Manual de Elaboração. O passo a passo da Elaboração do PPA para municípios. Ari Vainer Josélia Albuquerque Sol Garson. 2ª edição

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2 Ari Vainer Josélia Albuquerque Sol Garson Manual de Elaboração O passo a passo da Elaboração do PPA para municípios 2ª edição Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social

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4 O passo a passo da Elaboração do PPA para municípios S u m á r i o Prefácio... 5 Apresentação da 2ª Edição... 7 Apresentação da 1ª Edição... 9 Prefácio da 1ª Edição Apresentação dos Autores da 2ª Edição INTRODUÇÃO I.1. Considerações preliminares I.2. Legislação I.3. Objetivos I.4. O Ciclo de Gestão do Plano Plurianual I.5. Plano Plurianual - Elementos Essenciais II. ROTEIRO DE ELABORAÇÃO DO PLANO PLURIANUAL II.1.Conteúdo do PPA II.2.Etapas da Elaboração do PPA II.3.Base Estratégica II.3.1. A Cidade Situação Atual X Futuro Desejado II.3.2. Planejamento Territorial Integrado II.3.3. Levantamento das ações setoriais II.3.4. Participação popular II.3.5. Condicionantes do Planejamento - Restrições Orçamentárias e Financeiras II.3.6. Orientação Estratégica - Definição de Macroobjetivos II.4.Elaboração de Programas II.4.1. Considerações preliminares II.4.2. Levantamento das ações - Programas Finalísticos II.4.3. Definição dos programas setoriais pelos órgãos/entidades II.4.4. Validação de Programas II.4.5. Planejamento e Responsabilidade Fiscal - A Integração do PPA com a LOA Anexo I - Projeção de Receitas Considerações Gerais As Modalidades de Receitas Orçamentárias Receitas Correntes Receitas de impostos diretamente arrecadados e de transferências constitucionais Receitas de Taxas e de Contribuições de Melhoria Receita de Contribuições

5 Plano Plurianual - Manual de Elaboração Receitas Patrimoniais Receita Agropecuária/Industrial/de Serviços Transferências Correntes Outras Receitas Correntes Receitas de Capital Anexo II - Restrições ao Planejamento Orçamentário Considerações Gerais Obrigações Legais Vinculação de recursos à manutenção do ensino fundamental Vinculação de recursos à saúde Limite de despesas com o Poder Legislativo Municipal Outras Despesas Com Recursos Vinculados/ Convênios Serviço da dívida Despesas de Pessoal Restrições Orçamentárias Alternativas de Ação Anexo III - Elaboração de Programas, Modelos de Formulários Anexo IV - Projeto de Lei e Anexos do Projeto de Lei - Modelo Anexo V - Município de Feliz-Cidade, Elaboração de Programas Anexo VI - Município de Feliz-Cidade, Projeto de Lei e Anexo ao Projeto de Lei

6 O passo a passo da Elaboração do PPA para municípios Prefácio Desde 2003, quando o Estado retomou a importante tarefa de pensar o futuro, recolocando o planejamento em novas bases, a tarefa de elaborar um Plano Plurianual PPA ganhou centralidade, pois é o instrumento com o qual se decide quais são os investimentos prioritários para um projeto de desenvolvimento. O debate para a elaboração do PPA evidencia questões fundamentais, como: Qual o conjunto de políticas mais adequado para estimular os diversos setores da produção; Quais as melhores políticas para gerar trabalho, emprego e renda; Quais são as ações necessárias para reduzir as desigualdades regionais; Quais os projetos de desenvolvimento e infra-estrutura que vão receber prioridade e recursos; Quais são os ramos da pesquisa científica e tecnológica fundamentais para o crescimento do país; Quais são as políticas e programas sociais necessários para o desenvolvimento humano da população, a inclusão social e a melhor distribuição da renda entre os brasileiros. O projeto de um Brasil de todos, materializado no PPA para o período é fruto de um planejamento democrático do País propiciado pelo debate do Governo Federal com os governos estaduais e municipais e as organizações da sociedade. Para que se combine planejamento nacional com desenvolvimento regional é necessário que essa prática seja replicada no âmbito municipal, pois é no local que as relações entre o Estado e a sociedade organizada vão se estabelecer. Essa obra que o BNDES tem o orgulho de patrocinar poderia receber outro título: Manual de Futuro. Pois o município que abraçar com criatividade esse passo a passo da elaboração do seu PPA estará preparando um futuro coletivo de maior transparência, sustentabilidade e riqueza. O desenvolvimento local ganhou enorme relevância nos últimos anos, em especial a promoção de organizações sociais e arranjos produtivos locais. Conceitos como planejamento participativo também ganharam novas dimensões e possibilidades, especialmente com o alargamento democrático dos espaços de organização e manifestação da sociedade civil. As novas tecnologias de informação e comunicação propiciam inovações como o governo eletrônico, a inclusão digital e a formação de redes 5

7 Plano Plurianual - Manual de Elaboração inteligentes. Essas redes de inteligência coletiva são essenciais para a promoção de novos saltos no desenvolvimento institucional, econômico e cultural no Brasil. Não é por acaso que a mobilização e a capacitação de técnicos de governo de todos os municípios da Federação para a elaboração de seus Planos Plurianuais resulta na formação de uma Rede Nacional de Planejamento e Gestão Pública. A CAIXA se integra à Rede com seus técnicos, prestando apoio em todo território nacional, com o propósito de auxiliar o gestor público na formulação e implementação de políticas públicas voltadas para o desenvolvimento econômico e social. O BNDES amplia o acesso a suas linhas de financiamento e produz conhecimento sobre projetos locais cruciais para a sustentabilidade da Rede. Fazemos votos de que essa nova mobilização pelo desenvolvimento aprofunde e amplie os horizontes de nosso federalismo fiscal, contribuindo para a modernização institucional e operativa da vida republicana brasileira. Este Manual de Futuro representa um ingrediente fundamental para o sucesso dessa receita de democracia e progresso com inclusão social e redução das desigualdades regionais. Guido Mantega Presidente do BNDES Jorge Mattoso Presidente da Caixa Econômica Federal 6

