Para um Sistema Descentralizado de Gestão das Pescarias Artesanais de Moçambique

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1 Para um Sistema Descentralizado de Gestão das Pescarias Artesanais de Moçambique Outubro de 2012

2 Índice 0. Sumário executivo, 4 1. Introdução, 8 Enquadramento do presente trabalho, 8 Posicionamento das instituições no sistema de administração das Pescas, 11 Abordagem adoptada no presente trabalho, Análise da situação actual da administração pesqueira ao nível do distrito, 14 Os principais actores presentes na pesca artesanal, 14 Os problemas que impedem uma gestão mais eficaz da pesca artesanal, Organização e funcionamento da administração pesqueira distrital, 21 As soluções funcionais e orgânicas para uma gestão descentralizada das pescarias artesanais a partir do distrito, 21 Condições para um exercício pleno da administração e gestão das pescarias artesanais no distrito, 25 Recursos Financeiros destinados ao funcionamento corrente da administração pesqueira e do sistema de co-gestão, 27 Administração distrital da pesca artesanal licenciamento e fiscalização, 27 Sistema de informação e monitorização distrital, 30 Órgãos de co-gestão das pescarias presentes no distrito, 32 Acordo de Co-gestão, 34 Componente do Plano Distrital referente ao Desenvolvimento e Gestão das Pescarias Artesanais, 35 Áreas aquáticas sujeitas a intervenções, com implicações sobre o regime de gestão das pescarias artesanais, 36 Anexos: 1. Referências bibliográficas, Resumo do Plano Estratégico do Subsector da Pesca Artesanal em Moçambique (PESPA), 40 2

3 Abreviaturas AAC Áreas aquáticas de conservação ADMAR Administração Marítima ADNAP Administração Nacional das Pescas ARA Administração Regional de Águas CCG-D Comité de Co-gestão Distrital CCP Conselho comunitário de pesca DNPP Direcção Nacional de Economia e Políticas Pesqueiras DPP Direcção Provincial de Pescas EP Escola de Pesca ESCMC Escola Superior das Ciências Marinhas e Costeiras, UEM, Quelimane FFP Fundo de Fomento Pesqueiro FPMMF Força de Protecção Marítima, Lacustre e Fluvial IDPPE Instituto Nacional de Desenvolvimento da Pesca de Pequena Escala IFAD International Fund for Agricultural Development ou Fundo Internacional para o Desenvolvimento Agrícola IIP Instituto Nacional de Investigação Pesqueira INAQUA Instituto Nacional de Aquacultura INIP Instituto Nacional de Inspecção de Pescado LOLE Lei dos órgãos locais do Estado MBPM Missão de Biocenologia e de Pescas de Moçambique MCS Monitoring, Control and Surveillance ou Acompanhamento, Controlo e Fiscalização MG Marinha de Guerra MdP Ministério das Pescas MScY Maximum Social Yeld ou Captura Social Máxima NORAD Norwegian Agency for Development Cooperation ou Agência Norueguesa de Cooperação para o Desenvolvimento OE Orçamento do Estado ONG Organização não-governamental PDDPA Plano distrital de desenvolvimento das pescarias artesanais PDP Plano Director das Pescas PES Plano Económico e Social (anual) PESPA Plano Estratégico do Subsector da Pesca Artesanal PPABAS Projecto de Pesca Artesanal do Banco de Sofala (finalizado em 2011) PRM Polícia da República de Moçambique PROPESCA Projecto de Pesca Artesanal SDAE Serviço Distrital de Actividades Económicas SDP Serviço Distrital de Pesca UEM Universidade Eduardo Mondlane WWF World Wildlife Fund ou Fundo Mundial para a Vida Selvagem 3

4 0. Sumário Executivo Introdução. Até à Independência Nacional, em 1975, não existia em Moçambique uma administração pesqueira dedicada em exclusivo às actividades de pesca. Somente em 1966, face ao crescente interesse despertado nos investidores pela descoberta de recurso de camarões na plataforma do Banco de Sofala e de outros crustáceos de profundidade no talude continental, o governo colonial criou a Missão de Biocenologia e de Pescas de Moçambique (MBPM), vocacionada para investigação e gestão das pescarias. No que dizia respeito às restantes responsabilidades de administração pesqueira, com destaque para o licenciamento e a fiscalização das actividades de pesca, elas encontravam-se atribuídas às capitanias dos portos e respectivas delegações marítimas, as quais zelavam igualmente pela segurança das embarcações de pesca e seus tripulantes, de resto a sua principal responsabilidade. A administração pesqueira colonial apresentava um apreciável nível de desconcentração. As vistorias anuais das condições de segurança das embarcações e dos tripulantes, pesca incluída, eram conduzidas pelas capitanias dos portos e suas delegações, normalmente em simultâneo com o licenciamento e a fiscalização das artes de pesca. Em geral, existia um regime de livre acesso aos recursos mas, em alguns poucos casos, as capitanias e, mais tarde, a MBPM estipularam algumas medidas de gestão. A Independência Nacional trouxe consigo preocupações de promoção de melhores condições de vida para as comunidades de pescadores artesanais, normalmente muito empobrecidas. Somente após a pacificação do país, no início da década de 90, foi contudo possível consolidar a administração pesqueira ao nível central e provincial, relegando-se para mais tarde o nível distrital. Na segunda metade dessa década assistiu-se, contudo, a uma gradual retirada à administração marítima das responsabilidades de licenciamento e fiscalização da pesca e o surgimento promovidos no âmbito dos projectos de apoio ao desenvolvimento da pesca artesanal dos primeiros comités de co-gestão da pesca artesanal, denominados conselhos comunitários de pesca. Com a publicação da Lei dos Órgãos Locais do Estado, em 2003, e do respectivo regulamento em 2005, o administrador do distrito passou a deter a competência de licenciamento e fiscalização da pesca artesanal. Esta alteração criou uma ruptura com o modelo vigente de administração pública centralista e veio pressionar a administração pesqueira para apoiar os distritos a criarem e organizarem a sua capacidade de administração da pesca artesanal. O presente trabalho foi possível graças a uma ampla participação de pessoas com um conhecimento directo da situação actual da pesca artesanal em Moçambique, residentes em todas as dez províncias do país e na Cidade de Maputo, nomeadamente onde as actividades pesqueiras são mais intensas. Ele visa dar resposta exclusivamente às questões de licenciamento e fiscalização da pesca artesanal, bem como às condições para a descentralização de uma capacidade de gestão das pescarias artesanais. Não abrange, assim, a totalidade dos ajustamentos requeridos ao nível da administração das pescas do distrito os quais se deverão incluir a função de promoção do desenvolvimento da pesca artesanal. Análise da situação actual da administração pesqueira ao nível do distrito. Os actores presentes nas pescarias artesanais são muitos, expressando interesses variados, muitas vezes coincidentes mas outras conflituantes. Estes poderão ser agrupados segundo a sua natureza e proximidade em relação à actividade de pesca artesanal: Grupos profissionais que retiram o sustento, directa ou indirectamente, da pesca artesanal, como são os casos dos pescadores artesanais, dos profissionais que concorrem para a pesca artesanal através da venda de meios de pesca, tais como carpinteiros navais, redeiros, mecânicos, ferreiros, 4

5 etc., dos comerciantes de materiais e aprestos de pesca, dos pequenos processadores e pequenos comerciantes de pescado e ainda, com presença crescente, dos processadores industriais; Entidades da administração pública, autoridades tradicionais e consultivas do distrito que intervêm em questões relacionadas com a pesca artesanal: administrador de distrito, Serviço Distrital de Actividades Económicas (SDAE), Conselho Consultivo Distrital, Comité de Co-gestão Distrital, conselhos comunitários de pesca (CCPs), associações de pescadores e de outros pequenos produtores e líderes comunitários; Entidades da administração pública localizadas na província e/ou distrito: delegações e outras representações de instituições centrais autónomas do Estado que se ocupam da pesca (IDPPE, IIP, INIP e FFP), a administração marítima (ADMAR, incluindo delegações), a Força de Protecção Marítima, Lacustre e Fluvial (FPMMF), a Marinha de Guerra (MG) e a Administração Regional de Águas (ARA); e ainda, Entidades não-governamentais: a maior parte, organizações não-governamentais (ONGs) que se dedicam a acções de apoio à pesca artesanal e às comunidades dela dependentes, áreas aquáticas de conservação (AAC), estabelecimentos turísticos, empresas mineiras e empresas de prospecção e produção de hidrocarbonetos. O problema focal reflectindo a actual situação da administração pesqueira nos distritos foi formulado da seguinte forma: Incapacidade dos distritos de exercerem de forma efectiva as suas responsabilidades no domínio da administração e fiscalização das pescarias artesanais As principais causas que explicam este problema focal são as seguintes: Existe uma falta de tradição de administração pesqueira com base no distrito; As atribuições e competências dos órgãos de co-gestão, delegações de instituições centrais e da administração distrital das Pescas nunca foram objecto de uma definição clara a respeito da sua inserção local; As competências e atribuições em matéria de gestão das pescarias artesanais e as formas do seu exercício nunca foram definidas para o nível local; A informação estatística sobre as actividades de pesca e complementares da pesca não fluem regularmente aos órgãos distritais de administração e de co-gestão das pescarias; As fontes dos recursos financeiros necessários ao regular funcionamento da administração pesqueira distrital não se encontram identificadas ou não estão asseguradas; e É difícil recrutar pessoal técnico com os conhecimentos requeridos para a administração pesqueira distrital e o já recrutado não possui ainda os conhecimentos necessários para o exercício das suas funções. Organização e funcionamento da administração pesqueira distrital. Os actores presentes directamente na pesca artesanal dos distritos poderão vir a assumir uma maior participação no licenciamento, fiscalização e gestão das pescarias e os restantes poderão ter uma participação na gestão das pescarias através dos órgãos de co-gestão, tanto ao nível da comunidade como do distrito. De todos os actores identificados, aqueles que se considera terem um envolvimento mais directo na administração e gestão das pescarias artesanais são os seguintes: (1) Administrador do Distrito; (2) Conselho Consultivo distrital; (3) Serviço Distrital de Actividades Económicas (SDAE) que poderá estender a sua área de cobertura através dos postos administrativos e de localidade; 5

