CASOTECA DIREITO GV PRODUÇÃO DE CASOS 2011

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2 CASO LEI CIDADE LIMPA NARRATIVA 1 Sumário: 1. O mercado de mídia exterior 2. A construção da política Cidade Limpa: quais são os limites à intervenção do Estado no domínio econômico? 2.1. Uma nova política de ordenação da paisagem urbana em São Paulo: a Lei Cidade Limpa 2.2. Da política Cidade Limpa à Lei / A disciplina da paisagem urbana pela Lei Cidade Limpa 3. Lei Cidade Limpa: impactos esperados e conflitos colocados 4. O Judiciário e a aplicação da Lei Cidade Limpa 5. 5 anos de Lei Cidade Limpa: atuais tendências e conflitos colocados Ainda sob o impacto da real possibilidade de o Projeto de Lei 379/06 ser aprovado em menos de um ano, instituindo a política da Cidade Limpa no Município de São Paulo, o Sindicato das Empresas de Publicidade Exterior de São Paulo (SEPEX-SP) em conjunto com a Tendências Consultoria Integrada anteviram o seguinte cenário no maior nicho de mercado de mídia exterior no Brasil: Os empresários do ramo também acreditam que o projeto, se aprovado, deve levar a uma redução de 72% no faturamento a um corte de 70% nos postos de trabalho gerados pelo setor. Por outro lado, as restrições sobre os anúncios indicativos provocarão, segundo nossas estimativas, um choque de custos que varia de R$1,1 bilhão (cenário onde 70% dos estabelecimentos comerciais são afetados) ao comércio da cidade de São Paulo. Esta cifra cobriria os custos de readequação inclui retirada das peças atuais, retirada dos revestimentos, recuperação das fachadas onde estavam os luminosos e confecções de novas identificações de 4 metros quadrados de estabelecimentos comerciais da cidade 2. Após enxuta tramitação na Câmara dos Vereadores de São Paulo, com pontuais alterações do projeto originalmente apresentado pelo Poder Executivo municipal, a Lei foi aprovada 1 Agradecemos à Direito GV por apoiar o desenvolvimento deste caso na figura de ESDRAS BORGES, RAFAEL MAFEI RABELO QUEIROZ, FLÁVIO BEICKER e LUCIANA SILVA REIS, cujos feedbacks foram de grande importância para tornar o produto final mais instigante e consentâneo com a proposta metodológica de ensino jurídico por meio de casos. Por disponibilizar importante material de pesquisa, fundamental à construção do caso, agradecemos ao CARLOS ARI SUNDFELD. Agradecemos também à JULIANA LACERDA pela dedicação excepcional no auxílio do levantamento de dados referentes à Lei Cidade Limpa e ao FERNANDO ISSAO NINOMIYA pela confecção da capa do caso, que sintetiza em grande medida as preocupações da política cidade limpa do Município de São Paulo. 2 Gesner Oliveira, Ernesto Moreira Guedes Filho, Fábio Messi Sanches, Richard Lee Hochstetler, Andréa Curi, Lilian Fujiy, Fábio Seguchi, Carla Rossi & Bernardo Oliveira. Análise do Projeto de Lei 379/2006 da Prefeitura de São Paulo e seus Impactos Econômicos, p

3 em 26 de setembro de 2006 sem qualquer voto dissidente 3. Desde então, ela é conhecida como Lei Cidade Limpa, mecanismo estatal de ordenação da paisagem urbana no Município de São Paulo 4. Trata-se de uma medida ousada, cuja implementação foi marcada por polêmicas quanto ao grau de limitação dos anúncios, especialmente os publicitários. Como principais objetivos, estava a tentativa de minimizar a poluisão visual na cidade de São Paulo, retirando placas, painéis, faixas, letreiros, tabuletas, outdoors e anúncios publicitários em geral. Também surgiram dúvidas com relação à efetividade da Lei Cidade Limpa: ela iria pegar? Afinal, como eliminar a mídia exterior de São Paulo? Apesar dos diversos conflitos de interesse, não é precipitado afirmar que a Lei Cidade Limpa emplacou. É notável a adaptação da cidade de São Paulo às regras restritivas aos direitos de propriedade e de livre iniciativa. A modificação da paisagem urbana de São Paulo é evidente. Todavia, remanesce o debate sobre o grau de ingerência de limitações estatais sobre a esfera particular, com reflexos diretos na gestão empresarial. Está em discussão também a validade da política paulistana, dado que o Supremo Tribunal Federal (STF) ainda não proferiu uma resposta definitiva sobre a constitucionalidade da lei. Ademais, novos desafios se abrem na aplicação da Lei Cidade Limpa. Ainda é questionada a capacidade de fiscalização da Prefeitura de São Paulo para garantir a eficácia da política, apesar das constantes demonstrações de força por meio de blitz. Junte-se a isso a flexibilização da Lei Cidade Limpa, como se evidencia no caso Copan. Enfim, o caso está colocado. 1. O mercado de mídia exterior Reconhecer o mercado de mídia exterior é fundamental para a adequada compreensão da Lei Cidade Limpa, especialmente para mensuração do impacto da Lei municipal /06 sobre a exploração de atividades econômicas relacionadas à propaganda externa. Nessa linha, é oportuno descrever parcela do mercado de mídia exterior na cidade de São Paulo em momento antecedente à aprovação da Lei Cidade Limpa e este mesmo mercado após a vigência da lei. Ao analisar o mercado relevante material de outdoors no PA / , o CADE considerou que o mercado de outdoor possui características que o diferenciam dos demais tipos de mídia externa (formato padronizado, maior oferta com relação aos demais produtos, localização variada e período de veiculação). Na presente narrativa, o mercado de mídia exterior será considerado como o conjunto envolvendo mídia fixa externa (outdoors, letreiros, back-lights, front-lights, painel digital, triedro, empena cega, topo, letriro luminoso, painel rodoviário etc.), mídia móvel (a exemplo de táxis e ônibus) e mobiliário urbano (anúncios em 3 A íntegra da Lei municipal /06 encontra-se no Anexo I do caso. 4 Segundo o art. 1º da Lei /06, a lei dispõe sobre a ordenação dos elementos que compõem a paisagem urbana, visíveis a partir de logradouro público no território do Município de São Paulo. 3

