COMISSÃO DO LIVRO BRANCO DOS SERVIÇOS DE PREVENÇÃO

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2 CATALOGAÇÃO RECOMENDADA COMISSÃO DO LIVRO BRANCO DOS SERVIÇOS DE PREVENÇÃO Livro branco dos serviços de prevenção das empresas/comissão do Livro Branco dos Serviços de Prevenção. - Lisboa: IDICT, p. (Segurança e saúde no trabalho. Estudos; 1) Serviços de prevenção na empresa/livro branco/idict/portugal Autor: Comissão do Livro Branco dos Serviços de Prevenção Design e Produção Gráfica Miuxa Carvalhal Fotocomposição, Fotolitos e Impressão Seleprinter Sociedade Gráfica, Ldª Editor IDICT Instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho Tiragem: exemplares 2ª Edição Lisboa, Maio 2001 Depósito legal: /99 ISBN:

3 O Livro Branco dos Serviços de Prevenção teve em conta o Livro Verde, divulgado pelo IDICT em 1997, e um largo conjunto de colaborações provindas do debate público que se produziu em seu torno. A sua elaboração foi da responsabilidade da Comissão do Livro Branco dos Serviços de Prevenção, constituída por: Presidente: Dr. Fernando António Cabral Peritos: Prof. Doutor Alberto Sérgio Miguel Prof. Doutor Salvador Massano Cardoso Prof. Doutor Luís Alves Dias Prof. Doutor Alexandre Sousa Pinto Dr. Carlos Silva Santos Dr. José Henrique Costa Tavares Drª. Alexandra Costa Artur Dr. Luís Conceição Freitas Engº. António Neto Simões Dr. Armando Tavares Drª. Josefina Marvão Dr. Luis Filipe Nascimento Lopes Dr. Joaquim Arenga 3

4 NOTA DE APRESENTAÇÃO Este Livro Branco pretende dar cumprimento ao Despacho do Senhor Ministro do Trabalho e da Solidariedade, de 14 de Setembro de 1998, que considerando a necessidade de se imprimir uma dinâmica política forte ao desenvolvimento da segurança e saúde do trabalho nos locais de trabalho, constituiu esta Comissão com o objectivo de reflectir sobre o debate produzido em torno do Livro Verde dos Serviços de Prevenção e formular recomendações sobre as diversas medidas a implementar quer no plano normativo, quer no âmbito dos sistemas envolventes dos serviços de prevenção dos locais de trabalho. Realço o empenhamento dos membros da Comissão na missão de que foram incumbidos, o qual foi bem demonstrado quer na disponibilização de conhecimentos, experiências e tempo, quer na permanente procura de consensos em torno doquadro de medidas fundamentais ao desenvolvimento da segurança e saúde nos locais de trabalho. Evidencio ainda a extraordinária colaboração que foi prestada à Comissão e a mim próprio em todos os momentos, mas, em particular, na recolha e tratamento da informação necessária ao desenvolvimento dos trabalhos e na redacção final do Livro Branco pelos meus colegas do Instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho (IDICT), Dr. Manuel Maduro Roxo e Engª. Maria Leonor Figueira. Abril de 1999 O Presidente da Comissão do Livro Branco dos Serviços de Prevenção Fernando A. Cabral 5

5 DESPACHO DO MINISTRO DO TRABALHO E DA SOLIDARIEDADE Despacho n.º /98 (2.ª série). Considerando que a organização das actividades de segurança, higiene e saúde do trabalho nos locais de trabalho constitui o elemento fulcral da implementação dos princípios da Directiva n.º 89/39/CEE, de 12 de Junho, que foi objecto de transposição pelo Decreto- Lei n,º 441/91, de 14 de Novembro, e do desenvolvimento da estratégia preconizada no Acordo de Segurança, Higiene e Saúde do Trabalho e no Acordo de Concertação Estratégica, subscritos pelo Governo e pelos parceiros sociais respectivamente em Julho de 1991 e Dezembro de 1996; Considerando que a efectiva implementação de tais princípios e estratégia exige a definição de um quadro harmonizado de medidas que garanta a adequabilidade do regime às especificidades dos sectores e das empresas do País e a existência de recursos nacionais necessários ao desenvolvimento efectivo da prevenção de riscos profissionais nos locais de trabalho; Considerando que urge dar sequência à dinâmica que neste contexto foi criada com o Livro Verde sobre os Serviços de Prevenção, editado em 1997 pelo IDICT (Instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho), por incumbência do Governo; Considrando que a divulgação daquele Livro Verde foi acompanhada de um inquérito que permitiu a recolha de um número muito significativo de contributos dos mais diversos sectores da sociedade implicados na problemática da segurança, higiene e saúde do trabalho; Considerando que se encontra concluído o tratamento daquelas respostas, tendo sido já disponibilizados ao Governo os respectivos resultados; Considerando que importa aprofundar prospectivamente tais resultados através do concurso de peritos de competência firmada e visões plurais complementares, com vista à recomendação final de medidas a adoptar nos domínios relevantes; Considerando, por fim, que, em face do atraso que ainda se verifica no nosso país no domínio da segurança, higiene e saúde do trabalho, particularmente visível nos elevados índices de acidentes de trabalho e de doenças profissionais, se reconhece a necessidade de imprimir a este processo uma dinâmica política forte que conte com o envolvimento de personalidades que conheçam profundamente a natureza das problemáticas em causa: Determino: 1 É constituída a Comissão do Livro Branco dos Serviços de Prevenção. 2 Compete a esta Comissão reflectir sobre toda a problemática relativa à organização das actividades de segurança, higiene e saúde do trabalho nos locais de trabalho e seus sistemas envolventes a partir das perspectivas traçadas no Livro Verde sobre os Serviços de Prevenção e dos contributos recolhidos através da sua divulgação. 3 Em resultado desta reflexão, a Comissão deverá elaborar um livro branco onde sejam perspectivadas e sistematizadas as diversas medidas a implementar, quer no plano normativo quer no âmbito dos sistemas envolventes dos serviços de prevenção dos locais de trabalho. 4 A Comissão do Livro Branco dos Serviços de Prevenção é integrada pelos seguintes elementos: Dr. Fernando António Rodrigues da Silva Cabral; Prof. Doutor Alberto Sérgio Miguel; Prof. Doutor Salvador Massano Cardoso; Prof. Doutor Luís Alves Dias; Prof. Doutor Alexandre Sousa Pinto; Dr. Carlos Silva Santos; Dr. José Henrique da Costa Tavares; Dr.ª Alexandra Costa Artur; Dr. Luís Conceição Freitas; Engenheiro António Neto Simões; Dr. Armando Tavares; Dr.ª Josefina Marvão; Dr. Luís Filipe Nascimento Lopes; Dr. Joaquim Arenga. 5 A Comissão será presidida pelo Dr. Fernando António Cabral, presidente do IDICT. 6 A Comissão poderá directamente suscitar a colaboração dos serviços ou técnicos da Administração do Estado ou obter a colaboração de peritos externos, desde que tal se justifique para o bom e célere andamento dos trabalhos. 7 A Comissão deverá apresentar o livro branco até ao final do ano em curso. 8 O IDICT assegurará o apoio logístico ao funcionamento da Comissão e ao financiamento da sua actividade através das verbas afectas aos Programas da Segurança e Saúde do Trabalho. 14 de Setembro de O Ministro do Trabalho e da Solidariedade, Eduardo Luís Barreto Ferro Rodrigues. (Publicado no Diário da República - 2ª. Série - 1/10/98) 7

