Tema Especial 4. Lei de Responsabilidade Fiscal. Consenso politico com relação à necessidade de disciplina

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1 Tema Especial 4. Lei de Responsabilidade Fiscal Consenso politico com relação à necessidade de disciplina fiscal dos Estados: um estudo da Lei de Responsabilidade Fiscal Retirado pela Esaf Retirado pela Esaf 2004

2 1.Introdução Uma regra de disciplina orçamentária é uma forma de garantir a sustentabilidade das finanças públicas. Ela é definida por um target para a política fiscal e a especificação das variáveis sob controle do Governo que permitiriam que esse target fosse atingido. Ela desempenha o papel de uma condição de equilíbrio que substitui ou torna operacional a restrição orçamentária intertemporal do Governo. Isso porque a satisfação da restrição orçamentária intertemporal simplesmente requer que, em termos de valor presente, o saldo primário seja igual ao valor da dívida. Em outros termos, déficits sucessivos podem ocorrer desde que sejam revertidos em algum momento em superávits sucessivos, em montante igual em valor descontado. Como existem várias formas da política fiscal ser compatível com uma restrição orçamentária que envolve infinitos períodos, em termos práticos a definição acima segundo alguns (ver, por exemplo, Perotti, Strauch e von Hagen, 1997) não é muito útil. Assim, do ponto de vista de política, o que é operacional é a implementação de regras simples para a conduta da política fiscal e que, portanto, podem ser facilmente monitoradas pelos indivíduos e que garantam a solvência do Governo. As regas de disciplina orçamentária na União Monetária Européia desempenham esse papel. Foram fixados valores máximos para a razão déficit/pnb de 3% e para a razão dívida/pnb de 60%. O Pacto de Estabilidade e Crescimento desenvolveu posteriormente esses critérios e os países membros se comprometaram a manter seus orçamentos perto do equilíbrio ou superavitários no médio prazo. Em suma, algumas restrições bastante simples foram estabelecidas 1

3 sobre a política fiscal com o objetivo de preservar a sustentabilidade das finanças públicas. A análise de regras de política fiscal tem recebido menor atenção da literatura do que a de regras de política monetária. Canzoneri, Cumba e Diba (2002) criticam as regras da União Monetária Européia por considerarem estas desnecessariamente severas para preservar a solvência do Governo, além de limitadoras do papel estabilizador da política fiscal. Contra essa crítica, Marín (2002) argumenta que uma regra fiscal é importante para lidar com o problema de free-riding resultante de políticas fiscais diferentes, mas uma taxa de juros comum, numa união monetária. Atualmente, o debate político com relação a regras fiscais continua ativo. Entre as questões discutidas estão: como implementar as regras de disciplina orçamentária, targets apropriados de médio prazo, a importância de deixar os estabilizadores automáticos operarem simetricamente durante o ciclo, a possibilidade de desvios temporários do equilíbrio orçamentário, a avaliação operacional da sustentabilidade fiscal. No Brasil, uma regra recente de estabilização fiscal foi adotada a partir de maio de Conhecida como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a Lei Complementar nº101 contempla alguns dos instrumentos de controle da política fiscal debatidos na literatura. Em especial, se destacam os limites para o endividamento e para o gasto com o funcionalismo por ela estabelecidos, além da trajetória a ser seguida em caso de desvio dessas metas. Suas regras devem ser cumpridas igualmente por União, Estados e Municípios. Frente essa recente experiência do país com targets de execução orçamentária, o objetivo desse artigo é avaliar o impacto da LRF sobre as despesas dos Estados. O foco do artigo nas 2

