Com decisão sobre aeroporto de Charleroi, Comissão promove actividade das companhias de custos reduzidos e desenvolvimento regional

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1 IP/04/157 Bruxelas, 3 de Fevereiro de 2004 Com decisão sobre aeroporto de Charleroi, Comissão promove actividade das companhias de custos reduzidos e desenvolvimento regional A Comissão Europeia tomou hoje uma decisão determinante para o futuro dos transportes aéreos ao garantir plena concorrência entre as companhias que operam a partir de aeroportos regionais. Com efeito, autoriza certos auxílios que permitem o verdadeiro desenvolvimento de linhas novas, em condições claramente estabelecidas. Em contrapartida, outros auxílios, concedidos directamente pela Região da Valónia e parcialmente pela BSCA, são incompatíveis com o bom funcionamento do mercado interno e devem ser reembolsados. Deste modo, a Comissão empenha-se resolutamente a favor de uma concorrência acrescida que permitirá às companhias de baixos preços estabelecerem-se em toda a UE, no respeito de regras iguais de concorrência entre companhias e com o máximo benefício para os consumidores. «Esta decisão jurídica é equilibrada: permite instaurar maior transparência nas relações contratuais entre as companhias aéreas e os aeroportos, sobretudo regionais», sublinhou Loyola De Palacio, Vice-Presidente e responsável pelo pelouro Energia e Transportes. «Contribui igualmente para desenvolver as actividades das companhias de custos reduzidos («low-cost»), que respondem a uma expectativa evidente dos consumidores, assegurando ao mesmo tempo condições de concorrência equitativas para todas as companhias aéreas. Porque, no mesmo terreno, toda a gente deve poder jogar sob as mesmas regras: Todas as companhias devem conhecer as possibilidades oferecidas, e só uma verdadeira concorrência garante os direitos dos consumidores», explicou a Vice-Presidente. A decisão de hoje favorece o desenvolvimento regional e conduzirá a uma expansão acrescida de companhias de custos reduzidos em toda a União Europeia, com o máximo benefício para os consumidores. Deste modo, os agentes envolvidos nos transportes aéreos estarão, na sua totalidade, em igualdade de condições para assegurarem uma concorrência equitativa. O caso de Charleroi: A Comissão devia pronunciar-se sobre uma queixa apresentada em 2001 contra as vantagens concedidas à companhia aérea Ryanair no aeroporto de Charleroi pela Brussels South Charleroi Airport (BSCA), entidade gestora do aeroporto, e pela Região da Valónia (Bélgica). Ao apreciar o caso, a Comissão teve inteiramente em conta os principais eixos da política e do direito europeus no âmbito do mercado único dos transportes aéreos.

2 Teve de determinar se as medidas tomadas a favor da Ryanair pela Região da Valónia e pela empresa pública BSCA que esta controla são ou não conformes ao princípio do investidor privado numa economia de mercado. No caso de Charleroi, a Comissão concluiu que nenhum operador privado, na mesmas condições que a BSCA, teria concedido as mesmas vantagens. Por conseguinte, não tendo, no caso presente, sido respeitado o princípio do investidor privado numa economia de mercado, as vantagens concedidas à Ryanair constituem auxílios de Estado 1 susceptíveis de falsear a concorrência a favor desta companhia. Compatibilidade dos auxílios concedidos: A Comissão considerou, porém, que os auxílios concedidos à Ryanair em Charleroi podem ser compatíveis com o mercado comum com base na política de transportes 2, na medida em que permitem obter e assegurar um melhor aproveitamento das infra-estruturas aeroportuárias secundárias, actualmente sub-utilizadas e que representam um custo para a colectividade 3. Portanto, a decisão de hoje deverá permitir à Ryanair conservar em parte os auxílios já concedidos. Estes auxílios visam o lançamento de novas ligações aéreas (despesas de comercialização e publicidade), a que podem acrescer os incentivos de pagamento único, no pressuposto de as autoridades belgas cumprirem as condições impostas pela Comissão. Em contrapartida, certos auxílios não podem ser autorizados, nomeadamente os descontos sobre as taxas aeroportuárias, como foram concedidos em Charleroi, pois ultrapassariam os descontos