6 ÍNDICE A MISSÃO DA COMISSÃO E A ABORDAGEM PROPOSTA NO LIVRO BRANCO DOS SERVIÇOS DE PREVENÇÃO A SEGURANÇA E SAÚDE NO TRABALHO E AS ESTRATÉGIAS DE DESENVOLVIMENTO O TRABALHO E A PREVENÇÃO: BREVE REFLEXÃO HISTÓRICA O CONTEXTO DA GLOBALIZAÇÃO AS ESTRATÉGIAS DA QUALIDADE E DO AMBIENTE AS ESTRATÉGIAS DE VALORIZAÇÃO DOS RECURSOS HUMANOS OS MODELOS DA GESTÃO DA PREVENÇÃO DE RISCOS PROFISSIONAIS NA EUROPA A ESTRATÉGIA DA UNIÃO EUROPEIA PARA A SEGURANÇA E SAÚDE NO TRABALHO A PROBLEMÁTICA DOS ACIDENTES DE TRABALHO E DAS DOENÇAS PROFISSIONAIS A ESTRUTURA EMPRESARIAL O SISTEMA NACIONAL DE PREVENÇÃO DE RISCOS PROFISSIONAIS O ACORDO SOCIAL DA SEGURANÇA, HIGIENE E SAÚDE DO TRABALHO (1991) O ACORDO DE CONCERTAÇÃO ESTRATÉGICA (1996) OS SERVIÇOS DE PREVENÇÃO COMO OBJECTIVO ESTRATÉGICO A NOVA ABORDAGEM DA PREVENÇÃO PRINCIPAIS CONSTRANGIMENTOS DIAGNOSTICADOS A DINÂMICA DO LIVRO VERDE DOS SERVIÇOS DE PREVENÇÃO ACTIVIDADES DE RISCO ELEVADO SECTORES E GRUPOS ESPECIAIS MISSÃO DOS SERVIÇOS DE PREVENÇÃO FUNÇÕES E ACTIVIDADES DOS SERVIÇOS DE PREVENÇÃO ESTRUTURAÇÃO DOS SERVIÇOS DE PREVENÇÃO RECURSOS INTERNOS DOS SERVIÇOS DE PREVENÇÃO SERVIÇOS INTERNOS SERVIÇOS ASSEGURADOS PELO EMPREGADOR SERVIÇOS ASSEGURADOS POR TRABALHADOR DESIGNADO PELO EMPREGADOR RECURSOS EXTERNOS SERVIÇOS EXTERNOS SERVIÇOS ASSOCIATIVOS SERVIÇOS INTEREMPRESAS SERVIÇOS ASSEGURADOS PELO SERVIÇO NACIONAL DE SAÚDE A FORMAÇÃO DOS ACTORES DO SISTEMA DE PREVENÇÃO DAS EMPRESAS A FORMAÇÃO DOS EMPREGADORES E SEUS REPRESENTANTES A FORMAÇÃO DOS TRABALHADORES E SEUS REPRESENTANTES A FORMAÇÃO QUALIFICANTE DE PROFISSIONAIS DE SHST A QUALIFICAÇÃO DOS TÉCNICOS DE SEGURANÇA E HIGIENE DO TRABALHO A QUALIFICAÇÃO DOS PROFISSIONAIS DA SAÚDE DO TRABALHO O SISTEMA DE QUALIDADE DOS SERVIÇOS DE PREVENÇÃO CERTIFICAÇÃO DOS PROFISSIONAIS DE SHST QUALIDADE DA FORMAÇÃO QUALIFICANTE QUALIDADE DOS PROCEDIMENTOS TÉCNICOS QUALIDADE DA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE SHST AVALIAÇÃO DAS ACTIVIDADES DOS SERVIÇOS DE PREVENÇÃO CONCLUSÕES NOTA FINAL 93 RESUMO 95 RÉSUMÉ 97 SUMMARY 99 9