4 placas de esquinas, sanitários públicos, relógios etc.) compreendido no Município de São Paulo. Deve-se esclarecer que as disposições da Lei Cidade Limpa extravasam o mercado de mídia exterior ao incidirem, por exemplo, sobre os anúncios indicativos. Até a edição da Lei Cidade Limpa, a publicidade exterior era disciplina pela Lei municipal , de 28 de fevereiro de , a qual previa basicamente duas formas de anúncio 6 : o anúncio indicativo e o anúncio publicitário. O anúncio indicativo tem uma função bastante específica, correspondente à indicação no próprio local a atividade desenvolvida, bem como a empresa ou os profissionais que atuam no recinto 7. Já o anúncio publicitário corresponde ao efetivo meio exterior de veiculação de publicidade, ou seja, de propaganda fora do local de desenvolvimento da atividade relacionada ao produto ou serviço anunciado 8. Como uma de suas características mais maçantes, o mercado de mídia exterior na cidade de São Paulo era bastante expressivo, seja pelo faturamento na ordem de R$ 631,6 milhões de reais em , seja pela cartela de clientes em potencial, dado que na época a cidade de São Paulo comportava aproximadamente 300 mil estabelecimentos comerciais formais. De fato, o mercado de mídia exterior estava em plena expansão, recebendo cada vez mais investimentos como demonstra o gráfico a seguir (de abrangência nacional): 5 A íntegra da Lei municipal /03 encontra-se no Anexo II do caso. 6 Nos termos do art. 8º, inc. IV, da Lei /03, por anúncio compreende-se qualquer veículo de comunicação visual presente na paisagem visível de logradouro público, composto de área de exposição e estrutura. 7 Cf. art. 8º, inc. IV, a, da Lei /03, que também admite a indicação de logomarcas e referências a outras empresas fornecedoras, colaboradoras ou patrocinadoras da atividade desenvolvida no recinto, respeitado o limite de um terço da área total do anúncio. 8 Cf. art. 8º, inc. IV, b, da Lei /03. 9 Análise do Projeto de Lei 379/2006 da Prefeitura de São Paulo e seus Impactos Econômicos, p

5 Gráfico 01 Fonte: Análise do Projeto de Lei 379/2006 da Prefeitura de São Paulo e seus Impactos Econômicos,, p. 77. Nesse sentido, a tabela abaixo demonstra o tamanho (crescente) do mercado tendo em vista o seu faturamento bruto: Tabela 01 Faturamento do mercado (em R$ milhões) Mídia exterior Outdoors Mobiliário urbano 631,6 257,3 88,0 671,5 370,5 147,8 680,67 365,4 154,73 Fonte: Análise do Projeto de Lei 379/2006 da Prefeitura de São Paulo e seus Impactos Econômicos, p. 77 De uma forma geral, o mercado de mídia exterior correspondia a uma fatia de 4,39% dos anúncios publicitários em 2005, tomando como parâmetro da comparação o faturamento bruto 10. Na ocasião, a TV ainda era o principal meio de publicidade, sendo responsável por 61,31% dos anúncios veiculados, logo acompanhada por jornal (16,78%), revista (9,09%), rádio (4,32%) TV por assinatura (2,40%) e internet (1,70%) 11. O gráfico a seguir demonstra como o mercado de mídia exterior se divide, tendo em vista o faturamento bruto de cada segmento em 2005: 10 Idem, p Idem, ibidem. 5

6 Gráfico 02 Porcentual do faturamento da mídia exterior por segmento em 2005 Móvel 3% Mob. Urbano 23% Painel 17% Outdoor 53% Eletrônico 4% Fonte: Análise do Projeto de Lei 379/2006 da Prefeitura de São Paulo e seus Impactos Econômicos,, p. 18. A partir da leitura dos dados, reforça-se a informação de que o outdoor é o principal segmento da mídia exterior, respondendo por mais da metade das demandas publicitárias. Trata-se de uma relevante informação, pois indica o quão impactante sobre o mercado de mídia exterior a previsão da Lei Cidade Limpa de proibição de outdoors. Ademais, o gráfico também permite registrar um padrão de mídia exterior, qual seja, publicidade externa realizada predominantemente em estruturas imóveis urbanas. A fatia correspondente aos anúncios móveis (em táxis, ônibus backbus e busdoor e motocicletas) é muito reduzida quando comparada aos demais segmentos. Por fim, informam-se quais eram os principais setores econômicos que utilizavam a mídia exterior como estratégia comercial em 2005: Tabela 02 6