6 (4) Em alguns distritos, as delegações provinciais de instituições centrais da administração das Pescas aí sediadas; (5) Contingente da Força de Protecção Marítima, Lacustre e Fluvial, da Polícia da República de Moçambique (PRM); (6) Administração ou delegação marítima; (7) Associações de pescadores artesanais ou de outros produtores de pequena escala de alguma forma ligados à pesca; (8) Líderes comunitários; (9) Conselhos comunitários de pesca (CCPs); (10) Comité de Co-gestão Distrital (CCG- D), e (11) Áreas aquáticas de conservação. Estas relações são classificadas como segue: Subordinação, que se estabelece quando se está perante uma entidade que tutela outra; Consultiva, estabelecidas quando uma entidade procura obter informação Subordinação com vista a uma tomada de decisão Consultiva Coordenação 1 (delegações) posterior; Coordenação 2 (planificação e gestão) Colaboração (execução) Coordenação 1 ou geral, estabelecidas quando uma delegação ou outra representação de uma entidade nacional informa o administrador do distrito sobre as suas actividades e procura obter orientações gerais que contribuam para tornar a sua acção mais eficaz; Coordenação 2, estabelecidas quando entidades presentes no distrito esboçam planos de desenvolvimento e gestão das pescarias que têm uma cobertura financeira externa ao distrito; Colaboração ou parceria, estabelecidas no decurso da execução de acções de gestão das pescarias (licenciamento e fiscalização). Não obstante esta diversidade de relações, as acções deverão concorrer para a realização da missão estabelecida para a administração pesqueira em geral, a qual foi formulada nos seguintes termos: Proporcionar ao país e à população a melhor gestão possível dos seus recursos pesqueiros, com vista a optimizar os benefícios presentes e futuros, através de uma gestão eficiente e sustentável baseada em preceitos científicos, na participação dos interessados directos e na manutenção da biodiversidade e da saúde do meio ambiente. No entanto, para que possam ser exercidas as responsabilidades de licenciamento das actividades de pesca e sua fiscalização, é necessário que estejam reunidas duas condições mínimas, que designamos a seguir por pré-condições, sem as quais se não deveria avançar na criação da administração distrital: Pré-condição 1: Recursos financeiros disponíveis ou fontes de financiamento bem identificadas para angariar os meios humanos e materiais necessários ao funcionamento corrente da administração pesqueira e do sistema distrital de co-gestão; e Pré-condição 2: Disponibilidade de quadros formados (ou para serem formados) para a futura administração pesqueira. 6

7 No entanto, antes de se poder dispor dos meios para um pleno desempenho da administração pesqueira distrital, algumas condições adicionais deverão ser objecto de atenção a partir do início da sua criação: Condição 3: Órgãos de co-gestão estabelecidos ou em processo de estabelecimento no distrito; Condição 4: Informação disponível sobre a pesca artesanal (estatísticas da pesca artesanal e de actividades complementares); Condição 5: Acordo de co-gestão entre a administração pesqueira central (ou provincial, conforme vier a ser definido) e o distrito; e Condição 6: Plano distrital da pesca artesanal, abrangendo o desenvolvimento e a gestão das pescarias artesanais. Respondendo a contextos muito diversos nos diversos pontos do país, os órgãos de co-gestão deveriam assumir competências diferenciadas e evoluir ao longo de uma escala de níveis de cogestão, condição que deveria ser expressa nos respectivos documentos constitutivos e de funcionamento. Assim, poderiam ser definidos os seguintes três níveis de co-gestão: Informação, no qual o Governo informa a Comunidade das suas decisões; Parceria, no qual o Governo e a Comunidade encetam contactos, por iniciativa de um dos interlocutores, mas a decisão final continua a ser do Governo; Controlo, no qual o Governo delega na Comunidade poderes de gestão das pescarias, decidindo esta e informando em seguida o Governo sobre as decisões que tomou. No decurso da preparação do trabalho foram inúmeras as referências feitas a situações extra sector das Pescas com impacto sobre a gestão das pescarias artesanais. Estas intervenções são as seguintes: (a) criação e gestão de áreas aquáticas de conservação, (b) administração e gestão pesqueira em albufeiras de barragens, e (c) prospecção de hidrocarbonetos em áreas onde têm lugar actividades de pesca artesanal. A situação que suscita maior preocupação actualmente continua a ser a da criação e posterior gestão, sem adequada coordenação com o sector das Pescas, de áreas aquáticas de conservação. Em anexo encontra-se um Resumo da Estratégia de Desenvolvimento da Pesca Artesanal em Moçambique o PESPA. 7

8 1. Introdução Enquadramento do presente trabalho Até à Independência Nacional, em 1975, não existia em Moçambique uma administração pesqueira dedicada em exclusivo às actividades de pesca. No início da década de 60, as actividades de pesca comercial encontravam-se circunscritas a uma pequena frota semi-industrial de pesca à linha que não terá nunca passado muito além da dezena de unidades operando a partir de Maputo, Inhambane e Beira, cidades para cujos mercados o pescado era destinado. As actividades de pesca artesanal eram eminentemente de subsistência e apenas se desenvolviam quando as condições de acesso ao mercado o permitia, normalmente através comerciantes rurais que organizavam pescarias visando abastecer grandes unidades agrícolas e centros urbanos próximos. Não se tem conhecimento de que o governo colonial tenha promovido qualquer programa ou até mesmo acções consistentes visando o fomento da pesca artesanal ou semiindustrial. O poder colonial reservava a Moçambique o papel de consumidor de excedentes de produtos da pesca de Portugal e de Angola e, dada a proximidade geográfica, da África do Sul. Não obstante, perto do final do período colonial, em 1966, o governo colonial altera esta atitude de desinteresse pela pesca e cria a Missão de Biocenologia e de Pescas de Moçambique (MBPM). A instituição visava uma parte dos objectivos que cabem hoje a uma administração das Pescas 1. De acordo com a legislação que a criou, a Missão deveria dedicar-se à investigação científica aplicada e à pesquisa tecnológica, adquirindo e formulando os conhecimentos necessários a uma profícua assistência técnica nos sectores, através, designadamente: A) da busca, avaliação, utilização e preservação dos recursos biológicos marinhos e aquáticos em geral (biocenologia das pescas); B) da racionalização das embarcações, aparelhos e métodos de pesca, artesanal e industrial, e da defesa da qualidade do pescado (tecnologias da captura e da preservação a bordo e táctica de pescas); C) da economia das pescas 2. Apesar de a sua acção se desenvolver em Moçambique, a MBPM como de resto a sua homóloga angolana encontrava-se subordinada directamente à Junta de Investigação do Ultramar, sediada no Ministério do Ultramar, em Lisboa, na qual fora criada uma entidade coordenadora das actividades das missões ultramarinas de investigação pesqueira. No que dizia respeito às restantes responsabilidades próprias de uma administração pesqueira, com destaque para o licenciamento e a fiscalização das actividades de pesca, elas encontravam-se atribuídas às capitanias dos portos e respectivas delegações marítimas. Para além destas responsabilidades, as capitanias dos portos zelavam pela segurança das embarcações de pesca e seus tripulantes, de resto a sua principal atribuição geral enquanto autoridade marítima. A criação da MBPM significou pois uma tardia manifestação de interesse do governo colonial para com as Pescas em Moçambique. Tudo indica que esta alteração de atitude tenha sido motivada pela presença de frotas de pesca longínqua estrangeiras fora do limite das águas territoriais da então colónia, as quais haviam descoberto e iniciado a exploração de valiosos recursos de crustáceos nos bancos de Sofala e da Boa-Paz. Como consequência deste acontecimento, desde 1965 que armadores e investidores portugueses se começaram a envolver em importantes investimentos em embarcações de arrasto de camarão, beneficiando de uma reserva de nacionalidade que a legislação então vigente 1 Vd. a secção Posicionamento das instituições no sistema de administração das Pescas, mais adiante na pág. 8, para compreensão do conceito adoptado de MCS na administração das Pescas de Moçambique. 2 In Portaria n.º 21916, Diário da República (jornal oficial de Portugal), Art.º 22. 8

9 lhes conferia para a pesca nas águas territoriais das colónias. Por outro lado, desde o início dos anos 60 que algumas embarcações semi-industriais tinham iniciado, com excelentes resultados, a pesca de arrasto de camarão na baía de Maputo. No entanto, a rápida e descontrolada expansão desta frota pôs em causa a sustentabilidade do recurso e forçou a transferência de uma parte dela para o centro do território. É possível que a decisão de criação da MBPM tenha tomado em conta este episódio de sobrexploração de um recurso pesqueiro em Moçambique. Pese embora o ainda limitado conhecimento sobre os recursos haliêuticos moçambicanos, a acção da MBPM permitiu o estabelecimento de medidas de gestão com uma base científica 3. No caso particular da pescaria semiindustrial de camarão da Baía de Maputo, a intervenção protagonizada pela MBPM teve sucesso e as medidas de gestão então introduzidas constituem ainda hoje o essencial do quadro regulamentar vigente. No que respeita em particular à pesca artesanal, a administração pesqueira colonial dispunha de um apreciável nível de desconcentração, muito provavelmente mais por desinteresse em dela se ocupar e assumir na sua dimensão social e económica. Conforme já referido, as vistorias anuais das condições de segurança das embarcações e dos tripulantes, pesca incluída, eram conduzidas pelas capitanias dos portos e suas delegações e as actividades de licenciamento e de fiscalização integravam aqueles dois aspectos respeitantes à administração pesqueira. Em alguns casos, as capitanias estipulavam mesmo algumas medidas de gestão de âmbito local. A Independência Nacional trouxe consigo preocupações de promoção de melhores condições de vida para as comunidades de pescadores artesanais, normalmente muito empobrecidas. Não obstante, no contexto da segunda metade da década de 70, a capacidade para apoiar o desenvolvimento da pesca artesanal era prejudicada por (i) um desconhecimento acentuado da realidade deste tipo de pesca, dado que as informações recebidas do período colonial eram extremamente escassas e imprecisas, (ii) inexperiência por parte da recém-criada administração das Pescas e (iii) existência de grandes pressões para se encontrar uma solução para os problemas provocados pelo abandono pelos seus proprietários portugueses de embarcações de pesca comerciais e instalações pesqueiras de apoio à pesca, baseadas nas maiores cidades. Mais tarde, na década de 80, a desestabilização do país, que trouxe insegurança a praticamente todo o território, incluindo à sua zona costeira, reforçaram as razões para se manter uma abordagem centralista da administração pública. Por estes motivos, e apesar de já na década de 80 a palavra de ordem oficial ser a de que o distrito deveria constituir a base para a planificação do desenvolvimento económico e social do país, a estruturação da administração das Pescas foi conduzida segundo uma visão centralista. As acções de estruturação da administração das Pescas, então conduzidas, abrangeram fundamentalmente os níveis central e provincial, este último organizado à imagem do primeiro. Quanto ao distrito, não foi objecto nunca de uma reflexão aprofundada. Durante todo este período, a administração marítima continuou a desempenhar as suas responsabilidades enquanto entidade licenciadora e fiscalizadora da pesca artesanal. A administração pesqueira, estendida até ao nível provincial, concentrou-se então no licenciamento da pesca comercial e na gestão das correspondentes pescarias industriais e semiindustriais. Com a década de 90, ocorrem dois acontecimentos com impacto ao nível local que merecem ser mencionados. O primeiro, reportado ao tempo em que as Pescas se encontravam integradas num mesmo ministério com a Agricultura, foi o gradual afastamento da administração marítima das responsabilidades de licenciamento e fiscalização das actividades de pesca artesanal, sem que tivesse 3 Esta instituição foi a fundadoura da investigação pesqueira em Moçambique. No caso particular da pescaria semi-industrial de camarão da Baía de Maputo, a intervenção protagonizada pela MBPM teve sucesso e as medidas de gestão então introduzidas constituem ainda hoje o essencial do quadro regulamentar vigente. 9