7 A MISSÃO DA COMISSÃO DO LIVRO BRANCO DOS SERVIÇOS DE PREVENÇÃO A Directiva 89/391/CEE, de 12 de Junho - Directiva-Quadro - veio estabelecer para todo o espaço da União Europeia um conjunto de medidas destinadas a promover a melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores, no trabalho. Tais medidas configuram uma nova abordagem da prevenção de riscos profissionais, considerando-se a organização das actividades de segurança, higiene e saúde do trabalho, nos locais de trabalho, como elemento fulcral da implementação dos seus princípios. Os princípios desta Directiva apontam para a necessidade do desenvolvimento de estratégias que potenciem a integração dos vectores da prevenção de riscos profissionais na gestão empresarial, tendo em vista a obtenção de níveis elevados de segurança, saúde e bem-estar dos trabalhadores, a par da melhoria da capacidade competitiva das empresas. A promoção de tais princípios estratégicos exige a definição de um quadro harmonizado de medidas que garanta a adequabilidade do respectivo regime às especificidades dos sectores económicos e do tecido empresarial do nosso País, bem como a criação de recursos nacionais necessários ao desenvolvimento efectivo da prevenção de riscos profissionais nos locais de trabalho. Em tal sentido, o LIVRO VERDE DOS SERVIÇOS DE PREVENÇÃO, organizado e divulgado em 1997 pelo IDICT (Instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho), por incumbência do Governo, veio suscitar um debate público profícuo de que importa retirar as conclusões fundamentais. Assim, o Governo, por Despacho do Ministro do Trabalho e da Solidariedade, de 14 de Setembro de 1998, veio a constituir a COMISSÃO DO LIVRO BRANCO DOS SERVIÇOS DE PREVENÇÃO, à qual assinalou como missão. REFLECTIR SOBRE TODA A PROBLEMÁTICA RELATIVA À ORGANIZAÇÃO DAS ACTIVIDADES DE SEGURANÇA, HIGIENE E SAÚDE DO TRABALHO NOS LOCAIS DE TRABALHO E SEUS SISTE- MAS ENVOLVENTES. Tendo analisado o conteúdo do Livro Verde e dos contributos recolhidos no debate público que se desenvolveu em seu torno, esta Comissão apresenta no seu relatório, que assume a forma de LIVRO BRANCO. UM CONJUNTO DE PERSPECTIVAS SOBRE AS DIVERSAS MEDIDAS FUNDAMENTAIS A IMPLEMENTAR, QUER NO PLANO NORMATIVO, QUER NO ÂMBITO DOS SISTEMAS ENVOLVENTES DOS SERVIÇOS DE PREVENÇÃO DOS LOCAIS DE TRABALHO. 11

8 A ABORDAGEM PROPOSTA NESTE LIVRO BRANCO A segurança, higiene e saúde do trabalho não se configura como um mero conjunto de actividades de natureza técnica e organizativa em torno da prevenção dos acidentes de trabalho e das doenças profissionais. Com efeito, trata-se de uma área cuja gestão influencia decisivamente a vida das organizações e que é determinante no desenvolvimento da sua principal fonte de energia: As pessoas. Por outro lado, a dinâmica da segurança, higiene e saúde do trabalho não se circunscreve ao território das organizações produtivas, dizendo respeito, também, à própria organização social, sendo, por isso, cenário de políticas públicas de grande dimensão. Entendeu-se, por isso, que este Livro Branco deveria começar por problematizar as próprias envolventes da segurança e saúde do trabalho para, no seu final, chegar, sustentadamente, à identificação de um conjunto de medidas relativas à organização da prevenção nos locais de trabalho. E, assim, a sua estrutura conhece o desenvolvimento seguinte: A propósito da SEGURANÇA E SAÚDE NO TRABALHO e DAS ESTRATÉGIAS DE DESENVOLVIMENTO, recordam-se as origens da prevenção de riscos profissionais e procura-se situar a prevenção no quadro dos novos desafios do mundo do trabalho, identificando o seu contributo para o desenvolvimento económico-social do país, sem esquecer o papel fundamental que o diálogo social e a participação nos locais de trabalho desempenha neste contexto; A propósito do LIVRO VERDE dos SERVIÇOS DE PREVENÇÃO, analisa-se o quadro estratégico em que as actividades de segurança e saúde no trabalho devem ser contextualizadas e apresenta-se todo um conjunto de reflexões e propostas tendo em vista o desenvolvimento dos recursos e dos modelos da sua organização no âmbito das empresas; Por fim, apresenta-se nas CONCLUSÕES uma síntese das medidas fundamentais propostas neste Livro Branco. 12