7 Fonte: Análise do Projeto de Lei 379/2006 da Prefeitura de São Paulo e seus Impactos Econômicos,, p. 92. Segundo o estudo realizado pelo SEPEX em conjunto com a Tendências Consultoria Integrada, a mídia exterior é utilizada predominantemente por empresas de pequeno e médio porte, sendo relevante estratégia empresarial de divulgação de seus bens e serviços, dado o elevado custo de anunciar em TV e jornal, por exemplo A construção da política Cidade Limpa: quais são os limites à intervenção do Estado no domínio econômico? 2.1. Uma nova política de ordenação da paisagem urbana em São Paulo: a Lei Cidade Limpa A ordenação da paisagem urbana do Município de São Paulo pode ser considerada como uma das principais questões enfrentadas pela Municipalidade. Anteriormente à Lei Cidade Limpa, instituída na gestão Kassab em 2006, a Lei /03 disciplinava a política Belezura, medida análoga editada no governo Marta Suplicy. A primeira iniciativa de regulamentação da paisagem urbana da cidade de São Paulo ocorreu com a Lei , de Análise do Projeto de Lei 379/2006 da Prefeitura de São Paulo e seus Impactos Econômicos, p

8 A política Cidade Limpa foi desenhada pelo Poder Executivo Municipal 13 em um contexto de grande debate em torno da ordenação urbana. Tomando a dianteira dos debates, o Prefeito Gilberto Kassab suscitou amplo foro de discussão institucionalmente, no âmbito da Administração Pública ou do Legislativo municipal, com a sociedade em fóruns de discussão organizados ou por intermédio da mídia sobre a necessidade de uma regulamentação mais incisiva em prol de externalidades positivas à paisagem urbana. Os pontos de discussão foram posteriormente inseridos na Lei /06 como princípios orientadores da aplicação dos preceitos normativos 14. A publicidade da Prefeitura de São Paulo referente à Lei Cidade Limpa pode ser conferida em De uma forma resumida, os dispositivos iniciais da Lei /06 apresentam um quadro das motivações que levaram o Poder Público paulistano a adotar a política cidade limpa: Art. 3º. Constituem objetivos da ordenação da paisagem do Município de São Paulo o atendimento ao interesse público em consonância com os direitos fundamentais da pessoa humana e as necessidades de conforto ambiental, com a melhoria da qualidade de vida urbana, assegurando, dentre outros, os seguintes: I o bem-estar estético, cultural e ambiental da população; II a segurança das edificações e da população; III a valorização do ambiente natural e construído; IV a segurança, a fluidez e o conforto nos deslocamentos referenciais da paisagem; V a percepção e a compreensão dos elementos referenciais da paisagem; VI a preservação da memória cultural; VII a preservação e a visualização das características peculiares dos logradouros e das fachadas; VIII a preservação e a visualização dos elementos naturais tomados em seu conjunto e em suas peculiaridades ambientais nativas; IX o fácil acesso e utilização das funções e serviços de interesse coletivo nas vias e logradouros; 13 Segundo Diógenes José Pasqualini, a edição da Lei Cidade Limpa relaciona-se a uma estratégia política do Prefeito Gilberto Kassab, dado o alto grau de receptividade da medida pela sociedade. Mídia. Cognição e Poder: ume leitura corpomídia da Lei Cidade Limpa, p. 20 e ss. 14 Serva, Leão. Cidade Limpa: o projeto que mudou a cara de São Paulo. Os bastidores de como o prefeito Kassab realizou a mais profunda intervenção na paisagem urbana de São Paulo. 8

9 X o fácil e rápido acesso aos serviços de emergência, tais como bombeiros, ambulância e polícia; XI o equilíbrio de interesses dos diversos agentes atuantes na cidade para promoção da melhoria da paisagem do Município. Art. 4º. Constituem diretrizes a serem observadas na colocação dos elementos que compõem a paisagem urbana: I o livre acesso de pessoas e bens à infra-estrutura urbana; II a priorização da sinalização de interesse público com vistas a não confundir motoristas na condução de veículos e garantir a livre e segura locomoção de pedestres; III o combate à poluição visual, bem como à degradação ambiental; IV a proteção, preservação e recuperação do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico, de consagração popular, bem como do meio ambiente natural ou construído da cidade; V a compatibilização das modalidades de anúncios com os locais onde possam ser veiculados, nos termos desta Lei; VI a implantação de sistema de fiscalização efetivo, ágil, moderno, planejado e permanente. Depoimentos de especialistas favoráveis à Lei Cidade Limpa e do Prefeito Gilberto Kassab podem ser conferidos em Nota-se atualmente um movimento de recepção da política Cidade Limpa por Municipalidades. A partir da experiência de São Paulo, diversos Municípios brasileiros terminaram por adotar leis bastante próximas à Lei /06, convergindo quanto ao propósito e muitas vezes quanto ao conteúdo. Isso demonstra a repercussão da Lei Cidade Limpa, que extravasa a cidade de São Paulo para alcançar também outros Municípios. A tabela abaixo indica, em ordem cronológica, as leis que foram editadas por influência da Lei Cidade Limpa: Tabela 03 Leis editadas com conteúdo análogo à Lei paulistana /06 Lei Município / Estado Publicação Chefe do Executivo Lei /06 São Paulo / SP 26.set.2006 Gilberto Kassab Lei 5.137/07 Rio de Janeiro / RJ 22.nov.2007 Sérgio Cabral Lei Complementar 95/08 Cotia / São Paulo 24.jun.2008 Joaquim Pedroso Neto Lei 5.891/08 São Bernardo do Campo / 26.jun.2008 William Dib SP Lei 1.960/08 Itapecerica da Serra / SP 23.dez.2008 Jorge José da Costa 9

