INTRODUÇÃO: A OFICINA SOBRE IMPACTOS SOCIAIS, AMBIENTAIS E URBANOS DAS ATIVIDADES PETROLÍFERAS O CASO DE MACAÉ (RJ)

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1 Cap. 0 - Introdução : Selene Herculano e Heitor Delgado Correa - Pag 1 INTRODUÇÃO: A OFICINA SOBRE IMPACTOS SOCIAIS, AMBIENTAIS E URBANOS DAS ATIVIDADES PETROLÍFERAS O CASO DE MACAÉ (RJ) Selene Herculano e Heitor Delgado Correa Niterói, dezembro de 2010 Esta coletânea de textos, apresentações em slides, filmes e imagens é o material resultante da Oficina sobre Impactos Sociais, Ambientais e Urbanos das Atividades Petrolíferas o caso de Macaé (RJ), realizada no Instituto de Ciências Humanas e Filosofia (ICHF) da Universidade Federal Fluminense (UFF), em Niterói, entre 7 e 9 de dezembro de Foi uma realização do Programa de Pós-Graduação em Sociologia e Direito (PPGSD) da UFF, através de sua linha de pesquisa sobre Conflitos Ambientais e Urbanos, e foi organizada pelo Laboratório de Cidadania, Territorialidade e Ambiente LACTA. Por que o crescimento econômico brasileiro é acompanhado por desigualdades sociais e degradação ambiental e urbana? Poderia ser diferente? O que fazer para que seja diferente? Nossos municípios mais ricos são mesmo desenvolvidos? O que é afinal desenvolvimento local? O Plano Diretor urbano é efetivo e dá conta do seu bom ordenamento? Essas foram as perguntas centrais que nortearam nossa Oficina. Escolhemos o município de Macaé (RJ), a capital nacional do petróleo como objeto empírico para discutir questões teóricas sobre desenvolvimento local, qualidade de vida, sustentabilidade e destinação justa da receita dos royalties do petróleo. Convidamos para debater este destino trágico das municipalidades os nomes mais expressivos de nossa bibliografia e que já há algum tempo, através de suas instituições (UFF, UCAM-Campos, IFF, UENF, UERJ) se dedicam a pesquisar o norte-fluminense e suas contradições. Trouxemos também para o diálogo integrantes do quadro administrativo da Prefeitura Municipal de Macaé. Pesquisadores da Universidade Federal de Sergipe e da Unicamp também foram convidados para trazer um contraponto, um depoimento e uma análise sobre outros municípios brasileiros que também sediam investimentos massivos da indústria petrolífera. Esta Oficina teve os auspícios do CNPq, que autorizou o uso de parte dos recursos destinados a um projeto de pesquisa 1 de Selene Herculano, Vera Rezende e Thereza Carvalho sobre o tema. Buscávamos examinar como a riqueza gerada era distribuída, como beneficiaria os segmentos populacionais mais pobres e socialmente vulneráveis, como se refletiria no cenário urbano e no meio ambiente e como funcionariam as políticas públicas municipais orientadas por uma perspectiva distributiva (em habitação, saúde, educação) e por qualidade de vida urbana e ambiental (saneamento, preservação e recuperação de ecossistemas, diminuição de 1 Edital MCT/CNPq 03/2008

2 Cap. 0 - Introdução : Selene Herculano e Heitor Delgado Correa - Pag 2 emissão de poluentes, defesa e recuperação de recursos hídricos, remediação de passivo ambiental). Como seriam e como deveriam ser idealmente os registros contábeis públicos e os indicadores sócio-ambientais para melhor aquilatar a eficácia das políticas públicas municipais? Complementarmente, buscamos saber quais seriam as ações sócio-ambientais da Petrobrás na localidade, concernentes com os princípios de responsabilidade social e ambiental. Damos a seguir flashes dos debates havidos, convidando o nosso leitor a visitar os textos e apresentações dos autores, para maior detalhamento 2. Segundo a fala da Professora Rosélia Piquet, o país se prepara para investir entre 2011 e 2014 cerca de R$ 230 bilhões em exploração e produção de petróleo nos estados do Rio de Janeiro, Espírito Santo e São Paulo. Estes investimentos fazem parte da retomada do processo de desenvolvimento econômico, feito por investidores privados, com o aval do BNDES e da CEF, e se somam a usinas hidroelétricas, refinarias, infraestrutura portuária, reprimarização (agronegócio em parceria com o setor financeiro). Segundo Piquet, cumprem um papel de desenvolvimento nacional, mas não regional e local; provocam melhoras no sistema de abastecimento e de comunicação e tem efeito multiplicador, todavia contraposto pela atração de uma mão de obra desempregada e desqualificada e que não reflui para outras áreas. A indústria do petróleo possui efeito multiplicador em função do parque industrial e de empresas de serviços que se instalam para abastecê-la. A indústria do petróleo na relação política local, para sua instalação, recebe benefícios em vez de exigências, havendo receptividade na instalação de indústrias impactantes de outros países. A indústria do petróleo pode não estar voltada para o desenvolvimento regional, sendo seu efeito multiplicador sentido em outras regiões. Ao fim de sua fala, Piquet a resumiu, enfatizando a necessidade de se discutir quais os limites entre a atuação de grandes grupos econômicos e a atuação do Estado. A Professora Maria Antonieta Leopoldi em sua fala concordou com este enfoque pois, apesar das empresas privadas estarem no campo da microeonomia, elas sempre se reportam ao macroeconômico. Estariam faltando reformas políticas para acompanhar as mudanças econômicas em curso, principalmente no que tange à política do petróleo. A quebra do monopólio do petróleo e a reestruturação profunda trazida pela globalização nos anos 90 foram respondidas eficazmente pela Petrobrás com a captação de recursos na Bolsa de Nova York e com a saída para uma atuação internacional na América Latina, África e Oriente Médio. Porém, coube lembrar que a Petrobrás, como empresa de economia mista, tem não apenas um braço no mercado, mas também o braço estatal (política de petróleo/energética e política externa). Presidência da República, Ministérios de Minas e Energia, de Relações 2 Alguns dos debatedores mencionados infelizmente não puderam nos oferecer um texto final, razão pela qual resgatar suas falas se torna interessante.

