Tendências Contemporâneas na Gestão do Orçamento Público. Introdução ao Orçamento Público (PPA, LDO e LOA): limites e desafios

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1 Tendências Contemporâneas na Gestão do Orçamento Público Introdução ao Orçamento Público (PPA, LDO e LOA): limites e desafios Monica Pinhanez, PhD Desenvolvimento Econômico e Políticas Públicas

2 Apresentação da Matéria Os contornos mais amplos do estudo do orçamento: Finanças Públicas

3 Pensando Finanças Públicas /4/2012 Fin anç as Pú blic as Mo

4 $ Para quê? $ $ O objeto precípuo das finanças públicas é o $ estudo da atividade $ fiscal, ou $ $ seja, aquela desempenhada pelos poderes públicos com o propósito de obter e aplicar Para recursos para o custeio dos serviços onde? públicos. Por quê? O orçamento, depois da Constituição, apresenta-se como o ato mais importante da vida de qualquer nação. $ $ Políticas Públicas! J.M. Pereira. 4 12/4/2012

5 Para manter o aparato governamental /4/2012 Fin anç as Pú blic as Mo

6 Para manter o equilíbrio financeiro /4/2012

7 Para promover o desenvolvimento /4/2012

8 é parte de um processo de ação cooperativa no qual compromissos para contribuir com recursos unem-se aos compromissos para seu uso. Representa um acordo antecipado sobre gastos, que tem duas vantagens: evita a contínua negociação sobre cada despesa e permite a cada membro do grupo planejar atividades com a segurança de que os outros irão cooperar. (Wildavski, 1992: 3)

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10 O orçamento é uma instituição inviolável e soberana, havendo a necessidade urgente de fazer dessa lei das leis uma força da nação. Rui Barbosa, 1891

11 o poder legislativo e o processo orçamentário no contexto brasileiro regras constitucionais 1824 ( Imperial\) ( Outorgada) ( Decretada) (Outorgada) 1988

12 "UM ATO CONTENDO A PRÉVIA APROVAÇÃO DAS RECEITAS E DAS DESPESAS PÚBLICAS". RENÉ STOURM "O ORÇAMENTO É, ANTES DE TUDO, UM PLANO POLÍTICO. É O PLANO DE AÇÃO GOVERNAMENTAL PARA UM PERÍODO PORVINDOURO. É UM PROGRAMA DE GOVERNO, PROPOSTO PELO EXECUTIVO À APROVAÇÃO DO LEGISLATIVO. GASTON JÉSE "O ORÇAMENTO DEVE CLARAMENTE APRESENTAR OS PROPÓSITOS E OBJETIVOS PARA OS QUAIS SE SOLICITAM AS DOTAÇÕES, OS CUSTOS DOS PROGRAMAS PROPOSTOS PARA ALCANÇAR ESTES OBJETIVOS, E OS DADOS QUANTITATIVOS QUE PERMITAM MEDIR AS REALIZAÇÕES E O TRABALHO DE CADA PROGRAMA". JESSE BURKHEAD

13 Os orçamentos documentam expressivamente a vida financeira de um país...de uma circunscrição política em determinação do tempo, geralmente de uma ano, porque contém o cálculo das receitas e despesas autorizadas para a funcionamento dos serviços públicos ou para outros fins projetados pelo governo. Giacomoni Nos Estados democráticos, o orçamento é considerado o ato pelo qual o poder legislativo prevê e autoriza o poder Executivo, por certo período em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei. Baleeiro

14 Um milênio de finanças... Séc. XI Séc. XII Séc. XIII Séc. XIV Séc. XV Séc. XVI Cruzadas, 1096 e 1270 : moedas, seguros, contrato de câmbio Inglaterra, 1215: Carta Magna, João sem Terra Proibição da usura carimbos Itália, 1355: estudos econômicos (relaciona metais preciosos a moeda circulante) Falência do Banco Peruzzi Itália, Florença, 1403: juros; China, 1448: hiperinflação Novo Mundo: mercado de câmbio e de capitais Itália, 1494: Pacioli publica o Tractatus Particular is de Computus et Scripture: contabilidade Alemanha, 1518: origem do dólar Revolução de preços Inflação, explosão populacional achatament economico China, 1023: papel moeda 14 12/4/2012

