trabalho e uma qualidade de vida melhor, paralelamente a um menor consumo de energia e de recursos naturais. O documento prossegue, propondo uma remodelação dos instrumentos de política existentes, com o objectivo último da «inversão da actual relação negativa entre condições ambientais e qualidade de vida em geral, por um lado, e prosperidade económica, por outro». 4. As disposições específicas em matéria de ambiente do Tratado de Maastricht estão contidas no Título XVI, artigos 130º-R a 130º-T (CCE, 1992d). O artigo 130º-R estipula o seguinte: «A política da Comunidade no domínio do ambiente visará a um nível de protecção elevado, tendo em conta a diversidade das situações existentes nas diferentes regiões da Comunidade. Basear-se-á nos princípios da precaução e da acção preventiva, da correcção, prioritariamente na fonte, dos danos 18 18

19 causados ao ambiente e do poluidor-pagador. As exigências em matéria de protecção do ambiente devem ser integradas na definição e na aplicação das demais políticas comunitárias.» 5. A Comissão está a procurar assegurar a integração das exigências em matéria de protecção do ambiente na definição e aplicação das políticas comunitárias, tal como estipula o Acto Único, avaliando o impacte ambiental de todas as propostas, legislativas incluídas. 6. Em conformidade com a resolução do Parlamento relativa ao 5º programa de acção em matéria de ambiente (ver adiante), a Comissão está igualmente a levar em conta no seu próprio trabalho o disposto no artigo 130º-R, avaliando o impacte ambiental das suas acções, reforçando os mecanismos internos (foi designado um funcionário em cada Direcção-Geral e foi criada uma unidade de coordenação na DG XI), comunicando os progressos em termos de integração interna, e preparando um código de conduta relativo às suas próprias práticas no que se refere, por exemplo, a aquisições, prevenção de resíduos e economia de energia. Além disso, a política da União Europeia no domínio do ambiente tem de contribuir para a promoção, no plano internacional, de medidas destinadas a enfrentar os problemas regionais ou mundiais do ambiente (artigo 130º-R, nº 1). É nesta exigência que assentam o contributo europeu e o seguimento dado pela Europa à Conferência do Rio, de que iremos falar mais adiante. 7. O Tratado de Maastricht prevê, igualmente, pela primeira vez, medidas de âmbito europeu relativas ao ordenamento do território, facto importante para a sustentabilidade, uma vez que é geralmente reconhecido que os sistemas de ordenamento do território têm uma função importante no que diz respeito a assegurar um desenvolvimento sustentável. Segundo o artigo 130º-S, nº 2: «[...] o Conselho, deliberando por unanimidade, sob proposta da Comissão, e após consulta do Parlamento Europeu e do Comité Económico e Social, adoptará: disposições de natureza fundamentalmente fiscal; as medidas relativas ao ordenamento do território, à afectação dos solos, com excepção da gestão dos lixos e das medidas de carácter geral, e à gestão dos recursos hídricos; as medidas que afectem consideravelmente a escolha de um Estadomembro entre diferentes fontes de energia e a estrutura geral do seu aprovisionamento energético.» 8. O Tratado de Maastricht é também particularmente significativo por formalizar o princípio da subsidiariedade contido no artigo 3º-B e por estipular, no artigo A, que as decisões serão tomadas ao nível mais próximo possível dos cidadãos. Através do Tratado, os órgãos locais adquiriram uma função específica em termos de aplicação da legislação e de iniciativas. O Tratado prevê, ainda, formalmente relações directas entre a Comissão Europeia e os órgãos locais. A formulação das políticas e acções no domínio do ambiente, ao nível das cidades, passou a ser fundamentada pelo direito comunitário. «Em direcção ao desenvolvimento sustentável»: O 5º programa de acção em matéria de ambiente 19 19

20 9. O 5º programa de acção em matéria de ambiente (CCE, 1992a), que é o principal instrumento da União Europeia para a política no domínio do ambiente, reconhece a necessidade de definir abordagens «ascendentes» para o desenvolvimento sustentável. Através do 5º programa de acção, a União Europeia reconhece que a abordagem «descendente» da política do ambiente assente em legislação, adoptada durante muito tempo pela União Europeia, é caracterizada por um hiato considerável entre a formulação das políticas e a sua aplicação, obstando à realização dos objectivos do desenvolvimento sustentável. O programa define, portanto, uma nova abordagem para a resolução dos problemas ecológicos, propondo novos instrumentos. Os elementos fundamentais dessa nova abordagem passam pela integração integração interna das várias questões ambientais e integração externa dos objectivos ambientais noutras políticas da União Europeia e pelo conceito de responsabilidade global e partilhada pelo ambiente por parte da União Europeia e dos Estados-membros, incluindo outros parceiros relevantes, nomeadamente, as autarquias locais e os municípios. 10. O 5º programa de acção em matéria de ambiente representa um ponto de viragem para a Comunidade. Enquanto o desafio dos anos 80 foi a realização do mercado interno, a conciliação do ambiente e do desenvolvimento é um dos principais desafios que se coloca à Comunidade e ao mundo em geral nos anos 90. «Em direcção a um desenvolvimento sustentável» não é um programa só para a Comissão, nem um programa dirigido apenas aos ambientalistas. O programa fornece o enquadramento para uma nova abordagem do ambiente e da actividade e desenvolvimento económico e social mas, para que produza resultados, é necessário que haja vontade firme em todos os níveis da hierarquia política e empresarial e que todos participem, assumindo as suas responsabilidades enquanto cidadãos e consumidores (CCE 1992a, Resumo). 11. O 5º programa de acção em matéria de ambiente, que determina o programa de trabalhos no domínio do ambiente para o período de 1993 ao ano 2000 e mais além, foi aprovado oficialmente em Fevereiro de Foi acompanhado por um relatório sobre o Estado do ambiente na Europa (CCE, 1992e). Ao contrário de programas ambientais anteriores, o 5º programa de acção procura identificar as causas principais dos problemas ecológicos em vez de tratar os sintomas. Pretende mudar as tendências e práticas actuais e, em última análise, modificar os padrões de consumo e comportamento humanos. Significativamente para as áreas políticas seleccionadas para uma análise pormenorizada no presente relatório, o programa «Em direcção ao desenvolvimento sustentável» identifica os transportes e a indústria como dois dos sectores fundamentais em que é necessário adoptar abordagens integradas com vista ao desenvolvimento sustentável. O programa de acção dá, também, bastante relevo ao papel da afectação dos solos e do ordenamento do território para a consecução de muitos dos seus objectivos. 12. O 5º programa de acção em matéria de ambiente exemplifica, em muitos aspectos, uma abordagem do desenvolvimento sustentável que começa a ser geralmente aceite e que é apresentada em pormenor no capítulo 3 deste relatório. Consiste num programa estratégico, que define objectivos e metas, identificando os responsáveis pela sua aplicação e indicando uma série de técnicas (incluindo, por exemplo, a avaliação ambiental estratégica, a auditoria ambiental e a análise dos ciclos de vida) dirigidas inicialmente à indústria transformadora, mas que poderão aplicar-se também à gestão das cidades com vista à sustentabilidade. 13. O Relatório sobre a evolução da aplicação do programa da Comunidade Europeia de política e acção em matéria de ambiente e desenvolvimento sustentável Em direcção a um desenvolvimento sustentável (CCE, 1996a) constitui uma avaliação global da influência do 5º programa de acção em matéria de ambiente e um avanço em direcção 20 20