10 Lei 9.875/09 Ponta Grossa / PR 30.mar.2009 Pedro Wosgrau Filho Lei 6.468/09 Piracicaba / SP 28.mai.2009 Barjas Negri Lei Complementar Ilhabela / SP 30.nov.2009 Antonio Luiz Colucci 756/09 Lei 4.831/09 São Caetano do Sul / SP 10.dez.2009 José Auricchio Júnior Lei 205-A/10 Cuiabá / MT 08.jan.2010 Wilson Pereira Santos Lei Complementar Cuiabá / MT 12.fev.2010 Wilson Pereira 206/10 Santos Lei 3.906/10 Atibaia / SP 16.jul.2010 José Bernardo Denig Lei /10 Londrina / PR 26.jul.2010 Homero Barbosa Neto Fonte: elaboração própria. Ocorre que tal movimento já foi constatado pela SEPEX-SP, que elaborou plano de ação para conter o avanço da política Cidade Limpa. Para proteção e preservação do mercado de mídia exterior, a SEPEX-SP adotou como estratégia se antecipar aos debates sobre a regulação da publicidade exterior. Dessa forma, o Sindicato tanto participa de audiências e consultas públicas realizadas em Municípios que estudam a possibilidade de adotar restrições análogas à Lei /06 quanto debatem o próprio modelo de lei junto aos chefes do Poder Executivo Municipal. Nesse sentido, vale a reprodução da seguinte passagem: A atuação conjunta entre Poder Público, iniciativa privada e sociedade é o único caminho que pode evitar que a Publicidade Exterior seja definitivamente extinta do Estado de São Paulo e, principalmente, garantir a coexistência da atividade e do meio urbano, é o que afirma o presidente do SEPEX-SP, Luiz Fernando Rodovalho. (...) Desde a aprovação da Lei /06, que proibiu a instalação de qualquer tipo de anúncio exterior na cidade de São Paulo, o SEPEX-SP tem trabalhado no sentido de defender o exercício da atividade, em total conformidade com as leis. Assim, tem estado presente em audiências públicas e em reuniões com a Prefeitura de diversos municípios, salientando a importância dos anúncios exteriores e os impactos negativos gerados pela proibição total, não apenas na economia local, mas na própria comunicação com a população 15. Nessa medida, faz parte do plano do SEPEX-SP desvincular a imagem de anúncios irregulares ao mercado de mídia exterior, como se depreende da declaração abaixo transcrita: Este conceito tem sido largamente defendido pelo Sindicato: Temos solicitado insistentemente a todas as empresas de Publicidade Exterior que regularizem suas peças junto às prefeituras, que efetuem os devidos cadastros e que façam o recolhimento das taxas. É extremamente importante que toda a documentação esteja em ordem estou falando de 15 SEPEX-SP, Parcerias com o Poder Público são o melhor caminho para a publicidade exterior, p

11 2.2. Da política Cidade Limpa à Lei /06 impostos recolhidos, alugueis e contratos em ordem, instalações devidamente autorizadas etc. porque só assim o SEPEX-SP conseguirá mostrar que representa uma categoria correta, de profissionais sérios e que atuam em concordância com a legislação, seja municipal ou estadual, diz Rodovalho 16. O Poder Executivo apresentou, em , o Projeto de Lei nº 379/2006, o qual recebeu enxutíssimos pareceres favoráveis da Comissão de Constituição e Justiça (em ) e (em ) da reunião das Comissões de Política Urbana, Metropolitana e Meio Ambiente; Administração Pública; de Trânsito; Transporte e Atividade Econômica e de Finanças e Orçamento. Esse segundo parecer foi lançado um dia depois da primeira votação nominal sobre o projeto (ocorrida em ). Seguiram-se duas audiências públicas, datadas de 05 e Foram apresentados dois substitutivos ao projeto de lei, um de autoria do Vereador Dalton Silvano, outro oriundo do líder de governo e das lideranças partidárias. Ambos receberam pareceres favoráveis das mesmas Comissões da Câmara Municipal. Em sessão de , foi aprovado o segundo substitutivo e rejeitadas todas as ementas propostas pelo Vereador Dalton Silvano, as quais, destacadamente, propunham atenuações ao regime legal, autorizando, por exemplo, as seguintes formas de publicidade: a) distribuição de materiais promocionais aos sábados domingos e feriados (sob a justificativa de que tal atividade gera postos de trabalho); b) veiculação de anúncios em ônibus e táxis (sob o fundamento de que isso geraria receita para concessionários e taxistas), c) anúncios em estandartes móveis, bandeiras e bicicletas (não havendo, anexa à proposta de emenda, a correspondente justificativa) A disciplina da paisagem urbana pela Lei Cidade Limpa A Lei Cidade Limpa estabeleceu ampla disciplina da paisagem urbana na cidade de São Paulo. De fato, o conceito de paisagem urbana adotado pela lei é amplíssimo, referindo-se ao espaço aéreo ou superfície externa de qualquer elemento natural ou construído que seja visível ao observador situado em áreas de uso comum 17. Ainda que o anúncio esteja afixado em espaço interno, ele será considerado visível se localizado em até 1m de qualquer abertua ou 16 SEPEX-SP, Parcerias com o Poder Público são o melhor caminho para a publicidade exterior, p Segundo o art. 2º da Lei /06, considera-se paisagem urbana o espaço aéreo e a superfície externa de qualquer elemento natural ou construído, tais como água, fauna, flora, construções, edifícios, anteparos, superfícies aparentes de equipamentos de infra-estrutura, de segurança e de veículos automotores, anúncios de qualquer natureza, elementos de sinalização urbana, equipamentos de informação e comodidade pública e logradouros públicos, visíveis por qualquer observador situado em áreas de uso comum do povo. 11