10 sido preparada uma alternativa adequada para as direcções provinciais e distritais. Esta ocorrência criou um vazio ao nivel da administração local, que se acentuou quando, em 2000, as Pescas se separaram da Agricultura. O outro esse positivo foi a criação, a partir da segunda metade da década de 90, de conselhos comunitários de pesca. Esta acção pôde ser realizada graças ao apoio de um projecto de cooperação para o desenvolvimento da pesca artesanal 4, implementado pelo IDPPE, a instituição da administração pública das Pescas votada à promoção do desenvolvimento da pesca de pequena escala e, muito especialmente, da pesca artesanal. A criação dos CCPs constituiu um passo importante na atenção prestada pela administração do sector em relação às actividades de pesca baseadas no distrito bem como às comunidades delas dependentes. Estes conselhos criaram condições para o empoderamento das comunidades dependentes da pesca artesanal, e tornaram possível a sua participação na identificação das prioridades para a aplicação de recursos destinados à promoção do desenvolvimento da pesca artesanal, permitindo o acompanhamento e participação na sua implementação e na aferição dos seus impactos sociais e económicas sobre as comunidades alvo. Mas não é apenas este o papel que estes órgãos podem assumir. Os CCPs devem igualmente desempenhar um papel na gestão das pescarias locais e enquadrar-se no respectivo subsistema do qual a ADNAP é o vértice. Com a publicação da Lei dos Órgãos Locais do Estado em 2003 e do respectivo regulamento em , o administrador do distrito passou a deter a competência de licenciar e fiscalizar a pesca artesanal. Esta alteração criou uma ruptura com o modelo vigente de administração pública centralista. A nova lei atribuiu ainda ao administrador do distrito a responsabilidade de propor a criação da respectiva administração pública e, consequentemente, a administração pesqueira. A necessidade de consolidação dos corpos centrais da administração e da fiscalização pesqueiras atrasou o desencadeamento do processo de apoio a esta reforma da administração pesqueira local. Para isso contribuiu igualmente o atraso na autonomização da administração pesqueira ao nivel do sector. Na ausência por parte da entidade nacional responsável pela administração pesqueira de uma definição de um enquadramento normativo geral para o processo de criação da administração pesqueira distrital, as iniciativas que se verificaram foram avulsas e muito diversas durante o período que mediou de 2005 até ao presente. Somente com a criação da ADNAP, no final de 2010, foram reunidas as condições para que esta questão fosse adequadamente abordada. A ADNAP está presentemente empenhada em apoiar as administrações de distrito a organizarem a sua capacidade de administração das pescarias artesanais, abrangendo não apenas o licenciamento e a fiscalização, previstos na LOLE, mas igualmente a sua gestão, não incluída neste diploma. Este apoio passou por uma ampla discussão sobre a criação e o funcionamento da administração pesqueira distrital. Nomeadamente, como se deverão estabelecer as relações entre os principais actores presentes na pesca artesanal do distrito, como devem ser realizados o licenciamento e a fiscalização das pescarias, bem como que decisões no domínio da gestão das pescarias artesanais, face às condições prevalecentes em cada local, será legítimo atribuir-lhes. O presente trabalho, visa dar resposta a estas questões. Elas não cobrem contudo a totalidade dos ajustamentos requeridos ao nível da administração das Pescas do distrito a função de promoção do desenvolvimento carece de ser aprofundada. Na sua sequência, as implicações que estes ajustamentos induzirão nos níveis provincial e central deverão igualmente ser objecto de atenção. 4 Projecto de apoio pesca artesanal no Sul de Nampula, iniciado em 1995, com financiamento do IFAD, seguido do projecto de pesca artesanal do Banco de Sofala (PPABAS), finalizado em 2011, igualmente patrocinado pelo IFAD. 5 A Lei dos Órgãos Locais do Estado foi como da Lei nº. 8/2003, de 19 de Maio, e o respectivo Regulamento através do Decreto nº. 11/2005, de 10 de Junho. 10

11 Posicionamento das instituições no sistema de administração das Pescas O presente trabalho tem como referências a análise funcional da administração das Pescas 6, realizada em 2003 e a LOLE e respectivo regulamento. Esta reflexão sobre a administração pública das Pescas permitiu identificar e agrupar as diversas instituições do sector segundo componentes funcionais. A análise constituiu uma abordagem geral que deveria orientar futuramente a definição de soluções orgânicas abrangendo os três níveis da administração das Pescas, a saber, central, provincial e distrital. O Gráfico 1 é uma representação sintética da relação funcional existente entre as instituições já existentes ou funções que foram na altura identificadas 7. Estas encontram-se agrupadas nas seguintes componentes (ou sub-sistemas): (i) Político, (ii) Promoção do desenvolvimento das pescarias, (iii) Gestão das pescarias e, embora actualmente sem presença no sector, (iv) Operação. O subsistema Político é desempenhado pelo órgão dirigente do sector das Pescas, presentemente o Ministério das Pescas (MdP). Enquanto órgão político, ocupa o vértice superior do sistema da administração das Pescas, cabendo-lhe a responsabilidade de definir as políticas de desenvolvimento das Pescas, traduzi-las num plano director (PDP) e em planos subsectoriais e transversais, propor legislação pesqueira e, ao abrigo da competência que lhe é Gráfico 1 - Posicionamento das instituições no sistema de administração das Pescas conferida, definir normas e regulamentos pesqueiros, coordenar o funcionamento do sector, promover a criação de um ambiente propício ao investimento e ao funcionamento eficaz dos agentes económicos pesqueiros e outros e ainda dirimir conflitos que perturbem o bom funcionamento do sector e prejudiquem o sucesso dos esforços para o seu desenvolvimento. Neste âmbito e muito particularmente, a Direcção Nacional de Economia e Políticas Pesqueiras (DNPP) joga um papel central de integrar os dois subsistemas nos planos anuais de execução do PDP. O subsistema de Promoção do desenvolvimento agrega o IDPPE, INAQUA, FFP, EP, Departamento de Infraestruturas Pesqueiras, tendo nele também o IIP uma importante contribuição. As instituições seguem as políticas e planos de desenvolvimento sectoriais estabelecidos pelo MdP com o envolvimento da DNPP. O subsistema de Gestão das Pescarias, constituído pela ADNAP, IIP, INIP, Direcção de Fiscalização Pesqueira e a administração dos portos de pesca 8. O subsistema tem a responsabilidade de assegurar 6 Análise e Redefinição Funcional do Ministério das Pescas. Resultados da oficina Documentação organizada por Joaquim Tenreiro de Almeida. Projecto 8.ACP.MOZ.049: Apoio Institucional ao Ministério das Pescas. UE. Fevereiro, No Gráfico 1 figuram as designações actuais das instituições da administração das Pescas, entretanto criadas, e não as respectivas designações funcionais. 8 Enquanto o subsistema de Promoção do desenvolvimento se projecta para um resultado futuro, o de Gestão das pescarias zela para que a situação presente viabilize um objectivo futuro. Conforme se demonstra na análise funcional do sector, o porto de pesca é um ponto de convergência de numerosos actores com motivações diferenciadas em relação às Pescas. É, por conseguinte, um ponto de observação privilegiado do que se está a passar num momento actual no sector. Por esta razão, a sua integração no subsistema de Gestão das pescarias parece ser a mais indicada. 11

12 que o acesso aos recursos pesqueiros se realize segundo a regras estabelecidas para a prossecução dos objectivos de desenvolvimento do sector e, ainda, introduzir os ajustamentos de percurso que orientem os resultados das pescarias para esses mesmos objectivos. A componente Operacional, englobando o conjunto das actividades empresariais pesqueiras com participação de capitais públicos viu diminuída a sua importância através da alienação ou extinção de antigas empresas estatais. Nas que restaram, o seu enquadramento foi transferido para o IGEPE. Pode pois dizer-se que esta componente desapareceu efectivamente do sistema funcional das Pescas 9. Mais especificamente, ao nível local: No provincial, a estrutura da administração das Pescas foi influenciada pelo arranjo central resultante da análise funcional realizada em Assim, nas províncias onde a pesca assume uma maior importância económica e social, existem por regra as seguintes entidades: (i) Direcção Provincial de Pescas, órgão político tutelado pelo Governo provincial, com responsabilidades sobre o território provincial; e (ii) Delegações de todas as entidades da administração pública central, designadamente, ADNAP, INIP, IIP, IDPPE, INAQUA e FFP. Conforme referido na Lei dos Órgãos Locais do Estado (LOLE), as delegações constituem uma desconcentração de capacidade das instituições centrais para se aproximarem das realidades locais e resolverem com maior eficácia as questões da sua competência. Estão subordinadas à instituição central de que fazem parte mas têm responsabilidades de se articular e cooperar com os órgãos da administração pública da província e dos distritos respectivos. Já no caso dos distritos, as iniciativas para concretização da descentralização da administração das Pescas são, como já referido, muito diversas. Em nenhum caso, porém, parece ter sido atingida uma descentralização efectiva da administração pesqueira nos termos estabelecidos na LOLE. Esta experiência foi contudo útil e parte dela encontra-se incorporada nas propostas apresentadas no presente trabalho. Abordagem adoptada no presente trabalho O presente trabalho foi possível graças a uma ampla participação de pessoas com um conhecimento directo da situação actual da pesca artesanal em Moçambique, residentes em todas as dez províncias do país e na Cidade de Maputo, nomeadamente onde as actividades pesqueiras são mais intensas. Com a intenção de recolher a experiência existente, realizaram-se reuniões com ampla participação em Maputo e nas províncias. As contribuições que delas resultaram foram decisivas para a elaboração do presente documento: (i) uma primeira, reunindo sete dos dez directores provinciais de pescas, que na oportunidade se deslocaram à capital para uma reunião no Ministério das Pescas, (ii) uma segunda, que consistiu de uma oficina com cerca de vinte participantes diversificados (gestores, administradores de distrito, armadores e representantes de órgãos de co-gestão e associações de pescadores artesanais), que incidiu sobre a experiência e perspectivas de administração, fiscalização e gestão das pescarias artesanais ao nível do distrito, (iii) uma terceira reunião com uma composição similar na qual, fundamentalmente, se analisou o grau de ajustamento da legislação vigente sobre co-gestão das pescarias à realidade actual da pesca artesanal, como resultado, nomeadamente, dos desenvolvimentos induzidos pelo processo de descentralização no domínio da administração pública das Pescas, (iv) uma quarta reunião sobre as perspectivas da fiscalização pesqueira aos diversos níveis (central e 9 Esta decisão parece não ter tido em consideração que a presença do Estado nos conselhos de gerência das empresas mistas de pesca, embora tendo também um objectivo de captação de uma parte da renda de pescarias, visava um outro objectivo tão ou mais importante o de reforçar o respeito pelas medidas de gestão das pescarias, numa fase em que a fiscalização pesqueira era ainda mais frágil do que actualmente. Este segundo objectivo somente poderia ser assegurado se se mantivesse uma estreita coordenação entre os representantes do Estado nas sociedades mistas e a administração das Pescas, em especial, a administração pesqueira. 12

13 local), (v) uma apresentação seguido de debate no Conselho Consultivo do Ministério das Pescas e, finalmente, (vi) três apresentações das ideias preliminares sobre o tema, seguidas de debate, realizadas em Nampula (reunindo participantes de Niassa, Cabo Delgado e Nampula), Quelimane (reunindo participantes da Zambézia, Tete, Manica e Sofala) e Inhambane (reunindo participantes de Inhambane, Gaza, Maputo e Cidade de Maputo). Finalmente, uma discussão final ao nível da reunião nacional da ADNAP que serviu para validar o presente documento. As experiências do terreno, recolhidas ao longo dos anos pelo IDPPE e pelas direcções e serviços provinciais das Pescas em relação à situação actual e às iniciativas adoptadas para implementar uma administração pesqueira no distrito, foram decisivas para aferir as ideias projectadas e melhor ajustálas às condições prevalecentes. O presente documento procura desenhar uma organização e um modo de funcionamento de uma administração pesqueira distrital descentralizada, capaz de incorporar os interesses e a participação dos pescadores artesanais e das populações directa ou indirectamente dependentes das actividades de pesca artesanal, assim como de outros actores com interesses a montante e a jusante da pesca propriamente dita. Deve no entanto notar-se que a iniciativa deste trabalho é da ADNAP, entidade que exerce a coordenação do sistema de MCS mas que não detém a responsabilidade directa de fiscalização pesqueira. Foi por isso necessário integrar a Direcção de Fiscalização do Ministério das Pescas neste trabalho. Note-se ainda, mais uma vez, que a função de promoção do desenvolvimento da pesca artesanal ao nível distrital, a qual não se encontra abrangida pelo presente trabalho, exige uma análise aprofundada com o envolvimento do IDPPE. Finalmente, as implicações que a criação de uma administração pesqueira descentralizada no distrito terá sobre os níveis provincial e central da administração pesqueira (o que não inclui apenas a ADNAP mas igualmente outros órgãos da administração das Pescas) irão carecer ainda de uma análise específica. 13