9 1. A SEGURANÇA E SAÚDE NO TRABALHO E AS ESTRATÉGIAS DE DESENVOLVIMENTO 1.1. O TRABALHO E A PREVENÇÃO: BREVE REFLEXÃO HISTÓRICA A segurança no trabalho preocupa a humanidade desde longa data. Com efeito, até à Revolução Francesa a organização do trabalho ligava de forma intrínseca o Trabalho e a Prevenção. A aprendizagem profissional compreendia a aprendizagem da segurança. As regras de cada arte, por exemplo, consubstanciavam esta integração, na linha da defesa das corporações das artes e ofícios. A visão civilista das relações entre os indivíduos, decorrente da Revolução Francesa, fez incidir no salário, que pagava a força de trabalho, o dever principal do empregador na relação jurídico-laboral, pelo que se verificou neste período histórico um retrocesso ao nível das condições do ambiente de trabalho que foi potenciado pelas novas condições que passaram a caracterizar os processos industriais (revolução industrial). Em meados do século XIX, verificou-se uma tomada de consciência sobre os efeitos mais nefastos deste retrocesso e adoptaram-se medidas de protecção sobre situações de trabalho mais penosas ou mais sujeitas a riscos graves, com destaque para o trabalho infantil e a duração de jornada de trabalho. No final do século XIX / princípio do século XX, com o advento do taylorismo, apareceram as noções de Higiene e Segurança do Trabalho e desenvolveu-se a criação de corpos de Inspecção do Trabalho, dirigidos, muito particularmente, ao controlo das condições de higiene e segurança do trabalho, particularmente nas situações de trabalho mais penosas (p.ex. trabalho em Minas) e em áreas de maior repercussão na vida dos trabalhadores (p.ex. Duração do Trabalho e Trabalho Feminino). Os primeiros desenvolvimentos no sentido da criação destes corpos de inspectores do trabalho poderão ser encontrados na Inglaterra (1833), em França (1850), na Alemanha (1870), em Itália (1870) e em Espanha (1880). Em 1919 é criada a Organização Internacional do Trabalho (OIT), em cuja Carta constitutiva se prevê a obrigação da constituição, nos países subscritores, daqueles serviços de inspecção. Na sua primeira Sessão, realizada em Washington, no mesmo ano, é adoptada a 5ª Recomendação que versa, precisamente, sobre a inspecção do trabalho para questões de higiene e segurança do trabalho. Entretanto, é ainda no princípio do século que emergem os primeiros afloramentos do Direito de Reparação da sinistralidade laboral. Em 1925, a OIT adoptou 13

10 as Convenções 17 e 18 relativas, respectivamente, à reparação de acidentes de trabalho e à reparação de doenças profissionais. Após a 2ª Guerra Mundial, a OIT adopta, em 1947, a Convenção 81 que versa sobre a Inspecção do Trabalho na Indústria e Comércio, centrando a sua acção nas condições de trabalho, com particular destaque para as condições de higiene e segurança do trabalho. Em 1969, adopta a Convenção 129 que, dentro do mesmo espírito, versa sobre a Inspecção do Trabalho na Agricultura. Em 1981, finalmente, aquela organização internacional formula o conjunto de princípios que passa a constituir a arquitectura fundamental da Prevenção de Riscos Profissionais, ao adoptar a Convenção 155. Em Portugal, no início do século XIX foi instituída uma legislação, com um correspondente serviço de inspecção, sobre a segurança no trabalho em geradores e recipientes a vapor. Em finais deste mesmo século verificam-se, ainda, desenvolvimentos legislativos e inspectivos quanto ao trabalho de mulheres e menores nas fábricas e oficinas (1891), bem como quanto ao trabalho na construção civil (1895) e nas padarias (1899). Na primeira metade do século XX surge legislação e um sistema de inspecção dirigidos à segurança no trabalho das instalações eléctricas (1901) e ao regime de duração do trabalho (1919 e 1934), bem como o regulamento de higiene, salubridade e segurança nos estabelecimentos industriais (1922). Por outro lado, verifica-se o aparecimento do sistema de reparação (em 1913), com a definição da responsabilidade patronal pelos acidentes de trabalho e com a instituição do seguro social obrigatório (1919), acompanhado da criação do Instituto de Seguros Sociais Obrigatórios e da Previdência Geral, que foi, mais tarde, substituído pelo Instituto Nacional de Trabalho e Previdência (1933). Nas décadas de 40 e 50 é possível identificar alguns desenvolvimentos interessantes no plano de SHST, nomeadamente: O surgimento por influência francesa e inglesa das primeiras experiências de serviços médicos de empresa em algumas grandes organizações empresariais, numa lógica de servir os trabalhadores dos respectivos grupos económicos; A publicação de legislação relativa à segurança no trabalho da construção civil (1958), acompanhada da realização de uma campanha nacional de prevenção de acidentes de trabalho nesta actividade; 14

11 A atribuição à negociação colectiva do papel de regular a constituição de comissões de higiene e segurança do trabalho nas empresas com o objectivo de enquadrar a intervenção dos trabalhadores neste domínio (1959). Na década de 60 evidenciam-se quatro momentos importantes: A criação de estruturas (1961) no âmbito do Ministério das Corporações (Gabinete de Higiene e Segurança do Trabalho e Caixa Nacional de Seguros e Doenças Profissionais); A publicação de legislação relativa à prevenção médica da silicose (1962); A adopção do regime de reparação dos acidentes de trabalho e das doenças profissionais (1965); A aprovação de legislação relativa à medicina do trabalho (1967). Na década de 70 desenvolve-se a criação de Serviços de Medicina do Trabalho em algumas grandes empresas industriais e, por influência do Regulamento Geral de Higiene e Segurança do Trabalho para a Indústria, publicado em 1971, surgem as primeiras experiências no desenvolvimento de actividades de segurança e higiene do trabalho nas empresas, particularmente nos sectores das indústrias química e metalomecânica. Na década de 80 assistimos a alguns factores de desenvolvimento da prevenção de riscos profissionais, sendo de destacar: A consagração constitucional, na revisão de 1982, do direito à prestação do trabalho em condições de higiene, segurança e saúde; A criação do Conselho Nacional de Higiene e Segurança do Trabalho, por resolução do Conselho de Ministros de 1982; A ratificação, em 1984, da Convenção 155 da OIT que constitui o grande quadro de referência internacional em matéria de políticas nacionais e acções a nível nacional e a nível de empresa no âmbito da segurança, saúde dos trabalhadores e ambiente de trabalho; A publicação, em 1986, do Regulamento Geral de Higiene e Segurança do Trabalho nos Estabelecimentos Comerciais, de Escritório e Serviços. Nesta década verifica-se, também, a publicação de alguns diplomas legais relativos à prevenção de riscos profissionais, particularmente no que respeita ao trabalho nas minas e pedreiras e, ainda, quanto aos riscos associados aos agentes físicos e químicos, em resultado da transposição da primeira geração de Directivas comunitárias que precedeu a Directiva-Quadro de Em tal caso estão, nomeadamente, os regimes relativos às radiações ionizantes, ao ruído, ao amianto, ao chumbo e ao cloreto de vinilo monómero. 15