3 Cap. 0 - Introdução : Selene Herculano e Heitor Delgado Correa - Pag 3 Exteriores, Congresso Nacional são atores influentes. Por outro lado, a Petrobrás impacta as políticas nacionais e as realidades locais na forma de alocação de investimentos, pagamento de royalties, empregos e salário, alocação de recursos na área social, transformações ambientais. Tratando da administração local, Leopoldi identificou seu despreparo para lidar com o montante expressivo gerado pelos royalties e indagou quanto a burocracia local aprendeu nestes anos, quais os benefícios sociais e ambientais que o desenvolvimento foi capaz de gerar. Qual tem sido neste processo o papel das burocracias locais? Houve aprendizado ao longo desses anos de exploração da Bacia de Campos? A capacidade de gestão municipal melhorou? Que tipos de obstáculos ao desenvolvimento social foram criados? Que tipo de normatização foi criado? Qual o papel da Agência Nacional de Petróleo ANP? Caberia à academia, às pesquisas universitárias, trazer estas respostas. Leopoldi lembrou que, a partir de uma revisão crítica do processo de desenvolvimento econômico, a própria concepção de desenvolvimento se alargou para um desenvolvimento também social e sem predação, o que exige mais do Estado e se torna um desafio para a gestão pública municipal. Ela lançou as perguntas: as novas economias do norte-fluminense provocaram alterações no tradicionalismo político calcado em elites predadores e com visão de curto prazo? Sim ou não? Como e por que? Este novo desenvolvimento justo e sustentável se exige do Estado e principalmente da sua esfera local - não pode ser arcado apenas por ele, tendo trazido à realidade as parcerias público-privado. Mas que impacto estas parcerias geraram? Este seria outro tema importante para as pesquisas universitárias. O Professor Eduardo Gomes lembrou que há uma idealização do mundo perfeito e nele da empresa sustentável. Embora, segundo Lester Salomon, o engajamento social das empresas esteja substituindo o estilo MBA 3 anterior, da gestão virtuosa, não há uma obrigatoriedade neste engajamento. As empresas buscam mais uma nova legitimação com a inserção do social em seu portfólio. Mônica Serrão (geóloga do IBAMA) mencionou o passivo ambiental da Petrobrás na região, sublinhando a ineficácia do sistema de multas: a empresa foi multada em 2010 em R$ 5 milhões, porém essas multas, acrescentou, tem apenas um efeito simbólico: de um lado a empresa recorre e de outro o próprio IBAMA cuida de não utilizar muito este mecanismo pelo desgaste que provocam seu descumprimento. Gil Mendonça (Analista Ambiental do IBAMA) salientou a importância de se qualificar a sociedade, via educação e informação, a fim de fortalecer as instituições estatais no seu papel fiscalizador, como seria o caso do IBAMA. 3 Master in Business Administration.

4 Cap. 0 - Introdução : Selene Herculano e Heitor Delgado Correa - Pag 4 Fernando Marcelo Tavares, da Secretaria de Comunicação da Prefeitura de Macaé e ex- Secretário Municipal de Meio Ambiente, comentou que há em Macaé um processo participativo da Sociedade Civil, via conferências, que há instituições ativas, mas que elas funcionam mal, representando a si próprias. O Comitè de Bacia do Rio Macaé, que poderia ser um instrumento de planejamento excelente, tem uma execução complicada e apresenta a dificuldade prática de como juntar os recursos dos diversos municípios que integram a Bacia. A Conferência Municipal de Meio Ambiente carece de regulamentação. As Secretarias de Planejamento dos municípios em geral, segundo ele, não exercem função de planejamento e sim de manejo de contas. A Professora Sônia Rabello, ao comentar o instrumento do Plano Diretor no ordenamento urbano, iniciou sua fala enfatizando que toda legislação é política e assim a legislação urbana. No Brasil, a legislação urbana estaria eivada de discursos jurídicos e lhe faltaria apontar caminhos e procedimentos. Assim é com o direito à moradia, parte dos direitos fundamentais e um belo discurso jurídico, mas que não se traduz em direito à propriedade e seus procedimentos objetivos. Sublinhou a diferença entre serviço público, que é monopólio do Estado e que ele é obrigado a prestar, e atividade econômica, que o Estado apenas regula. O Estado poderia regular o mercado de terras, assegurar procedimentos objetivos para o acesso de todos à propriedade urbana. A política urbana pode ser instrumento de igualdade social: na Colômbia, por exemplo, 25% dos recursos em empreendimentos imobiliários tem de ser aplicados em Habitação social. Rabello enfatizou que o Plano Diretor de um só município, seja de Macaé, ou Rio das Ostras, ou o de Campos, (todos municípios da região afetada pelas plantas de exploração petrolífera), por si só não poderia ser capaz de disciplinar todas as questões geradas pelas impactos desse investimento. A região compreendida por Macaé, Rio das Ostras e Campos e etc., forma um espaço regional, que necessariamente deveria estar sujeito a um plano regional de ordenação territorial, ao qual os vários planos diretores municipais deveriam estar condicionados, e observar. Isto porque o Plano Diretor é instrumento legislativo municipal, cuja incidência está contida no seu próprio território. E o ordenamento territorial regional seria competência da União, nos termos do Artigo 21, inciso IX da Constituição Federal de Os Planos Diretores, analisou a Professora Vera Rezende, são equivocadamente encarados como um produto, uma exigência legal a ser cumprida e que tendem a ser ignorados. Deveriam, ao contrário, ser entendidos como um processo contínuo e participativo, não apenas na sua elaboração, mas na sua implementação, fiscalização e cobrança através de Comissões ou Conselhos. É essencial que o próprio Plano Diretor crie seu instrumento de fiscalização da sua implementação: Torna-se fácil destruir ou ignorar um produto, difícil é destruir comportamentos e atividades que já estejam incorporadas aos trabalhos dos técnicos