14 2. Análise da situação actual da administração pesqueira ao nível do distrito Os principais actores presentes na pesca artesanal Os actores presentes nas pescarias artesanais são muitos, expressando interesses variados, muitas vezes coincidentes mas outras vezes também conflituantes. Vamos passar em revista os principais, procurando agrupá-los segundo a sua natureza e proximidade em relação à actividade de pesca artesanal. Grupos profissionais que retiram o sustento, directa ou indirectamente, da pesca artesanal: Os pescadores artesanais ocupam, naturalmente, o centro da pesca artesanal nos distritos, da qual retiram os meios para o sustento do seu agregado familiar. Este sustento não depende no entanto exclusivamente do rendimento da actividade de pesca. Existem diferenças assinaláveis entre os pescadores artesanais: desde os que exercem a actividade de uma forma não permanente, por vezes sem barco, até aqueles que adoptam formas de produção comerciais e têm na pesca a sua base exclusiva de rendimento. Mas, por regra, os membros das famílias de pescadores artesanais, incluindo os próprios pescadores, dedicamse a outras actividades, tanto para auto consumo como para a obtenção de algum rendimento em dinheiro, particularmente actividades agrícolas e colectoras de produtos da terra e do mar. Além destas, são ainda frequentes entre os membros do agregado familiar as actividades de pequeno comércio informal de pescado ou de quaisquer outros bens de consumo, trabalhos temporários e outros mais estáveis proporcionando um salário, como é o caso do emprego em obras públicas. A pesca é para muitos pescadores, especialmente os mais pobres, uma actividade de recurso que é trocada sempre que surge uma alternativa proporcionando um rendimento maior ou mais estável. Os profissionais que concorrem para a pesca artesanal através da venda de meios de pesca, como sejam, os carpinteiros navais, redeiros, mecânicos, ferreiros, etc., habitam muitas vezes as mesmas povoações dos pescadores artesanais e vivem em condições não muito diferentes destes. Embora não tão directamente, as suas condições de vida estão igualmente dependentes dos resultados da pesca, traduzindo-se as variações desta em vantagens e desvantagens também para eles. Os seus interesses são em grande medida coincidentes com os dos pescadores artesanais. Os comerciantes de materiais e aprestos de pesca dedicam-se principalmente ao comércio de retalho de bens de consumo, utensílios de trabalho e pequenos insumos de produção. Localizam-se em sedes distritais e nas principais povoações. A sua presença fora destas localizações está restrita a pequenos comerciantes informais que vendem os insumos mais comuns e menos dispendiosos devido à sua pouca capacidade para mobilizar fundos. No caso particular dos pequenos comerciantes informais, este sofrem igualmente os efeitos positivos ou negativos da pesca praticada na sua zona de actuação e os seus interesses são em grande extensão coincidentes com os dos pescadores artesanais. Os pequenos processadores e os pequenos comerciantes de pescado encontram-se imediatamente a jusante da actividade de pesca artesanal. São actividades muitas vezes exercidas por pessoas independentes, ligadas ou não por laços familiares aos pescadores artesanais. Mas são igualmente praticadas por proprietários de embarcações artesanais e 14

15 comerciantes que intermedeiam entre o centro de pesca e o mercado de consumo do pescado. O interesse dos pescadores e processadores é coincidente sempre que a intervenção dos últimos proporcione a preservação do produto e, consequentemente, um rendimento mais regular e acrescido aos primeiros. Mas divergem sempre que os comerciantes utilizam o conhecimento que a sua posição intermediária lhes faculta para obterem benefícios excessivos. O processador industrial localizado na esfera dos centros de pesca artesanal está a assumir uma importância crescente. Este interveniente recolhe matéria-prima da pesca artesanal que processa e depois comercializa para os mercados urbano e, por vezes, regionais. A sua posição na cadeia de produção/valor proporciona-lhe uma informação privilegiada sobre os mercados de origem e destino, que utiliza em seu benefício. Apesar disso, sem este intermediário o acesso a mercados vantajosos não seria possível aos pescadores artesanais, pelo que se pode esperar que desta circunstância resulte algum benefício para os pequenos produtores. Entidades da administração pública, autoridades tradicionais e consultivas do distrito que intervêm em questões relacionadas com a pesca artesanal: O administrador de distrito tornou-se a figura focal da administração pesqueira distrital após a descentralização da administração pública. À falta de disposições orientadoras, esta responsabilidade tem sido assumida de forma muito díspar, variando com a importância relativa que a pesca tem no distrito e a experiência e conhecimentos que o administrador e os seus colaboradores detêm sobre as questões relacionadas com a pesca. É no Serviço Distrital de Actividades Económicas onde a administração pesqueira já está ou, na maior parte dos casos, se virá a integrar. Este serviço é dirigido por um director, directamente subordinado ao administrador do distrito. Para além da pesca, este director ocupa-se de todas as actividades económicas existentes no distrito, nomeadamente agrárias (agricultura, pecuária, florestal, fauna bravia), turísticas, mineiras, transportes, etc. Dado o peso que a actividade agrícola tem no meio rural, a situação mais comum é que ela ocupe o centro das atenções do SDAE, facto que é reforçado pela circunstância de um grande número de quadros dirigentes e técnicos serem originários deste sector. De uma forma geral, constata-se que o recrutamento de técnicos para assumirem funções na administração pesqueira tem sido difícil e dificultado pelas restrições orçamentais resultante da actual situação financeira do país. Os postos administrativos e de localidade que se encontram espalhados pelo território, incluindo as comunidades de pescadores artesanais e acabam por ter um contacto directo com as actividades de pesca artesanal. O Conselho Consultivo Distrital é um órgão de consulta do administrador que reúne os membros do governo distrital e os actores públicos e privados mais influentes do distrito, oriundos de todos os sectores económicos e sociais. Os assuntos de pesca, sempre que a sua importância o justifique, poderão ser debatidos neste órgão. O Comité de Co-gestão Distrital é um órgão de consulta do administrador para as questões de gestão das pescarias do distrito. É presidido pelo próprio administrador e nele deverão participar alguns dos membros do governo provincial, representantes de entidades públicas presentes no distrito, técnicos distritais da administração pública envolvidos directa ou indisrec-tamente nas questões de desenvolvimento e gestão das pescarias distritais, assim como representantes de todos os CCPs, associações de pescadores e quaisquer outras entidades colectivas ou individuais ligadas à pesca no distrito que se considere importante participar. A sua composição deverá determinada caso a caso tendo em conta a realidade de cada distrito. O órgão deverá servir para auscultar a opinião dos diversos actores, 15

16 harmonizar interesses e dirimir conflitos. As suas recomendações deverão ser consideradas na tomada de decisões por parte do administrador do distrito ou, não existindo essa competência, levadas à consideração da estância provincial ou central. Os conselhos comunitários de pesca (CCPs) foram promovidos pelo IDPPE a partir da segunda metade da década de 90 no âmbito dos projectos de pesca artesanal do Sul de Nampula, patrocinado pelo IFAD, bem como por outros que se lhe seguiram. Inicialmente, estes órgãos foram essencialmente vocacionados para a promoção do desenvolvimento da pesca artesanal mas gradualmente a dinâmica da realidade trouxe as questões de gestão das pescarias artesanais para um primeiro plano. Após a descentralização, verificou-se um crescente envolvimento dos CCPs no licenciamento e fiscalização da pesca artesanal. Estes desenvolvimentos são muito diversos, dependendo de iniciativas locais, e sem obedecer a uma concepção e enquadramento gerais. As associações de pescadores e de outros pequenos produtores foram durante mais de duas décadas o único interlocutor da administração das Pescas em representação dos pescadores artesanais. Depois do surgimento do CCPs foram, por vezes, secundarizadas. A sua vocação actual vem evoluindo para a defesa dos interesses corporativos dos pescadores artesanais enquanto proprietários dos meios de pesca e a cooperação em acções de pesca com interesse comum. Estas associações são igualmente interlocutoras dos CCPs e estão neles representados. Apesar dos progressos feitos na definição dos papéis que cabem às associações e aos CCPs, é notório que a distinção não se encontra completamente clara. Os líderes comunitários, tradicionais ou não, e em geral as pessoas que gozam de influência nas comunidades dependentes da pesca artesanal são decisivos em muitos aspectos relacionados com a gestão das pescarias. Em alguns casos, práticas tradicionais de gestão das pescarias comunitárias têm os régulos como elemento chave da sua sustentação. O grau de adesão por parte destes líderes em relação às medidas de gestão e o exercício da sua autoridade no decurso da sua implementação são factores a ter em conta. Entidades da administração pública localizadas na província e/ou distrito: As delegações e outras representações de instituições centrais autónomas do Estado que se ocupam da pesca artesanal (IDPPE, IIP, INIP e FFP) estão por regra localizadas na capital provincial mas estendem a sua acção aos distritos. Em alguns casos, a delegação provincial destas delegações encontra-se localizada na sede do distrito, como são, por exemplo, os casos de Nacala, Angoche, Nova Chicoa e Vilanculo. Estas duas situações colocam questões diversas que se prendem com o relacionamento a estabelecer num quadro de descentralização com os órgãos provinciais e distritais. Verifica-se que, em alguns casos, a sua inserção no distrito não foi claramente definida, ocorrendo conflitos. Tal situação não é exclusiva das instituições delegadas vocacionadas para a gestão das pescarias, mas igualmente para aquelas que se dedicam à promoção do desenvolvimento, como é o caso do IDPPE. A administração marítima (ADMAR, incluindo as respectivas delegações) zela para que sejam respeitadas as condições de segurança das embarcações, dos respectivos tripulantes e das pessoas que utilizam os meios de transporte aquático. Com a criação da Força de Protecção Marítima, Lacustre e Fluvial, a fiscalização das actividades das embarcações foi repartida com esta entidade. Não coincidindo sempre a implantação no terreno da administração marítima com a divisão administrativa do território, existem muitos casos em que uma mesma delegação tem que se relacionar com mais do que um distrito. A Força de Protecção Marítima, Lacustre e Fluvial (FPMMF) é um ramo da Polícia da República de Moçambique (PRM) que tem como responsabilidade fazer respeitar a legislação marítima, ambiental e outra aplicável às zonas marítimas, lacustres e fluviais. No 16