oficiais já previstos na legislação belga e que devem ser aplicados de modo transparente e não-discriminatório, assim como os descontos sobre as taxas de assistência em escala, que não seriam compensados pelos eventuais excedentes das suas outras actividades puramente comerciais (estacionamento, lojas, etc.), os incentivos de pagamento único a favor da abertura de linhas, que não corresponderiam à tomada em conta dos custos efectivos de tal abertura, e os auxílios a favor da ligação Dublim-Charleroi, que não é nova, pois teve início em Regra geral, a Comissão pretende velar por que as vantagens concedidas relativamente a um aeroporto não sejam discriminatórias e sejam muito mais transparentes. 1 Na acepção do nº 1 do artigo 87º do Tratado CE. 2 Nº 3, alínea c), do artigo 87º do Tratado CE: Podem ser considerados compatíveis com o mercado comum os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum. 3 Este desenvolvimento é benéfico para as regiões, ao assegurar uma melhor rendibilidade dos bens públicos existentes e facilitar o desenvolvimento económico regional, nomeadamente por meio do emprego e do turismo. É-o para o Estado-Membro, ao favorecer o ordenamento do território e uma melhor utilização dos aeroportos existentes, em relação à construção de novas infra-estruturas ou à ampliação das existentes. É-o, por fim, para a União Europeia, à qual a necessidade de desenvolver as capacidades aeroportuárias foi recordada no Livro Branco relativo aos transportes e que assegura uma parte dos financiamentos aeroportuários por meio da política regional, das RTE e do BEI. 2

3 Anexo: Teor e impacto da decisão da Comissão Europeia sobre o aeroporto de Charleroi 1. Por que devia a Comissão tomar uma decisão? A Comissão recebeu uma queixa em Janeiro de 2002 sobre vantagens concedidas relativamente ao aeroporto de Charleroi. Enquanto gardiã dos Tratados, competiu-lhe verificar a legalidade dos acordos celebrados e a sua compatibilidade com o direito europeu. Em 11 de Dezembro de 2002, foi iniciado um procedimento formal de exame 4 das vantagens concedidas à Ryanair pela Região da Valónia e pela empresa gestora do aeroporto (Brussels South Charleroi Airport). A Comissão apresenta hoje as conclusões desta investigação formal: no âmbito do seu exame, recebeu uma dúzia de contribuições de companhias aéreas, entre as quais a Ryanair, de empresas gestoras de aeroportos e de outras partes. 2. Quais as vantagens concedidas relativamente ao aeroporto de Charleroi? As vantagens concedidas à Ryanair em 2001 podem ser resumidas do seguinte modo: Mediante um contrato de direito privado, a Região da Valónia concedeu à Ryanair, para as taxas de aterragem em Charleroi, uma tarifa preferencial de 1 por passageiro embarcado, ou seja, uma redução de aproximadamente 50% em relação à tarifa pública, fixada aliás por decreto publicado no Jornal Oficial. Nenhuma outra companhia beneficia desta vantagem. A BSCA concedeu diversos tipos de vantagens à Ryanair: - um contributo para as actividades promocionais, de 4 por passageiro embarcado, durante 15 anos e até 26 voos diários; nenhuma outra companhia beneficia desta vantagem; - incentivos iniciais que compreendem essencialmente: por cada abertura de linha, ou seja, um total de para 12 linhas; de reembolsos para a formação dos pilotos; de despesas de alojamento em hotel; nenhuma outra companhia beneficia desta vantagem; - uma tarifa preferencial de 1 por passageiro para a assistência em escala, quando as tarifas habitualmente concedidas às outras companhias estão compreendidas entre 8 e 13 ; nenhuma outra companhia beneficia desta vantagem. 4 JO C 018, , p. 03 3