8 O passo a passo da Elaboração do PPA para municípios Apresentação da 2ª Edição Nos últimos anos, a gestão das finanças públicas brasileiras vem se pautando por um ambiente crescente de mudança cultural no direcionamento do gasto público, no qual a responsabilidade fiscal dá a tônica ao gestor público na condução das políticas. A apreensão com o nível de endividamento do ente público conduz a um novo pensar sobre a qualidade dos gastos nas políticas públicas governamentais, levando a uma preocupação crescente do gestor para a promoção de uma melhoria na composição das despesas orçamentárias. Em um ambiente de restrição orçamentária e crescentes demandas sociais, cabe uma reflexão sobre qual o melhor direcionamento dos recursos orçamentários para que se possa otimizar o gasto público. Diante deste cenário, destaca-se a necessidade de se trabalhar de forma mais intensa em um maior ordenamento das políticas públicas, notadamente no nível municipal. Uma das soluções para se conduzir essa questão está no planejamento de médio e longo prazo das ações de governo. Tendo em vista as limitações orçamentárias, o planejamento funciona como uma ferramenta indutora na condução e implementação de ações com vistas ao alcance de determinados objetivos em um prazo previamente estipulado. Dentro do ordenamento jurídico brasileiro, o Plano Plurianual - PPA, regido pelo art. 165, inciso I da Constituição Federal e normas complementares, é o instrumento normativo para que os entes municipais materializem o planejamento de seus programas e ações governamentais. Com o intuito de criar as condições para a formação da Rede Nacional de Planejamento e Gestão Pública, propondo uma forte articulação entre a União, os Estados e Municípios, o Governo Federal está promovendo o projeto de Mobilização e Capacitação para Elaboração dos Planos Plurianuais Municipais, com a transmissão por videoconferência para todo o Brasil. Este projeto, implementado em parceria com os Governos Estaduais e com as associações de municípios de caráter nacional, visa criar as condições necessárias para o cumprimento da exigência da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF (Lei Nº 101/2000), que determina que em 2005 os municípios deverão elaborar Planos Plurianuais, repetindo o movimento que houve em relação aos Estados no ano de Para o Governo Federal representa uma excelente oportunidade, já que a partir da Lei do PPA , se dispôs a firmar compromissos, com Estados, Distrito Federal e Municípios, agrupados por sub-regiões, na forma de Pactos de Concertamento. É também uma oportunidade para contribuir 7

9 Plano Plurianual - Manual de Elaboração para melhoria da gestão dos municípios, considerando a transparência, a eficiência e a orientação para resultados. O objetivo do Governo Federal é intensificar a articulação entre os entes federados, no que se refere à definição de prioridades, às complementaridades no processo alocativo, bem como às possibilidades de otimizar o gasto público por meio de uma gestão compartilhada tripartite, ouvida também a sociedade. É também de melhorar a gestão pública e a qualidade do gasto, utilizando-se do planejamento participativo como alavanca para uma nova forma de articular uma parte do gasto dos três entes federativos e trazer a sociedade local para um compartilhamento de responsabilidades na gestão e nos resultados do gasto pactuados a partir de um projeto de desenvolvimento sustentável do território. Paulo Bernardo Silva Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão 8

10 O passo a passo da Elaboração do PPA para municípios Apresentação da 1ª Edição A Lei de Responsabilidade Fiscal traz uma mudança institucional e cultural no trato com o dinheiro público, dinheiro da sociedade. Estamos gerando uma ruptura na história político-administrativa do País. Estamos introduzindo a restrição orçamentária na legislação brasileira. A sociedade não tolera mais conviver com administradores irresponsáveis e hoje está cada vez mais consciente de que quem paga a conta do mau uso do dinheiro público é o cidadão, o contribuinte. A irresponsabilidade praticada hoje, em qualquer nível de governo, resultará amanhã em mais impostos, menos investimentos ou mais inflação, que é o mais perverso dos impostos pois incide sobre os mais pobres. O governo não fabrica dinheiro. Esta afirmação pode parecer óbvia para alguns, mas não para aqueles que administram contas públicas gastando mais do que arrecadam. Deixando dívidas para seus sucessores e assumindo compromissos que sabem, de antemão, não poderão honrar. É este tipo de postura, danosa para o País, que é coibida pela Lei de Responsabilidade Fiscal. A decisão de aumentar gastos, independentemente de seu mérito, precisa estar acompanhada de uma fonte de financiamento. A Lei reforça os princípios da Federação. Governantes de Estados e Municípios não terão que prestar contas de seus atos ao governo federal, mas ao seu respectivo Legislativo, ou seja, à comunidade que os elegeu. Tudo isso será feito de forma simplificada para que a sociedade possa exercer o seu direito de fiscalização. Os governantes serão julgados pelos eleitores, pelo mercado e, se descumprirem as regras, serão punidos. Já entramos na era da responsabilidade fiscal. Ter uma postura responsável é dever de cada governante. Martus Tavares Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão 9