4 despesas dos Estados está ligado ao recente episódio de deterioramento de suas contas públicas que culminou com o Programa de Reestruturação e Ajuste Fiscal, em 1997, no qual o Governo Federal refinanciou a dívidas de 25 dos 27 Estados Brasileiros (os Estados do Tocantins e Amapá não entraram no programa). A questão que buscamos responder é se a LRF auxiliou no controle fiscal desses membros da Federação. O presente trabalho está dividido da seguinte maneira. A segunda seção discute a Lei de Responsabilidade Fiscal. A terceira seção discute se como estabelecido na LRF, a razão Despesa com pessoal/rcl é um bom target. A quarta seção apresenta o modelo a ser estimado, define as variáveis que serão utilizadas e os resultados empíricos. A última seção apresenta as conclusões. 2. Lei de Responsabilidade Fiscal O histórico de instrumentos de controle fiscal apesar de recente antecede a LRF. A Constituição de 1988, no art.169, já previa uma regra fiscal na forma de target ao estabelecer limites de despesa com pessoal ativo e inativo a ser fixado em Lei Complementar. Ademais, encontramos no Capítulo II, Seção II, as normas fixadas para a elaboração do orçamento público da União que possuem como base as leis orçamentárias do Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei do Orçamento Anual (LOA). A primeira deve estabelecer de forma regionalizada as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada, abrangendo um período de quatro anos, a ser enviada para apreciação do Poder Legislativo no primeiro ano de mandato do presidente. A LDO 3

5 possui o papel de orientar a elaboração da LOA e deve compreender as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital, para o exercício financeiro subsequente, bem como dispor sobre as alterações na legislação tributária e estabelecer a política de aplicação das agências oficiais de fomento. A LOA, por sua vez, é formada por três orçamentos, compreendendo o orçamento fiscal da União, incluindo todos os poderes, fundos, órgãos e entidades de administração direta e indireta, o orçamento de investimento das empresas que a União detém maioria do capital social com direito a voto, e o orçamento da seguridade social. Esta lei é o principal instrumento de controle do orçamento público, cujo objetivo principal é administrar o equilíbrio entre despesas e receitas. Em relação aos limites de despesas com pessoal previsto no art.169, a regulamentação veio com a Lei Complementar n.º 82/1995, conhecida como a Lei Camata. Esta lei estabelece o limite para as despesas totais com pessoal ativo e inativo da administração direta e indireta, inclusive de fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista quando pagas com receitas correntes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios o valor de 60% das respectivas receitas correntes líquidas. Entende-se como receita corrente líquida, a receita corrente deduzidas as transferências por participações, constitucionais ou legais. No caso da União, deduz-se ainda as despesas com o pagamento de benefícios da previdência social. Como a lei não estabelece transferências dos municípios para outros entes da federação sua receita corrente líquida é a própria receita corrente. A lei estabelece ainda que se no exercício da publicação da lei os limites de gastos excederem o fixados, o ente deve atingir o limite no prazo de máximo de três exercícios financeiros, a razão de um terço do excedente por ano. 4

6 Olhando-se os dados do exercício de 1995 divulgados pela Secretária do Tesouro Nacional (ver tabela A1 em anexo), apenas três - Amazonas, Roraima e Tocantins - dos vinte e sete Estados (incluindo o Distrito Federal) cumpriam o limite estabelecido pela nova lei. Assim, os demais deveriam se adequar ao limite de 60% até o exercício financeiro de 1998, prazo máximo estabelecido pela lei. Dentro deste prazo, outros dezesseis estados, além do Amazonas, Roraima e Tocantins, passaram a cumprir a Lei. Entretanto, o número de Estados que não se adequaram ao limite se manteve alto. Um estudo do resultado primário dos Estados no mesmo período mostra que a maior parte deles incorreu em despesas acima da sua arrecadação. Em 1995, apenas seis Estados Alagoas, Distrito Federal, Maranhão, Mato Grosso do Sul, Pará e Paraíba - apresentaram superávit primário, situação semelhante apresentada em 1998, quando sete Estados apresentaram superávit Alagoas, Amapá Maranhão, Piauí, Roraima, São Paulo e Tocantins (ver tabela A2 em anexo). A situação fiscal deteriorada dos Estados, com sucessivos déficit fiscais e aumento do nível de endividamento, levou a uma crise financeira, que culminou com a interferência da União. Com a Lei n.º 9496/1997, a União, dentro do Programa de Refinanciamento e Ajuste Fiscal, assumiu e refinanciou a dívida mobiliária e outras constituídas até 31 de março de 1996 dos Estados, exceto Tocantins e Amapá que não assinaram o acordo, e do Distrito Federal. O resultado foi a redução do saldo devedor da dívida financeira dos entes citados por meio do alongamento do prazo de pagamento, redução dos encargos financeiros incidentes e/ou concessão de subsídio. A contrapartida foi o estabelecimento de metas para a relação dívida financeira/ receita líquida real, o resultado primário e as despesas com funcionalismo público e o estabelecimento de compromissos para as receitas de arrecadação 5