17 caso de detecção de infracções da legislação pesqueira, os respectivos responsáveis deverão ser neutralizados e a ocorrência comunicada à autoridade pesqueira competente para que esta conduza o processo de infracção. A Marinha de Guerra (MG) constitui um garante da soberania do Estado moçambicano e a sua intervenção na fiscalização das actividades de pesca encontra-se circunscrita à disponibilização de meios de patrulhamento e à garantia da segurança das operações de patrulhamento. Sempre que visando a actividade de pesca, a condução das acções de fiscalização deve contar com a presença e direcção de um fiscal de pesca. Apenas em caso de ameaça à segurança de pessoas e bens, a direcção da operação passa para o dirigente presente da MG. Também neste caso, a detecção de infracções à legislação pesqueira deverá passar pela neutralização dos respectivos responsáveis e a ocorrência comunicada à autoridade pesqueira competente para que esta conduza o processo de infracção. A Administração Regional de Águas (ARA) surge como uma entidade que assumiu de facto poderes de administração e gestão das pescarias em albufeiras de barragens geridas por esta entidade. A ARA ocupou um vazio e preencheu uma necessidade que se fazia sentir. Mesmo não assumindo tais poderes, as ARAs devem ser tomadas em conta para assuntos de desenvolvimento e gestão de pescarias localizadas em represas e barragens. Entidades não-governamentais: Ao nível local é frequente encontrar-se organizações não-governamentais (ONGs) que se dedicam a acções de apoio à pesca artesanal e comunidades dependentes. Na pesca, esta actividade está, na maioria dos casos, focalizada no fornecimento de meios de pesca ou na concessão de créditos para a sua aquisição. São por conseguinte acções visando a promoção do desenvolvimento da pesca artesanal e, frequentemente, encontram-se a assumir um papel de parceiros do IDPPE na implementação de projectos de desenvolvimento. Mas existem igualmente casos de acções isoladas, deficientemente enquadradas nas estratégias de desenvolvimento da pesca artesanal e que representam um foco de conflitos e de insucessos. As áreas aquáticas de conservação (AAC) têm um impacto importante sobre as actividades de pesca tando pela positiva normalmente apenas reconhecida a prazo como pela negativa, devido à forma como vêm sendo implantadas. Até há pouco tempo, o surgimento das AACs foi promovido pelo Ministério do Turismo com o apoio do WWF sem a devida intervenção do MdP e dos governos provinciais, facto que contraria a legislação pesqueira 10. As queixas dos pescadores artesanais são frequentes e muito diversas. Esta é uma questão sensível, ainda não resolvida, e que, segundo se apurou, está a merecer uma atenção da parte dos órgãos políticos dos dois sectores. Os estabelecimentos turísticos, ligados ou não a áreas aquáticas de conservação, são cada vez mais uma presença marcante ao nível distrital. O seu interesse consiste em proporcionar aos clientes oportunidades de pesca, de observação das espécies marinhas ou de lazer que entram por vezes em conflito com as actividades tradicionalmente exercidas pelos pescadores artesanais, como por exemplo, no acesso a praias e áreas de pesca e na destruição de artes de pesca. A oportunidade de emprego ou de mercado que estes estabelecimentos, à primeira vista, poderiam representar para os habitantes locais é reduzida, devido às elevadas exigências profissionais e de qualidade de atendimento que se deve assegurar aos clientes. O vector de integração destes estabelecimentos encontra-se mais voltado para o exterior do distrito do que para o seu interior. Nos casos em que se encontram implantados em áreas aquáticas de conservação (AAC) ou na sua vizinhança, são 10 A Lei de Pescas atribui ao órgão que tutela o sector das Pescas a competência para definir as medidas de conservação dos recursos pesqueiros (vd. artº. 35, alínea a), b) e c)). Conferir definição de recursos pesqueiros em artº. 1 parágrafo 1.16 da mesma Lei. 17

18 uma fonte de receita para a entidade gestora e, através desta, para as comunidades de pescadores artesanais e outras. Quando não existiram cuidados especiais, este arranjo gerou efeitos perversos, em favor dos financiadores do esquema e conflituantes com os interesses dos pescadores artesanais. As empresas mineiras e as empresas de produção e prospecção de hidrocarbonetos encontram-se presentes em diversos distritos, ao longo do litoral marítimo. A sua acção interfere normalmente com as actividades pesqueiras, seja em terra seja no mar. Os cuidados de coordenação intersectorial para salvaguarda dos interesses dos pescadores artesanais são aqui também uma preocupação permanente, mas não se detectaram situações graves no decurso das consultas realizadas. Os problemas que impedem uma gestão mais eficaz da pesca artesanal O problema focal reflectindo a actual situação da administração pesqueira nos distritos foi formulado da seguinte forma: Incapacidade dos distritos de exercerem de forma efectiva as suas responsabilidades no domínio da administração e fiscalização das pescarias artesanais Consequentemente, sem que estes problemas se encontrem resolvidos, não será possível que a gestão das pescarias artesanais seja igualmente objecto de um processo de descentralização na pessoa do administrador distrital. As principais causas detectadas para explicar este problema focal foram as seguintes: Existe uma falta de tradição de administração pesqueira com base no distrito. Conforme já referido na introdução, deve-se ao facto de, no passado, a entidade responsável pelo licenciamento e fiscalização das actividades pesqueiras ter sido a administração marítima. Nos primeiros vinte anos após a independência nacional, em nome da eficiência da administração pública, esta situação não foi alterada 11. Efectivamente, a partir de 1995, as atribuições das administrações marítimas em relação à pesca artesanal foram sendo retiradas ou simplesmente deixaram de ser exercidas. Ao contrário de outros sectores com representação ao nível do distrito, as Pescas atrasaram-se em assegurar essa presença e nem a sua temporária integração no sector da Agricultura proporcionou a criação de uma administração pesqueira distrital. Com o processo de descentralização lançado em 2003, os serviços distritais de actividades económicas (SDAE) integraram a antiga administração agrícola distrital que foi chamada a exercer responsabilidades nos outros sectores económicos, entre os quais o das Pescas, sem que, contudo, tivesse sido provida da necessária capacidade técnica. A administração pesqueira foi assim, em muitos casos, relegada para um plano secundário ao nível do distrito. As situações mais frequentemente encontradas foram as seguintes: Intervenção nos distritos por parte de brigadas enviadas por direcções provinciais através de campanhas de licenciamento e fiscalização, nas quais são incorporados elementos locais, nomeadamente dos CCPs; 11 Na década de 80, a Secretaria de Estado das Pescas manteve as competências executivas das administrações marítimas em matéria de licenciamento e fiscalização das pescarias mas não no que respeita à sua gestão. Após 1995, o Ministério da Agricultura e Pescas alterou esta situação sem que fosse produzida uma base regulamentar. 18

19 Delegação de competência por parte de direcções provinciais (e até em alguns casos pelo IDPPE) a CCPs para estes conduzirem acções de licenciamento, incluindo, em alguns casos, a cobrança dos valores das taxas de licenciamento e entrega desta receita na tesouraria distrital ou provincial, e ainda acções de fiscalização, incluindo, em alguns casos, a apreensão de artes ilegais; Apropriação de competências por parte de outras entidades, como são os casos da ARA em albufeiras, de delegações marítimas e outras autoridades fiscalizadoras, abrangendo não só o licenciamento e a fiscalização mas igualmente iniciativas de gestão, com ou sem o conhecimento da direcção provincial ou da administração do distrito; As atribuições e competências dos órgãos de co-gestão, delegações de instituições centrais e da administração distrital das Pescas nunca foram objecto de uma definição clara a respeito da sua inserção local. Pese embora algumas iniciativas das direcções provinciais das Pescas, através dos respectivos departamentos de administração pesqueira, não existiu até hoje em toda a extensão do país uma intervenção coerente e sistemática para apoiar as administrações dos distritos a criar a administração pesqueira. Da parte da administração central das Pescas, envolvida na sua própria estruturação, este aspecto não constituiu, até à criação da ADNAP, uma prioridade. A informação recolhida no terreno sugere que, como consequência desta indefinição, as administrações pesqueiras provinciais tenderam a sobrevalorizar o aspecto da cobrança de receita do licenciamento da pesca em detrimento das questões de promoção do desenvolvimento e de gestão das pescarias artesanais ou até mesmo da fiscalização. As competências e atribuições em matéria de gestão das pescarias artesanais e as formas do seu exercício nunca foram definidas para o nível local. Por maioria de razões, a gestão das pescarias artesanais constituiu, até hoje, um domínio no qual os interessados locais nunca estiveram estruturadamente envolvidos. Não obstante, nas poucas situações que foram objecto de medidas de gestão, existiu alguma participação local potenciada pelo envolvimento do IDPPE ao nível central. As medidas mais importantes tomadas nos últimos anos tiveram a ver com a extensão para 3 milhas náuticas de uma área de exclusão para a pesca industrial de arrasto no Banco de Sofala e a introdução da veda da pesca de camarão nas pescarias de arrasto de praia localizadas na costa do mesmo Banco de Sofala e na baía de Maputo. Em qualquer dos exemplos, apesar do mérito da iniciativa local e acção do IDPPE, não houve um enquadramento por estruturas de co-gestão locais. A informação sobre as actividades de pesca e complementares da pesca não fluem regularmente aos órgãos distritais de administração e de co-gestão das pescarias. Ao longo das discussões foram inúmeras as referências por parte do distrito à falta de informação estatística, apesar da recolha dos dados se realizar aí através de extensionistas do IDPPE e de amostradores do IIP. Em algumas situações, as delegações do IIP tomaram a iniciativa de apresentar os resultados estatísticos em alguns distritos mas é notório que esta não é ainda um procedimento generalizado. Por outro lado, os dados apresentam-se de uma forma que dificilmente poderá responder às necessidades da administração local para monitorar as pescarias artesanais. As fontes dos recursos financeiros necessários ao regular funcionamento da administração pesqueira distrital não se encontram identificadas ou não estão asseguradas. A cobrança de receita do licenciamento da actividade da pesca é realizada de formas muito diferentes de província para província e mesmo de distrito para distrito numa mesma província: frequentemente, são as direcções provinciais de Pescas, através de campanhas nos distritos (quer 19

20 directamente, quer intermediadas pelos CCPs, com ou sem coordenação com os SDAEs) que promovem o licenciamento da pesca artesanal. Também o destino da cobrança é diverso: umas vezes é entregue na tesouraria da província e outras na tesouraria distrital. Existem inúmeras situações em que são os CCPs a registar os pescadores e a recolher a receita das licenças de pesca, entregando-a posteriormente à brigada de licenciamento. Não se detectaram casos em que esta receita retorne de forma regular ao distrito e aos CCPs. Noutras situações, apesar de esta receita ser depositada na tesouraria distrital, a própria administração do distrito não promove a sua requisição junto dos órgãos competentes das Finanças É difícil recrutar pessoal técnico com os conhecimentos requeridos para a administração pesqueira distrital e o já recrutado não possui ainda os conhecimentos necessários para o exercício das suas funções. Constata-se que existe um número muito restrito de pessoas disponíveis no mercado com conhecimentos de administração pesqueira. É possível, no entanto, que o recrutamento de graduados da Escola de Pesca e da Escola Superior de Ciencias Marinhas e Costeiras não tenha sido adequadamente explorado. A contenção de gastos actualmente em vigor na administração pública traduz-se em restrições à contratação de novos funcionários distritais. Em muitos casos, são as DPPs que seleccionam/transferem e formam funcionários para seu posterior enquadramento nos distritos, circunstancia que muitas vezes dificulta a sua inserção no distrito, nomeadamente nos casos em que os seus salários são pagos pela entidade onde antes prestou o seu trabalho. 20