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12 O passo a passo da Elaboração do PPA para municípios Prefácio da 1ª Edição A Lei de Responsabilidade Fiscal reconhece, na ação planejada e transparente, um pressuposto para a responsabilidade na gestão fiscal. Numa situação de estabilidade econômica, o orçamento é instrumento indispensável para que os programas de governo se tornem realidade, beneficiando, de fato, o público-alvo para os quais se destinam as ações que compõem estes programas. Neste contexto, o Plano Plurianual desponta como a estrutura básica sobre a qual se desenharão as demais peças: a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e a Lei Orçamentária Anual - LOA. A experiência na elaboração do PPA por municípios é praticamente inexistente. Por esta razão, o Ministério do Planejamento, a ESAF, o BNDES, o Banco do Brasil e o IBAM juntaram esforços para proporcionar o conhecimento do assunto, através da teleconferência A Elaboração do Plano Plurianual, transmitida em 9 de julho do corrente ano, que teve como suporte a primeiraversão deste Manual. Atualizada pela legislação em vigor, o BNDES e o Banco do Brasil apresentam esta segunda edição do livro Plano Plurianual - Manual de Elaboração, de autoria de Ari Vainer, Josélia Albuquerque e Sol Garson. Seu conteúdo, privilegiando uma abordagem prática da matéria, nos dá a certeza de que será de grande valia para orientar as municipalidades em relação às medidas a serem adotadas para a adequação às normas estabelecidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Como um dos principais instrumentos da Política Econômica de longo prazo no Brasil, o BNDES vem participando ativamente de ações voltadas para a reformulação do papel do Estado, nos diversos níveis da Federação Brasileira. Neste sentido, tem sido grande o seu empenho em apoiar a modernização da administração tributária e a melhoria da qualidade do gasto público, com uma perspectiva de desenvolvimento local sustentado. Dentre os vários tradicionais de financiamento, o BNDES implementou o Programa de Modernização da Administração Tributária e da Gestão dos Setores Sociais Básicos (PMAT) para proporcionar aos municípios brasileiros possibilidades de aperfeiçoar sua capacidade de arrecadação e, ao mesmo tempo, incrementar a qualidade dos serviços prestados à população. Nessa tarefa, vem contando com a valiosa parceria do Banco do Brasil, que faz chegar a todos os rincões do país, através de sua vasta rede de agências, as oportunidades oferecidas pelo Programa. Também foi criado um site na Internet ( para divulgação de informações e estatísticas sobre o setor público, bem como 11

13 Plano Plurianual - Manual de Elaboração para a troca de experiências entre administradores públicos, pesquisadores, organizações não-governamentais e eventuais interessados em políticas públicas. Com efeito, o Banco Federativo tem procurado tratar ]os mais variados temas relacionados à Federação Brasileira, como a reforma Tributária e a Lei de Responsabilidade Fiscal, além de apresentar indicadores tributários e fiscais. Este fórum de debates democrático e aberto cresceu e se dinamizou através de várias parcerias com outros órgãos e institutos de pesquisa. Além do BNDES, o Banco do Brasil, preocupado em atender às necessidades da Administração Pública, tem oferecido soluções criativas para os problemas administrativos e financeiros dos governos federal, estadual e municipal. Detentor de alto grau de automação bancária, extensa rede de atendimento e técnicos capacitados para prestar consultoria nos projetos e programas governamentais, o BB se propõe a atuar como parceiro do agente público. A instituição financeira auxilia o gestor público na maximização de receitas, otimização da gestão financeira e prestação de serviços públicos. Assim, os gestores estaduais e municipais ganham maior transparência em suas ações, junto à sociedade, e podem atuar em conformidade com as normas da Lei de Responsabilidade Fiscal. No site governo-e ( do Banco do Brasil o gestor público pode se valer de um conjunto de serviços e produtos desenvolvidos sob medida para o setor público. Atuando como agente de políticas públicas, há quase dois séculos, o BB facilita o gerenciamento de recursos dos órgãos governamentais. Mais transparência e informação são, inegavelmente, a garantia perene do efetivo controle popular e do aprendizado da cidadania. Francisco Roberto André Gros Presidente do BNDES Eduardo Augusto Guimarães Presidente do Banco do Brasil 12

14 O passo a passo da Elaboração do PPA para municípios Apresentação dos Autores da 2ª Edição A trajetória recente da economia brasileira tem, como um de seus elementos marcantes, a estabilidade de preços. Num contexto de baixas taxas de inflação, o planejamento de torna imprescindível para garantir o equilíbrio fiscal. A estimativa de receitas e despesas, a administração do patrimônio, o controle do endividamento e o enfrentamento da questão previdenciária passam a ser determinantes das ações que serão desenvolvidas pelos administradores municipais. A integração dos instrumentos de planejamento - o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei do Orçamento Anual (LOA) - garante que as ações planejadas para o médio prazo efetivamente orientem o administrador ao longo de cada exercício fiscal. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), sancionada em maio de 2000, trouxe uma série de novas exigências no campo da administração orçamentária e financeira. A isto se agregam limites e condições estabelecidos por emendas constitucionais aprovadas em período recente, com impacto em áreas significativas - saúde, Poder Legislativo, administração de pessoal, incluindo previdência e outras. A elaboração do PPA não é prática usual entre os municípios brasileiros. Para orientá-la, desenvolvemos, em 2001, este Manual. A metodologia adotada inspirou-se em extenso trabalho do governo federal, do qual resultaram as elaborações do PPA 1996/99, que tomou o nome de BRASIL em AÇÃO e do PPA 2000/2003- AVANÇA BRASIL. Os pontos essenciais da metodologia federal foram preservados, adotando simplificações que permitam sua adaptação às práticas orçamentárias dos municípios brasileiros. Para que a metodologia fosse mais facilmente assimilada, idealizou-se, neste Manual, o Município de Feliz-Cidade, cujas contas foram estimadas, de forma compatível com estruturas encontradas em nossa realidade. A partir de dados de receitas e despesas e das obrigações legais de alocações de recursos, estimaram-se as alternativas para as ações dos dirigentes municipais, consubstanciadas nos Programas que compõem o PPA. Esta 2ª edição incorpora ensinamentos da experiência com a versão inicial, aplicada a casos concretos, e novos conteúdos que foram agregados, no nível federal, ao PPA Plano Brasil de Todos. Em particular, destaca-se a necessidade da cooperação entre os três níveis de governo - União, Estados e Municípios, através de pactos de concertamento e a importância conferida à gestão do Plano. Para que a ação cooperativa e a 13

15 Plano Plurianual - Manual de Elaboração gestão do planejado de fato ocorram, o Plano deve conter os elementos específicos, incorporados a esta versão. Para manter a consistência deste volume com o Manual de Elaboração da LDO e com o Manual de Elaboração da LOA, enquanto não revisados, os dados referentes às contas do município exemplo foram mantidas. Modificaram-se apenas os anos a que se referem: o exemplo de PPA de Feliz-Cidade refere-se ao período , tendo como ano-base do estudo 2005, em lugar de Destaque-se que o foco deste Manual é seu aspecto prático. Aqui se apresenta um roteiro passo a passo para a elaboração do PPA. Cremos, com isto, estar transmitindo um pouco de nossa experiência em planejamento e controle da execução orçamentária e financeira do setor público, em particular municipal. Os Autores* Março/2005 * Este documento pode ser reproduzido, em parte ou integralmente, desde que devidamente citada a fonte. 14