7 própria, a reforma do estado e/ou alienação de ativos e para as despesas com investimento, além de objetivos específicos para cada estado. Assim, ainda que para uma situação específica e por tempo determinado o prazo estabelecido para pagamento da dívida com a União foi de até trezentos e sessenta meses -, fruto do descontrole nos gastos estaduais, vemos a especificação de outros targets fiscais além da despesa com pessoal. Em 1999, a Lei Camata é revogada pela Lei Complementar n.º96, que estabelece novos limites para as despesas totais com pessoal. Para a União, este limite passa a ser de 50% da sua receita corrente líquida, mantendo-se o limite de 60% para Estados, Distrito Federal e Municípios. No cálculo das respectivas receitas correntes líquidas deduz-se as transferências intragovernamentais. Se algum ente ultrapassar esse limite, ficam vedadas a concessão de vantagens e o aumento de remuneração, bem como novas contratações e criação de cargos. Novamente, verifica-se que apenas onze estados mantiveram seus gastos com pessoal dentro do limite estabelecido. Com a promulgação da Lei Complementar n.º101 de 04 de maio de 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a Lei Complementar n.º96 é revogada, mas os limites por ela fixados são incorporados à nova lei. A LRF foi introduzida como um instrumento para conter os déficits públicos e endividamento crescente das unidades da federação. Entretanto, ela não se restringe apenas a impor limites ao gasto e ao endividamento, mas também contempla o orçamento como um todo ao estabelecer diretrizes para sua elaboração, execução e avaliação, o que a torna o instrumento de controle fiscal mais abrangente já instituído no país. Em relação ao processo de elaboração do orçamento, a base da LRF está nas leis orçamentárias já vigentes: a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei 6

8 do Orçamento Anual (LOA). Entretanto, impôs essas normas de elaboração do orçamento público aos Estados, Distrito Federal e Municípios. Seu papel, neste caso, foi o de estabelecer a obrigatoriedade de se incluir na LDO um Anexo de Metas fiscais, o qual deve conter as previsões de receitas e despesas, bem como o resultado nominal, primário e o montante da dívida pública para o exercício a que se refere a LDO e os dois anos seguintes, e um Anexo de Riscos Fiscais, que deve avaliar os possíveis fatos que irão impactar nos resultados fiscais estabelecidos para o exercício. Além disso, estabelece que a LOA deve apresentar um demonstrativo de compatibilidade do orçamento com as metas previstas no Anexo de Metas Fiscais da LDO; a previsão da reserva de contingência, em percentual da receita corrente líquida (RCL), destinada ao pagamento de restos a pagar, passivos contingentes e outros imprevistos fiscais; e as despesas relativas à dívida pública mobiliária e contratual, bem como as respectivas receitas, com exceção do refinanciamento da dívida que deve ser demonstrado de forma separada. Essas medidas trazem uma maior transparência no processo de elaboração do orçamento e visam a garantir a consistência entre objetivos e execução. No que diz respeito aos gastos públicos, a LRF estabeleceu limites rígidos para o gasto com pessoal e endividamento público, bem como mecanismos claros para a correção de eventuais desvios. Em caso de arrecadação de receitas menor do que o previsto, o ente fica impossibilitado de fazer empenhos de modo a garantir o cumprimento das metas fiscais, exceto se as despesas forem de caráter obrigatório, constitucionais ou legais, ou se forem ressalvadas na LDO, ou ainda, se o empenho estiver ligado ao serviço da dívida. Além disso, a LRF instituiu a chamada Regra de Ouro, na qual os entes ficam proibidos de contratar empréstimos para fazer frente a despesas correntes, ou seja, o montante de 7