12 É,todavia, no início da década de 90 que se vai verificar o grande salto na perspectivação de uma política nacional global para a segurança, higiene e saúde do trabalho, tendo-se avaliado o estado de subdesenvolvimento da implementação dos princípios da Convenção 155 da OIT, ao mesmo tempo que se equacionavam os novos desafios trazidos pela Directiva-Quadro da União Europeia, de 1989 (Directiva 89/391/CEE). Os marcos fundamentais deste período podem encontrar-se nos seguintes momentos: Julho/91: Acordo Social de Segurança, Higiene e Saúde do Trabalho; Novembro/91: Regime Jurídico de Enquadramento da Segurança, Higiene e Saúde do Trabalho; 1992: Ano Europeu para a Segurança e Saúde no Local detrabalho; 1993: Reestruturação da Administração do Trabalho e criação do IDICT; 1994: Regime Jurídico de Organização e Funcionamento das Actividades de Segurança, Higiene e Saúde do Trabalho. É, também, na década de 90 que se verifica uma repentina e abundante produção normativa, tendo em vista a transposição de diversas Directivas Comunitárias, como sejam as relativas a: Locais de Trabalho; Equipamentos de Trabalho; Écrans de Visualização; Equipamentos de Protecção Individual; Movimentação Manual de Cargas; Sinalização de Segurança; Estaleiros Temporários ou Móveis (Construção); Navios de Pesca; Agentes Biológicos; Indústria Extractiva. Em todo este quadro de produção normativa assistimos, ainda, no mesmo período, à adopção de novos regimes relativos ao licenciamento industrial, aos acidentes industriais graves e à organização das actividades de segurança, higiene e saúde do trabalho nos serviços e organismos da Administração Pública. Entretanto, o Acordo de Concertação Estratégica celebrado entre o Governo e Parceiros Sociais, em Dezembro de 1996, identifica um conjunto de medidas 16

13 necessárias para o desenvolvimento efectivo da prevenção nos locais de trabalho e é, já, nesse contexto que, em Julho de 1997, é divulgado o Livro Verde sobre os Serviços de Prevenção das empresas, editado pelo IDICT O CONTEXTO DA GLOBALIZAÇÃO A influência das condições de trabalho na vida dos trabalhadores e na capacidade competitiva das empresas foi sempre reconhecida como importante no quadro da produção em massa que caracterizou, durante quase um século, a sociedade industrial. Em tal contexto, foram-se desenvolvendo, quer na Europa, quer nos EUA, diversas abordagens centradas, num primeiro momento, em grupos de trabalhadores expostos a trabalhos de maior penosidade e insalubridade, para, num momento posterior e já no pós-guerra, se passar a equacionar a problemática dos riscos profissionais ao nível dos factores produtivos, através da percepção da influência dos agentes físicos, químicos e biológicos na segurança e saúde. As abordagens de segurança e saúde no trabalho, a que nos referimos, traduziam-se, fundamentalmente, em: Intervenções sobre o homem, através da vigilância médica; Intervenções correctivas sobre os componentes materiais do trabalho, nomeadamente locais de trabalho e equipamentos de trabalho; Intervenções ao nível de equipamentos de protecção individual do trabalhador. Todas estas abordagens perspectivavam-se no âmbito de uma filosofia de protecção do trabalhador e tinham em vista uma prevenção correctiva que fizesse diminuir os efeitos dos riscos de acidentes de trabalho ou de doença profissional. O nível de resultados, desta forma obtido na empresa, conhecia os seus efeitos repercutidos nas condições de trabalho do trabalhador e no nível da sua produtividade. A aceleração da introdução das novas tecnologias nos processos produtivos veio, entretanto, pôr em causa o nível de eficácia de tais abordagens. Com efeito, tornou-se mais difícil acompanhar, em termos de conhecimento, todas as propriedades das novas matérias primas, materiais e produtos, bem como dos novos equipamentos de trabalho que, com grande rapidez, começaram a substituir os anteriores. Estes novos componentes passaram a ser, muitas vezes, adquiridos em outros países, nem sempre sendo fácil obter a informação relativa à sua composição, natureza e modo de utilização, além de que, cada vez mais, foi aumentando a dificuldade de se lhe acrescentarem dispositivos ou sistemas de protecção. 17