4 3. O que é o critério do investidor privado prudente? A Comissão teve de determinar se as medidas tomadas a favor da Ryanair pela Região da Valónia e pela empresa pública BSCA que esta controla são ou não conformes ao princípio do investidor privado numa economia de mercado. Segundo este princípio, validado pelo Tribunal de Justiça em diversas ocasiões, os investimentos ou as vantagens concedidas não são considerados como auxílios se, no momento do exame de um investimento ou de um contrato comercial, a empresa pública se tiver colocado na situação de uma empresa privada comparável, guiada por uma mesma perspectiva de rendibilidade a longo prazo. Este princípio permite assegurar a equidade entre as empresas de capitais públicos, como a BSCA, e as empresas privadas. É, pois, necessário verificar: - se a rendibilidade esperada no momento da concessão da vantagem é conforme à expectativa de qualquer empresa privada; para o efeito, devem ser analisados o risco associado ao mercado em causa, o custo do capital, os dados na posse da empresa quando tomou a sua decisão e os imprevistos da operação; - que a empresa não possa valer-se de certas vantagens conferidas pelo seu estatuto público, como um financiamento de acesso mais fácil ou a ausência de risco de falência; - que, para apoiar a sua análise, a empresa pública tampouco possa argumentar com base em efeitos positivos indirectos, como o desenvolvimento da economia regional ou os empregos criados; com efeito, um investidor privado não poderia ter em conta tais efeitos nos seus critérios de decisão. 4. A BSCA seguiu a lógica do investidor privado prudente? No caso de Charleroi, a Comissão concluiu que nenhum operador privado, nas mesmas condições que a BSCA, teria concedido as mesmas vantagens. Efectivamente, a investigação demonstrou que, ao assinar o contrato com a Ryanair, a BSCA se expunha a imprevistos negativos superiores ao resultado corrente acumulado da empresa ao longo de 10 anos, calculado em cerca de 35 milhões de, os quais anulariam qualquer esperança de um justo retorno do investimento ao longo do período de referência. Acresce que a BSCA assinou os acordos com a Ryanair com base num plano de empresa que a Comissão não considera conforme ao critério do investidor privado colocado na mesma situação que a BSCA. Com efeito, esta empresa incluiu importantes receitas futuras, no montante de cerca de 27 milhões de, provenientes de hipotéticas companhias regulares e não do contrato assinado com a Ryanair. Também não teve em conta a contribuição comercialização, num montante superior a 6 milhões de, em relação ao conjunto dos 26 voos potenciais acordados com a Ryanair. A tomada em conta destes dois elementos bastava já para reduzir quase a zero o resultado esperado ao longo do período. Por último, para bonificar as suas expectativas de ganho, a BSCA tirou partido dos seus laços privilegiados com a Região da Valónia e das vantagens que esta lhe concede. Foi, em particular, o caso da subvenção pelos custos de manutenção e de incêndio, destituída de base jurídica no momento da assinatura do contrato e em relação à qual a BSCA teve em conta, não só a manutenção, mas até o crescimento futuro, equivalendo a uma vantagem de cerca de 14 milhões de ao longo dos dez anos do plano de empresa. 4

5 O mesmo ocorreu com a restituição de 35% das taxas aeronáuticas para o Fundo do Ambiente, que foram consideradas como sujeitas a um limite máximo, equivalendo a um imprevisto de 9 milhões de, quando o acto jurídico que oficializou a sua limitação a um máximo só foi adoptado pelas autoridades da Valónia seis meses após a assinatura do contrato. A Comissão considera que estes dois últimos pontos, sujeitos ao imprevisto político da Região, não teriam sido considerados por um investidor privado, na ausência de uma clarificação formal da sua situação jurídica. Não tendo, por conseguinte, sido respeitado no caso presente o princípio do investidor privado numa economia de mercado, as vantagens concedidas à Ryanair constituem auxílios de Estado 5 susceptíveis de falsear a concorrência a favor da Ryanair. De notar, aliás, que estes auxílios não correspondem a investimentos, por exemplo, em infra-estruturas aeroportuárias, pelo que não poderiam ser julgados compatíveis ao abrigo dos instrumentos clássicos do direito comunitário, como os auxílios ao desenvolvimento regional. Trata-se, pelo contrário, de auxílios ao funcionamento. 