16 O passo a passo da Elaboração do PPA para municípios Ari Vainer Engenheiro de produção graduado pela Universidade Federal do Rio de Janeiro com Curso de Pós-graduação em Planejamento Urbano e Regional - Especialização em Localização Industrial. Foi Superintendente de Orçamento e Subsecretário de Planejamento do Estado do Rio de Janeiro; e Subsecretário de Fazenda da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro. Atualmente, é Subsecretário Adjunto de Planejamento da Secretaria de Controle e Gestão do Estado do Rio de Janeiro Josélia Castro de Albuquerque Pedagoga e administradora de empresa graduada, respectivamente, pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro e pela Sociedade Universitária Augusto Motta, com Curso de Pós-graduação em Administração Pública, da Fundação Getúlio Vargas - CIPAD. Exerceu atividades de orçamento durante vinte anos, no desempenho de cargos de Assessor e de Coordenador; assumiu o cargo de Superintendente de Orçamento da Secretaria Municipal de Fazenda da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro em 1996, permanecendo até dezembro de Atualmente, é Superintendente da Secretaria de Controle e Gestão do Estado do Rio de Janeiro Sol Garson Economista graduada pela Universidade Federal Fluminense Cursou o Mestrado em Teoria Econômica na EPGE/ FGV em 1974/75. Trabalhou no BNDES a partir desse ano. Em 1993, integrou-se à equipe da Secretaria de Fazenda da Cidade do Rio de Janeiro, assumindo a Superintendência de Orçamento a partir de Em 1996, foi nomeada Secretária Municipal de Fazenda, onde permaneceu até dezembro de Como Presidente da Associação de Secretarias de Finanças das Capitais - ABRASF, conduziu, junto ao Congresso Nacional, a discussão da Proposta de Reforma Tributária e de outros projetos de interesse das Capitais. Atualmente, é consultora, dedicando-se sobretudo à administração municipal. 15

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18 O passo a passo da Elaboração do PPA para municípios I. INTRODUÇÃO I.1. Considerações preliminares A edição da Lei Complementar nº 101, em maio de 2000, trouxe novo enfoque à gestão de recursos públicos, exigindo o aperfeiçoamento do processo de planejamento, onde a elaboração e execução do orçamento público têm papel fundamental. Essa Lei, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), integra os três instrumentos de planejamento, já previstos na Constituição Federal de 1988: PLANO PLURIANUAL - PPA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS - LDO LEI DE ORÇAMENTO ANUAL - LOA O Plano Plurianual de um município é o instrumento de planejamento estratégico de suas ações, contemplando um período de quatro anos. Por ser o documento de planejamento de médio prazo, dele se derivam as Leis de Diretrizes Orçamentárias e as Leis de Orçamento Anuais. Assim, - O Plano Plurianual define as diretrizes, os objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. Estas despesas serão planejadas através das ações que integrarão os Programas do PPA, à exceção do serviço da dívida (amortização e encargos) e de outros encargos especiais, bem como da reserva de contingência. - A Lei de Diretrizes Orçamentárias compreenderá as metas e prioridades para o exercício financeiro subseqüente, orientando a elaboração da Lei Orçamentária Anual. - A Lei Orçamentária Anual proverá os recursos necessários para cada ação constante da LDO. 17

19 Plano Plurianual - Manual de Elaboração O esquema a seguir apresentado demonstra o relacionamento entre os três instrumentos de planejamento: A INTEGRAÇÃO PPA, LDO, LOA PPA 2006/2009 LDO 2009 LDO 2008 LDO 2007 LDO 2006 LOA 2009 LOA 2008 LOA 2007 LOA 2006 A Lei de Responsabilidade Fiscal reforçou a necessidade de articulação entre esses três documentos, na medida em que a execução das ações governamentais passa a estar condicionada à demonstração de sua compatibilidade com os instrumentos de planejamento: Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei de Orçamento Anual. Os artigos 15, 16 e 17 da LRF, determinam que a criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental que acarretem aumento de despesa, bem como o aumento de despesas de caráter continuado, devem estar compatíveis com o PPA e com a LOA. Assim, a expansão da rede escolar de um município em 2006, por exemplo, requer que as ações necessárias - construção de escola, contratação de professores, manutenção das novas unidades - tenham sido previstas nos documentos de planejamento. I.2. Legislação O PPA já estava previsto em artigos da Constituição Federal de l988: - art.165, onde se dispõe sobre o conteúdo do PPA ( 1º). Pelo 9º deste mesmo artigo, caberá a lei complementar dispor sobre a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do PPA, da LDO e da LOA; - art.166, 3º, inciso I, onde se prevê que as emendas ao Projeto da LOA ou aos projetos que modifiquem o este orçamento somente podem ser aprovadas caso sejam compatíveis com o PPA e com a LDO; 18

20 O passo a passo da Elaboração do PPA para municípios - art.167, 1º, onde se veda o início de investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro, sem que tenha sido incluído no PPA ou previsto em lei específica; 1 - Art.35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que trata da regionalização das aplicações. 2 I.3. Objetivos Os principais objetivos do PPA são: - Definir, com clareza, as metas e prioridades da administração bem como os resultados esperados; - organizar, em Programas, as ações de que resulte oferta de bens ou serviços que atendam demandas da sociedade; - estabelecer a necessária relação entre os Programas a serem desenvolvidos e a orientação estratégica de governo; - nortear a alocação de recursos nos orçamentos anuais, compatível com as metas e recursos do Plano; - facilitar o gerenciamento das ações do governo, atribuindo responsabilidade pelo monitoramento destas ações e pelos resultados obtidos; - integrar ações desenvolvidas pela União, Estado e governo local; - estimular parcerias com entidades privadas, na busca de fontes alternativas para o financiamento dos programas; - explicitar, quando couber, a distribuição regional das metas e gastos do governo; - dar transparência à aplicação de recursos e aos resultados obtidos. 1 A Lei nº 4320, de 1964, em seus artigos 23 a 26 estabelece normas sobre "Previsões Plurienais". Elas seriam objeto de um Quadro de Recursos e de Aplicações de Capital para, no mínimo um triênio, aprovado por decreto de Executivo. É neste artigo 23 que aparecem as primeiras normas sobre planejamento de longo prazo. 2 Os municípios de maior porte, cujo zoneamento urbano está definido em lei, poderão planejar de forma regionalizada. O que se deve ter claro é que, ao planejamento, seguese sua execução. De nada vale apresentar planos regionalizados se não se desenvolver metodologia compatível para executar o gasto orçamentário. 19

