AS MUDANÇAS PROPOSTAS NO CÓDIGO FLORESTAL BRASILEIRO

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1 AS MUDANÇAS PROPOSTAS NO CÓDIGO FLORESTAL BRASILEIRO NOTA TÉCNICA E POLÍTICA Gerson Teixeira 1 Alessandra Cardoso 2 Brasília, em 18 de junho de Considerações Políticas Após vários meses de consultas, debates e estudos, o Deputado Aldo Rebelo divulgou o seu Relatório ao Projeto de Lei 1876/99 e seus apensos, oferecendo Substitutivo que reforma o Código Florestal (Lei 4.771/65). O conteúdo da proposta não surpreendeu vez que confirmou posicionamentos já antecipados pelo parlamentar. O que chamou a atenção no Relatório foi o recurso a um alentado, cansativo e tortuoso esforço de erudição para tentar convencer que a flexibilização da legislação ambiental 1 ex-presidente da ABRA (Associação Brasileira de Reforma Agrária) 2 Assessora do INESC (Instituto de Estudos Socioeconômicos) 1

2 sugerida pelo Substitutivo atende a propósitos libertários, soberanos, sociais e desenvolvimentistas do país. Sob aplausos das lideranças mais conservadoras da bancada ruralista, o texto do Relator abundou em citações de clássicos do pensamento socialista, entre filósofos, historiadores, sociólogos, poetas e romancistas para, dessas fontes indefesas, extrair substrato de esquerda para respaldar a constituição de uma base minimalista para a legislação ambiental brasileira. Em caso de chancela pelo Congresso, e homologação pelo Presidente, a proposição do Deputado Aldo Rebelo estará direcionada para um único objetivo; desimpedir o terreno institucional das cautelas ambientais para a expansão do agronegócio e, associadamente, da economia mineral. Em particular, o Substitutivo visa à garantia dessas condições na grande fronteira mineral e do agronegócio do Brasil: a Amazônia. A este respeito, vale assinalar que na perspectiva dos setores produtivistas da agropecuária são três os pontos tidos como asfixiantes para a plenitude da capacidade produtiva primária do país, em especial, enfatizamos, na Amazônia. O primeiro refere-se à garantia da segurança jurídica para o empreendimento empresarial no que tange à legalização da posse da terra. Isto vem sendo buscado, na Amazônia, por meio da nova política de regularização fundiária em execução via o programa Terra Legal. A exemplo das alterações agora pretendidas na legislação ambiental, o programa de regularização fundiária previsto pela Lei /09, tem efeitos nacionais, mas fundamentalmente alcança a Amazônia. Da mesma forma, trata-se de legislação fortemente permissiva aos interesses dos ruralistas e das mineradoras. 2

3 O segundo ponto considerado como trava estrutural ao desenvolvimento dessa região, como de resto, de todo o país, está associado justamente aos efeitos restritivos imputados à legislação ambiental. Ocorre que, por exemplo, o Código Florestal já existe desde 1965, mas sempre foi desrespeitado impunemente. À medida que os avanços na democratização do país e da consciência ambiental da população não permitiram mais a continuidade do desrespeito ostensivo e impune ao Código Florestal, os ruralistas passaram a responsabilizá-lo pelos seus crimes fulminando a Lei como conspiratória contra o desenvolvimento do Brasil. O terceiro fator tido como impeditivo do projeto econômico para a Amazônia são as deficiências de infra-estrutura. O PAC tem a missão de enfrentá-las pavimentando e energizando as exportações de bens primários da região pelo Pacífico, via a articulação com as obras da IIRSA, notadamente na conexão com o Peru. Essas demandas nucleares da agenda da militância ruralista ganharam adeptos em importantes setores do governo e da sociedade, inclusive na intelectualidade de esquerda, à medida que, para além das motivações seccionais dos ruralistas, tais medidas são instrumentais do pensamento estratégico para o país, já em desenvolvimento. Ocorre que prosperou no período recente atitude pragmática do Brasil diante da divisão internacional do trabalho estabelecida, que reafirma a nossa tradição primário-exportadora enquanto fornecedores, na atualidade, de proteínas animal e vegetal no caso das commodities agrícolas. Ante essas circunstâncias, reforçada pela convicção sobre a irreversibilidade da estrutura protecionista da agricultura (vide o empacamento da Rodada Doha, desde 2001), em atitude pragmática, sem ignorar a crítica histórica a essa duvidosa vantagem comparativa do país, o Brasil tem adotado estratégia para tirar o máximo proveito deste papel no 3