21 3. Organização e funcionamento da administração pesqueira distrital As soluções funcionais e orgânicas para uma gestão descentralizada das pescarias artesanais a partir do distrito Considera-se que os actores presentes directamente na pesca artesanal dos distritos poderão vir a assumir uma maior participação no licenciamento, fiscalização e gestão das pescarias. Os restantes poderão ter uma participação na gestão das pescarias através dos órgãos de co-gestão, tanto ao nível da comunidade como do distrito. Outros actores como é caso da maioria das ONGs e de algumas entidades desconcentradas da administração pública, com destaque para o IDPPE e o FFP dedicam-se fundamentalmente à promoção de acções de desenvolvimento. Mas nem por isso deixa de ser importante o seu envolvimento, pois o desenvolvimento da pesca artesanal depende parcialmente das medidas de gestão que concorrem para os objectivos económicos e sociais visados. O caso do IDPPE merece referências especiais. Embora, conforme indica a sua denominação, a instituição esteja vocacionada para a promoção do desenvolvimento, a sua larga implantação no terreno e capacidade técnica proporcionam uma oportunidade para realizar algumas tarefas no âmbito da gestão das pescarias artesanais. Dentre elas, destaca-se a recolha de dados estatísticos 12 e o apoio à criação e funcionamento dos órgãos de co-gestão das pescarias distritais. De todos os actores identificados, são os seguintes aqueles que se considera terem um envolvimento mais directo na administração e gestão das pescarias artesanais: (1) Administrador do Distrito; (2) Conselho Consultivo distrital; (3) Serviço Distrital de Actividades Económicas (SDAE) que poderá estender a sua área de cobertura através dos postos administrativos e de localidade; (4) Em alguns distritos, as delegações provinciais de instituições centrais da administração das Pescas aí sediadas; (5) Contingente da Força de Protecção Marítima, Lacustre e Fluvial, da Polícia da República de Moçambique (PRM); (6) Administração ou delegação marítima; (7) Associações de pescadores artesanais ou de outros produtores de pequena escala de alguma forma ligados à pesca; (8) Líderes comunitários; (9) Conselhos comunitários de pesca (CCPs); (10) Comité de Co-gestão Distrital (CCG-D),e (11) Áreas aquáticas de conservação. 12 Graças à sua maior implantação no terreno, o IDPPE, através das suas delegações e demais representações, presta apoio às entidades voltadas para a gestão das pescarias: (i) realiza a colheita, por amostragem, de dados estatísticos das capturas e biológicos da pesca artesanal, os quais são posteriormente processados na delegação provincial do IIP e utilizados na monitorização dos recursos pesqueiros; e (iii) faz a colheita, por amostragem, de outros dados estatísticos referentes à cadeia dos produtos da pesca (como por exemplo, perdas póscaptura, processamento, comercialização) e de aspectos sociais relacionados com as condições de vida das comunidades dependentes da pesca artesanal, os quais complementam a monitorização das pescarias artesanais. 21

22 O gráfico seguinte procura caracterizar estas relações entre estas entidades no âmbito das actividades de pesca artesanal do distrito. Estas entidades cumprem, cada uma delas, atribuições específicas e estabelecem entre si relações cuja natureza é diversa. Gráfico 2 Natureza das relações entre os principais actores na pesca artesanal Estas relações são classificadas como segue: Subordinação, que se estabelece quando se está perante uma entidade que tutela outra; Consultiva, estabelecidas quando uma entidade procura obter informação com vista a melhor fundamentar uma tomada de decisão posterior; Coordenação 1 ou geral, estabelecidas quando uma delegação ou outra representação de uma entidade nacional informa o administrador do distrito sobre as suas actividades ou (por sua iniciativa ou deste) procura obter orientações gerais que contribuam para tornar a sua acção mais eficaz; Coordenação 2, estabelecidas quando entidades presentes no distrito esboçam planos de desenvolvimento e gestão das pescarias que têm uma cobertura financeira externa ao distrito; Colaboração, estabelecidas no decurso da execução de acções de promoção do desenvolvimento da pesca artesanal (normalmente extensionistas) e de gestão das pescarias (licenciamento e fiscalização). Não obstante esta diversidade de relações, as diversas acções deverão concorrer para a realização da missão estabelecida para a administração pesqueira em geral, a qual foi formulada nos seguintes termos: Proporcionar ao país e à população a melhor gestão possível dos seus recursos pesqueiros, com vista a optimizar os benefícios presentes e futuros, através de uma gestão eficiente e sustentável baseada em preceitos científicos, na participação dos interessados directos e na manutenção da biodiversidade e da saúde do meio ambiente. 22

23 Assim, (a) O Administrador do Distrito corporiza a competência quanto ao licenciamento e fiscalização da pesca artesanal e, por essa razão, é a autoridade máxima da administração pesqueira no território do distrito. Detém uma relação de subordinação com o SDAE, na medida em que este órgão é o seu braço executivo para a administração das actividades da pesca artesanal (desenvolvimento e gestão das pescarias), para o que deve ser provido de uma capacidade especializada; Mantém relações de consulta com os seguintes órgãos e entidades: - Conselho Consultivo do distrito, ao qual preside, onde são discutidas as questões de pesca que sejam suficientemente transversais para merecer a atenção deste órgão, para melhor poder decidir; - Comité de Co-gestão do distrito, ao qual igualmente preside, onde são abordadas as questões referentes à gestão das pescarias do distrito; - Líderes comunitários, fora dos órgãos consultivos instituídos, sempre que necessário para a tomada de decisões que afectem comunidades dependentes da pesca; Sempre que seja necessário tratar de questões da pesca do interesse do distrito, o administrador distrital toma a iniciativa de estabelecer relações de coordenação com as representações de instituições nacionais do distrito, como são os casos da Força de Polícia Marítima, Lacustre e Fluvial/PRM, ADMAR/delegação marítima e as delegações provinciais do IDPPE (e/ou suas estações localizadas no distrito), FFP e IIP; (b) O Serviço Distrital das Actividades Económicas (SDAE/Pesca) subordina-se, conforme referido, ao administrador do distrito de quem recebe as orientações para a sua acção. Mantém relações diferenciadas com diversas entidades distritais ou com responsabilidades no distrito: Mantém relações de consulta, de coordenação e de colaboração com os CCPs. O CCP constitui um canal de ligação com as comunidades dependentes da pesca artesanal, através do qual é possível obter opiniões (prioridades de investimento, medidas de gestão, etc.), canalizar informação e procurar a sua colaboração em tarefas relacionadas com licenciamento e fiscalização, para as quais se encontrem mandatados; Estabelece relações de coordenação com as associações de pescadores, canalizando informação destinada a facilitar as acções de licenciamento e fiscalização, a desenvolver com ou sem a colaboração dos CCPs, bem como de desenvolvimento da pesca artesanal; Tem relações informais de consulta, de coordenação e de colaboração com as delegações/ representações das instituições centrais desconcentradas, nas condições que sejam estipuladas pelo administrador de distrito, informando e procurando informar-se junto delas sobre as sua actividades e obtendo, sempre que necessário, apoio técnico para as questões que preocupam o distrito em matéria de desenvolvimento e gestão das pescarias; (c) As delegações e outras representações de instituições centrais são o resultado de um processo de desconcentração das respectivas capacidades técnicas. Constituem, por isso, um apoio que é colocada aos níveis locais para mais facilmente darem resposta às necessidades das comunidades ligadas à pesca artesanal. O Instituto Nacional de Desenvolvimento da Pesca de Pequena Escala (IDPPE) possui delegações que estão voltadas para a promoção de acções de desenvolvimento das comunidades de pescadores artesanais. As relações que estabelecem são as seguintes: Mantém relações de coordenação e de consulta com o administrador de distrito sobre a sua acção geral no distrito, bem como com o SDAE/administração pesqueira para o apoio 23

24 em termos de planificação de programas e projectos de desenvolvimento da pesca artesanal; Estabelece relações de consulta e coordenação com os CCPs e líderes comunitários para a tomada de decisões e preparação de programas e projectos de desenvolvimento e dos respectivos planos de actividades anuais; Estabelece relações de colaboração com os CCPs, associações de pescadores e de outros pequenos produtores assim como líderes comunitários, com vista à execução das acções de desenvolvimento à sua responsabilidade; Instituto Nacional de Desenvolvimento da Pesca de Pequena Escala (IDPPE) Por se tratar da entidade da administração das Pescas com maior presença no terreno, o IDPPE é frequentemente confundido como sua representação. É por isso, importante descrever com maior detalhe quais são as suas principais responsabilidades e que relações o IDPPE estabelece nos distritos através das suas delegações e respectivas estações. Estas últimas constituem desconcentrações de capacidade da delegação provincial do IDPPE, abrangendo um ou mais distritos ou postos administrativos, para a execução de actividades integradas em programas e projectos financiados através de recursos nacionais e/ou de agências internacionais de cooperação para o desenvolvimento da pesca artesanal. Independentemente desta responsabilidade de executar acções de apoio ao desenvolvimento previstas em projectos, que constitui a sua principal ocupação, estas representações do IDPPE desempenham outras atribuições que representam uma capacidade técnica ao dispor dos órgãos da administração local (província, distrito e posto administrativo). Um exemplo disso foi o processo de planificação da componente de pesca nos distritos onde se encontrem em execução projectos de apoio à pesca artesanal durante a última década. De acordo com as práticas estabelecidas e, em algumas áreas, consolidadas, a representação do IDPPE realizava anualmente nos distritos um exercício de planificação das acções de apoio ao desenvolvimento da pesca artesanal, através de um diálogo com os diversos grupos de pescadores e respectivas comunidades. Um tal processo deveria, em princípio, estar integrado na preparação da componente Pesca do plano anual do distrito, nele se indicando as actividades seleccionadas a serem executadas pelo IDPPE e a respectiva cobertura financeira proporcionada pelo projecto. Por sua vez, o distrito poderia adicionar ao plano anual quaisquer outras actividades de promoção do desenvolvimento da pesca artesanal que pretenda apoiar com os recursos financeiros de que dispõe (p.ex., pacote de crédito vulgo 7 milhões MT ). A partir deste ponto, esta informação deverá seguir dois destinos: (i) ser analisada e aprovada segundo as normas estabelecidas nos distritos e seguidamente submetido ao governo da província para ser integrada no plano provincial e (ii) ser submetida à delegação do IDPPE a qual, por sua vez, a deverá enviar à sua sede para integração no plano de actividades do projecto para o ano seguinte, bem como no plano económico e social do Ministério das Pescas. Em todas estas acções o IDPPE estabelecia relações de coordenação, consulta e colaboração com todas as principais entidades referenciadas na presente secção. Até recentemente, foi o IDPPE a entidade que promoveu a criação e apoiou o funcionamento dos CCPs, em especial na zona costeira do Banco de Sofala, onde as actividades de pesca artesanal são mais intensas e para onde foi possível angariar maiores apoios internacionais para o desenvolvimento. Nos últimos anos, a ADNAP, através dos seus órgãos provinciais, vem assumindo um papel crescente na criação e apoio ao funcionamento do sistema de co-gestão a partir da base distrital. É importante, no entanto, que o conhecido e experiência acumulados no IDPPE se não percam e que as duas entidades estabeleçam formas de cooperação neste domínio. 24

