Impactos da Indústria do Petróleo no Norte Fluminense

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1 Cap Rosélia Piquet - Pag 11 Impactos da Indústria do Petróleo no Norte Fluminense Rosélia Piquet Resumo O texto discute a importância da implantação do setor produtor de petróleo e gás na economia da região Norte Fluminense. Apresenta dados sobre emprego e distribuição de royalties, que indicam ser Macaé o município que concentra as atividades industriais, sendo os demais apenas beneficiários das compensações financeiras, cujas regras são discutíveis, uma vez que não existem fundamentos teóricos ou jurídicos inquestionáveis que garantam os atuais repasses. Alerta que para os municípios de orçamentos milionários, a abundância de recursos pode ser tão maléfica quanto sua escassez, dado o amplo poder de cooptação que as administrações públicas locais passam a dispor. Palavras-chave: emprego; distribuição regional dos royalties; petróleo e gás; Norte Fluminense. Introdução Na história de sua existência no Brasil, a atividade petrolífera já deixou marcas irreversíveis na paisagem econômica, social e ambiental dos territórios onde se implantou. A ambigüidade desta atividade é perturbadora: de um lado, se desenvolve quase de forma isolada nas regiões onde se localiza, mais conectada que está ao mercado internacional; de outro, funciona como motor propulsor de riqueza, não só através da geração de empresas e empregos diretamente vinculados ao setor, mas também por via das compensações financeiras que distribui às administrações públicas de localidades por ela afetadas. Trata-se de um setor industrial intensivo em capital, causador de pesados danos sobre o meio ambiente e que organiza o espaço de modo extremamente seletivo e globalizado. Tal seletividade se reforça quando se observa que, também em decorrência das leis brasileiras que regulam a distribuição das compensações financeiras advindas da atividade petrolífera, vem ocorrendo um efeito de polarização espacial da riqueza pública no interior das regiões produtoras. São municípios com orçamentos milionários

2 Cap Rosélia Piquet - Pag 12 coexistindo com municípios limítrofes paupérrimos. Com a Bacia de Campos respondendo por cerca de 84% da produção nacional de petróleo e de 42% do gás natural, se pode calcular a profundidade da experiência por que passou e passa a Região Norte Fluminense em função da instalação desta indústria. De forma inusitada, há ainda, devido a impropriedades nas regras de rateio das compensações financeiras, um conjunto especial de municípios para os quais pode ser atribuída a designação de petro-rentistas, pois não possuem outra relação com a atividade petrolífera que não a de estarem próximos das áreas de produção marítima e receberem parcelas significativas das rendas públicas do petróleo. Sobre os municípios de orçamentos milionários convergem interesses de diversas disciplinas, e na medida em que se multiplicam as investigações sobre estes, vem sendo reforçada a hipótese de estarem enfrentando o paradoxal desafio da abundância. Um desafio que se manifesta, dentre outras formas, no descompasso entre a capacidade de planejar o gasto e o ritmo crescente das receitas; na preguiça fiscal resultante da lógica tributária de não incomodar o contribuinte eleitor na medida em que as compensações petrolíferas cobrem as necessidades de gasto das prefeituras; na constituição de cidades sem crítica, devido ao poder amplo de cooptação dos organismos políticos da sociedade civil. Ainda que de modo sintético, são esses os pontos que serão discutidos a seguir. 2. Os impactos da indústria do petróleo A indústria do petróleo deflagra dois tipos de impactos nos territórios em que se localiza: os diretamente ligados à atividade industrial e os que decorrem do recebimento das compensações financeiras. 1 1 Sobre os impactos da indústria petrolífera no Norte Fluminense, ver: Piquet, Rosélia. Indústria do Petróleo e Dinâmica Regional: reflexões teórico-metodológicas. In: Piquet, R.; Serra, R. (Orgs). Petróleo e Região no Brasil, o desafio da abundância. Rio de Janeiro: Garamond, 2007; Cruz, José Luis Vianna. Modernização Produtiva, Crescimento Econômico e Pobreza no Norte Fluminense ( ). In: Pessanha, R.; Silva Neto, R. (Orgs). Economia e Desenvolvimento no Norte Fluminense. Campos dos Goytacazes: WTC Editora, Serra, Rodrigo; Terra, Denise. Notas sobre a região petro-rentista da Bacia de Campos. In: Carvalho, A.M.;Totti, M.E.F. (Orgs). Formação Histórica e Econômica do Norte Fluminense. Rio de Janeiro: Garamond, 2006.