4 plano global. Não é à toa o estímulo massivo dado pelo BNDES para a constituição de empresas brasileiras do agronegócio, chamadas de classe mundial, com o objetivo de disputar o mercado agrícola internacional com competidores de qualquer porte. Neste contexto, para garantir a ordem institucional perseguida, o Substitutivo de Aldo Rebelo propõe a descentralização de normas ambientais do país, extrapolando as condições jurídicas atribuídas às matérias objeto de legislação concorrente, como é o caso da legislação ambiental. Trata-se de uma tentativa de generalização do Código Ambiental de Santa Catarina visando diluir a capacidade de pressão da sociedade organizada pela preservação do meio ambiente e, de outra parte, fortalecer o lobby corporativo do agronegócio e das empresas mineradoras sobre os estados. Na direção acima, a proposta isenta segmentos produtivos de responsabilidades básicas com a preservação ambiental. Anistia delitos das grandes mineradoras e latifúndios. É rico em dispositivos artificiosos que sugerem virtuosismos onde há liberalidades perniciosas ao meio ambiente, e transfere para o domínio privado, decisões sobre condutas ambientais que são inerentes ao poder regulador do Estado, entre tantas outras anomalias a seguir comentadas. A razão política para essa flexibilização das normas ambientais guarda estreita semelhança com o caso da institucionalização dos transgênicos no Brasil. Ante a frouxidão dos controles públicos, incentivou-se a massificação do crime, valendo-se do chamado fato consumado como justificativa para a sua institucionalização. No caso do desmonte proposto para o Código Florestal, o Relator foi particularmente pródigo no uso de robustas estatísticas, sem as fontes, para argumentar sobre situações generalizadas de irregularidades 4

5 ambientais, cujos eventuais reparos resultariam em supostas instabilidades sociais e imporiam riscos até para a segurança alimentar da população brasileira - caso do arroz no Sul, por exemplo. Com o respaldo desse conveniente fato social, o Relator utilizou com esmero expedientes insubsistentes ou mesmo ardilosos para angariar apoio político à sua proposta. Apelou para discursos nacionalistas e xenófobos, pelos quais, as ONGs ambientalistas que contestam a reforma do Código Florestal estariam a serviço do protecionismo agrícola dos países ricos e, portanto, contra os interesses nacionais. Tal discurso parece de todo grotesco, até porque são os capitais externos que controlam, inclusive, a base primária do agronegócio no Brasil. Ao isentar os pequenos agricultores das reservas legais, além de visar a cooptação desses setores, alinhando-os ao agronegócio, pretendeu rachar as resistências à sua proposição, isolando e estigmatizando as entidades ambientalistas e outras entidades da sociedade engajadas nas causas do desenvolvimento sustentável. Por fim, mas não por último e conforme assinalado antes, articulou o discurso da reforma do Código Florestal com os imperativos do desenvolvimento do país. Num momento em que o país volta a experimentar um ciclo importante de crescimento após longos anos de estagnação este é um forte apelo. Inclusive, por conta desse fator, seria simplório e injusto o julgamento liminar das atitudes do Relator como uma guinada ideológica para as hostes ruralistas ou como gesto de oportunismo eleitoreiro. É provável que as motivações do parlamentar reflitam as influências do pensamento estratégico pregado pelo ex-ministro Mangabeira Unger. 5