14 Por outro lado, estes componentes passaram a interferir fortemente na estrutura dos processos produtivos, dando lugar a alterações radicais dos métodos e processos de trabalho, o que permitiu verificar a enorme influência dos modos operatórios no nível do ambiente de segurança e saúde do trabalho. Todo este cenário foi sendo cada vez mais marcado pela evolução das tecnologias de informação e comunicação (TIC) que passaram a influenciar a empresa, não só no âmbito dos seus processos produtivos, mas, também, no que se refere à relação com o mercado. Com efeito, tais tecnologias ampliaram a dimensão das relações do mercado, pela acessibilidade que as oportunidades de negócio passaram a ter no domínio da informação dos agentes económicos, daqui resultando um aumento crescente da competitividade entre as empresas. Estes desenvolvimentos foram introduzindo nas empresas diversos factores de mudança, particularmente notórios no âmbito dos equipamentos de trabalho, das matérias primas, dos métodos de trabalho e, em geral, na organização do trabalho, os quais passaram a evidenciar a necessidade de se apostar na gestão de uma nova abordagem preventiva sobre os riscos profissionais, reais e potenciais, capaz de responder eficazmente a todo este ambiente de variabilidade ao nível dos factores produtivos. A evolução da perspectiva sobre a prevenção, todavia, não teve só a ver com o desenvolvimento dos factores de produção. Com efeito, evoluiu, ao mesmo tempo, o próprio conceito de saúde no trabalho, vindo este a ser entendido já não como um mero estado de ausência de doença, mas como necessidade de se promover um ambiente de bem estar, gerador dos factores motivacionais dos colaboradores da empresa. Aliás, a abrangência deste conceito de saúde no trabalho veio a integrar novas preocupações no âmbito dos factores associados ao ritmo de trabalho e aos factores psicossociais. Tais realidades vieram, afinal, suscitar a necessidade da prevenção se moldar em novas metodologias, capazes de gerarem uma percepção global do quadro de interacção entre todos estes riscos profissionais, de se apoiarem numa atitude constante de avaliação de todos os riscos e de se traduzirem em intervenções preventivas sempre enquadradas pela informação, pela formação e por formas de participação. Esta perspectiva não é estranha, aliás, à maior atenção que passou a ser dada ao domínio da gestão, factor sem o qual a empresa deixa de ser capaz de integrar toda a variabilidade destes elementos. A função da prevenção de riscos profissionais surge, assim, como dimensão estratégica dessa mesma gestão. Este quadro de evolução permite, assim, compreender todo o desenvolvimento que ultimamente se tem verificado nas estratégias de prevenção, tendo em vista 18

15 objectivos económicos (aumento da produtividade do trabalho e diminuição das disfunções na organização empresarial) e sociais (nova consciência em torno do valor da saúde) AS ESTRATÉGIAS DA QUALIDADE E DO AMBIENTE O desenvolvimento do mercado trouxe, ainda, à gestão das empresas a preocupação em torno da qualidade. Começando tal conceito por se reportar às características de cada produto, cedo se transformou numa abordagem centrada nos processos (produtivos e organizacionais) desenvolvidos pela empresa, para acabar por se assumir, mesmo, como requisito de credibilidade do agente económico. Ora, a prevenção de riscos profissionais cruza-se com tais estratégias da qualidade, na medida em que não só se dirige à eliminação das mesmas disfunções, como absorve algumas das suas metodologias, concorrendo, igualmente, para a auto-satisfação do empresário, trabalhador e cliente. Hoje em dia, por exemplo, já não é possível classificar como bom o produto ou o processo que não garanta, também, níveis aceitáveis de bem-estar de quem os produz, comercializa ou consome. Por outro lado, a evolução que caracterizou a sociedade industrial, produziu consequências de grande envergadura ao nível das interferências no ambiente. De facto, os processos produtivos clássicos da indústria revelaram-se altamente poluidores (ex.: siderurgias, celuloses, indústrias químicas) e, por outro lado, algumas das novas tecnologias de grande difusão revelaram-se, também, de grande impacte ambiental (ex.: pesticidas agrícolas, solventes, plásticos......). A responsabilização crescente que as sociedades atribuem aos agentes económicos em torno do impacte ambiental de tais processos, tem feito com que as empresas desenvolvam competências neste âmbito, verificando-se aí um cruzamento flagrante com as abordagens da prevenção de riscos profissionais. Na verdade, as disfunções no âmbito da concepção, organização e gestão dos locais de trabalho frequentemente repercutem-se no ambiente externo (ex.: sistemas de exaustão e evacuação, ruído...) AS ESTRATÉGIAS DE VALORIZAÇÃO DOS RECURSOS HUMANOS O papel dos recursos humanos numa organização empresarial é, hoje, visto de uma forma diferente daquela que caracterizou o paradigma da sociedade industrial. Com efeito, a gestão das novas tecnologias, mas, sobretudo, a gestão da imprevisibilidade do mercado, faz com que as práticas de gestão empresarial se flexibilizem, cada vez mais, no sentido da procura da adaptação dos factores produtivos a um elevado nível de eficácia na satisfação das necessidades e expectativas do consumidor. Em tal contexto, o que se pretende dos recursos 19