3 Cap Rosélia Piquet - Pag 13 A Tabela 1 apresenta dados sobre o emprego formal no Norte Fluminense mostrando que de toda a região, Macaé é o único município que conta com pessoal ocupado diretamente nos sub setores de Extração e Logística de Petróleo e Gás Natural. Vê-se, portanto, que as atividades industriais do setor petrolífero concentram-se em Macaé e, a rigor, apenas esse município poderia ser nomeado como produtor. É em seu território que se darão as resultantes de uma atividade que se enquadra no que se convencionou chamar de Grande Projeto de Investimento (GPI). 2 Quando do início da exploração de petróleo na Bacia de Campos, não houve, da Petrobras, preocupação em minimizar os impactos que poderiam ser causados localmente, e sua atuação seguiu o padrão das demais empresas brasileiras de grande porte da década de Em Macaé, então um pequeno município de base agropecuária, a chegada de trabalhadores e suas famílias, assim como daqueles que se deslocam em busca de alguma oportunidade de serviço, acarretou uma ocupação urbana desordenada e uma sobrecarga nos parcos equipamentos de consumo coletivo existentes. Deu-se uma ocupação predatória do litoral não só pelas empresas ligadas ao petróleo como também por novos loteamentos para moradias. Como todo grande projeto, o empreendimento da Petrobras provocou transformações rápidas e radicais na organização do território, acarretando profundas mudanças na estrutura populacional, no emprego, na malha urbana, no quadro político e na cultura local. 3 De fato, embora Macaé ostente um vigor econômico diretamente relacionado às atividades de extração, produção e logística do petróleo que a situa entre as cidades de melhor relação entre postos de trabalho e população do Estado do Rio de Janeiro, apresenta também sobrecarga nos serviços de utilidade pública, escassez de moradias e outras mazelas que uma ocupação industrial sem planejamento acarreta nos locais em que se fixa. Só anos mais tarde, a Petrobras inicia e apóia iniciativas voltadas à melhoria da qualidade de vida local. 2 Sobre a análise dos grandes projetos de investimentos no Brasil, ver a respeito: Piquet, Rosélia. Reestruturação do Espaço Regional e Urbano no Brasil: o papel do Estado e dos grandes investimentos. Rio de Janeiro: UFRJ/IPPUR, Monié Frédéric. Petróleo, Industrialização e Organização do Espaço Regional. In: Piquet, R. (Org). Petróleo, Royalties e Região. Rio de Janeiro: Garamond, Fauré, Yves-A. Macaé: continuidade do crescimento municipal e ampliação das transformações locais nos anos In: Fauré, Yves-A; Hasenclever, L.; Silva Neto, R. E-papers, 2008.

4 Cap Rosélia Piquet - Pag 14 Tabela 1. Municípios selecionados do Norte Fluminense Emprego Formal por Setores de Atividade Econômica (em 31/12) e Taxa de Crescimento de 2001 a 2007 Setores da Atividade Econômica Campos dos Goytacazes Macaé S.João da Barra Demais municípios Total (%) (%) (%) (%) Extrativa Mineral Extração de Petróleo e Gás Ativ. de apoio extr.petróleo e gás Indústria de Transformação Serviços Ind. De Utilid. Pública Construção Civil Comércio Serviços (10) Adm. Pública Direta e Autárquica Agropecuária Fonte: MTE - Relatório Anual de Informações Sociais. Tabulação da autora (%) 14