12 vedo transparente com comunicação externa 18. Foram considerados para utilização da paisagem urbana todos os anúncios instalados em: imóvel de propriedade particular, edificado ou não; imóvel de domínio público, edificado ou não; bens de uso comum do povo; obras de construção civil em lotes públicos ou privados; faixas de domínio pertencentes a redes de infra-estrutura e faixas de servidão de redes de transporte, de redes de transmissão de energia elétrica, de oleodutos, gasodutos e similares; veículos automotores e motocicletas; bicicletas e similares; trailers ou carretas engatados ou desengatados de veículos automotores; mobiliário urbano; aeronaves em geral e sistemas aéreos de qualquer tipo 19. Invariavelmente, todas as mencionadas instalações submetem-se aos termos da Lei Cidade Limpa. Para uma análise do dos resultados da Lei Cidade Limpa na paisagem urbana de São Paulo, cf. O mesmo cuidado conceitual do legislador paulistano se verificou com relação aos anúncios. São considerados anúncios, nos termos do art. 6º, inc. I, da Lei /06 os veículos de comunicação visual visível no logradouro público, composto por estrutura e área de exposição. Todavia, a própria lei excepciona os elementos que não podem ser considerados anúncios, como as denominações de prédios e condomínios 20. Na medida em que conceitos centrais como paisagem urbana e anúncio irão nortear a aplicação da Lei Cidade Limpa, desenvolvendo relevante papel na fixação da abrangência e limites da disciplina urbanística, houve um esforço maior de detalhamento do teor de cada qual. 18 Cf. art. 12, 2º, Lei / Cf. art. 12 da Lei / O rol de elementos que não são considerados anúncios está previsto no art. 7º da Lei /06. Já as normas gerais de disciplina dos anúncios como o dever de oferecer segurança ao público e de atender às normas técnicas emitidas pela Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT) encontram-se no art. 8º da Lei /06. 12

13 Com a edição da Lei Cidade Limpa, os anúncios passaram a ser classificados em indicativos, publicitários e especiais. Os anúncios indicativos são reconhecidos como aqueles destinados a identificar no próprio local da atividade os estabelecimentos comerciais estabelecidos na localidade, assim como os profissionais que dele fazem uso 21. Os anúncios publicitários, por sua vez, são destinados à veiculação de publicidade em estrutura fora do local onde se exerce a atividade 22. Os anúncios especiais, por sua vez, possuem características específicas e se destinam a atender finalidades culturais, eleitorais, educativas ou imobliárias 23. Por meio desta nova classificação, a Lei Cidade Limpa conferiu uma disciplina específica para cada tipo de anúncio que, de forma geral, pode ser resumida no seguinte esquema: ANÚNCIOS INDICATIVOS Imóveis edificados: permitido, conforme a Lei Cidade Limpa (arts. 13, 15 e 16) Imóveis não edificados: proibido Imóveis edificados: proibido PUBLICITÁRIOS Imóveis não edificados: proibido Mobiliário urbano: permitido, conforme lei específica (arts. 21 e 22) ESPECIAIS Permitido, conforme leis e normas específicas (arts. 19 e 20) A Lei Cidade Limpa foi editada com ampla proposta, passando pela disciplina do mercado de mídia exterior, a contenção de poluição visual na cidade de São Paulo e a adequada utilização do espaço urbano 24. Para tanto, algumas restrições polêmicas, ao mínimo foram adotadas, as quais podem ser agrupadas nas seguintes categorias: proibições (arts. 9º, 10, 14 e 18 da Lei /06); limitações (arts. 13 e 15); condicionantes (arts. 19 e 23); fiscalização e sanções (art. 39 e ss.). Apesar de tais restrições visarem à satisfação de finalidades públicas, grandes embates se colocaram com a edição da Lei Cidade Limpa acerca da legalidade das medidas (as restrições são constitucionais? São proporcionais?) assim como da oportunidade e conveniência da adoção das mesmas (a cidade de São Paulo estava desamparada com a Lei /03? Para uma cidade limpa é necessário comprometer o mercado regular de mídia exterior?). 21 Cf. art. 6º, inc. I, a, da Lei / Cf. art. 6º, inc. I, b, da Lei / Cf. art. 6º, inc. I, c, da Lei / Maiores detalhes sobre o conteúdo e proposta da Lei /06 podem ser depreendidos no item 3 deste Caso. 13