9 operações de crédito em cada exercício fica limitado ao montante da despesa de capital. A fim de evitar comportamentos oportunistas por parte dos governantes em anos de eleição, especialmente em caso de reeleições, foram instituídos mecanismos de controle das finanças públicas específicos para estes períodos. E, novas despesas de caráter permanente (por prazo superior a dois anos) só podem ser criadas com a contrapartida de uma fonte de receita ou a redução de outra despesa. Os limites impostos pela LRF devem ser observados durante toda a execução do orçamento. Por último, a questão da transparência volta a ser contemplada com a obrigatoriedade da publicação, ao fim de cada semestre, do Relatório Resumido de Execução Orçamentária por todos os Poderes, bem como a entrega ao final de cada quadrimestre do Relatório de Gestão Fiscal, contendo os demonstrativos do período do exercício, a comparação entre os limites estabelecidos pela lei e o alcançado pelo ente, e a indicação das medidas corretivas adotadas caso algum limite tenha sido ultrapassado. Dentre todas as questões contempladas pela Lei, os limites de gasto com pessoal e endividamento e a Regra de Ouro são os pontos que mais afetam o gasto público e atuam diretamente no sentido de conter déficits e acumulação de dívidas. No caso do limite com pessoal, além dos limites globais de 60% da receita corrente líquida para Estados e Municípios e de 50 % para a União - já em vigor desde a Lei Complementar n.º 96 -, passam a vigorar os limites por poder e para cada nível de governo (ver tabela A3 em anexo). A imposição de limites específicos para o gasto com pessoal está ligada ao fato deste ser o principal item de despesa corrente e apresentar um histórico elevado por um longo período, como mostra a tabela A1. Entre 1996 e 2000, período no qual já estavam em vigor os limites para a despesa 8

10 total com pessoal, os gastos desse item nos Estados se mantiveram na média de 67% de suas receitas líquidas 1. Gastos elevados com o funcionalismo público reduzem a receita disponível para fornecer serviços públicos básicos como educação, saúde, segurança, e para investir, em especial, no item infraestrutura. Em relação ao endividamento, os limites estabelecidos pelo Senado para a dívida consolidada devem atender aos seguintes critérios: não ultrapassar 2 (duas) vezes a receita líquida corrente, no caso de Estados e Distrito Federal e 1,2 (um inteiro e dois décimos) vezes a receita líquida corrente no caso dos Municípios. Entretanto, o Senado Federal através da resolução nº 20 de 2003, suspende o cumprimento desses limites até maio de Além da dívida consolidada, as operações de crédito também são reguladas e devem obedecer ao limite acima. Caso alguma norma estabelecida pela LRF não seja cumprida por um ente da Federação, este sofrerá sanções institucionais que vão desde a suspensão das transferências voluntárias até a suspensão de obtenção de crédito e contratação de operações de crédito a depender da norma infringida. Do mesmo modo, o governante deste ente poderá ser responsabilizado e sofrer sanções pessoais que vão desde multas e perda do cargo podendo chegar à prisão. Observa-se, deste modo, que a LRF procurou englobar todos os aspectos das finanças públicas, o que acabou por torná-la uma lei complexa. Espera-se, no entanto, que ao cumprir todos as normas, os entes da Federação obtenham um ajuste fiscal permanente, o que poderá aumentar da disponibilidade de recursos para o investimento em programas de desenvolvimento social e econômico. 1 Dados da Secretaria do tesouro Nacional 9