5 Cap Rosélia Piquet - Pag 15 A situação muda radicalmente quando se analisa a situação dos demais municípios do Norte Fluminense. Os impactos que sofrem são aqueles decorrentes do recebimento dos royalties e das participações especiais que a legislação brasileira garante a todo município confrontante com poços em operação. Sem nenhum dos ônus que a indústria do petróleo causa, passam a contar com elevadas receitas advindas do setor. Os dados contidos na Tabela 2 são tão claros e fortes, que qualquer comentário se torna redundante. Royalties + Participações Especiais anuais em valores reais per capita* em municípios selecionados no Norte e Noroeste Beneficiário População Valor Real Valor per capita Campos dos Goytacazes , ,50 Macaé , ,69 Quissamã , ,75 São Francisco de Itabapoana ,36 143,05 São João da Barra , ,77 Conceição de Macabu ,22 242,45 São Fidélis ,11 152,47 Fonte: InfoRoyalties, a partir da Agência Nacional do Petróleo, IBGE e Fundação Getúlio Vargas, *corrigidos pelo IGP-DI de janeiro de Tabulação da autora. Do ponto de vista conceitual o pagamento de royalties serviria para recompensar as regiões produtoras pelo aumento dos custos nos serviços básicos de educação e saúde, na sobrecarga nos transportes, na demanda de infra-estrutura, e outras mazelas urbanas, provocadas pelas atividades industriais em seu território. Assim compreendido, esse imposto pode ser interpretado como uma indenização, e, nesse sentido, somente Macaé teria direito ao seu recebimento pois, como visto, é o único município onde se realizam as atividades de apoio à extração de petróleo e gás. O recebimento de royalties também se justificaria sob outro argumento: prover os governos locais dos recursos necessários para financiar investimentos que gerem riqueza alternativa para substituir a riqueza exaurida, ou seja, a oriunda de recursos naturais não renováveis, como é o caso do petróleo. 15

6 Cap Rosélia Piquet - Pag 16 Em ambos os casos, pode-se questionar: mesmo quando a descoberta do óleo é na plataforma marítima (offshore) e o município e/ou cidade não funciona como apoio às operações industriais e quando nada em seu território foi exaurido, o argumento se sustentaria? Qual a justificativa para designar esses municípios de produtores? Só porque a legislação brasileira assim os definiu? Não seria mais adequado serem considerados como petro-rentistas? Na Tabela 3 são apresentados dados sobre municípios das regiões Norte e Noroeste que retratam de modo claro e inquestionável uma desigualdade de difícil defesa. Qual a lógica econômica, social ou jurídica que sustenta uma desigualdade tão profunda entre municípios costeiros e interioranos quanto os que os dados revelam? Não se pretende aqui realizar uma discussão sobre as regras de repasse das rendas do petróleo e gás, mas sim apenas indicar que são frágeis e passíveis de mudança, uma vez que elaborados em função dos diferentes interesses e momentos políticos. A rigor, nenhum poço, campo ou bacia pertence a nenhum estado, pois a Constituição diz que a plataforma continental é da União. Ou seja, não existe um direito natural de qualquer estado ou município sobre os royalties do petróleo. Esse direito foi conferido pelos governantes por meio de leis e decretos que definiram a forma de rateio dos recursos, que já foram diferentes no passado e podem ser alteradas a qualquer tempo. 4 Cabe recordar que os royalties existem na legislação brasileira desde 1953, quando do início das atividades da Petrobras, mas eram pagos apenas para a exploração terrestre e somente em 1969 passam a incidir sobre a produção marítima, sendo os recursos destinados exclusivamente à União. É somente com a Constituição de 1988, com o crescimento da autonomia dos municípios, que os royalties passam a fazer parte dos instrumentos de recursos que a União aceita dividir entre os integrantes da federação. 4 Sobre o debate a respeito do repasse das rendas e petróleo e gás, ver: Serra, Rodrigo; Patrão, Carla. Impropriedades dos critérios de distribuição dos royalties no Brasil. In: Piquet, R. (Org). Petróleo, Royalties e Região. Rio de Janeiro: Garamond, Serra, Rodrigo. Sobre o advento dos municípios novos ricos nas regiões petrolíferas nacionais. In: Pessanha, R.; Silva Neto, R. (Orgs). Economia e Desenvolvimento no Norte Fluminense. Campos dos Goytacazes, WTC Editora, Conceição, Jorge Henrique Muniz et ali. Petróleo e Gás Natural nas finanças públicas do Estado e dos municípios do Rio de Janeiro. In: Rio de Janeiro (Estado) Tribunal de Contas. Síntese. Revista do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro. n.1 (nov 2006). Rio de Janeiro: O Tribunal, SERRA, R. V. O seqüestro das rendas petrolíferas pelo poder local: a gênese das quase sortudas regiões produtoras. Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais (ANPUR), v. 9, p , Outra fonte de consulta sobre o tema: Boletim Petróleo, Royalties e Região. Disponível em: 16