16 humanos de uma organização empresarial já não se fica no domínio da eficiência da execução de tarefas pré-determinadas, evoluindo no sentido da sua compreensão dos processos desenvolvidos e, portanto, da sua identificação com a empresa, os seus objectivos e prioridades. Tudo isto pressupõe o desenvolvimento da organização do trabalho e dos factores motivacionais do trabalhador, individualmente considerado, e a valorização dos seus saberes individuais, inseridos numa estratégia de valorização do trabalho, entendido este como fonte de valor e não como mero custo. Sintomas notórios destas estratégias podem ser reconhecidos na dinamização da formação profissional, na redefinição de perfis profissionais, na inserção dos recursos humanos na organização, no desenvolvimento dos sistemas de informação e de comunicação, no alargamento das formas de participação e, enfim, no desenvolvimento da cultura da empresa. As pessoas são, pois, presentemente, objecto de investimentos (directos e indirectos) cada vez mais elevados, seja por parte dos Estados, seja por parte das empresas, exigindo-se, também, que sobre elas se desenvolvam intervenções que garantam a sua preservação física e psíquica e que potenciem a sua energia criadora. Os recursos humanos, vistos com toda esta abrangência, constituem a verdadeira diferença da identidade de cada organização e, como tal, constituem, cada vez mais, o vector fundamental da sua gestão estratégica. Ora, em todo este contexto, a prevenção de riscos profissionais constitui um domínio de consenso, desempenhando um papel muito significativo no desenvolvimento da organização do trabalho e da motivação dos colaboradores da empresa e dando sentido a intervenções abrangentes que potenciam a melhoria das condições de trabalho e de vida, a melhoria da produtividade, o desenvolvimento do espírito de iniciativa, a optimização e racionalização da cadeia produtiva e da organização da empresa e, ainda, a qualidade dos processos e a imagem dos agentes económicos OS MODELOS DA GESTÃO DA PREVENÇÃO DOS RISCOS PRO- FISSIONAIS NA EUROPA Os desenvolvimentos operados no pós-guerra nos países actualmente englobados na União Europeia, evidenciaram modelos de gestão da prevenção de riscos profissionais, nos locais de trabalho, centrados mais no ambiente de trabalho (caso do norte da Europa) ou mais no trabalhador (caso do sul da Europa). Desta diferente perspectiva resultou que nos primeiros países se tivesse desenvolvido mais a intervenção nos domínios da engenharia de segurança (no trabalho), da higiene industrial e da ergonomia, enquanto que nos segundos países se desenvolveu mais a medicina do trabalho. 20

17 Na actualidade, entende-se que a promoção da saúde no trabalho deve traduzirse numa intervenção global e integrada, envolvendo todos os trabalhadores, todos os sectores da empresa e todas as dimensões da empresa. Assim, além dos domínios tradicionais da segurança e saúde do trabalho os componentes materiais do trabalho, o ambiente de trabalho e a vigilância médica dos trabalhadores, a prevenção deve ainda englobar a própria organização do trabalho e as relações sociais da empresa. Esta perspectiva supõe, assim: Por um lado, o desenvolvimento das metodologias específicas inerentes às principais valências implicadas (a segurança do trabalho, a higiene do trabalho e a medicina do trabalho); Por outro lado, o desenvolvimento das metodologias próprias das abordagens complementares, como sejam a ergonomia, a psico-sociologia do trabalho e o recurso sistemático à formação e à informação; Por fim, o desenvolvimento da própria gestão da prevenção, como abordagem integradora na empresa A ESTRATÉGIA DA UNIÃO EUROPEIA PARA A SEGURANÇA E SAÚDE NO TRABALHO A segurança e saúde do trabalho inscreve-se no âmbito das políticas sociais, sendo que os tratados originários das Comunidades Europeias, CECA - Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (1951), CEE - Comunidade Económica Europeia (1957) e CEEA -Comunidade Europeia de Energia Atómica (1957), visavam objectivos de natureza económica e comercial. É, contudo, a partir do Tratado CEE que surge uma dinâmica no âmbito da segurança e saúde do trabalho. O Tratado CEE explicitava no seu artº 2º a necessidade de se promover um desenvolvimento harmonioso das actividades económicas e, também, um acelerado aumento do nível de vida. Contudo, esta intervenção não foi, em si mesma, suficiente para garantir o desenvolvimento social que era entendido como consequência natural do crescimento económico. Paralelamente, os artºs nºs 117 e 118 que contemplavam matérias inerentes à saúde e segurança, não se mostraram suficientes para desencadear o enquadramento normativo e garantir o suporte jurídico adequado para o desenvolvimento destas questões. As Directivas que apareceram sobre a segurança dos produtos eram fundamentadas no artº 100, visando facilitar as livres trocas comerciais, mas, na prática, tiveram um efeito perverso, pois deram lugar a normas nacionais que, de facto, acabavam por inviabilizar a livre circulação pretendida. 21

18 Por estas razões a oportunidade para a segurança, higiene e saúde do trabalho surge quando, na Conferência de Chefes de Estado e de Governo, realizada em Paris, em 1972, se formularam alguns considerandos e princípios destinados ao estabelecimento de um programa de acção social, onde se indicava que: A expansão económica não é um fim em si mesmo, mas deve traduzir-se por uma melhoria da qualidade do nível de vida; Uma acção vigorosa no domínio social tem a mesma importância que a realização da união económica e monetária, pelo que se convidavam as instituições comunitárias a empreenderem um programa de acção social. A orientação base para este Programa apontou para a melhoria das condições de vida e trabalho que permitam a sua igualização no progresso. E, assim, a humanização das condições de vida e de trabalho, passa, nomeadamente pela: Melhoria da higiene e segurança do trabalho; Eliminação progressiva dos riscos físicos e psíquicos nos locais de trabalho. Na sequência deste desenvolvimento, uma resolução do Conselho, de 21 de Janeiro de 1974, apontava para o estabelecimento de um programa de segurança, higiene e saúde no trabalho. E, por Decisão do mesmo Conselho, de 27 de Junho de 1974, foi criado o Comité Consultivo para a Segurança, Higiene e Protecção da Saúde no Local de Trabalho, cujas funções se circunscrevem ao âmbito do Tratado CEE e que serve de orgão de consulta destinado a apoiar a acção da Comissão na matéria em causa. O desenvolvimento normativo comunitário processa-se a partir desta época, aparecendo, em 1977, uma Directiva do Conselho sobre Sinalização de Segurança, aliás complementada por uma Directiva da Comissão, em 1979, ambas transpostas para o direito interno português, ainda na época de pré-adesão. Embora seja matéria importante para a prevenção de riscos profissionais, a sinalização de segurança foi abordada nestas Directivas de uma forma restrita e uma das suas justificações era a de que ajudaria a eliminar as dificuldades linguísticas para a livre circulação dos trabalhadores. Em 1978, com a aprovação da Directiva sobre Cloreto de Vinilo Monómero que surgiu por se ter detectado um número anormal de casos de cancro de fígado com características pouco frequentes, afectando trabalhadores da indústria dos plásticos, definiu-se, pela primeira vez, uma estratégia que veio a evidenciar aspectos tão importantes como a necessidade de se explicitar valores-limite de exposição e metodologias de actuação. 22