11 3. A razão despesa com pessoal é um target apropriado? O objetivo dessa seção é discutir se a razão gasto com pessoal/rcl é um target apropriado como indicado pela LRF, dado que com relação ao endividamento o Senado estabeleceu que os limites devem ser obsevados somente a partir de maio de A literatura sobre efeitos da política fiscal se preocupa com o impacto do tamanho e da composição do ajustamento sobre as variáveis econômicas. Procura distinguir os episódios fiscais com base em critérios ex-post, que serão discutidos a seguir, e descrever o comportamento associado de várias variáveis endógenas. 2 Alesina e Perotti (1995, 1997) definem um episódio de ajustamento fiscal como um ano em que o saldo primário ciclicamente ajustado melhora de pelo menos 1,5% do produto, ou um período de dois anos consecutivos em que o saldo primário ciclicamente ajustado melhora de pelo menos 1,25% ao ano em ambos os anos. Definem, ainda, como ajustamentos fiscais bem sucedidos aqueles em, em três anos, reduzem a razão dívida/pib em pelo menos 5%. Consolidações fiscais têm maior probabilidade de estabilizarem a razão dívida/pib quando a melhora orçamentária é obtida cortando-se os salários públicos e os benefícios previdenciários. Esse resultado é consistente com a visão expectacional da política fiscal que estabelece que os efeitos da política fiscal dependem da forma como eles afetam as expectativas (Feldstein, 1982, Bertola e Drazen,1993). Quando esses itens intocáveis do orçamento são cortados, o Governo sinaliza que uma mudança de regime efetivamente ocorreu. Este tipo de ajustamento é denominado Tipo 1, em contraposição ao ajustamento tipo 2 que 10

12 baseia-se principalmente no aumento de impostos e, no que diz respeito a gastos, os cortes são primordialmente no investimento público. Ajustamentos tipo 2 estariam condenados a serem não bem sucedidos, pois reduções no investimento não podem ser mantidas para sempre. McDermott e Wescott (1996), por sua vez, definem um episódio de consolidação fiscal como um ano em que o saldo primário ciclicamente ajustado melhora de pelo menos 1,5% do produto ao longo de dois anos e não cai em nenhum dos dois anos. Contrações fiscais são bem sucedidas quando elas fazem com que a razão dívida/pib comece a declinar e continue numa tendência declinante por causa de mudança discricionária na política fiscal. Eles também encontram evidência de que consolidações fiscais têm maior probabilidade de serem bem sucedidas quando a melhora orçamentária é obtida cortando-se os gastos do que aumentando-se os impostos. Além disso, quanto maior a magnitude da consolidação fiscal maior a probabilidade de sucesso. 3 Min Shi (2002) segue Alesina e Perotti (1995) e Alesina e Ardagna (1998) para avaliar o ajustamento fiscal em países latino-americanos. Um episódio de ajustamento fiscal é definido como um ano em que o saldo primário ciclicamente ajustado melhora de pelo menos 3% do produto, ou o primeiro de alguns anos consecutivos em que o saldo primário ciclicamente ajustado melhora de pelo menos 2% do PIB. O critério é rigoroso na tentativa de eliminar ajustamentos pequenos, mas prolongados, e focar nos casos em que há de fato uma mudança clara de comportamento fiscal. 2 Na verdade, existe uma outra vertente da literatura que procura distinguir os episódios fiscais com base em critérios ex ante e, então, avaliar o efeito da ação do Governo sobre o consumo e o investimento privado, por exemplo. Ver, entre outros, Giavazzi e Pagano (1990), Giavazzi e Pagano (1996) e Giavazzi et al. (2000). 11

13 Sucesso, por sua vez, é definido em termos da sustentabilidade da política fiscal. Contrações fiscais bem sucedidas ou duradouras são aquelas que duram por pelo menos dois anos depois de iniciadas, ou seja, começam no ano t e duram até o ano t+k, com k>=2. Como visto anteriormente o comportamento fiscal (impulso fiscal) é definido em termos do saldo primário ciclicamente ajustado. Usa-se o saldo primário (saldo total menos pagamento de juros) porque o interesse é analisar mudanças discrionárias na política fiscal. Além disso, uma vez que as receitas e despesas podem oscilar devido às flutuações econômicas e devido ao caráter de estabilizador automático da política fiscal, um ajustamento ciclíco das variáveis fiscais é necessário. Dado o menu de diferentes formas para fazer o ajustamento cíclico utiliza-se para simplificar a variação observada no resultado primário como proporção do PIB de um ano em relação ao ano anterior, ou seja, não se faz as correções cíclicas. Olhando-se para impulsos fiscais acima de 1,5% ao ano, observam-se 98 episódios de ajustamento fiscal e somente 13 ajustamentos fiscais bem sucedidos, onde sucesso é definido por duração de pelo menos 2 anos.(ver tabela A4 em anexo). Quando são considerados os impulsos fiscais acima de 2% ao ano, observam-se 75 ajustamentos fiscais, sendo 11 bem sucedidos.(ver tabela A5 em anexo). Finalmente, quando são considerados os impulsos fiscais acima de 3% ao ano observam-se 44 ajustamentos fiscais, sendo que somente 4 podem ser considerados bem sucedidos. 3 Na verdade, as diferenças entre Alesina e Perotti e McDermott e Wescott é somente de ênfase. Os primeiros acham as diferenças na composição do ajustamento mais impressionantes do que as diferenças no tamanho e os últimos acham o contrário. 12