21 Plano Plurianual - Manual de Elaboração O PPA deixa de representar um documento elaborado apenas para cumprir obrigações legais. O alcance dos objetivos do Plano requer, portanto, que: - haja compatibilidade entre a orientação estratégica do governo, as possibilidades financeiras do município e a capacidade operacional dos diversos órgãos/entidades municipais; - esteja integrado com as Leis de Diretrizes Orçamentárias, as Leis Orçamentárias Anuais e com a execução do orçamento; - seja monitorado e avaliado, para o que se definirão, a cada Programa, gerentes responsáveis pela gestão de cada programa ; - seja revisto, sempre que se fizer necessário. I.4. O Ciclo de Gestão do Plano Plurianual A atividade de planejamento se desenvolve de forma contínua, cada fase se constituindo em fonte de orientação para os passos seguintes. O ciclo de gestão do PPA compreende, além da elaboração do Plano, a implantação dos Programas que o constituem e seu monitoramento, bem como a avaliação e revisão do Plano. A elaboração do PPA será seguida pela discussão no âmbito do Legislativo. Aprovado o Plano, inicia-se sua implantação. É fundamental que, desde a elaboração, se tenha claro o modelo de gestão deste Plano. - Elaboração - processo de construção da base estratégica e de definição dos Programas e ações, através dos quais se materializará a ação do governo. O PPA elaborado será apresentado sob a forma de Projeto de Lei, para discussão com o Legislativo; - Implantação - é a operacionalização do Plano aprovado, através de seus Programas, onde a disponibilização de recursos, através dos orçamentos anuais, tem caráter fundamental. - Monitoramento - processo de acompanhamento da execução das ações do Programa, visando à obtenção de informações para subsidiar decisões, bem como a identificação e a correção de problemas. - Avaliação - é o acompanhamento dos resultados pretendidos com o PPA e do processo utilizado para alcançá-los. A avaliação do Plano buscará aferir até que ponto as estratégias adotadas e as políticas públicas desenvolvidas atendem as demandas sociedade, que nortearam a elaboração dos Programas integrantes do PPA. 20

22 O passo a passo da Elaboração do PPA para municípios - Revisão - processo de adequação do Plano às mudanças internas e externas da conjuntura política, social e econômica, por meio da alteração, exclusão ou inclusão de Programas. A revisão do PPA resulta dos processos de monitoramento e avaliação. Conforme consta da apresentação, este Manual tem por objetivo orientar a etapa de elaboração do Plano Plurianual. É fundamental, no entanto, que cada Município, ao elaborar seu PPA, já defina normas para a gestão do Plano e atribua responsabilidades para isto. O monitoramento e a avaliação do Plano, bem como suas eventuais revisões constituem um aprendizado precioso para a elaboração dos Planos subseqüentes. I.5. Plano Plurianual - Elementos Essenciais De acordo com a metodologia aqui apresentada, o PPA compõe-se de: 1. Base Estratégica - compreende a avaliação da situação atual e perspectivas para a ação municipal, com o objetivo de subsidiar a definição da orientação estratégica do governo; 2. Programas - são os instrumentos de organização da ação governamental para enfrentar um problema. Os programas têm objetivos, voltados para atender demandas de um público-alvo. É importante, portanto, que o problema seja identificado pela sociedade e não no interior da instituição O alcance destes objetivos será avaliado por meio de indicadores. Os Programas dividem-se em: - finalísticos - resultam em bens ou serviços ofertados diretamente à população; e - de apoio administrativo - contempla as despesas de natureza tipicamente administrativa, que, embora contribuam para a consecução dos objetivos dos outros programas, não são passíveis de apropriação a estes programas. 21

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24 O passo a passo da Elaboração do PPA para municípios II.ROTEIRO DE ELABORAÇÃO DO PLANO PLURIANUAL A elaboração do PPA deverá envolver, sempre que possível, todos os órgãos da Prefeitura, que colherão também informações de órgãos técnicos - institutos de pesquisa, estudos em geral, estudos. Pareceres técnicos, recomendações e estudos dos Tribunais de Contas serão importantes para a definição de regras e o conhecimento de restrições que existem ao uso do dinheiro público. Pretendendo ser um instrumento para atender demandas da sociedade, é fundamental definir de que forma serão captadas as questões colocadas pelos cidadãos. A participação do público interno e externo na elaboração do PPA concorrerá certamente para o sucesso de sua implementação. Internamente, a Prefeitura deverá instituir uma unidade coordenadora da elaboração do PPA, que será a Unidade Central de Planejamento - UCP. Em Prefeituras de porte médio e grande, normalmente esta unidade já existe, geralmente integrando a Secretaria de Planejamento ou de Fazenda. Em Prefeituras de pequeno porte, poderá se constituir um núcleo coordenador, articulado com as áreas de contabilidade e controle, de forma a facilitar a disponibilização de informações. Para facilitar a compreensão dos valores em discussão com o público interno e externo à Prefeitura, sugere-se que todos os montantes envolvidos no PPA sejam apresentados, durante o processo de elaboração do Plano, a preços do ano em que se está trabalhando. De fato, é bem mais fácil avaliar custos de bens e serviços se podemos compará-los aos que estamos encontrando em nosso dia a dia. Assim, durante a elaboração do PPA , os valores de receitas e de custos previstos serão apresentados a preços de Desta forma, um aumento de receita de um ano para outro refletirá uma maior capacidade de gasto - será um aumento real de receita. Da mesma forma, um aumento previsto de despesas estará exprimindo um crescimento na quantidade ofertada de bens e serviços ou de obrigações do município, como é o caso de pagamentos a inativos e pensionistas. Concluída 23