5 Cap. 0 - Introdução : Selene Herculano e Heitor Delgado Correa - Pag 5 e à vida dos cidadãos. Rezende mostrou convergência com a fala de Rabello: faltam procedimentos, determinações objetivas de como o Plano Diretor será operacionalizado. Macaé tem seu Plano Diretor e um quadro de injustiça espacial e de impactos ambientais. São realidades paralelas. A função do plano deveria ser a de alterar as situações de injustiça espacial, mas dificilmente isso poderá ser feito sem a voz e a fiscalização dos cidadãos para quem sua cidade é sobretudo um território de vida e não apenas um espaço econômico. Alexandre Lima, contador da Prefeitura de Macaé, falou nos da inadequação dos orçamentos municipais, peças que atendem ao cumprimento legal, mas que não ensejam nem espelham o planejamento governamental e não traduzem as políticas públicas, sendo ainda sub ou superestimados. A legislação sobre o orçamento público não favorece a transparência nem o controle social. (Há dois Projetos de Lei tramitando no Congresso Nacional sobre Responsabilidade Orçamentária (PL 229/09 e PL 248/09). No caso de Macaé, o uso dos royalties é difícil de ser perscrutado. Um único registro no orçamento seria indicativo do seu destino, que é a fonte 04 (royalties) atribuída às rubricas. Indagado sobre o custo da máquina administrativa do município e sobre os cargos comissionados, apenas informou que a Prefeitura de Macaé teria 17 mil funcionários, dos quais 8 mil seriam concursados estatutários. Se fosse uma empresa privada, a Prefeitura iria se tornar insolvente e pediria concordata.... Por que há o pagamento de royalties e por quais critérios? O debate em torno da Emenda Ibsen Pinheiro 4 e Pedro Simon 5 (PLC 16/2010 e PLC 7/2010) trouxe para o centro das discussões a análise das políticas compensatórias e das políticas públicas municipais. 4 A Emenda Ibsen Pinheiro, de autoria dos deputados Ibsen Pinheiro (PMDB-RS) e Humberto Souto (PPS-MG), aprovada por 369 votos a favor e 72 contra, com duas abstenções, em 10/03/2010, modificou as regras de distribuição dos royalties do petróleo com o seguinte texto: Ressalvada a participação da União, a parcela restante dos royalties e participações especiais, oriundos dos contratos de partilha de produção e de concessão de que trata a Lei 9.478, de 6 de agosto de 1997, quando a lavra ocorrer na plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, será dividida entre Estados, Distrito Federal e Municípios da seguinte forma: I 50% para constituição de Fundo Especial a ser distribuído entre todos os Estados e Distrito Federal, de acordo com os critérios de repartição do Fundo de Participação dos Estados FPE; II 50% para constituição de Fundo Especial a ser distribuído entre todos os Municípios, de acordo com os critérios de repartição do Fundo de Participação dos Municípios FPM. O texto aprovado recebeu veto presidencial. 5 A Emenda Pedro Simon: Art. 64. Ressalvada a participação da União, bem como a destinação prevista no art. 49, inciso II, alínea d da lei nº 9478, de , a parcela restante dos royalties e participações especiais oriunda dos contratos de partilha de produção ou de concessão de que trata a mesma lei, quando a lavra ocorrer na plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, será dividida entre Estados, Distrito Federal e Municípios da seguinte forma: I - 50% para constituição de Fundo Especial a ser distribuído entre todos os Estados e Distrito Federal, de acordo com os critérios de repartição do Fundo de Participação dos Estados - FPE; II - 50% para constituição de Fundo Especial a ser distribuído entre todos os Municípios, de acordo com os critérios de repartição do Fundo de Participação dos Municípios - FPM. 1º A União Federal compensará, com recursos oriundos de sua parcela em royalties e participações especiais, bem como do que lhe couber em lucro óleo, tanto no regime de concessão quanto no regime

6 Cap. 0 - Introdução : Selene Herculano e Heitor Delgado Correa - Pag 6 Rodrigo Serra tratou da legislação de royalties, trazendo referências históricas, ressaltou que no caso do Rio de Janeiro os royalties se traduzem como compensação pela imunidade do ICMS nas operações interestaduais com petróleo e gás, havendo um sistema de tributação híbrido, vez que o ICMS é normalmente taxado na origem da produção. Ao explicitar os fundamentos para pagamento dos royalties, fez algumas distinções importantes descaracterizando a compensação por dano ambiental (porque as empresas são responsáveis pela reparação de eventuais danos ambientais), mas apontando que o fundamento é por mera opção do legislador (em alguns países os royalties são exclusivamente do governo central e não das áreas em que ocorrem a produção; e há até o caso em que os royalties são distribuídos para áreas distantes que não se beneficiam dos efeitos da indústria do petróleo), isto porque a própria indústria do petróleo já gera impactos positivos na economia local. Desta forma, a mudança de opção do legislador com distribuição nacional dos royalties deveria estar atrelada à mudança da tributação do ICMS do petróleo e gás natural na origem. O Pré-sal provocou a necessidade de rediscussão da lei dos royalties e, por conseguinte, no sistema tributário nacional e no pacto federativo. Discutiu-se sobre a inadequação da terminologia estados produtores, vez que a produção ocorre sem aplicação de recursos estaduais e em área da União. Na verdade, há que se falar em estados onde ocorre a produção. Napoleão Miranda tratou dos impactos sociais da supressão de receita dos royalties, defendendo regras de transição. A mudança na legislação, em especial a imediata vigência da Emenda Ibsen, acabaria por impor forte impacto negativo nos Estados e municípios que hoje recebem os royalties do petróleo. O caso do município de Carmópolis, a 57 km de Aracaju (SE), foi trazido pelas Professoras Vera França e Gicèlia Mendes da Silva (Universidade Federal de Sergipe) como um exemplo de município rico com população pobre. Carmópolis tem, além dos poços da Petrobrás, empresas como a Nitrofértil e cimenteiras. Seus empregados, contudo, residem em Aracaju, o que representa um movimento pendular constante e uma drenagem de renda para a capital. A população residente 12 mil habitantes - é objeto de um forte assistencialismo, mas convive com privações de saneamento, de educação e de renda. Trabalham, segundo eles próprios, de partilha de produção, os Estados e Municípios que sofrerem redução de suas receitas em virtude desta Lei, até que estas se recomponham mediante o aumento de produção de petróleo no mar." 2º Os recursos da União Federal destinados à compensação de que trata o parágrafo anterior deverão ser repassados, aos Estados e Municípios que sofrerem redução de suas receitas em virtude desta Lei, simultaneamente ao repasse efetuado pela União aos demais Estados e Municípios. 3º Os royalties correspondem à participação no resultado da exploração de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos de que trata o 1º do art. 20 da Constituição, vedada sua inclusão no cálculo do custo em óleo, bem como qualquer outra forma de restituição ou compensação aos contratados, ressalvado o disposto no 1º do art. 50 da Lei 9.478, de 6 de agosto de 1997." Este texto impôs à União arcar com compensações aos Estados e Municípios que sofrerem redução de suas receitas como regra de transição. Em sentido diverso, a Emenda Ibsen não prevê regra de transição.