6 De todo o modo, se a proposição do Relator não está movida pela adesão aos impulsos devastadores próprios da cultura do agronegócio, e sim pelo convencimento pessoal sobre a concepção desenvolvimentista pragmática, a amenização do seu ônus político pessoal não altera os efeitos substantivos da sua obra política. 2. Análise das Principais Medidas do Substitutivo A seguir, listamos e comentamos as principais medidas propostas pelo Substitutivo com algumas estimativas dos impactos correspondentes. I Medidas que garantem uma redução imediata das exigências ambientais atuais: 1) Desobrigação da manutenção de reserva legal pela pequena propriedade. Com base nos dados de minifúndios e pequenas propriedades rurais constantes das Estatísticas Cadastrais do Incra, esta medida implicaria que imóveis que acumulam área de hectares em todo o país podem ficar livres da obrigação de manterem reserva legal. Para uma simulação aproximada dos impactos dessa medida, considere-se que pelo Censo Agropecuário 2006, a agricultura familiar (que não coincide com pequena propriedade 3 ), dispõe de hectares com matas nativas declaradas como áreas de RL (reserva legal) e APP (áreas de preservação permanente), no conjunto. O Censo não disponibiliza os números específicos de APP e RL. Todavia, conforme veremos na sequência, cálculos a partir das variáveis disponibilizadas pelo Censo permitem concluir que do valor 3 O Substitutivo usa o conceito da pequena propriedade que é distinto do conceito de agricultura familiar, embora na prática os conceitos sejam muito próximos. Contudo, com os dados disponíveis sobre a pequena propriedade (Cadastro de imóveis do INCRA) não é possível identificar áreas de RL e APP. Por isto, para efeito de simulação, utilizamos os dados de agricultura familiar disponibilizados pelo Censo Agropecuário, dado que o mesmo fornece dados de APP e RL, ainda que agregados. 6

7 conjunto de APP e RL em escala nacional, em torno de 60% constituem RL, e 40%, APP. Aplicando-se essas proporções sobre os números da agricultura familiar, conclui-se que de hectares (60% de ) de matas nativas registradas pelo Censo Agropecuário estariam ameaçadas de imediato pela eventual transformação, em Lei, do Substitutivo. Na Amazônia, ainda segundo o Incra, imóveis que acumulam área de hectares, entre minifúndios e pequenas propriedades, estariam livres da obrigação de manterem reserva legal. Nesta região foram registrados pelo IBGE nos estabelecimentos da agricultura familiar, hectares de APP e RL. Aplicando a proporção anterior, tem-se que hectares de RL atualmente existentes na agricultura familiar na Amazônia estariam automática e imediatamente ameaçados. Comentamos, antes, sobre as reais motivações do Relator para tal expediente. Os pequenos produtores que sabidamente utilizam práticas muito mais próximas da responsabilidade ambiental por certo não reivindicariam tal imunidade. Contudo, incumbe ao Poder Público a subvenção desses setores pela preservação ambiental como ocorre em outros países. Isto poderá ser viabilizado, entre outros instrumentos, com, a aprovação da legislação sobre PSA (Pagamento sobre Serviços Ambientais); 2) Inclusão das APPs no cômputo das RLs. Por exemplo, se uma propriedade que tenha a obrigação legal de manter 20% da sua área como RL, tiver 10% deste imóvel com APP, a área efetiva de RL obrigatória passa a ser de 10% do imóvel. O Substitutivo estabelece como condição para utilização deste recurso a não liberação de novas áreas de mata nativa para ocupação. Ou seja, a medida visa preferencialmente reduzir a conta das áreas de RL que estão hoje ilegalmente desmatadas e ocupadas, premiando aqueles que 7