7 Cap Rosélia Piquet - Pag 17 Portanto, não existem fundamentos teóricos ou jurídicos inquestionáveis que garantam as atuais regras de repasse. Mais uma vez voltando-se aos dados da Tabela 1 observa-se que nos municípios petrorentistas é a Administração Pública Direta e Autárquica a atividade que apresenta as mais elevadas taxas de crescimento. Sem dúvida trata-se de uma estratégia de eficaz cooptação uma vez que os concursos públicos são pouco utilizados como forma de acesso aos cargos das administrações locais. Os orçamentos municipais milionários pouco retornam em benefícios para a população. Campos dos Goytacazes figura como um dos municípios onde a educação básica apresentou um dos piores desempenhos do Estado do Rio; Macaé disputa com a Região Metropolitana os mais altos índices de violência do estado; os crimes de colarinho branco aparecem com frequência nas manchetes dos principais jornais do país e são objeto de frequentes inquéritos do Ministério Público. Concluindo Sem dúvida a região Norte Fluminense mudou com o petróleo. Positivamente no volume do PIB; na morfologia do tecido empresarial; na oferta de postos de trabalho; na demografia, com a chegada de novos trabalhadores qualificados e também daqueles em busca de alguma oportunidade e, principalmente, no aumento dos orçamentos municipais em função dos generosos repasses que o petróleo garante. Contudo, seu destino permanece incerto 5. Tratando-se de uma região cujo dinamismo é baseado na extração de um recurso natural, as firmas estão aí localizadas para explorar os recursos existentes. Como as províncias de petróleo e gás apresentam um ciclo de vida nascimento, crescimento, maturidade e declínio, quando este se exaure as empresas líderes do setor, de modo geral, dirigem-se para áreas que apresentem novas descobertas em algum lugar do planeta. Para as firmas de pequeno e médio porte que atuam como fornecedoras de produtos ou de serviços de alta competência tecnológica restaria a alternativa de tornarem-se fornecedoras globais para a indústria de petróleo, associando-se a grandes companhias multinacionais em novas províncias minerais, o que sem dúvida não é trivial. 5 Mota, Ailton et ali. Impactos socioeconômicos e espaciais da instalação do pólo petrolífero em Macaé-RJ. In: Serra, Rodrigo; Piquet, Rosélia (Orgs). Petróleo e região no Brasil, o desafio da abundância. Rio de Janeiro: Garamond,

8 Cap Rosélia Piquet - Pag 18 Àquelas que atuam em setores não-intensivos em conhecimento restaria encerrar as atividades ou migrar para uma indústria correlata. Simultaneamente, caso os critérios de distribuição dos royalties e das participações especiais venham a sofrer mudanças, e há ventos soprando nessa direção, os municípios cujas dinâmicas têm como apoio quase exclusivamente tais recursos, terão que enfrentar sérias restrições orçamentárias. Com as descobertas das reservas nas camadas de pré-sal o horizonte quanto à importância do petróleo na economia norte fluminense se alongou. Tal fato impõe desde já maior rigor quanto ao uso dos milionários recursos financeiros que terão como base essas novas descobertas. Uma política pública regional responsável deveria buscar identificar oportunidades e alternativas para as firmas locais sobreviverem ao período de declínio da produção petrolífera, não exclusivamente como forma de proteger o empresariado, mas tendo em vista que a região hoje dispõe de infra-estrutura física, empresas qualificadas, universidades e escolas técnicas, o que configura a existência de externalidades positivas para qualquer empresa industrial. Em que pesem os esforços de alguns municípios em implantar políticas de desenvolvimento local dignas desse nome, o que predomina é o uso aleatório do dinheiro público. Segundo dados de pesquisa (Cruz, 2007), no maior município da região Campos dos Goytacazes o Fundo de Desenvolvimento de Campos (Fundecam) possuía, ao final de 2007, recursos aprovados para mais de 60 projetos, dos quais apenas cerca de 10 encontravam-se implantados e 07 em funcionamento regular. Dos empregos anunciados na página oficial da instituição e na imprensa local, nem 500 (quinhentos) haviam sido gerados de fato. Cruz indica ainda que as referências para contato indicadas não eram sedes das empresas beneficiadas ou não existiam e, que apenas 05 empresários se colocaram disponíveis para entrevistas 6. Talvez Coronelismo, Enxada e Voto, um clássico da literatura da Ciência Política que Vitor Nunes Leal escreveu ainda nos anos de 1950 seja a leitura mais indicada para todos aqueles que buscam de alguma forma exercer atuação sobre os destinos dessa região onde a abundância se torna um desafio a ser enfrentado. 6 Cruz, José Luis Vianna. Relatório de Pesquisa. 2007, circulação restrita. 18