7 Cap. 0 - Introdução : Selene Herculano e Heitor Delgado Correa - Pag 7 com a caneta, que é como se referem à picareta e ao seu trabalho braçal. Para Vera França, falta uma política de inserção da população nas atividades petrolíferas e um plano permanente de capacitação por parte da Prefeitura, que, embora tenha recebido uma edificação ampla e moderna, construída pela Petrobrás em 2006 para ser o Centro Petrobrás de Desenvolvimento Sustentável, a mantém vazia e sem uso, segundo a Professora Gicélia Mendes. Ao ver as fotos de Carmópolis, com dezenas de poços e seus cavalos mecânicos (bombas) dentro da malha urbana e confrontantes com casas e estabelecimentos urbanos, a Professora Maria Inês Ferreira sugeriu uma investigação de prováveis vazamentos e percolação de substâncias químicas nocivas. A região, acrescentou, deveria ser desocupada. Embora a Petrobrás pague uma renda aos proprietários das terras onde se situam seus poços, como lembrou a Professora Rosélia Piquet, em Carmópolis, segundo Vera França, isso não beneficia a sua população, uma vez que apenas uma família é dona das terras e nem lá reside. O contraste entre Macaé-RJ e Carmópolis-SE, ambas na órbita das rendas petrolíferas, permitiu compreender os impactos dos royalties. Na primeira, o poder municipal recebe expressivos valores a título de royalties e criou no imaginário coletivo o eldorado da riqueza advinda do petróleo, não contabilizando o passivo social e ambiental provocado pela urbanização acelerada. Ao se tornar pólo de atração, sem pré-existir condições técnicas para efetivar o planejamento urbano e programas sociais, o município passou a estar submetido às demandas do mercado e pressionado pelo forte movimento migratório de mão-de-obra, não tendo sido o poder local capaz de mitigar os efeitos do crescimento econômico e populacional acentuados. Assim, o processo de favelização (em decorrência da grande valorização mobiliária provocada pela instalação da indústria do petróleo e da incapacidade de absorção da mão de obra não qualificada), a ocupação desordenada do solo (inclusive em áreas estratégicas de preservação ambiental) e a criminalidade (a riqueza trazida pelo petróleo trouxe também um mercado consumidor de drogas e de prostituição) são elementos que integram o passivo social e ambiental do eldorado do petróleo. Na segunda, Carmópolis-SE, a excessiva concentração da propriedade transfere as rendas petrolíferas da exploração do petróleo em terra aos latifundiários locais. A centralidade de Aracaju define e dimensiona os poderes locais, sendo que a reduzida distância do município de Carmópolis para a capital manteve em Aracaju o centro empresarial da indústria do petróleo. O poder público municipal, em função dos tradicionais mecanismos oligárquicos de manutenção no poder, mostra-se despreparado para empreender estratégias de desenvolvimento econômico e social. A exploração do petróleo pouco reverte para o município, o movimento da mão de obra é pendular e diário. Em comum, os dois municípios não viram as rendas petrolíferas se converterem em redução da desigualdade social ou mitigação da degradação ambiental.

8 Cap. 0 - Introdução : Selene Herculano e Heitor Delgado Correa - Pag 8 Um dos questionamentos que mais ressurgiram na Oficina, resultando em reflexões diversas, foi o contraste da riqueza dos royalties em meio ao aumento da desigualdade social e da degradação ambiental. Convidamos também pesquisadores da Unicamp, Sônia Barbosa e Michelle Renk, presentes nesta coletânea, a nos trazer a descrição analítica da presença da Petrobrás em São Paulo: elas nos trouxeram os casos da instalação da Refinaria REPLAN em Paulínia e do Projeto Mexilhão - Unidade de Tratamento de Gás Monteiro Lobato UTGCA, em Caraguatatuba. O artigo enriquece o debate trazendo mais um exemplo do viés desenvolvimentista em que os projetos desta natureza são implantados, em que os benefícios econômicos ocupam ainda uma posição central nos critérios de implantação de novos empreendimentos, enquanto as questões socioambientais envolvidas ficam em segundo plano e são justificadas pela possibilidade de desenvolvimento nacional. Ficam para os locais a especulação imobiliária, um tecido urbano fragmentado e descontínuo, uma expectativa de empregos não atendida, um contingente populacional migrante desocupado, impactos ambientais e uma enorme demanda por políticas sociais e urbanas. Qual o papel das universidades na modificação deste quadro? Miglievich e Sales colaboram com esta coletânea trazendo um pouco da história, das expectativas em torno da criação da Universidade Estadual do Norte Fluminense UENF, das propostas de seu idealizador, o antropólogo e educador Darcy Ribeiro e das tensões modernizantes. Ribeiro propunha-se constituir a UENF como universidade de pesquisa voltada para a aceleração das potencialidades econômicas do norte do Estado do Rio de Janeiro, entendida, portanto, por seu mentor intelectual, como porta-voz da civilização emergente e alavanca para o desenvolvimento regional e nacional. Revéses surgiram: um parque sucro-alcooleiro arcaico e baseado na precarização do trabalho humano não requeria tecnologia de ponta e não interagia com a universidade. Por outro lado, a criação do Laboratório de Engenharia e Exploração de Petróleo (LENEP) em Macaé, pertencente ao Centro de Ciência e Tecnologia da UENF 6, representou sim um ambicioso programa de formação de recursos humanos e desenvolvimento de pesquisa científica e tecnológica na área de exploração e produção de petróleo e a fartura do petróleo levou incontestavelmente ao êxito do LENEP. Contudo, salientam os autores, a Universidade não é só petróleo, ainda que seus cientistas entusiasmem-se com as mais recentes descobertas e pareçam esquecer o caráter nãorenovável e, sobretudo, predatório desta fonte energética. A UENF não deveria isentar-se de um papel prospectivo e assim retomar o seu projeto inicial, a saber, alcançar o desenvolvimento econômico indissociado do social. 6 Ao lado das Unidades, em Campos dos Goytacazes, Cabo Frio e Macaé, do Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia Fluminense (IFF).