25 Plano Plurianual - Manual de Elaboração a elaboração, o Município poderá optar pela forma de apresentar os valores. Uma forma que pode ser útil é apresentar todos os valores a preços do ano que se inicia o PPA, de forma que os valores relativos ao primeiro ano do Plano serão facilmente identificados no orçamento do ano em se inicia o Plano. No caso do PPA , concluída sua elaboração, a preços de 2005, todos os valores seriam multiplicados por (1 + taxa de inflação), digamos 1,055, para uma inflação média de 5,5% (vide Anexo I a este Manual). Assim, os gastos com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino previstos para o ano de 2006, no PPA, coincidiriam com o montante alocado a este Programa no orçamento de Outra vantagem é que isto poderá facilitar a discussão, pelo Legislativo, dos Projetos de Lei do PPA e da LOA 2006, uma vez que emendas ao Projeto de Lei da LOA têm que ser consistentes com o PPA. Uma alternativa será, finda a elaboração reavaliar cada ano do PPA a preços correntes. Ou seja, os valores relativos a 2006 seriam apresentados a preços de 2006, os de 2007, a preços de 2007 e assim por diante. A vantagem aqui é a identificação com o PPA federal, que é apresentado desta forma. De todo modo, sempre se deveria atentar às taxas de inflação embutidas nas projeções de cada ente da federação. Antes de detalharmos o roteiro de elaboração do PPA, convém definir qual será o conteúdo do documento final, a ser apresentado ao Legislativo e à sociedade. II.1.Conteúdo do PPA O documento final, elaborado a partir do roteiro a seguir, terá a seguinte composição: - MENSAGEM Avaliação da situação atual e perspectivas para a ação municipal Síntese da orientação estratégica, elencando os macroobjetivos e explicitando os critérios utilizados na projeção da receita e a o impacto de restrições de ordem legal sobre o planejamento orçamentário. - PROJETO DE LEI O texto do Projeto de Lei deverá conter disposições sobre: o período abrangido pelo Plano, legislação aplicada e seu conteúdo básico; encaminhamento de eventuais alterações nos Programas que compõem o PPA; 24

26 O passo a passo da Elaboração do PPA para municípios encaminhamento de mudanças em ações que compõem os Programas do PPA; avaliação periódica do Plano, estabelecendo prazo para seu envio à Câmara de Vereadores; revisão do PPA, dispondo sobre a atualização periódica do Plano; O Anexo ao Projeto de Lei deverá conter: os Programas e ações que compõem o PPA, apresentados em quadros resumo, classificados de acordo com diferentes categorias, como macroobjetivos, função, subfunção. Outros anexos poderão ser agregados, detalhando a orientação estratégica e os critérios utilizados na projeção da receita, Este procedimento conferirá maior transparência e homogeneidade à forma de apresentação do Plano. O Anexo IV a este Manual apresenta sugestão de texto para o Projeto de Lei e respectivo Anexo. O Anexo VI a este Manual apresenta o texto do Projeto de Lei do Município de Feliz-Cidade e respectivo Anexo, com quadros resumo dos Programas e ações a serem desenvolvidos pelo Município no período coberto pelo Plano, 2006/2009. Conforme observado acima, outros anexos poderão ser agregados, detalhando a orientação estratégica e os critérios para a projeção de receitas. Vale lembrar que estes critérios já terão sido explicitados por ocasião da LDO. A diferença é que a LDO contém a receita prevista para o ano a que se refere e os dois seguintes. Ou seja, terá contemplado 3 anos do PPA, requerendo que se estenda a projeção para o quarto ano coberto pelo Plano. II.2.Etapas da Elaboração do PPA Conforme item I.5, a metodologia aqui apresentada considera dois elementos essenciais para o PPA: a Base Estratégica e os Programas. - Elaboração da Base Estratégica - A elaboração da base estratégica, coordenada pela UCP, compreende: avaliação da situação atual e perspectivas para a ação municipal sobre a cidade, a cargo da UCP, baseada em estudo dos problemas e das potencialidades da cidade, bem como das possibilidades de cooperação com o setor privado e de ações inseridas em planejamento territorial integrado, em que o município trabalha junto com o Estado, a União e outros municípios, de forma a articular políticas de desenvolvimento local e nacional. levantamento, pelos dirigentes municipais, das ações em andamento em sua área e das demandas da população por novas ações. Os 25

27 Plano Plurianual - Manual de Elaboração dirigentes deverão explorar as possibilidades de compartilhamento de responsabilidades com o Estado e a União e de ação conjunta com outros municípios para a resolução de problemas comuns. participação popular, que acontece em paralelo com a avaliação da situação atual, e será conduzida de acordo com a orientação política de cada Prefeitura; avaliação de restrições legais ao planejamento orçamentário: vinculações de receitas, limites de gastos e outras, conforme será visto no Anexo II a este Manual; orientação estratégica do Prefeito e definição dos macroobjetivos da administração municipal. definição dos recursos disponíveis por órgão/entidade. - Definição de Programas A definição dos Programas que integrarão o PPA se inicia na fase anterior, de estruturação da Base estratégica, com o levantamento preliminar, por órgão/entidade, das ações em andamento e das novas ações propostas, servindo como um dos insumos para que o Prefeito possa definir sua orientação estratégica. A proposta dos órgãos quanto aos Programas a serem incluídos no PPA seguirá portanto orientação dos dirigentes dos órgãos/entidades, consoante a orientação estratégica do Prefeito, a suas respectivas unidades responsáveis pelas propostas setoriais; definição dos Programas pelos órgãos/entidades, adequando-os aos recursos disponíveis e à orientação estratégica dos dirigentes de órgãos/ entidades (a cargo das unidades setoriais). A definição dos Programas que integrarão o PPA se encerra com a consolidação e validação dos Programas finais que comporão o Plano, apresentada pela UCP ao Prefeito para ajustes finais. A seguir, encontramse orientações gerais sobre as etapas de elaboração do PPA. Os municípios deverão adaptar a metodologia proposta a sua estrutura (existência de unidades setoriais e central de planejamento, etc.). Além disso, orientações de ordem política podem indicar a necessidade de adaptação no roteiro apresentado. O importante é que, ao final de sua elaboração, o PPA indique com clareza a orientação do governo, de forma a preservar sua compatibilidade com a LDO e LOA. O fluxo do processo de elaboração do PPA encontra-se a seguir. 26