14 Nota-se, desse modo, que uma característica marcante do ajustamento fiscal dos Estados brasileiros é a ausência de persistência. Isso em qualquer um dos critérios, mas obviamente de forma mais marcante quando o critério mais rigoroso de 3% de mudança ao ano é usado. Esta mesma constatação é feita por Blanco (2000), onde o comportamento fiscal dos Estados é avaliado considerando-se os efeitos das flutuações cíclicas sobre as diferentes categorias de receita e despesa. Assim, o fato de corrigir ou não pelos efeitos do ciclo econômico não interfere na percepção qualitativa de falta de sustentabilidade ou duração extremamente curta dos episódios de consolidação fiscal. 4 Os ajustamentos fiscais para o critério de 3% ao ano são apresentados na Tabela 1. Observa-se que, além das contrações fiscais raramente serem persistentes, quando o são essa persistência não dura mais do que dois períodos. 4 Blanco(2000) usa uma variação da medida de Blanchard (1990), em que ele considera a inflação, além do produto, como variável explicativa das variações do resultado fiscal. Uma outra variante neste mesmo sentido é a 13

15 Tabela 1: Ajustamento fiscal dos Estados quando a mudança no resultado primário é maior do que 3% Estado Anos Acre 1996, 2000 Alagoas 1997 Amazonas 1992 Amapá 1993, 1995, 1996 Bahia 1999 Ceará 2000 Distrito Federal Espírito Santo Goiás 1991, 1995, 2000 Maranhão 1987, 1997, 2000 Minas Gerais 1991, 1999 M. Grosso do Sul 1995, 1999 Mato Grosso 1991, 1996, 1999 Pará Paraíba 1991 Pernambuco 1999 Piauí 1991 Paraná 1990, 2000 Rio de Janeiro Rio Gde do Norte 1991, 2000 Rondônia 1990, 1991, 1996, 2000 Roraima 1987, 1988, 1991, 1992, 1996 Rio Gde do Sul 1999 Santa Catarina Sergipe 1999, 2000 São Paulo Tocantins 1991, 1995, 1997 A Tabela 2 apresenta as razões receita total/pib e despesa total/pib para os ajustamentos bem sucedidos identificados na Tabela 1. A idéia é verificar se os ajustamentos observados resultaram de aumentos de impostos e/ou cortes de gastos, a fim de verificar se o perfil é típico dos ajustamentos bem sucedidos como estabelecido pela literatura. No caso do ajustamento ter sido realizado majoritariamente através de corte de gastos procura-se, ainda, verificar em que de Bevilaqua e Werneck (1998) que preferem utilizar a taxa de desemprego como indicador de atividade 14