9 Cap. 0 - Introdução : Selene Herculano e Heitor Delgado Correa - Pag 9 Os diversos temas desenvolvidos convergiram para o seguinte diagnóstico: 1. o plano diretor das cidades como instrumento apenas formal para cumprimento da lei; 2. o planejamento regional como instrumento ausente, motivado pelas disputas políticas locais que impedem a cooperação entre localidades; 3. o planejamento nacional menosprezando os interesses locais e seus impactos sociais, cumprindo a tradição autoritária do poder central; 4. a disputa das cidades pelos investimentos empresariais oferecendo benefícios sem limites menosprezando possíveis impactos sociais e ambientais, mecanismo encontrado para se inserir no contexto da globalização econômica; 5. a incapacidade do poder municipal de enfrentar com paridade e autonomia técnica os empresários e técnicos privados, motivado por anacronismos institucionais e políticos fundados em interesses oligárquicos e práticas de clientelismo; 6. a ineficácia do poder municipal para elaborar programas governamentais que dessem conta dos impactos econômicos, sociais e ambientais da indústria do petróleo; 7. o sistema contábil público deficiente em transparência; 8. os critérios arbitrários utilizados para a repartição dos royalties que beneficiaram os Estados localizados em áreas de produção e cuja utilização em última análise não beneficia a qualidade de vida de seus cidadãos: os alunos se evadem das escolas, o transporte coletivo urbano é desconfortável, as ruas são congestionadas, as favelas degradantes substituem a ausência de habitações sociais dignas etc. Nossas instituições republicanas, tão necessárias, caminham em descompasso com a realidade social, ganhando lógica própria. Padecem em geral de formalismo, ritualismo e clientelismo. Não são inertes: pelo contrário, são muito dinâmicas, mas reproduzem do mesmo, invertem meios e fins e guiam-se por particularismos. Apesar de muito dinâmicas, o resultado é inerte. Do outro lado, empresas e indivíduos também são muito dinâmicos: instalam-se onde lhes é conveniente, buscam e realizam lucros ou estratégias de

10 Cap. 0 - Introdução : Selene Herculano e Heitor Delgado Correa - Pag 10 sobrevivência, contornando leis, planos e interesses coletivos. O resultado de tanta dinâmica é a permanência do mesmo. Macaé é o exemplo da dinâmica da nossa inércia. Voltamos à questão inicial: o que fazer? Sugerimos alguns pontos para discussão posterior: 1. Criação de Grupo Força-Tarefa para grandes projetos de desenvolvimento, de composição tripartite governo federal, consórcio de municípios atingidos (autoridades públicas e cidadãos organizados), empresas; 2. Definição, acompanhamento e cobrança de metas e responsabilidades; 3. Definição de metas sociais (educação, saúde, moradia e transporte) como investimentos do projeto; 4. Definição de sanções para o descumprimento das metas (perda de cargos, devolução de dinheiro aos cofres públicos, etc). 5. Criação e gestão de um sistema de indicadores operacionais para o acompanhamento do cumprimento das metas; 6. Acompanhamento e divulgação continuada, pelos meios de informação, desses indicadores, do cumprimento paulatino das metas.

11 Cap Rosélia Piquet - Pag 11 Impactos da Indústria do Petróleo no Norte Fluminense Rosélia Piquet Resumo O texto discute a importância da implantação do setor produtor de petróleo e gás na economia da região Norte Fluminense. Apresenta dados sobre emprego e distribuição de royalties, que indicam ser Macaé o município que concentra as atividades industriais, sendo os demais apenas beneficiários das compensações financeiras, cujas regras são discutíveis, uma vez que não existem fundamentos teóricos ou jurídicos inquestionáveis que garantam os atuais repasses. Alerta que para os municípios de orçamentos milionários, a abundância de recursos pode ser tão maléfica quanto sua escassez, dado o amplo poder de cooptação que as administrações públicas locais passam a dispor. Palavras-chave: emprego; distribuição regional dos royalties; petróleo e gás; Norte Fluminense. Introdução Na história de sua existência no Brasil, a atividade petrolífera já deixou marcas irreversíveis na paisagem econômica, social e ambiental dos territórios onde se implantou. A ambigüidade desta atividade é perturbadora: de um lado, se desenvolve quase de forma isolada nas regiões onde se localiza, mais conectada que está ao mercado internacional; de outro, funciona como motor propulsor de riqueza, não só através da geração de empresas e empregos diretamente vinculados ao setor, mas também por via das compensações financeiras que distribui às administrações públicas de localidades por ela afetadas. Trata-se de um setor industrial intensivo em capital, causador de pesados danos sobre o meio ambiente e que organiza o espaço de modo extremamente seletivo e globalizado. Tal seletividade se reforça quando se observa que, também em decorrência das leis brasileiras que regulam a distribuição das compensações financeiras advindas da atividade petrolífera, vem ocorrendo um efeito de polarização espacial da riqueza pública no interior das regiões produtoras. São municípios com orçamentos milionários

12 Cap Rosélia Piquet - Pag 12 coexistindo com municípios limítrofes paupérrimos. Com a Bacia de Campos respondendo por cerca de 84% da produção nacional de petróleo e de 42% do gás natural, se pode calcular a profundidade da experiência por que passou e passa a Região Norte Fluminense em função da instalação desta indústria. De forma inusitada, há ainda, devido a impropriedades nas regras de rateio das compensações financeiras, um conjunto especial de municípios para os quais pode ser atribuída a designação de petro-rentistas, pois não possuem outra relação com a atividade petrolífera que não a de estarem próximos das áreas de produção marítima e receberem parcelas significativas das rendas públicas do petróleo. Sobre os municípios de orçamentos milionários convergem interesses de diversas disciplinas, e na medida em que se multiplicam as investigações sobre estes, vem sendo reforçada a hipótese de estarem enfrentando o paradoxal desafio da abundância. Um desafio que se manifesta, dentre outras formas, no descompasso entre a capacidade de planejar o gasto e o ritmo crescente das receitas; na preguiça fiscal resultante da lógica tributária de não incomodar o contribuinte eleitor na medida em que as compensações petrolíferas cobrem as necessidades de gasto das prefeituras; na constituição de cidades sem crítica, devido ao poder amplo de cooptação dos organismos políticos da sociedade civil. Ainda que de modo sintético, são esses os pontos que serão discutidos a seguir. 2. Os impactos da indústria do petróleo A indústria do petróleo deflagra dois tipos de impactos nos territórios em que se localiza: os diretamente ligados à atividade industrial e os que decorrem do recebimento das compensações financeiras. 1 1 Sobre os impactos da indústria petrolífera no Norte Fluminense, ver: Piquet, Rosélia. Indústria do Petróleo e Dinâmica Regional: reflexões teórico-metodológicas. In: Piquet, R.; Serra, R. (Orgs). Petróleo e Região no Brasil, o desafio da abundância. Rio de Janeiro: Garamond, 2007; Cruz, José Luis Vianna. Modernização Produtiva, Crescimento Econômico e Pobreza no Norte Fluminense ( ). In: Pessanha, R.; Silva Neto, R. (Orgs). Economia e Desenvolvimento no Norte Fluminense. Campos dos Goytacazes: WTC Editora, Serra, Rodrigo; Terra, Denise. Notas sobre a região petro-rentista da Bacia de Campos. In: Carvalho, A.M.;Totti, M.E.F. (Orgs). Formação Histórica e Econômica do Norte Fluminense. Rio de Janeiro: Garamond, 2006.