5. Quais os auxílios compatíveis com o mercado comum em Charleroi? Não obstante, a Comissão considerou que os auxílios concedidos à Ryanair podem ser compatíveis com o mercado comum com base na política de transportes 6, na medida em que permitem obter e assegurar um melhor aproveitamento das infra-estruturas aeroportuárias secundárias, actualmente sub-utilizadas e que representam um custo para a colectividade 7. Deste modo, a decisão de hoje deverá permitir à Ryanair conservar uma parte importante dos auxílios já concedidos, uma vez descontadas as restituições a efectuar. Estes auxílios são, entre outros, a contribuição da BSCA para o financiamento de uma sociedade de promoção e publicidade conjunta com a Ryanair. Pode ser considerada como auxílio ao lançamento de novas ligações aéreas. Favorece uma melhor utilização dos aeroportos regionais, em conformidade com o objectivo comunitário relativo aos transportes aéreos. Aos montantes obtidos de 2001 a 2003 pela Ryanair poderia acrescentar-se uma parte dos incentivos de pagamento único atrás mencionados, no pressuposto de as autoridades belgas cumprirem as condições impostas pela Comissão. 5 Na acepção do nº 1 do artigo 87º do Tratado CE. 6 Nº 3, alínea c), do artigo 87º do Tratado CE: Podem ser considerados compatíveis com o mercado comum os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum. 7 Este desenvolvimento é benéfico para as regiões, ao assegurar uma melhor rendibilidade dos bens públicos existentes e ao facilitar o desenvolvimento económico regional nomeadamente por meio do emprego e do turismo. É-o para o Estado-Membro, ao favorecer o ordenamento do território e uma melhor utilização dos aeroportos existentes, em relação à construção de novas infra-estruturas ou à sua ampliação. É-o, enfim, para a União Europeia, à qual a necessidade de desenvolver as capacidades aeroportuárias foi recordada no Livro Branco relativo aos transportes e que assegura uma parte dos financiamentos aeroportuários por meio da política regional, das RTE e do BEI. 5

6 Para que estes auxílios possam ser autorizados, as autoridades belgas devem respeitar as seguintes condições: - Os auxílios devem ser necessários para a abertura de novas linhas, ter carácter incitativo, ser proporcionais ao objectivo visado, ser concedidos no respeito dos princípios de transparência, igualdade de tratamento e não-discriminação dos operadores, ser acompanhados de um mecanismo de sanção em caso de incumprimento dos compromissos da transportadora e não ser cumulativos com auxílios de carácter social ou compensações de serviço público. - Os auxílios devem ser limitados no tempo (no caso em apreço, para ligações europeias ponto a ponto, 5 anos, e não 15) e corresponder a uma intensidade máxima de 50% dos custos líquidos de lançamento, o aeroporto deve ter controlo sobre estes custos e os auxílios devem ser futuramente facultados a qualquer companhia aérea que se instale em Charleroi. A este título, a Ryanair poderá igualmente beneficiar de auxílios similares no futuro, sempre limitados a 5 anos, para a abertura de novas linhas, com dedução das linhas que viessem substituir outras anteriormente exploradas. 6. Quais os auxílios incompatíveis? Em contrapartida, a Comissão vê-se na obrigação de requerer hoje a restituição de outros auxílios que falseiam a concorrência no mercado comum: - Descontos sobre as taxas aeroportuárias. Só são possíveis descontos concedidos de maneira não-discriminatória a todos os utentes e com duração limitada. Nesta hipótese, não constituem auxílios de Estado (jurisprudência Manchester ). Não é o caso em apreço, em que só a Ryanair beneficia e pelo período de 15 anos. Ao conceder vantagens exclusivas à Ryanair, nomeadamente uma redução da taxa de aterragem em relação à tarifa ordinária, numa convenção bilateral que não teve publicidade, a Região da Valónia agiu no âmbito dos seus poderes regulamentares, e não como empresa. A restituição destes auxílios deve ser reclamada à beneficiária, com excepção da parte dos descontos correspondente aos descontos oficiais já previstos na legislação da Valónia. Devem ser revogadas as garantias dadas a este título à Ryanair para o futuro. Para o futuro, a Região da Valónia mantém evidentemente a possibilidade de adoptar uma nova tarifa pública mais incitativa, mas aplicável de maneira transparente a todas as companhias aéreas. - Descontos sobre as taxas de assistência em escala. São possíveis descontos se o aeroporto puder justificar que as perdas eventuais neste serviço, prestado num sector concorrencial, não são compensadas por receitas associadas às missões de autoridade aeroportuária ou de serviços de interesse económico geral do