14 3. Lei Cidade Limpa: impactos esperados e conflitos colocados Talvez a mais contundente reação à Lei Cidade Limpa tenha sido proveniente do SEPEX-SP e das empresas de publicidade exterior, diretamente relacionados com a sustentabilidade econômica do mercado de mídia exterior. De modo reflexo, também aquelas empresas vinculadas à cadeia produtiva dos anúncios publicitários em paisagem urbana sentiram o impacto da aprovação da Lei /06, a exemplo de fornecedores de insumos para as empresas de publicidade exterior. Primeiramente, foi suscitada a abrupta queda do faturamento por parte das empresas de publicidade exterior, como apontado no estudo realizado pela SEPEX-SP SP em conjunto com a Tendências Consultoria Integrada do qual se extrai a tabela abaixo indicada: Tabela 04 Impactos estimados com a nova lei em São Paulo Corte Estimativa de queda no faturamento 71,73% Estimativa do número de demissões 70,31% Fonte: Análise do Projeto de Lei 379/2006 da Prefeitura de São Paulo e seus Impactos Econômicos, p. 42. Some-se ao quadro de custos para implementação da Lei Cidade Limpa o custo para readequação da quase totalidade dos 300 mil estabelecimentos comerciais formais, dado que estimativas apontavam que 90% deles deveria se adequar aos novos preceitos da Lei /06. Tabela 05 Fonte: Análise do Projeto de Lei 379/2006 da Prefeitura de São Paulo e seus Impactos Econômicos, p. 39. Empresários do setor argumentavam a existência de uma balança perversa com a edição da Lei Cidade Limpa: de um lado, os custos para manutenção do negócio aumentariam, ao passo 14

15 que a demanda se reduziria. Como resultado, 70% dos funcionários do mercado de mídia exterior seriam demitidos de seus postos talvez em um cenário de desemprego estrutural, ao menos na cidade de São Paulo, passando de funcionários diretos para no setor 25. Além dos funcionários diretos que perderiam seu trabalho, também deveriam ser contabilizados os funcionários indiretos que inevitavelmente teriam o mesmo destino. A proporção estimada era de três funcionários indiretos para um direto 26. A mesma vedação trouxe conseqüências também no que tange às relações contratuais mantidas pelas empresas que se viram impedidas de exercer seu objeto em função da lei. Essas empresas buscaram o judiciário para eximir-se de culpa pelo inadimplemento de obrigações contratuais firmadas anteriormente à promulgação da lei porque a lei tornou ilegal a prestação da obrigação contratada. A Lei nº /06 não só gerou problemas relacionados ao inadimplemento de obrigações relativas à criação, venda e locação de meios de publicidade externa. O estado de crise econômico-financeira instaurou-se em algumas dessas empresas, dando ensejo, ainda no âmbito contratual, a ações revisionais de contratos de financiamento eis que, sendo empresas voltadas à exploração de painéis publicitários, estas não conseguiram honrar seus compromissos. Algumas delas tentaram buscar guarida na aplicação da teoria da imprevisão. A Lei Cidade Limpa promoveu efetiva diferenciação entre empresas de publicidade estruturadas e empresarialmente gestadas e pequenas empresas, geralmente familiares. Para aquelas, a acomodação foi bastante rápida: a recuperação do mercado deve-se à estratégia de ampliar o espectro de atuação para outros Municípios no Estado de São Paulo que não recepcionaram a tendência proibitiva da lei paulistana 27. Ademais, as empresas de mídia exterior mais estruturadas filiadas ao SEPEX não fecharam as portas em decorrência da edição da Lei Cidade Limpa 28. Atualmente, das 60 empresas filiadas ao SEPEX, 20 encontram-se no Município de São Paulo, apesar de não explorarem sua atividade na cidade 29. Uma outra forma de adaptação do mercado de mídia exterior consiste da expansão das atividades, como o desenvolvimento de mídia indoor. Cf. Todavia, para as empresas cujo objeto se restringia aos serviços vedados pela Lei Cidade Limpa, a promulgação da lei significou motivo de instauração de crise irreversível que as levaram à falência. 25 Análise do Projeto de Lei 379/2006 da Prefeitura de São Paulo e seus Impactos Econômicos, p Idem, ibidem. 27 Conforme relato fornecido por José Roberto Fogaça de Almeida (Diretor-Executivo do SEPEX) em 06 de junho de Idem, ibidem. 29 Idem, ibidem. 15