13 Cap Rosélia Piquet - Pag 13 A Tabela 1 apresenta dados sobre o emprego formal no Norte Fluminense mostrando que de toda a região, Macaé é o único município que conta com pessoal ocupado diretamente nos sub setores de Extração e Logística de Petróleo e Gás Natural. Vê-se, portanto, que as atividades industriais do setor petrolífero concentram-se em Macaé e, a rigor, apenas esse município poderia ser nomeado como produtor. É em seu território que se darão as resultantes de uma atividade que se enquadra no que se convencionou chamar de Grande Projeto de Investimento (GPI). 2 Quando do início da exploração de petróleo na Bacia de Campos, não houve, da Petrobras, preocupação em minimizar os impactos que poderiam ser causados localmente, e sua atuação seguiu o padrão das demais empresas brasileiras de grande porte da década de Em Macaé, então um pequeno município de base agropecuária, a chegada de trabalhadores e suas famílias, assim como daqueles que se deslocam em busca de alguma oportunidade de serviço, acarretou uma ocupação urbana desordenada e uma sobrecarga nos parcos equipamentos de consumo coletivo existentes. Deu-se uma ocupação predatória do litoral não só pelas empresas ligadas ao petróleo como também por novos loteamentos para moradias. Como todo grande projeto, o empreendimento da Petrobras provocou transformações rápidas e radicais na organização do território, acarretando profundas mudanças na estrutura populacional, no emprego, na malha urbana, no quadro político e na cultura local. 3 De fato, embora Macaé ostente um vigor econômico diretamente relacionado às atividades de extração, produção e logística do petróleo que a situa entre as cidades de melhor relação entre postos de trabalho e população do Estado do Rio de Janeiro, apresenta também sobrecarga nos serviços de utilidade pública, escassez de moradias e outras mazelas que uma ocupação industrial sem planejamento acarreta nos locais em que se fixa. Só anos mais tarde, a Petrobras inicia e apóia iniciativas voltadas à melhoria da qualidade de vida local. 2 Sobre a análise dos grandes projetos de investimentos no Brasil, ver a respeito: Piquet, Rosélia. Reestruturação do Espaço Regional e Urbano no Brasil: o papel do Estado e dos grandes investimentos. Rio de Janeiro: UFRJ/IPPUR, Monié Frédéric. Petróleo, Industrialização e Organização do Espaço Regional. In: Piquet, R. (Org). Petróleo, Royalties e Região. Rio de Janeiro: Garamond, Fauré, Yves-A. Macaé: continuidade do crescimento municipal e ampliação das transformações locais nos anos In: Fauré, Yves-A; Hasenclever, L.; Silva Neto, R. E-papers, 2008.

14 Cap Rosélia Piquet - Pag 14 Tabela 1. Municípios selecionados do Norte Fluminense Emprego Formal por Setores de Atividade Econômica (em 31/12) e Taxa de Crescimento de 2001 a 2007 Setores da Atividade Econômica Campos dos Goytacazes Macaé S.João da Barra Demais municípios Total (%) (%) (%) (%) Extrativa Mineral Extração de Petróleo e Gás Ativ. de apoio extr.petróleo e gás Indústria de Transformação Serviços Ind. De Utilid. Pública Construção Civil Comércio Serviços (10) Adm. Pública Direta e Autárquica Agropecuária Fonte: MTE - Relatório Anual de Informações Sociais. Tabulação da autora (%) 14

15 Cap Rosélia Piquet - Pag 15 A situação muda radicalmente quando se analisa a situação dos demais municípios do Norte Fluminense. Os impactos que sofrem são aqueles decorrentes do recebimento dos royalties e das participações especiais que a legislação brasileira garante a todo município confrontante com poços em operação. Sem nenhum dos ônus que a indústria do petróleo causa, passam a contar com elevadas receitas advindas do setor. Os dados contidos na Tabela 2 são tão claros e fortes, que qualquer comentário se torna redundante. Royalties + Participações Especiais anuais em valores reais per capita* em municípios selecionados no Norte e Noroeste Beneficiário População Valor Real Valor per capita Campos dos Goytacazes , ,50 Macaé , ,69 Quissamã , ,75 São Francisco de Itabapoana ,36 143,05 São João da Barra , ,77 Conceição de Macabu ,22 242,45 São Fidélis ,11 152,47 Fonte: InfoRoyalties, a partir da Agência Nacional do Petróleo, IBGE e Fundação Getúlio Vargas, *corrigidos pelo IGP-DI de janeiro de Tabulação da autora. Do ponto de vista conceitual o pagamento de royalties serviria para recompensar as regiões produtoras pelo aumento dos custos nos serviços básicos de educação e saúde, na sobrecarga nos transportes, na demanda de infra-estrutura, e outras mazelas urbanas, provocadas pelas atividades industriais em seu território. Assim compreendido, esse imposto pode ser interpretado como uma indenização, e, nesse sentido, somente Macaé teria direito ao seu recebimento pois, como visto, é o único município onde se realizam as atividades de apoio à extração de petróleo e gás. O recebimento de royalties também se justificaria sob outro argumento: prover os governos locais dos recursos necessários para financiar investimentos que gerem riqueza alternativa para substituir a riqueza exaurida, ou seja, a oriunda de recursos naturais não renováveis, como é o caso do petróleo. 15