28 O passo a passo da Elaboração do PPA para municípios A Cidade Situação Atual x Futuro desejado Direção da mudança Papel do Governo Municipal Parcerias possíveis Planejamento Territorial Integrado Regionalização de metas e prioridades Ação articulada União, Estados e Municípios Levantamento das ações setoriais Ações em andamento Propostas de novas ações Parcerias possíveis Participação Popular Demandas da população Condicionantes do Planejamento Municipal Projeções das Receitas Restrições Legais Condicionantes das Despesas Orientação Estratégica do Prefeito Definição dos Macroobjetivos BASE ESTRATÉGICA Definição de Recursos por Órgão/Entidade Orientação Estratégica dos Dirigentes dos Órgãos/Entidades DEFINIÇÃO DE PROGRAMAS Proposta de Programas Setoriais Validação e Consolidação pela UCP PPA Documento Final 27

29 Plano Plurianual - Manual de Elaboração II.3.Base Estratégica II.3.1. A Cidade - Situação Atual X Futuro Desejado As orientações estratégicas do Prefeito e dos titulares dos órgãos, que servirão de base para a elaboração dos Programas que compõem o PPA, devem levar em consideração, não apenas o que se gostaria de fazer, mas também o que se pode fazer. Ou seja, como ocorre com o planejamento de nossas ações individuais, o desenho destes Programas respeitará limitações de ordem econômico-financeiras e institucionais, aí compreendidas as de ordem legal, para citar as categorias mais relevantes no caso. A ausência destas considerações poderá levar o administrador a decisões erradas, porque inviáveis, criando situações de desperdício ou descontrole. Para evitar que isto ocorra, delineia-se abaixo um conjunto de providências que permitam, no curto espaço de tempo de que comumente se disporá, traçar bases realistas para a elaboração do PPA. O grau de sofisticação com que se tratarão as questões a seguir apresentadas variará conforme a disponibilidade de informações sobre o Município, a existência de estudos sobre seus problemas e de pessoal técnico para lidar com o material. Como estamos tratando de Programas que nortearão as intervenções da Prefeitura sobre a cidade, sugere-se o seguinte roteiro: - explicitar as condições da cidade no momento inicial do planejamento, avaliando os pontos favoráveis e desfavoráveis para conduzir um processo de mudança da cidade. A direção desta mudança estará identificada com as promessas e/ou programa de governo eventualmente apresentados pelo Prefeito durante sua campanha e com resultado da consulta à população, cuja forma de conduzir seguirá orientação de cada administração; - definir o papel requerido do Governo Municipal - aí entendido o Poder Executivo e o Legislativo - nesta trajetória da cidade que se tem para a cidade que se quer; - definir possíveis parceiros para que se realize a trajetória desejada de transformação da cidade. Se a cidade dispuser de Plano Estratégico ou de instrumento equivalente de planejamento, o trabalho ficará facilitado, pois provavelmente se disporá de dados econômicos, sociais, etc., cabendo então avaliar se as definições estratégicas anteriores são esposadas pela atual administração e pela comunidade, definindo a oportunidade e o custo de uma mudança de orientação (em termos financeiros e políticos). 28

30 O passo a passo da Elaboração do PPA para municípios Caso a cidade não disponha de qualquer instrumento ou registro organizado, podem-se selecionar alguns indicadores básicos que permitam avaliar as condições de desenvolvimento econômico, a qualidade de vida da população, a disponibilidade de serviços públicos de infra-estrutura urbana, entre outras. Para avaliar a cidade com o uso dos indicadores selecionados, recomendase, principalmente àqueles que não têm prática, que apurem estes indicadores para um conjunto de municípios, que poderá conter outras cidades da região, a média do Estado ou algum subconjunto que se identifique com o município estudado (cidades turísticas, cidades portuárias, etc.). Os dados podem ser encontrados em publicações especializadas ou nos sites do IBGE ( do IPEA ( e outros. Disponíveis no site, ou para aquisição, o volume 15 da série Estudos & Pesquisas, do IBGE, denominada Síntese de Indicadores Sociais 2004, bem como a publicação Indicadores Sociais Municipais, com dados do Censo 2000, poderão auxiliar na escolha de indicadores mais significativos para avaliar as condições da população em áreas específicas: saúde, educação, trabalho e rendimento, condições do domicílio e da família e de grupos específicos: crianças, adolescentes, jovens, idosos. Também disponíveis estão os dados de população do Censo 2000 (e outros) e a estimativa de população para 2004, o que permite acompanhar o ritmo de crescimento da população, importante para avaliar a expectativa de demanda por bens e serviços públicos. Além disto, os institutos de pesquisa estaduais têm disponibilizado dados e estudos a nível municipal, inclusive o cálculo do Produto Interno Bruto - PIB municipal. A Caixa Econômica, em conjunto com o IPEA, elaborou o SIMBRASIL - Sistema de Informações Sócio-Econômicas dos Municípios Brasileiros, disponibilizado em forma de CD. Alguns Tribunais de Contas têm realizado estudos, que podem ser acessados por meio eletrônico. A comparação com outras cidades ou grupos de cidades permitirá, não apenas dimensionar as carências da cidade estudada, como também dimensionar metas. Escolha-se, por exemplo, o indicador Taxa de Mortalidade Infantil. Uma taxa ao redor de 50 (por 1000 nascidos vivos) é bem alta. É próxima da que prevalecia no Nordeste brasileiro, em No entanto, talvez haja dificuldade em reduzi-la para menos de 20 ao longo de uma administração, nível encontrado para a média da Região Sul, a mais bem posicionada nesta condição. II.3.2. Planejamento Territorial Integrado Ao integrar, de forma regionalizada, metas e prioridades dos entes federativos - União, Estados e Municípios - para um período de 4 anos, o PPA pode se 29