aeroporto, o que implica separação de contabilidade. Devem, pois, ser restituídos os descontos concedidos à Ryanair pela BSCA, a título de uma tarifa preferencial de assistência em escala e que não permitiriam ao aeroporto cobrir os custos decorrentes desta actividade. O seu montante poderia atingir pelo menos 4 milhões de ao longo do período Todavia, enquanto não for atingido o limiar de 2 milhões de passageiros por ano fixado pela Directiva 96/67/CE, que liberaliza a assistência em escala, a BSCA poderá igualmente utilizar os eventuais excedentes das suas outras actividades puramente comerciais (estacionamento, lojas, etc.) para cobrir o seu défice na assistência em escala. 6

7 - Incentivos de pagamento único a favor da abertura de linhas. Os incentivos que não correspondam à tomada em conta dos custos efectivos de uma tal abertura não são justificados. Foram pagas à Ryanair contribuições deste tipo pelas despesas de recrutamento, formação e alojamento do seu pessoal, de abertura de novas rotas e de disponibilização de instalações. Em princípio, a sua natureza não lhes retiraria a mesma lógica de despesas de lançamento que os auxílios expostos a seguir mas, no caso presente, o carácter de avença, independente de qualquer objectivo, poderia eventualmente impor a sua restituição. - Auxílios a favor da ligação Dublim-Charleroi. Esta ligação, inaugurada em 1997, não é «nova», na acepção dos auxílios ao lançamento. Os correspondentes auxílios devem, pois, ser restituídos. 7. Que impacto para as companhias de custos reduzidos («low-cost»)? Com a sua decisão, a Comissão dá um sinal claro a favor da ampliação do modelo das companhias de custos reduzidos, um dos maiores benefícios da abertura do mercado aéreo à concorrência, que sempre encorajou por todos os meios políticos, jurídicos e legislativos ao seu alcance e que concretizou desde Com efeito, foi graças a essa liberalização que a concorrência se desenvolveu na União Europeia, permitindo o desenvolvimento de novas companhias de custos reduzidos, nomeadamente a expansão da Ryanair. Esta oferta mais vasta e acessível beneficia os consumidores europeus: a existência das companhias de custos reduzidos é a demonstração do êxito desta política desejada pela Comissão Europeia. A Comissão pretende prosseguir nesta via e continuará, portanto, a assegurar condições de concorrência equitativas para todos no mercado único dos transportes aéreos. 8. A decisão favorecerá o desenvolvimento regional? A decisão da Comissão não se opõe aos acordos entre aeroportos regionais e companhias de baixos preços. Bem pelo contrário, a Comissão encoraja todas as iniciativas que permitam uma melhor utilização das infra-estruturas aeroportuárias sub-utilizadas e congratula-se por qualquer fórmula que permita pôr fim aos problemas de congestionamento dos transportes aéreos e aumentar as possibilidades de voo para os cidadãos europeus. A este respeito, os aeroportos secundários estão em posição excelente para desempenharem um papel determinante. São, além disso, um importantíssimo factor de desenvolvimento económico regional. A decisão hoje tomada pela Comissão contribui para clarificar o enquadramento no qual as duas partes podem fixar a sua colaboração, o que deverá facilitar a celebração de numerosos outros acordos em toda a União Europeia. 7

8 9. Esta decisão terá impacto no preço pago pelos passageiros? Não. Uma companhia de baixos preços, com situação financeira sã, deve poder oferecer tarifas vantajosas sem recurso aos auxílios de Estado. A Comissão está convicta de que a Ryanair é e continuará a ser capaz de oferecer os seus serviços a baixo preço após esta decisão, como fazem e continuarão a fazer as outras companhias de custos reduzidos. As possibilidades facultadas pela decisão de hoje não influem nas possibilidades de ofertas comerciais e de preços reduzidos. Ao autorizar os auxílios ao lançamento, sob certas condições, a Comissão permite o desenvolvimento de acordos que tornam viáveis as linhas novas nos aeroportos regionais. Permite sobretudo, a prazo, a instauração de uma concorrência acrescida, que deverá conduzir ao desenvolvimento de companhias «low-cost» em toda a UE, nomeadamente em aeroportos regionais, para máximo benefício dos consumidores. 8