25 O Instituto Nacional de Investigação Pesqueira (IIP) possui igualmente delegações provinciais que, conforme já referido em relação ao IDPPE, executam tarefas que contribuem para a monitorização dos recursos aquáticos nas águas marinhas e continentais. Para além desta tarefa principal, as delegações do IIP estão em condições de assistir tecnicamente as entidades locais. Assim as relações que estabelecem são as seguintes: Mantém relações de coordenação e de consulta com o administrador de distrito sobre a sua acção geral no distrito, bem como com o SDAE/administração pesqueira para apoio no domínio da planificação de programas e projectos de desenvolvimento da pesca artesanal; Estabelece relações de consulta e coordenação com os CCPs e líderes comunitários para a tomada de decisões e preparação de programas e projectos de desenvolvimento e dos respectivos planos de actividades anuais; Estabelece relações de colaboração com os CCPs, associações de pescadores e de outros pequenos produtores assim como líderes comunitários com vista à sua co-participação na execução das acções de desenvolvimento. (d) Finalmente, uma referência à Força de Polícia Marítima, Lacustre e Fluvial (PMLF) e à ADMAR/delegação marítima. A PMLF é um ramo especializado da Polícia da República de Moçambique (PRM); assegura algumas atribuições anteriores da administração marítima no que respeita à fiscalização das condições de segurança e meio ambiente. O estabelecimento de uma colaboração por parte da administração pesqueira no que respeita a campanhas conjuntas de licenciamento/vistoria de embarcações e fiscalização traria vantagens para as entidades envolvidas. Condições para um exercício pleno da administração e gestão das pescarias artesanais no distrito Para que possam ser exercidas as responsabilidades de licenciamento das actividades de pesca e a sua fiscalização, é necessário que estejam reunidas duas condições que designamos a seguir por précondições. Sem que se concretizem, não se recomenda que a administração do distrito assuma por si só as responsabilidades de licenciamento, fiscalização e gestão das pescarias artesanais. Pré-condição 1: Recursos financeiros disponíveis ou fontes de financiamento bem identificadas para garantir a angariação dos meios humanos e materiais necessários ao funcionamento corrente da administração pesqueira e do sistema distrital de co-gestão. A conjuntura actual não é favorável ao alargamento dos encargos com a administração pública. Será por isso recomendável que antecipadamente identifiquem as fontes de financiamento que irão sustentar a futura administração pesqueira do distrito. Esta preocupação poderia ser resolvida através da elaboração de um pequeno estudo de viabilidade, no qual se estime as receitas que poderão esperar-se do licenciamento das actividades pesqueiras do distrito e se identifique os meios mínimos requeridos para o funcionamento da administração pesqueira. Este exercício permitirá aferir o grau de cobertura dos custos de funcionamento da administração pesqueira através das receitas potencialmente proporcionadas pelo licenciamento da pesca artesanal. Não sendo possível atingir a sustentabilidade, a questão terá de ser objecto de análise por parte da administração do distrito, para se determinar se é possível ou não identificar outras fontes de receita complementares. 25

26 Pré-condição 2: Distrito dispondo de quadros formados (ou a serem formados) para a sua futura administração pesqueira. É necessário recrutar pessoal capaz de realizar o licenciamento e a fiscalização da pesca artesanal do distrito. Caso não existam pessoas já capacitadas, será necessário proceder à sua formação. Os graduados da Escola de Pesca ou da Escola Superior das Ciências Marinhas e Costeiras (ESCMC). Estes graduados possuem conhecimentos básicos de pesca e apenas necessitariam de complementá-los com os relativos a administração pesqueira e fiscalização, ministrados na escola e consolidados num estágio na administração e fiscalização pesqueiras central e/ou provincial. O recrutamento de funcionários a para a administração pesqueira distrital deveria ser gradual, começando pelo mínimo indispensável para apenas atender às maiores prioridades. Sem que estas duas pré-condições se encontrem asseguradas, não deveria, em princípio, iniciar-se o processo de criação da administração pesqueira descentralizada no distrito. Não significa isso que nada se deva fazer. Provavelmente, a atitude mais realista em tais condições será solicitar a vinda de brigadas provinciais ou de outros distritos mais capacitados, as quais através de campanhas conjuntas programadas para coincidirem com os momentos mais críticos das actividades de pesca artesanal no distrito, farão com elementos locais da administração e dos CCPs acções de licenciamento e fiscalização. Por conseguinte, somente depois de cumpridas estas duas pré-condições mencionadas, o distrito deveria avançar para criação da administração pesqueira distrital. No entanto, antes de se poder dispor dos meios para um adequado desempenho por parte da administração pesqueira distrital, algumas condições adicionais deverão ser objecto de atenção logo a partir do início do processo de criação. Condição 3: Órgãos de co-gestão estabelecidos no distrito. Como mais adiante se refere, o funcionamento normal da administração pesqueira distrital pressupõe a existência de órgãos de co-gestão, seja ao nível das comunidades dependentes da pesca artesanal, seja do distrito. Não se encontrando criados, constitui tarefa prioritária a promoção da sua constituição e o apoio ao seu funcionamento inicial. O IDPPE detém uma experiência muito importante neste domínio. Condição 4: Informação disponível sobre a pesca artesanal (estatísticas da pesca artesanal e actividades complementares). Para se atingir o objectivo maior de, no distrito, para além das actividades de licenciamento e fiscalização da pesca, se poder descentralizar uma determinada capacidade de gestão das pescarias artesanais existentes nos seus limites territoriais, é necessário dispor de um sistema de informação que proporcione dados sobre a evolução das diversas pescarias artesanais e, se possível, das actividades complementares da pesca. Condição 5: Acordo de Co-gestão entre a administração pesqueira central/provincial e o distrito. As competências atribuídas ao distrito para gerir as pescarias artesanais existentes no respectivo território deverão ser negociadas entre a administração central (ou provincial, no caso de se encontrarem atribuídas competências à província) e a administração do distrito, expressa num acordo de co-gestão. Condição 6: Plano Distrital da pesca Artesanal (abrange o desenvolvimento e gestão das pescarias artesanais). A existência de um plano de desenvolvimento e gestão das pescarias artesanais do distrito dará maior consistência aos esforços para a descentralização da gestão das pescarias artesanais. 26

27 Dependendo do momento da sua elaboração, este plano poderá ou não constituir uma componente do Plano Estratégico Distrital. É ao IDPPE que cabe uma maior responsabilidade neste domínio, a qual deve ser no entanto partilhada com a ADNAP e apoiada por todas as outras entidades com um papel na promoção do desenvolvimento e da gestão das pescarias artesanais. Recursos Financeiros destinados ao funcionamento corrente da administração pesqueira e do sistema de co-gestão Uma vez criada a administração pesqueira distrital, o seu funcionamento deverá ser assegurado com as fontes de financiamento identificadas no estudo de viabilidade que se sugere preceda a tomada da decisão. É importante averiguar se a receita potencial da cobrança das taxas de licenças de pesca artesanal será suficiente para sustentar a administração pesqueira do distrito. Esta relação contribuirá, em princípio, para se controlar o dimensionamento da administração pesqueira distrital. Será de esperar que o objectivo-receita venha a exigir um grande empenhamento na cobertura dos pescadores artesanais, circunstancia que somente será possível alcançar se a administração pesqueira distrital contar com a colaboração dos postos administrativos e de localidade, assim como com os CCPs. De acordo com as normas estabelecidas pelo Ministério das Finanças a receita do licenciamento da pesca artesanal deverá ser canalisada para a tesouraria distrital. Somente depois será possível proceder à requisição destes valores como receita orçamental do distrito. Seria desejável que o distrito estabelecesse um esquema de controlo dos montantes cobrados a fim de que possa verificar se o grau de cobertura das cobranças reais em relação às despesas de funcionamento da administração pesqueira distrital. As taxas de licenciamento representam um custo na actividade de pesca e, como tal, o seu nível não é indiferente. Pode, em determinadas condições, constituir um instrumentom de gestão, destinado a influenciar as decisões dos agentes numa determinada direcção que a administração considere que representa um maior benefício para a comunidade. Assim, a taxa paga pelas licenças de pesca não tem necessariamente que ser igual em toda a extensão do país para uma mesma pescaria, nem tãopouco dentro da mesma província. Entre as razões que justificam uma diferenciação poderão estar o financiamento da administração pesqueira local, a preferência dada a certas artesa de pesca em detrimento de outras menos amigas da sustentabilidade da pesca (arrasto de praia versus emalhes), a resposta a situações de calamidade ou de pobreza, etc. Para além das receitas provenientes da cobrança de taxas de licenças de pesca, existem em algumas situações, fundos provenientes de projectos de cooperação. Estes recursos são por regra orientados para o investimento. Contudo, existem situações em que os projectos prevêem o financiamento de actividades de funcionamento na sua fase de lançamento. Embora estes valores reforcem temporariamente o orçamento de funcionamento da administração pesqueira distrital, não deveriam ser tidos em conta para os anos seguintes. Administração distrital da pesca artesanal licenciamento e fiscalização A dimensão da administração pesqueira distrital deverá ser adequada ao grau de desenvolvimento e às condições da pesca de cada distrito. Seja qual for a situação, será necessário que a dimensão da 27

28 administração se mantenha no mínimo estritamente necessário para assegurar a realização das suas actividades, para o que deverá contar com a colaboração dos CCPs. Como orientação geral, consideram-se três níveis de dimensão e de atribuição de responsabilidades para a administração pesqueira distrital: Em distritos onde a pesca seja uma actividade dominante, a administração do distrito poderá propor a criação de um Serviço Distrital de Pescas 13. Indicativamente, esta entidade deveria ser dotada de um quadro de pessoal de 3-5 funcionários, sendo um deles, director; Em distritos onde a pesca seja importante, a administração pesqueira deverá constituir-se numa secção dentro do SDAE, dedicada em exclusivo à administração pesqueira. Esta será certamente a situação mais comum na costa marítima e nos distritos localizados junto das grandes massas de água continentais (Lago Niassa e Albufeira de Cahora Bassa). Indicativamente, este núcleo deveria ser dotado de um quadro de pessoal de 2-3 funcionários, tendo um deles a responsabilidade de direcção e execução; Em distritos onde a pesca não seja importante, como será o caso de um grande número dos distritos continentais, a capacidade de administração pesqueira integrada no SDAE não seria dedicada em exclusivo à pesca mas compartilhada com outro sector económico (por exemplo, pecuária, florestas ou fauna bravia). As duas principais áreas de actividade da administração pesqueira são o licenciamento e a fiscalização. Numa fase mais avançada da descentralização da administração pesqueira junta-se-lhes, conforme já referido, a gestão das pescarias, a qual será aprofundada mais adiante, no parágrafo que trata do Acordo de Co-gestão. Licenciamento da pesca artesanal. A fiscalização é uma responsabilidade atribuída ao Administrador do Distrito e como tal, caso não seja delegada no Director do SDAE ou noutro responsável distrital, compete-lhe proceder à sua aprovação caso a caso. Correntemete, esta actividade deverá ser assegurada pela administração pesqueira embora deva contar para o efeito com a colaboração dos CCPs, postos administrativos e de localidade, consoante a situação concreta de cada distrito. Seja qual for o arranjo que a vier a ser estabelecido, deverão ser salvaguardados os seguintes aspectos: A entidade responsável pela emissão do documento da licença de pesca deverá ser sempre a administração pesqueira distrital, a qual o submeterá à assinatura do administrador distrital ou de quem for por este designado; Os pedidos de licença de pesca poderão ser recebidos igualmente pela administração pesqueira distrital, CCPs 14 e postos administrativos e de localidade; Antes da emissão da licença de pesca, a administração pesqueira distrital deverá vistoriar as artes de pesca e verificar se as condições de segurança da embarcação de pesca (se for esse o caso) se encontram devidamente certificadas pela administração marítima; A cobrança da taxa de licença poderá ser feita pela entidade que receber o pedido de licença de pesca mas os valores deverão ser sempre encaminhados para a tesouraria distrital depois 13 A existência de um tal serviço deverá partir de uma proposta do próprio distrito ao governo provincial e, de acordo com o estipulado na Lei dos Órgãos Locais do Estado, deverá inscrever-se na estrutura orgânica do governo distrital que tem que ser autorizada pelo conselho de ministros (Artº. 47), sendo posteriormente a sua criação aprovada pelo Governador provincial (Art.º. 52). 14 Conforme será referido mais adiante, esta orientação poderá ser ajustada de acordo com o grau de co-gestão reconhecido a um CCP. 28