16 Céus Abertos Folha de São Paulo, 20 a 26 de fevereiro de Um senhor com mãos sujas de tinta fresca atende o portão. Em um casebre alugado no Município de Taboão da Serra, na grande São Paulo, Maurício Campos, 75, exerce uma atividade quase esquecida em tempos de tecnologia digital. Sócio da gráfica Fidalga, ele é tipógrafo há 58 anos. "Já vendi coco, mas gosto mesmo é da mão suja, da tinta na unha". No ambiente que lembra uma garagem, rodeado por duas salas de tipos talhados em madeira, Maurício apresenta, orgulhoso, a máquina alemã, de 1929 uma joia que, nos anos 1970, antes de ser adquirida pelos atuais donos, rodava panfletos e cartazes do PT (Partido dos Trabalhadores) em São Bernardo do Campo. O nome da empresa remete ao antigo endereço da gráfica, na rua Fidalga, na Vila Madalena (reg. oeste). Na época, Maurício e o sócio Carlos Palmeiras, 45, rodavam até seis cartazes com tiragem de folhas por dia. "Produzíamos para casas de shows e rodávamos material político para a Marta Suplicy e até pro Maluf", conta. Porém, desde 2007, quando a Lei Cidade Limpa entrou em vigor, o grupo perdeu praticamente todos os seus clientes. "As encomendas diminuíram 70%", lamenta Maurício. Foi o caráter artesanal dos tipos a salvação para o negócio. Hoje, a Fidalga vive de arte. "O público mudou. Somos procurados por artistas plásticos. De galeria e de rua", diz Carlinhos. O artista Stephan Doitschinoff, 33, acaba de finalizar uma gravura por lá. "Valorizo a impressão manual, o tipo característico de texturas orgânicas e degradês que se obtém com esse tipo de impressão", explica. O maior cliente da Fidalga é a galeria Choque Cultural. O dono, Baixo Ribeiro, já produziu um livro na casa e conta que até os artistas gringos, como Pure Evil e Kid Acne, não resistem ao charme da máquina de "Eles adoram o aspecto retrô, a técnica e o carisma dos impressores", diz. Sobre a nova clientela, os donos dividem opiniões: "Quase escorreu uma lágrima ao ver o meu trabalho na galeria", suspira seu Maurício. "Não muda nada trabalhar com artista ou político. Sou mercenário, quero é grana", diz Carlinhos. "O político é mais chato pois não conhece a técnica, não dá valor". As restrições e imposições legais trazidas pela nova norma deram origem, assim, a diferentes 16

17 problemas obrigacionais relativos ao respeito ou revisão dos contratos em vigor. A passagem a seguir do SEPEX-SP SP clarifica o ponto de vista sustentado pelas empresas de publicidade exterior quanto à viabilidade de exploração da atividade de publicidade externa na cidade de São Paulo: É bem verdade que atualmente o empresário de Publicidade Exterior, sobretudo na capital paulista, não tem mais ânimo de enfrentar o grande desafio de restabelecer sua atividade, após o forte abalo causado pela restrição total imposta pela Lei /06. (...) O SEPEX-SP acredita na volta da Publicidade Exterior à cidade de São Paulo! Acredita que todas as cidades podem e devem ter um visual organizado, sem que a atividade seja meramente extinta e é essa a nossa luta 30. Com relação aos efeitos concorrenciais, sustenta-se se a dificuldade de pequenas e médias empresas manterem a estratégia comercial de publicidade, o que leva à concentração do mercado, em claro prejuízo às pequenas e médias empresas. Para tanto, a SEPEX-SP tentou demonstrar que a mídia exterior é predominantemente utilizada pelas empresas de pequeno ou médio porte, em termos de faturamento, como se evidencia na tabela abaixo: Tabela 06 Fonte: Análise do Projeto de Lei 379/2006 da Prefeitura de São Paulo e seus Impactos Econômicos, p. 21. Para organização dos dados referentes ao mercado de mídia exterior, o setor se organizou por instituir o Projeto Inter-Meios,, por meio do qual as principais informações estatísticas do mercado de mídia exterior são geradas eletronicamente em site específico 31 a partir das informações repassadas pelos empresários de publicidade exterior 32. O cenário retratado é, 30 Editorial do SEPEX-SP News,, p Cf. 32 O Projeto Inter-Meios pode ser lido como um meio de valorização da categoria e, conseqüentemente, reforço da atividade de publicidade exterior para frear aprovação de novas leis municipais similares à Lei Cidade Limpa. É o 17