8 descumpriram a legislação ambiental. Isto não significa que aqueles mantiveram a integridade da reserva legal não teriam benefícios. Pelo contrário, conforme mostraremos adiante estes casos também seriam beneficiados de várias maneiras. À medida que é impossível sabermos o total exato das áreas de RL já desmatadas, não se pode estimar os impactos reais dessa proposta. De acordo com o IBGE, há no Brasil (posição de 2006), hectares com matas e ou florestas naturais. Nestas, estão incluídos hectares de áreas destinadas à APP e RL, em conjunto. Fazendo os cálculos requeridos com as demais variáveis apresentadas pelo IBGE chega-se à conclusão que a área de RL corresponde a cerca de 60% dessa área, em torno de hectares, e 40% seriam área de APP: hectares. Com base nesta aproximação, e apenas para fins didáticos de compreensão da medida, no limite, teríamos uma anistia das áreas de RL ilegalmente desmatadas nas reservas legais, que poderia alcançar até 20,9 milhões de hectares. Ressalve-se que estamos desconsiderando as áreas dos pequenos, desobrigadas de RL, e ressaltando, ainda, os problemas de confiabilidade dos dados declaratórios do Censo. Na Amazônia, há hectares de áreas com RL e APP. Aplicando-se os cálculos anteriores, teríamos área de RL = hectares e de APP = Repetindo a hipótese adotada antes, teríamos, então, que na Amazônia, a área anistiada variaria na faixa dos 10,3 hectares. 3) redução para 15 metros da área de preservação obrigatória às margens de cursos d água de menos de 5 metros. No atual Cód. Florestal a margem obrigatória é de 30 metros para cursos d água com menos de 10 metros. Não se dispõe de informações sobre áreas margeadas por cursos 8

9 d àgua, muito menos estas áreas estratificadas por largura dos cursos. Contudo, em que pese a aparente razoabilidade técnica da proposta, é válido supor sobre o impacto significativo desta medida em termos de redução de APP em todo o Brasil. II Medidas que levam à redução das exigências ambientais via descentralização da legislação. 1) Possibilidade de os estados reduzirem em até 50% as faixas marginais de APP. Esta redução poderá ser feita por legislação estadual concorrente fundamentada em estudos técnicos. Uma vez reduzida, esta área menor é que seria efetivamente considerada para fins do Programa de Regularização Ambiental PRA previsto pelo Substitutivo. O PRA incluiria medidas (altamente subsidiadas, como veremos) de recomposição de áreas de APPs já cortadas pela metade. Legalmente, instituído o PRA, no horizonte de 05 anos, que é o prazo dado de moratória da supressão de florestas nativas, novas áreas que hoje são de APP estariam legalmente disponíveis para ocupação. Como já dito, no Brasil os cálculos aproximados mostram a existência de hectares de APP, nos dias atuais (posição 2006). É de se supor que com esta proposta de redução, 50% desta área passariam a estar desobrigada de manutenção da vegetação nativa. Observe-se que, num primeiro momento, computa-se a APP na RL. Depois, se reduz a APP em 50%. 2) Possibilidade de os estados da Amazônia Legal aprovarem legislação, amparada em Zoneamento Ecológico-Econômico, visando a redução das áreas de RL. A redução prevista é para até 50% nas áreas de formação 9

10 florestal (onde hoje são 80%) e para até 20% nas áreas de formação savânica (onde hoje são 35%). Neste caso, o texto não condiciona explicitamente a redução à não incorporação de novas áreas para exploração agropecuária. Ou seja, aprovada a redução e transcorrido o prazo de 05 anos de moratória para o desflorestamento (que poderão por ato dos governos estaduais e DF ser estendido por mais 5 anos), as áreas de RL na Amazônia Legal poderão ter sua vegetação legalmente diminuídas na proporção de 30% para áreas de florestal e 15% para áreas de sanava. No caso do bioma Amazônia, poderemos ter a liberação para desmatamento legal, de hectares. A proposta em apreço do Substitutivo aplica, para os setores da média e grande propriedade da Amazônia, o que a legislação atual prevê para os pequenos, os quais, como vimos, passariam a ser liberados de manterem RL. III Regularização ambiental. No horizonte de 05 anos a União, ou os Estados, terão Programas de Regularização Ambiental PRA, nas áreas de suas jurisdições. Estes programas se encarregarão de criar mecanismos e condições facilitadas para que os proprietários e possuidores de imóveis que não possuírem as áreas devidas (depois de todas as reduções) de APP e RL possam regularizar sua situação ambiental. Para isto deverão no caso das áreas de APP, recompor a vegetação No caso das áreas de RL, a regularização poderá ser feita por três mecanismos: 1) recomposição, no período de até 30 anos podendo intercalar espécies nativas e exóticas. A possibilidade de recomposição com espécies exótica 10