29 de entregues à administração pesqueira, se outra orientação não for estabelecida localmente ou pelo Ministério das Finanças; Na organização da administração pesqueira, 1-2 funcionários poderão estar afectos às tarefas referentes ao licenciamento. Estes funcionários desempenham, nomeadamente, as seguintes tarefas: Asseguram a ligação com os CCPs e os postos administrativos, em especial no que respeita ao apoio ao licenciamento das actividades de pesca, registo de pescadores, recenseamento periódico e inquéritos à pesca artesanal e comunidades dependentes da pesca artesanal; Emitem os documentos de licenças de pesca, recebem e conferem as cobranças das taxas de licenciamento e promovem o seu envio à tesouraria distrital; e Apoiam na preparação das sessões do CCG do distrito, nomeadamente no que respeita às questões de gestão das pescarias e outras cuja competência se encontre atribuída ao distrito e ainda aquelas que devam ser levadas à consideração dos escalões superiores de decisão. Fiscalização da pesca artesanal. A fiscalização é uma outra responsabilidade atribuída pela LOLE ao Administrador do Distrito. Em princípio, esta função deverá ser exercida no âmbito do SDAE/administração pesqueira (ou, se for esse o caso, de um Serviço Distrital de Pesca). No entanto, se o arranjo orgânico local previr a unificação do corpo de fiscais, os fiscais de pesca seriam integrados nessa unidade. Independentemente do arranjo orgânico adoptado, os seguintes aspectos deverão ser salvaguardados: As acções de fiscalização deverão ser sempre conduzidas directamente pela entidade responsável do SDAE/SDP, embora nelas possam vir a ser integrada a colaboração dos CCPs, postos administrativos e de localidade; Aos CCPs cabe essencialmente um papel preventivo, através de acções de informação sobre boas práticas de pesca e de comportamento ambiental e de dissuasão sempre que detectar a não observância da legislação pesqueira e das medidas de gestão das pescarias; Perante a constatação de infracções pesqueiras graves ou repetidas, os CCPs e os postos administrativos ou de localidade deverão fazer a denúncia à administração pesqueira; A entidade responsável pela fiscalização é a única entidade que poderá promover o sancionamento das infracções, em conformidade com a regulamentação vigente; Na organização da administração pesqueira, 1-2 funcionários poderão estar afectos às tarefas de fiscalização (no caso de ser apenas um, um funcionário afecto ao licenciamento pode ser polivalente). Estes funcionários desempenham, nomeadamente, as seguintes tarefas: Asseguram a ligação com os CCPs e postos administrativos e de localidade, em especial no que respeita à promoção de acções de informação e de dissuasão de comportamentos ilegais nas actividades de pesca e em relação ao meio ambiente; Vistoriam as artes de pesca e embarcações antes do licenciamento das actividades de pesca; Emitem o aviso de multa devidamente assinado, mencionando os factos que constituem a infracção e submetem a consideração do Director do SDAE e, se for esse o caso, promovem a cobrança das respectivas multas; Apoiam as acções de fiscalização que sejam conduzidas no distrito por agentes provinciais ou centrais. 29

30 Sistema de informação e monitorização distrital Não é possível proceder à descentralização para o distrito da gestão das pescarias artesanais se não se encontrar disponível uma informação regular e fiável das actividades de pesca. A tomada de decisões de gestão ao nível do governo distrital e a discussão nos órgãos de gestão participativa devem basearse em informações que reflictam a real evolução das actividades de pesca artesanal. Se assim não for, os actores discutirão com base nas suas impressões pessoais o que, sendo importante, é manifestamente insuficiente e introduz um maior risco nas decisões. Os dados estatísticos actualmente recolhidos cobrem já os principais aspectos que são requeridos para o conhecimento da situação nas diferentes pescarias do distrito e até a alguns aspectos ao longo da cadeia de produção pesqueira artesanal. Actualmente são recolhidas as seguintes informações: Censo da pesca artesanal, cobrindo os meios de pesca e humanos envolvidos na pesca bem como outras informações reflectindo a situação de evolução do subsector nas águas marinhas e continentais; Pesca, abrangendo a captura em volume e composição, esforço de pesca e preços de primeira venda do pescado. É uma estatística complexa, baseada em amostragem das capturas chegadas à praia em centros de pesca artesanal seleccionados de forma aleatória. Os dados são recolhidos pela rede extensionista do IDPPE e amostradores do IIP e processados nas delegações provinciais do IIP, entidade que tem a supervisão técnica da estatística. Os dados são em seguida enviados pela delegação do IIP para a sede, para validação, consolidação nacional, análise e envio para o IDPPE, delegações do IIP e outras entidades seleccionadas. Em alguns casos, os dados provisórios estão a ser divulgados pela delegação do próprio IIP, prática que abrevia o prazo da sua consulta pelos interessados; Biológica, abrangendo a composição e comprimentos das principais espécies capturadas, zonas de pesca e, dentro em breve, dados ambientais. O seu processamento é realizado igualmente pelas delegações do IIP e enviados para a sede, para análise e posterior divulgação; Perdas pós-captura, recolhe informação, embora ainda limitada, sobre as causas das perdas de pescado desde o momento da captura até à sua venda ao comerciante por grosso. Divulgação de preços de produtos omercialização, ao longo da cadeia de valor (fluxos de produtos da pesca, preços de venda). Acompanhamento de bem-estar nas comunidades da pesca artesanal, fornecendo indicadores com base em inquéritos periódicos junto dos agregados familiares dos pescadores. Estes dados proporcionam a quase totalidade da informação requerida para orientar os esforços de desenvolvimento e de gestão das pescarias no distrito. No entanto, de toda estas componentes estatísticas, as duas primeiras (Pesca e Biológica) são, por si só, suficientes para proporcionar a informação básica requerida para acompanhamento das pescarias artesanais. Conforme já referido, no capítulo 2, actualmente estes resultantes estatísticos: (i) não fluem atempadamente e com regularidade para os distritos e (ii) não são ainda apresentados no formato mais adequado. E sem dados estatísticos recentes, regulares e de fácil consulta não será possível operar uma descentralização efectiva. No que respeita à fluidez dos resultados, a solução parece residir na atribuição de uma maior responsabilidade às delegações provinciais do IIP e IDPPE. Conforme referido acima, em algumas 30

31 províncias estão já a ser divulgados os resultados do processamento feito na delegação do IIP com a indicação de que se trata de dados provisórios. Tem sido constatado que estes dados não têm grandes desvios em relação aos definitivos, obtidos após validação na sede do IIP. Assim, apenas a questão do formato de apresentação dos resultados estatísticos careceria de uma atenção especial. Nos quadros seguintes sugere-se um formato que, segundo se pensa, responderia às preocupações presentes. Segundo se pensa, este formato proporcionaria ao distrito a informação que possibilitaria uma monitorização das pescarias artesanais e que permitiria ao distrito desempenhar um papel mais activo nos esforços de promoção do desenvolvimento e gestão das suas pescarias artesanais. A partir dos mesmos dados dos dois quadros acima será mesmo possível estimar como evoluiu ao longo do ano e em períodos anuais a CPUE, o rendimento dos pescadores, mestres e proprietários em cada uma das principais pescarias do distrito. Esta análise proporcionaria não apenas uma indicação sobre (i) o estado de exploração dessas pescarias, mas igualmente (ii) sobre o impacto que os esforços de desenvolvimento têm sobre os rendimentos dos pescadores artesanais. O segundo aspecto é de análise mais trabalhosa. Para tal será necessário fazer algumas estimativas anuais por pescaria em relação a um número reduzido de custos (manutenção da embarcação e das artes de pesca, isco, autoconsumo de pescado, alimentação, etc.). Adicionalmente, deverá recolher-se a informação sobre a regra de repartição da captura entre a tripulação e o proprietário da embarcação de pesca (largamente na base dos 50% x 50%, caso não haja motorização). A seguir, um exemplo do algoritmo de base para a estimativa dos rendimentos dos pescadores, mestre e proprietário, numa pescaria cuja arte de pesca exige a utilização de uma embarcação. Quadro 1 Formatos de outputs das estatísticas de captura, esforço de pesca e preços médios de primeira venda para monitorização das pescarias artesanais Número de pescadores em 2007: Número de barcos dedicados ao arrasto em 2007: Número de artes de arrasto em 2007: - Permanentes - Canoas Moma - Praia - Eventuais - Chatas - Estuário - Outras - Para bordo 31

32 Gráfico 3 Exemplo de algoritmos para estimativa do rendimento dos pescadores, mestres e proprietários artesanais Monitorização das pescarias e do estado de exploração do(s) recurso(s) alvo 1. É possível monitorar a situação em que se encontra uma pescaria artesanal através dos dados proporcionados pelas componentes estatísticas que designámos de Pesca e Biológica. Efectivamente, a observação ao longo de um período de tempo da evolução do (i) volume da captura, (ii) esforço de pesca, (iii) CPUE e ainda (iv) da composição da captura e respectivo tamanho das espécies alvo, dá indicações que permitem perceber o estado em que se encontra uma pescaria. 2. Independentemente das análises que possam ser feitas a nível das sedes do IIP e IDPPE, esta monitorização da pescaria deveria ser realizada na província e, num futuro mais distante, talvez mesmo do distrito. Seria interessante que, com base nestes dados, as delegações provinciais do IIP e IDPPE elaborassem anualmente um documento sobre o estado das pescarias artesanais nos diversos distritos da província, o qual seria muito útil para fundamentar os planos anuais e plurianuais de desenvolvimento das pescarias artesanais. 3. Esta monitorização das pescarias artesanais não deve ser confundida com a avaliação do estado de exploração dos recursos alvo. Uma tal estimativa exige a colheita de dados e exercícios complexos, devido a que as espécies alvo são transversais a várias pescarias artesanais, em diversos distritos e províncias e até em pescarias industriais e semi-industriais. Mesmo utilizando métodos directos (cruzeiros, por exemplo, com eco integração ou área varrida) permanece um exercício complexo e que apenas está ao alcance de uma instituição de investigação. Órgãos de co-gestão das pescarias presentes no distrito Os órgãos de co-gestão presentes no distrito conselhos comunitários de pesca (CCPs) e comité de co-gestão do distrito (CCG-D) são entidades de natureza distinta. Assim, O conselho comunitário de pesca (CCP) é um órgão de empoderamento de uma ou mais comunidades para que tenham uma voz e papel activos na defesa dos interesses que se prendem com o seu sustento económico e bem-estar social; como tal é dirigido por um presidente escolhido pela(s) comunidade(s), e 32