19 Ainda em 1978, aparece o primeiro programa de acção para o horizonte temporal de 1978/1982. A formulação deste Programa pela Comissão Europeia beneficiou da assistência do Comité Consultivo e tinha um objectivo muito amplo que consistia tanto no estudo das causas das doenças e acidentes, como na protecção contra as susbtâncias perigosas, na prevenção dos acidentes devido a máquinas, na inspecção das condições de higiene e de segurança nos locais de trabalho e na formação neste domínio. Em 1980 o Conselho adopta uma Directiva mais geral (80/1107/CEE) que define a estratégia a seguir em relação a todos os agentes físicos, químicos e biológicos existentes. Esta Directiva, também denominada 1ª Directiva-Quadro, definia um conjunto de regras que todos os Estados Membros deviam seguir, sendo, pois, um mecanismo de pré-harmonização da regulamentação nacional. Para além disso, e como é norma nas Directivas-Quadro, ela previa a sua própria regulamentação através de Directivas específicas, aparecendo, por esta via, as Directivas relativas ao Chumbo, ao Amianto, ao Ruído, à Interdição e, ainda, as propostas de Directivas relativas aos Agentes Cancerígenos e aos Agentes Biológicos. Em 1984, foi lançado o 2º Programa de Acção que reorientava os objectivos e tinha um horizonte temporal até Em suma, de 1977 a 1987, a Comissão preparou 10 Directivas, 7 das quais aprovadas pelo Conselho de Ministros, que tinham por base jurídica o artº nº 100 do Tratado CEE que estatuía a regra de unanimidade. Em 1985 foi publicado um Livro Branco que tinha por objectivo equacionar as medidas preparatórias para o Mercado Interno. Através do Acto Único Europeu passou-se, a partir de 1987, a uma segunda etapa destinada a criar um grande mercado sem fronteiras a partir de 1993, tornando óbvia a necessidade de dar consistência à Europa social e, simultaneamente, à Europa económica, exigindo o desenvolvimento da harmonização desta regulamentação a nível de todos os Estados Membros. Dois artigos do Acto Único Europeu, aditados ao Tratado CEE, materializam este objectivo: O artigo nº 100-A relativo à segurança dos produtos e o artigo nº 118-A relativo à segurança e saúde dos trabalhadores, tendo por objectivo a harmonização no progresso das condições existentes nesse âmbito. Dado o desequilíbrio europeu provocado neste domínio pelas normas mais exigentes dos países da Europa do Norte e para não prejudicar a protecção dos seus trabalhadores, são estabelecidas prescrições mínimas, progressivamente mais exigentes, para se garantir a harmonização plena, sem colocar em causa os países mais atrasados. 23

20 É de salientar que estas Directivas passam a ser adoptadas por maioria qualificada, com base nas alterações introduzidas no artº nº 100-A, o que, como se compreende, veio tornar o respectivo processo de adopção muito mais rápido. Em 1988 foi adoptado o 3º Programa de Acção, explicitando áreas prioritárias de actuação e dando uma atenção particular à problemática das PME s. E, em 1989 foi adoptada (com excepção do Reino Unido) a Carta Comunitária dos Direitos Fundamentais dos Trabalhadores, a qual contém uma vertente consagrada à segurança e saúde no local de trabalho. Igualmente em 1989 foi adoptada, em 12 de Junho, a nova Directiva-Quadro (Directiva 89/391/CEE), constituindo o primeiro acto de grande alcance social no âmbito do Acto Único e que passa a ser a pedra angular de nova política, estabelecendo os grandes princípios que devem reger a política de segurança e saúde no trabalho, com um significativo impacte nas legislações nacionais dos Estados Membros. Esta Directiva é de carácter horizontal e aplica-se, indiferenciadamente, a todos os sectores e ramos da actividade económica, pública ou privada, tendo como grandes objectivos: Melhorar a segurança e saúde dos trabalhadores nos locais de trabalho; Constituir uma componente social do mercado interno; Constituir o quadro jurídico de referência a ser respeitado pelas Directivas especiais que são normas jurídicas de conteúdo acentuadamente técnico; Estabelecer critérios gerais da política comunitária, sendo referência obrigatória para a interpretação das restantes Directivas e das normas nacionais de harmonização. Conforme reflexão já desenvolvida no Livro Verde dos Serviços de Prevenção, a Directiva-Quadro estabelece uma plataforma comum e inovadora quanto à gestão da prevenção de riscos profissionais nos locais de trabalho, onde se evidenciam obrigações fundamentais para os Estados, Empregadores e Trabalhadores. Quanto aos Estados será de realçar a obrigação de adoptarem medidas legislativas, regulamentares e administrativas, necessárias ao efectivo cumprimento dos princípios daquela Directiva e entre elas destacam-se as que se referem à definição de: Capacidades dos profissionais (e outros intervenientes relevantes) de segurança e saúde do trabalho; Aptidões dos serviços externos de prevenção; Instrumentos de planeamento e avaliação da actividade dos serviços de prevenção da empresa; 24

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