16 categorias de gasto ocorrem os cortes. Isto porque, como observado anteriormente, a composição do ajustamento também é importante. Primeiro, tipos diferentes de cortes de gastos podem ser mais ou menos permanentes. Uma redução na manutenção da estrutura pública não pode ser mantida para sempre. Portanto, ainda que ocorra um corte de outra categoria de gasto na mesma magnitude, os efeitos em termos de duração são diferentes. Segundo, Governos que são capazes de cortar os componentes politicamente mais delicados do orçamento sinalizam que estão mais comprometidos com um ajustamento fiscal sério. 5 Tabela 2: Composição dos ajustamentos fiscais bem sucedidos Receita total/pib Despesa total/pib Despesa pessoal/pib Despesa de capital/pib % 48.86% 33.45% 7.57% Amapá % 37.25% 21.05% 10.99% ( ) -4.97% % % 3.42% % 34.92% 18.94% 20.12% Rondônia % 26.08% 13.54% 21.42% ( ) -3.96% -8.84% -5.40% 1.30% % 72.43% 28.32% 27.03% Roraima % 63.64% 27.87% 28.27% ( ) -2.78% -8.78% -0.45% 1.23% % 27.53% 12.78% 20.63% Sergipe % 26.79% 8.73% 19.44% ( ) 1.30% -0.74% -4.05% -1.19% Para o ajustamento fiscal do Amapá em 1996, observa-se que a receita total/pib caiu 4,97%, enquanto a despesa/total caiu 11,61%. Desta forma, o ajustamento ocorreu pelo lado dos gastos. Além disso, a despesa com pessoal caiu econômica. 5 Alesina e Perotti (1997) argumentam que em ajustamentos bem sucedidos 73% do ajustamento é do lado do gasto, enquanto que nos ajustamentos mal sucedidos somenste 44% do ajustamento ocorre do lado dos gastos. No que diz respeito aos gasto, nos casos bem sucedidos somente 20% dos cortes são nos gastos de capital. Nos casos bem sucedidos o maior corte ocorre nas transferências e salários (juntos eles representam em torno 15

17 proporcionalmente mais do que a despesa de capital (12,4% contra 3,42%, respectivamente). No caso de Rondônia em 1991, percebe-se também que os gastos caíram mais do que a receita e que as despesas com pessoal caíram 5,40% enquanto as despesas de capital subiram. No caso de Roraima em 1992, as despesas também foram responsáveis pelo ajustamento. A receita caiu, mas os gastos tiveram uma queda maior, embora o corte na despesa com pessoal não tenha sido expressivo. Finalmente, no caso de Sergipe em 2000, tanto a receita subiu (1,30%) quanto a despesa caiu (-0,74%). A despesa com pessoal mais caiu mais expressivamente do que a despesa com capital (4,05% contra 1,19%). Assim, parece que os ajustamentos bem sucedidos feitos pelos Estados brasileiros vão de encontro aos perfis padrão de ajustamentos fiscais bem sucedidos no que se refere à composição dos tipos de gasto.desta forma, a LRF parece ter escolhido de fato um target adequado, no sentido de eleger uma meta que realmente é importante para o alcance de ajustamentos fiscais bem sucedidos. Uma vez que a LRF escolheu um target correto a questão que fica é se ela está sendo capaz de influenciar esse target. Essa questão é respondida na próxima seção. de 50% do total de corte dos gastos), enquanto nos caso mal sucedidos os salários permanecem praticamente inalterados. 16

18 4. A LRF é capaz de influenciar o target? Para avaliar os efeitos da LRF sobre os gastos de pessoal será estimado o seguinte modelo: 6 y =g y +b x +q DLRF +a +e it it, - 1 ' it t i it onde i = 1,...,27 e t=1986,...,2003. A variável dependente é a razão despesa pessoal/rcl, a matriz x inclui variáveis econômicas e político-institucionais, DLRF é uma dummy igual a 1 depois de 2000, inclusive, ainda que a lei tenha entrado em vigor somente em maio de 2000, conforme argumentam Nunes e Nunes (2003, pp. 16) [...] ainda que se considere que, no primeiro ano, o ajuste fiscal foi parcial, porque as administrações já trabalhavam com orçamentos aprovados no ano anterior, muitos ajustes que não dependiam dos orçamentos foram efetivamente realizados. Para contornar os problemas resultantes da presença da variável defasada como regressor 7, incluída devido à inércia inerente aos gastos públicos, em especial no tocante à despesa com pessoal, o modelo foi estimado usando-se o método dos momentos generalizado (GMM) proposto por Arellano e Bond (1991). A partir da execução orçamentária dos Estados foi criada a variável dependente Despesas com Pessoal/RCL, calculada a partir do item Despesas de Pessoal e Encargos e dividido pela Receita Corrente Líquida (RCL). A Receita Corrente Líquida é igual à Receita Corrente deduzida das Transferências Correntes aos Municípios. O gasto com pessoal corresponde ao principal item de despesa 6 Para uma avalição informal do impacto das instituições fiscais sobre a disciplina orçamentária ver Lima (2002). 7 O estimador de efeitos fixos é viesado na presença de variáveis dependentes defasadas dentro do conjunto de variáveis explicativas. 17