11 atende, como é sabido, ao lobby do agronegócio da Amazônia, especialmente dos setores ligados ao dendê, carvão vegetal e celulose. 2) compensação, que pode se dar por vários mecanismos: comprando Cota de Reserva Ambiental CRA; arrendando área de RL de outra propriedade ou área sob regime de Servidão Ambiental; doando ao poder público uma área localizada em unidade de conservação não regularizada; ou ainda, contribuindo para um fundo público para preservação ambiental. Enfim, poderá tomar a decisão que obviamente implicar em menor custo. 3) simplesmente permitir a regeneração da área., O X da questão: por efeito cumulativo das medidas de flexibilização previstas no Substitutivo, supõe-se que a obrigatoriedade da regularização ambiental incidirá somente sobre aquelas áreas remanescentes das medidas de flexibilização do cálculo de APP e RL. Ou seja, tomando-se o exemplo de um imóvel em área de floresta na Amazônia teríamos como área objeto da regularização aquelas restantes das reduções (resguardadas as condicionalidades já registradas): 15 metros de margem de APP, se a mesma estiver preservando cursos d água com menos de 5 metros de largura + redução de até 50% para cada faixa de área de APP + redução para até 50% da área de reserva legal. Com isto, reduzem-se as áreas de APP e RL, e ampliam-se, na mesma proporção, na maior parte dos casos, as áreas para exploração agrícola ou pecuária. Além disto, na definição do PRA e dos seus mecanismos estão embutidas possibilidades de socialização dos custos da regularização daquilo que sobrar de APP e RL (depois das flexibilizações propostas), vejamos: 11

12 1) Enquanto não criado e efetivado o programa as áreas ilegalmente desmatadas de APP e RL poderão permanecer em uso para agropecuária e, também, os detentores dos imóveis poderão suspender os compromissos assumidos junto ao poder público de regularização ambiental. 2) O programa exime áreas rurais consolidadas das medidas previstas para recuperação de APP. 3) O programa deverá disponibilizar recursos públicos para garantir os meios e estímulos necessários para a regularização. Ao proprietário desmatador caberá uma contribuição (possivelmente diminuta), proporcional ao seu dano em extensão e dano ambiental. Ou seja, parte do ônus (tão maior quanto maior o poder de barganha dos ruralistas) recairá sobre o Poder Público. Entre os estímulos previstos no PRA estão: i) suspensão das autuações e multas por infrações ambientais já havidas (até 22 de junho de 2008); ii) conversão das multas, que vierem a ser aplicadas entre a publicação da lei e a adesão do proprietário/possuidor ao programa, em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente; IV Medidas adicionais Para finalizar, o substitutivo prevê estímulos adicionais para premiação também daqueles que mantiveram a integridade da reserva legal nos termos da lei atual, por meio de programas do Poder Público de pagamento por serviços ambientais. Ou seja, reduzidas as áreas obrigatórias de RL por meio das várias medidas de flexibilização já tratadas, toda a área que daí sobrar e que estiver coberta com mata nativa poderá se converter em Cota de Reserva Ambiental CRA, e ser transacionada com estímulos fiscais e creditícios. 12

13 Entre os incentivos econômicos para estimular a constituição de Cotas de Reserva Ambiental estão: crédito rural subsidiado; limite maior de financiamento; redução do Imposto de Renda-IR para investimentos que visem ampliar áreas de floresta passíveis de constituição das CRA; redução do IR referente ao ganho de capital com a comercialização das CRA; isenção do IR decorrente da sua cessão onerosa. 13