31 Plano Plurianual - Manual de Elaboração constituir em poderoso instrumento de cooperação intergovernamental para a solução dos problemas apontados pela sociedade. O Art. 12 da Lei nº 10933, de Lei do PPA da União, permite ao Poder Executivo firmar compromissos com Estados, Distrito Federal e Municípios", na forma de pacto de concertamento, definindo atribuições e responsabilidades entre as partes, com vistas à execução do Plano Plurianual e de seus programas". Os pactos de concertamento abrangerão os programas e ações que, previstos no PPA dos diversos membros da federação, requerem ação articulada entre seus executores, em todos os níveis de governo, evitando o desperdício de recursos que resulta de ações pulverizadas. A possibilidade de desenvolver ações articuladas com a União e com o Estado deverá subsidiar a definição da orientação estratégica do governo municipal. II.3.3. Levantamento das ações setoriais Além do reconhecimento dos pontos fortes e das dificuldades da cidade e das possibilidades de articulação com outros níveis de governo,cabe levantar as ações do governo municipal, destacando as que estão em andamento e as propostas de novas ações. Este levantamento será feito individualmente pelas órgãos e entidades. É um levantamento preliminar, a ser encaminhado ao Prefeito. Sua metodologia consta do item II.4.2. II.3.4.Participação popular Conforme explicitado em II.2, a metodologia e a responsabilidade pela condução do processo de consulta à sociedade variarão entre os municípios. II.3.5. Condicionantes do Planejamento - Restrições Orçamentárias e Financeiras A capacidade do governo Municipal de conduzir um processo de mudança requer uma avaliação prévia, que contempla questões de diversas ordens. Dentre elas, destacam-se, além da condição financeira, o apoio político ao Prefeito, tanto em termos de Legislativo, como da população em geral. A estrutura administrativa e condição técnica dos servidores da Prefeitura são questões extremamente importantes, já que condicionarão, se não a mudança, ao menos o ritmo das transformações. Não há dúvida que uma situação de acentuada fragilidade nestas áreas poderá ser minorada pelo próprio processo de planejamento, que alocará recursos à capacitação de servidores e reestruturação administrativa. Restrições de ordem financeira, da mesma 30

32 O passo a passo da Elaboração do PPA para municípios forma, podem ser amenizadas, após sua correta caracterização. Uma trajetória pregressa de fraca expansão de receitas próprias pode ser modificada pela implantação de um programa de modernização da administração tributária, por exemplo. Este programa, por sua vez, demandará determinação política para medidas de maior profundidade - instituição e efetiva cobrança dos tributos da competência municipal, conforme exigido pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). A discussão destes temas é matéria fundamental para a definição das estratégias que nortearão a ação dos dirigentes municipais. A delimitação dos condicionantes orçamentários e financeiros a serem considerados no processo de planejamento constam do Anexo I -Projeção de Receitas- e do Anexo II Restrições ao Planejamento Orçamentário. A avaliação de tais condicionantes é fundamental para orientar a disponibilização de recursos por órgão/entidade, delimitando os montantes alocados aos Programas que comporão o PPA. O que não impede, como acima exemplificado, que o próprio PPA contemple instrumentos para minorar o efeito de restrições identificadas. II.3.6. Orientação Estratégica - Definição de Macroobjetivos O conjunto de informações que resulta dos estudos e atividades descritas acima servirão como insumo para a orientação estratégica do Prefeito, que definirá os macroobjetivos da ação governamental. É com base nestes macroobjetivos e na previsão de recursos para cada órgão/entidade que os dirigentes adequarão suas propostas setoriais, base de elaboração dos Programas que compõem o PPA. II.4.Elaboração de Programas II.4.1. Considerações preliminares No processo de elaboração do PPA, os Programas emergem como o instrumento que permitirá traduzir os macroobjetivos da ação governamental. Além disso, os Programas são o elo de ligação entre o planejamento de médio prazo e o de cada exercício - LOA. O Programa é um conjunto de ações - projetos ou atividades - que, executadas de forma articulada, buscam a solução de um determinado problema ou demanda da sociedade. As ações, que compõem o Programa, corresponderão aos Programas de Trabalho das Leis Orçamentárias Anuais, aos quais estão alocadas dotações. 31

33 Plano Plurianual - Manual de Elaboração Assim, torna-se possível uma avaliação periódica, que coteje os recursos financeiros despendidos em cada Programa, com os resultados obtidos. A metodologia aqui desenvolvida admite dois tipos de Programa: os Finalísticos e o de Apoio Administrativo 4. PROGRAMAS FINALÍSTICOS - são compostos por ações que resultam em produtos (bens ou serviços) ofertados à população. PROGRAMAS DE APOIO ADMINISTRATIVO - é único e compreende ações de natureza administrativa, das quais decorrem as seguintes despesas: - pessoal e encargos sociais alocadas às atividades administrativas; - manutenção e conservação de bens imóveis; - manutenção de serviços administrativos estritamente relacionados a atividades meio; - manutenção de serviços de transporte; - ações de informática. É importante observar que nem sempre é possível alocar o custo do pessoal relacionado às atividades fim nos Programas Finalísticos. Neste caso, estas despesas poderão estar incluídas no Programa de Apoio Administrativo, na mesma ação que contempla os gastos com pessoal administrativo. No entanto, é necessário individualizar as despesas de pessoal e encargos sociais para as áreas de Educação e Saúde, para o Legislativo e para inativo e pensionistas, de forma a verificar o cumprimento de vinculações e limites legais. A construção de Programas Finalísticos segue os passos apontados em II.4.2, II.4.3 e II.4.4. O Programa de Apoio Administrativo poderá ficar a cargo da UCP, que utilizará informações dos órgãos/entidades da Prefeitura. Para a demonstração da metodologia de elaboração de programas do PPA, procedeu-se a um estudo de caso - Município de Feliz-Cidade - fundamentado nas seguintes premissas: - os valores envolvidos foram extraídos e são inteiramente compatíveis com as séries financeiras do Município de Feliz-Cidade, apresentadas no 4 Como se verá no Anexo II a este manual, as despesas com o serviço da dívida e operações especiais não integram o PPA. 32