16 Cap Rosélia Piquet - Pag 16 Em ambos os casos, pode-se questionar: mesmo quando a descoberta do óleo é na plataforma marítima (offshore) e o município e/ou cidade não funciona como apoio às operações industriais e quando nada em seu território foi exaurido, o argumento se sustentaria? Qual a justificativa para designar esses municípios de produtores? Só porque a legislação brasileira assim os definiu? Não seria mais adequado serem considerados como petro-rentistas? Na Tabela 3 são apresentados dados sobre municípios das regiões Norte e Noroeste que retratam de modo claro e inquestionável uma desigualdade de difícil defesa. Qual a lógica econômica, social ou jurídica que sustenta uma desigualdade tão profunda entre municípios costeiros e interioranos quanto os que os dados revelam? Não se pretende aqui realizar uma discussão sobre as regras de repasse das rendas do petróleo e gás, mas sim apenas indicar que são frágeis e passíveis de mudança, uma vez que elaborados em função dos diferentes interesses e momentos políticos. A rigor, nenhum poço, campo ou bacia pertence a nenhum estado, pois a Constituição diz que a plataforma continental é da União. Ou seja, não existe um direito natural de qualquer estado ou município sobre os royalties do petróleo. Esse direito foi conferido pelos governantes por meio de leis e decretos que definiram a forma de rateio dos recursos, que já foram diferentes no passado e podem ser alteradas a qualquer tempo. 4 Cabe recordar que os royalties existem na legislação brasileira desde 1953, quando do início das atividades da Petrobras, mas eram pagos apenas para a exploração terrestre e somente em 1969 passam a incidir sobre a produção marítima, sendo os recursos destinados exclusivamente à União. É somente com a Constituição de 1988, com o crescimento da autonomia dos municípios, que os royalties passam a fazer parte dos instrumentos de recursos que a União aceita dividir entre os integrantes da federação. 4 Sobre o debate a respeito do repasse das rendas e petróleo e gás, ver: Serra, Rodrigo; Patrão, Carla. Impropriedades dos critérios de distribuição dos royalties no Brasil. In: Piquet, R. (Org). Petróleo, Royalties e Região. Rio de Janeiro: Garamond, Serra, Rodrigo. Sobre o advento dos municípios novos ricos nas regiões petrolíferas nacionais. In: Pessanha, R.; Silva Neto, R. (Orgs). Economia e Desenvolvimento no Norte Fluminense. Campos dos Goytacazes, WTC Editora, Conceição, Jorge Henrique Muniz et ali. Petróleo e Gás Natural nas finanças públicas do Estado e dos municípios do Rio de Janeiro. In: Rio de Janeiro (Estado) Tribunal de Contas. Síntese. Revista do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro. n.1 (nov 2006). Rio de Janeiro: O Tribunal, SERRA, R. V. O seqüestro das rendas petrolíferas pelo poder local: a gênese das quase sortudas regiões produtoras. Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais (ANPUR), v. 9, p , Outra fonte de consulta sobre o tema: Boletim Petróleo, Royalties e Região. Disponível em: 16

17 Cap Rosélia Piquet - Pag 17 Portanto, não existem fundamentos teóricos ou jurídicos inquestionáveis que garantam as atuais regras de repasse. Mais uma vez voltando-se aos dados da Tabela 1 observa-se que nos municípios petrorentistas é a Administração Pública Direta e Autárquica a atividade que apresenta as mais elevadas taxas de crescimento. Sem dúvida trata-se de uma estratégia de eficaz cooptação uma vez que os concursos públicos são pouco utilizados como forma de acesso aos cargos das administrações locais. Os orçamentos municipais milionários pouco retornam em benefícios para a população. Campos dos Goytacazes figura como um dos municípios onde a educação básica apresentou um dos piores desempenhos do Estado do Rio; Macaé disputa com a Região Metropolitana os mais altos índices de violência do estado; os crimes de colarinho branco aparecem com frequência nas manchetes dos principais jornais do país e são objeto de frequentes inquéritos do Ministério Público. Concluindo Sem dúvida a região Norte Fluminense mudou com o petróleo. Positivamente no volume do PIB; na morfologia do tecido empresarial; na oferta de postos de trabalho; na demografia, com a chegada de novos trabalhadores qualificados e também daqueles em busca de alguma oportunidade e, principalmente, no aumento dos orçamentos municipais em função dos generosos repasses que o petróleo garante. Contudo, seu destino permanece incerto 5. Tratando-se de uma região cujo dinamismo é baseado na extração de um recurso natural, as firmas estão aí localizadas para explorar os recursos existentes. Como as províncias de petróleo e gás apresentam um ciclo de vida nascimento, crescimento, maturidade e declínio, quando este se exaure as empresas líderes do setor, de modo geral, dirigem-se para áreas que apresentem novas descobertas em algum lugar do planeta. Para as firmas de pequeno e médio porte que atuam como fornecedoras de produtos ou de serviços de alta competência tecnológica restaria a alternativa de tornarem-se fornecedoras globais para a indústria de petróleo, associando-se a grandes companhias multinacionais em novas províncias minerais, o que sem dúvida não é trivial. 5 Mota, Ailton et ali. Impactos socioeconômicos e espaciais da instalação do pólo petrolífero em Macaé-RJ. In: Serra, Rodrigo; Piquet, Rosélia (Orgs). Petróleo e região no Brasil, o desafio da abundância. Rio de Janeiro: Garamond,