18 portanto, aquele fornecido pelos próprios pares, em âmbito nacional. Para melhor compreensão da metodologia de análise do mercado, é importante mencionar também que a partir de 2008 a mídia indoor passou a ser contabilizada como mídia exterior 33. Com relação ao ano de 2008, um ano após a vigência da Lei Cidade Limpa, o faturamento publicitário em mídia exterior aumentou 9,5% em relação ao ano de 2007, passando de R$536 milhões para R$587 milhões 34. O aumento também se verificou nos segmentos do mercado de mídia exterior: eletrônicos, móveis e painéis registraram aumento de 14,8%, enquanto o mobiliário urbano e outdoor registraram, respectivamente, aumento de 7,8% e 8,3% 35. Todavia, um dado destoa daquele apresentado pela SEPEX-SP em conjunto com a Tendências Consultoria Integrada, qual seja, a representatividade da mídia exterior no bolo publicitário: enquanto o dado de 2004 indicava que 4,39% deste mercado correspondia à mídia exterior, o dado apresentado em 2008 indica que a mídia exterior compreendia 2,7% deste mesmo mercado. Uma hipótese para justificar essa mudança corresponde à diferença de métodos para se realizar a medição. Porém, a diferença também pode ser lida como um reflexo da Lei Cidade Limpa, que impactou o mais significativo nicho do mercado de mídia exterior (a cidade de São Paulo). O aumento do faturamento nada mais seria, portanto, que um reflexo do aquecimento do mercado publicitário como um todo, cujo faturamento aumentou de R$19 bilhões em 2007 para 21,4 bilhões em A parcial de 2009, porém, não se mostrou otimista para o mercado de mídia exterior, pois o crescimento foi de apenas 1% no primeiro semestre de 2009 segundo o projeto Inter-Meios, conforme publicado no jornal Meio & Mensagem 37 : Para os representantes dos diversos setores analisados pelo Projeto Inter- Meios, a expectativa para o fechamento de 2009 é de um crescimento de 3% para o mercado em geral. Defendemos a tese de que estamos num momento de retomada de investimentos, após os reflexos negativos oriundos do que pode ser depreendido da seguinte passagem: Você sabe quantos empregos diretos ou indiretos são gerados pela Mídia Exterior? E o quanto ela movimenta na economia do país? Qual é a importância desta atividade e qual é o volume de renda que ela gera na sua região? As respostas a estas perguntas são fundamentais para definirmos o papel da Mídia Exterior no mercado da comunicação. Por meio destes números é possível delinear exatamente o universo que nossas empresas representam e é por esta razão que chamamos a atenção mais uma vez para a importância de fornecer dados que embasem as pesquisas. Atualmente, o Projeto Inter-Meios é a principal iniciativa nesse sentido, levantando dados do setor em caráter sigiloso, a fim de mensurar em números reais o volume de investimento publicitário em mídia no Brasil. O Projeto Inter-Meios fornece, mês a mês, o total nacional desses investimentos, distribuído por região e tipo de mídia. SEPEX-SP News n. 10, p O setor de mídia exterior tem uma análise global e em paralelo é feita uma análise setorial, sendo que estes conceitos deverão ter alterações para 2009, visto que os setores da mídia indoor começaram a ser incluídos dentro da mesma chancela da mídia exterior. SEPEX-SP News, p Idem, p Idem, ibidem. 36 Idem, ibidem. 37 SEPEX-SP News n. 6, p. 2 18

19 problema da mídia exterior de São Paulo, mantendo-se, assim, a expectativa de crescimento de 12% para o setor de Mídia Exterior Nacional 38. Abaixo, a tabela indica o faturamento da mídia exterior referente ao ano de 2010: Tabela 07 Faturamento e Percentual de participação por segmento de mídia exterior Fonte: Projeto Inter-Meios. Os dados referem-se ao mercado de mídia exterior nacional. 4. O Judiciário e a aplicação da Lei Cidade Limpa A aplicação da Lei Cidade Limpa suscitou um incisivo processo de judicialização de seus preceitos e experiências práticas. Basicamente, dois movimentos foram evidenciados: (i) questionamento sobre a constitucionalidade da Lei Cidade Limpa e, posteriormente, (ii) questionamento sobre a aplicação concreta da Lei Cidade Limpa. A constitucionalidade da Lei Cidade Limpa foi primeiramente analisada pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (TJ-SP) 39 na ação direta de inconstitucionalidade nº /8-00 ajuizada pela Central de Outdoor, em 2 de julho de Segundo o desembargador relator Ivan Sartori, a Lei Cidade Limpa mostra-se se razoável e se coaduna com o interesse público: apesar do grau de ingerência da Lei Cidade Limpa, há manutenção das atividades privadas. 38 Idem, ibidem. 39 No âmbito dos Tribunais Superiores, cf. Ag (STJ), MC (STJ) e SL 161 (STF), decisões monocráticas em que a Lei Cidade Limpa foi objeto de apreciação. 19

20 Assevera a acionante ocorrer, na espécie, exacerbada restrição ou mesmo vedação à modalidade publicitária de interesse de seus associados, considerados os alvos excluídos, com a instituição, ainda, de prestação de fato extremamente gravosa para esses associados (retirada e readequação de anúncios), tudo a implicar significativo impacto econômico em seus orçamentos. Entretanto, cuida-se, em verdade, de avaliar-se possível desequilíbrio na valoração dos interesses privado e público. E, embora severo o texto legal hostilizado, dele não se extrai proibição da atividade focada, tanto que a própria inicial se reporta à necessidade de readequação dos anúncios. Nessa medida, o desembargador José Reynaldo também se apóia nos interesses a que a Lei Cidade Limpa vem a endereçar para julgá-la constitucional: (...) há de ser feita uma compatibilização entre os interesses consistentes na defesa do patrimônio estético e do meio ambiente e o exercício da atividade econômica, esta com proteção constitucional no art. 170, VI, da Constituição Federal ao assegurar a livre iniciativa, porém observada a defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação. O TJ-SP apreciou ao todo 53 casos no período de 2008 a 2011 relativos à Lei Cidade Limpa que tiveram como partes processuais particulares ou entidades representativas e o Município de São Paulo. O gráfico abaixo apresenta a distribuição temporal desses acórdãos: Gráfico 03 -Acórdãos proferidos pelo TJ-SP relativos à Lei Cidade Limpa Fonte: Elaboração própria. O ano de 2011 é considerado até o mês de maio, quando a pesquisa jurisprudencial foi concluída. 20

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