19 corrente dos Estados e inclui gastos como aposentadorias e pensões que não são passíveis de cortes. As variáveis explicativas usadas são descritas a seguir. A execução orçamentária dos Estados fornece também o grau de dependência de transferências de receitas da União, resumido pelo indicador Receita Tributária/RC, calculado como a participação da Receita Tributária no total da Receita Corrente. Seria de se esperar que quanto maior a dependência de transferências de recursos (menor a razão Receita Tributária/RC) maiores os gastos associados. Isto porque a autoridade local não internaliza completamente os efeitos de suas decisões de gasto sobre todo o orçamento, resultando no fenômeno conhecido como flypaper effect. Este implica mais especificamente que as despesas públicas reagem de forma muito mais forte às transferências do que ao aumento da renda privada.neste caso, espera-se um sinal negativo, ou seja, quanto maior a Receita tributária, menor a dependência de transferências e, portanto, menor os gastos, inclusive com pessoal. Entretanto, o sistema federativo brasileiro é claramente redistributivo. Com isso maiores transferências são destinadas aos Estados mais pobres. Assim, este indicador também está captando as características intrínsecas associadas à fragilidade da base econômica 8. Os governadores de Estados fortemente dependentes de transferências da União, mesmo sendo mais propensos a gastar, encontram dificuldades de obter financiamento para estes gastos e, portanto, 8 Conforme observado por Botelho (2003) Para esses Estados o acesso ao financiamento é mais restrito e a capacidade técnica do corpo funcional é limitada em relação à proposição de engenharias financeiras para obtenção de financiamentos. Nos Estados com maior base econômica e, portanto, maior força política, os bancos estaduais receberam tratamento diferenciado ante os passivos descobertos. Os passivos descobertos nada mais eram do que financiamentos excessivos aos seus respectivos controladores. 18

20 gastam menos. Neste caso, quanto maior a receita tributária, menor a dependência de transferências e, portanto, maior os gastos. A idéia é verificar se a característica frágil base econômica predomina sobre o flypaper effect. As variáveis político-institucionais foram obtidas a partir da base de dados eleitorais do LEEX/IUPERJ Laboratório de Estudos Experimentais. Esta é composta de dados brutos dos resultados de todas as eleições realizadas entre 1945 e 2002 para a Câmara dos Deputados, para as Assembléias Legislativas dos Estados, para a Presidência da República, para o Senado Federal e para os governos estaduais. A partir desta base de dados foram extraídas as seguintes informações: fracionalização das preferências do eleitorado, número de partidos efetivos, o grau de polarização na assembléia, permanência no poder e ideologia do partido do governador 9. O índice de Fracionalização tem como objetivo medir a dispersão/concentração das preferências do eleitorado sobre os candidatos ao governo do Estado: 2 F = 1 - Σ v i Onde v i é a proporção de votos obtida por cada candidato. O índice F baseia-se na probabilidade de que dois eleitores escolhidos aleatoriamente tenham votado em candidatos diferentes em uma dada eleição 10. A contribuição dos candidatos mais bem votados para o resultado final do índice é 9 Foi avaliada, também, uma variável com o objetivo de captar se a existência de maioria da base governista na Assembléia Legislativa tem influência no comportamento fiscal dos Estados. Sabe-se da importância da Assembléia na aprovação de leis que direta ou indiretamente influenciem na gestão fiscal. Contudo o alcance destas leis é geralmente limitado e pode muitas vezes gerar reflexos apenas em anos seguintes. 10 Ver Lima Júnior (1997). 19