18 Cap Rosélia Piquet - Pag 18 Àquelas que atuam em setores não-intensivos em conhecimento restaria encerrar as atividades ou migrar para uma indústria correlata. Simultaneamente, caso os critérios de distribuição dos royalties e das participações especiais venham a sofrer mudanças, e há ventos soprando nessa direção, os municípios cujas dinâmicas têm como apoio quase exclusivamente tais recursos, terão que enfrentar sérias restrições orçamentárias. Com as descobertas das reservas nas camadas de pré-sal o horizonte quanto à importância do petróleo na economia norte fluminense se alongou. Tal fato impõe desde já maior rigor quanto ao uso dos milionários recursos financeiros que terão como base essas novas descobertas. Uma política pública regional responsável deveria buscar identificar oportunidades e alternativas para as firmas locais sobreviverem ao período de declínio da produção petrolífera, não exclusivamente como forma de proteger o empresariado, mas tendo em vista que a região hoje dispõe de infra-estrutura física, empresas qualificadas, universidades e escolas técnicas, o que configura a existência de externalidades positivas para qualquer empresa industrial. Em que pesem os esforços de alguns municípios em implantar políticas de desenvolvimento local dignas desse nome, o que predomina é o uso aleatório do dinheiro público. Segundo dados de pesquisa (Cruz, 2007), no maior município da região Campos dos Goytacazes o Fundo de Desenvolvimento de Campos (Fundecam) possuía, ao final de 2007, recursos aprovados para mais de 60 projetos, dos quais apenas cerca de 10 encontravam-se implantados e 07 em funcionamento regular. Dos empregos anunciados na página oficial da instituição e na imprensa local, nem 500 (quinhentos) haviam sido gerados de fato. Cruz indica ainda que as referências para contato indicadas não eram sedes das empresas beneficiadas ou não existiam e, que apenas 05 empresários se colocaram disponíveis para entrevistas 6. Talvez Coronelismo, Enxada e Voto, um clássico da literatura da Ciência Política que Vitor Nunes Leal escreveu ainda nos anos de 1950 seja a leitura mais indicada para todos aqueles que buscam de alguma forma exercer atuação sobre os destinos dessa região onde a abundância se torna um desafio a ser enfrentado. 6 Cruz, José Luis Vianna. Relatório de Pesquisa. 2007, circulação restrita. 18

19 Cap. 1-2: Selene Herculano - Pag 19 DESENVOLVIMENTO LOCAL, RESPONSABILIDADE SÓCIO-AMBIENTAL E ROYALTIES: A PETROBRÁS EM MACAÉ (RJ) 1 Selene Herculano Resumo: Este artigo enfoca o desenvolvimento local desigual experimentado por Macaé (RJ), a auto denominada capital nacional do petróleo, onde a Petrobrás instalou desde 1978 a sua sede operacional da Bacia de Campos; descreve transformações econômicas, urbanas e ambientais trazidas pelas atividades petrolíferas off-shore e aumento das receitas municipais advindas do pagamento de royalties e participações especiais sobre esta produção. O artigo está dividido em quatro partes: as três primeiras descrevem aspectos históricos e factuais sobre a Petrobrás, a produção da Bacia de Campos, a contabilidade dos royalties e as modificações vivenciadas em Macaé; na quarta e última parte discutimos análises teóricas sobre limites e desafios do desenvolvimento local e a responsabilidade sócioambiental empresarial, com o propósito de contribuir para o debate sobre como e o que fazer para superar um aspecto trágico e repetitivo brasileiro, que é o fato do seu crescimento econômico vir acompanhado pela concentração da pobreza e pela degradação social, ambiental e urbana nas localidades que sediam grandes investimentos. Introdução: Este artigo resulta de uma pesquisa, sob os auspícios do CNPq 2, sobre contradições e desafios do desenvolvimento local efetivado a partir das atividades de uma mega empresa e seus impactos positivos e negativos. A localidade é o município de Macaé (RJ) e suas transformações econômicas, urbanas e ambientais de 1979 a 2009; as origens das mudanças são as atividades petrolíferas de prospecção e exploração offshore de petróleo pela Petróleo Brasileiro S.A. Petrobrás e as conseqüentes receitas 1 Texto com base no trabalho intitulado Petrobrás, desenvolvimento local e royalties em Macaé (RJ), da mesma autora, apresentado no VII WORKSHOP EMPRESA, EMPRESÁRIOS E SOCIEDADE -Mesa Temática 2 Empresas e a responsabilidade social e ambiental -Sessão 2 Florianópolis, 25/28 de maio de Petróleo, desenvolvimento local e ambiente. Um estudo de caso de Macaé (RJ). Selene Herculano, Thereza Carvalho Santos e Vera Lúcia Ferreira Motta Rezende. Edital MCT/CNPq 03/2008

20 Cap. 1-2: Selene Herculano - Pag 20 municipais advindas do pagamento de royalties e participações especiais sobre esta produção. O artigo está dividido em quatro partes: as três primeiras descrevem aspectos históricos e factuais sobre a Petrobrás, a produção da Bacia de Campos e as modificações vivenciadas em Macaé; na quarta e última parte discutimos análises teóricas sobre o desenvolvimento local e a responsabilidade sócio-ambiental empresarial com o propósito de debater como e o que fazer para escapar do aspecto trágico brasileiro, que é o do crescimento econômico vir acompanhado da pobreza e da degradação social, ambiental e urbana. 1. A Petrobrás, a legislação dos royalties e as suas políticas para minimizar impactos: As atividades de prospecção e de exploração petrolíferas são sabidamente altamente impactantes, positiva e negativamente: geram recursos de vulto e passivos ambientais de difícil mitigação. Ampliam e diversificam o mercado de trabalho, sendo fator de atração de migrações que irão pressionar por políticas públicas. Sua lógica de localização não vem de escolhas políticas, mas das condições geofísicas, inserindo-se muito freqüentemente em municipalidades pobres e desiguais, onde são recebidas com as mais altas expectativas de trazerem o desenvolvimento, o bem-estar e a superação do quadro de desigualdades. A Petrobrás é a maior empresa do país, orgulho e ícone do desenvolvimento nacional auto-determinado, resultado do sucesso de uma campanha ampla de cidadãos no início dos anos 50 - O petróleo é nosso! - (MIRANDA, 2004) e, segundo a Revista Fortune, a 54º maior empresa do mundo no ano de A empresa realizou R$ 33 bilhões e 915 milhões em lucro líquido em 2008, tendo investido R$ 53,3 bilhões no mesmo ano; sua produção média de petróleo e gás alcançou barris de óleo equivalente por dia (boed) em 2009 ( Criada pela Lei 2004/53, a Petrobrás é uma empresa estatal de economia mista, e detinha inicialmente o monopólio integral da pesquisa, prospecção, exploração e refino das jazidas petrolíferas brasileiras. Pelo seu artigo 27, a empresa indenizava estados e municípios onde atuasse com 5% sobre a sua produção, da seguinte forma: 4% da produção terrestre para os Estados e 1% para os municípios. Conforme 3 De acordo com a Revista Fortune, a Petrobrás ocupava a 54ª posição dentre as 500 maiores empresas, tendo alcançado rendimentos de milhões de dólares em 2009.