15 e transformações... Séc. XX Séc. XIX Séc. XVII Séc. XVIII EUA, 1619: commodiities Holanda, : Mania da Tulipa Inglaterra, 1659: 1º. Cheque Fundado Banco da Inglaterra para financiar a guerra com a França Compra e venda de seguros Inglaterra,1707: moeda única Prússia 1765: origem do Banco Central Adam Smith, 1776: riqueza das nações e força de mercado Rússia: bancos centrais 1792: NY, Bolsa França, 1795: hiperinflação, Napoleão 1789, Inglatera: IR Ricardo 1817: salários Cia. Das Indías, 1835: rúpias Marl Marx, 1867: O Capital Novo estado Alemão: marco 1890: Marshall, teorias da oferta e da demanda, utilidad e marginal, custos de produção EUA, 1901: JPMorgan CarneigieSteel: trusts Aço, petróleo, bancos e ferrovias : 1ª. Guerra Dívida pública americana cresce 25x 1919: Keynes Alemanha, 1923: hiperinflação 1929: Crise da Bolsa : 2ª. WW /4/2012

16 Gestão pública contemporânea e o caráter multifacetado do OP Estado e a governança

17 Estudar falhas de mercado e falhas de governo Economia do setor público influencia políticas públicas Facilitar ação de agentes de políticas públicas Garantir as funções precípuas do Estado 17 12/4/2012

18 globais Brasil Mudanças incerteza complexidade perplexidade EMPRESAS DO Setor público turbulência aprender = sobreviver

19 Implicações para a gestão pública? poderes da república níveis de governo EXECUTIVO LEGISLATIVO JUDICIÁRIO união estados municípios

20 Impactos sobre a gestão pública desenvolver capacidade de dar respostas às demandas diminuição dos custos na provisão dos serviços combate ao desperdício efetividade na formulação e implementação das políticas públicas a dimensão ética do desempenho

21 Administração Burocrática Administração Gerencial Governança Pública

22 A dimensão econômica do orçamento público

23 conceitos / idéias críticas finanças públicas política fiscal receitas / despesas déficit / superávit disciplina orçamental custos econômicos equilíbrio rigidez orçamentária federalismo fiscal alocação as funções econômicas do OP redistribuição estabilização

24 O que é rigidez orçamentária?

25 questões conceituais e a atualidade brasileira situam- As decisões orçamentais - receitas e despesas se na fronteira entre a economia e a política. Ao se buscar a redução do déficit público (R<D), devem ser levados em consideração os custos econômicos para se obter mais receitas e para se diminuir despesas.

26 questões conceituais e a atualidade brasileira Modernamente, a política fiscal foi redirecionada para se dar mais importância ao equilíbrio da economia do que ao equilíbrio do orçamento. Maior intervenção direta do Estado na produção implica em maior transferência de recursos financeiros do setor privado para o setor público.

27 questões conceituais e a atualidade brasileira Impostos são pagamentos compulsórios, sem contrapartida. Taxas de utilização são pagamentos em troca de bens e serviços. Em princípio, os critérios para escolhas entre taxas e impostos são precisos.

28 Orçamento Público a perspectiva macro na atualidade brasileira rigidez orçamentária responsabilidade fiscal tendência incremental

29 - rigidez orçamentária compromissos financeiros acumulados no passado direitos assegurados em lei a grupos sociais mais bem organizados regras que estabelecem os mecanismos de transferência de recursos fiscais na Federação garantias instituídas com respeito ao financiamento de determinados programas governamentais -vinculações de receitas

30 - a Constituição de 1988 a devolução das atribuições do PL em relação ao processo orçamentário o PL vota as 3 leis: PPA LDO - LOA comissão mista permanente de senadores e deputados e comissão específica do órgão legislativo demais níveis de governo limitações ao poder de emenda o exercício do controle externo

31 fortalecimento da Federação Maior poder político e administrativo aos entes federados Implicações para a gestão do orçamento público?

32 o envolvimento direto dos cidadãos - orçamento participativo - as experiências pioneiras desde os anos 1980 grau de organização da sociedade civil as relações Estado/sociedade: no varejo e no atacado o papel do poder legislativo no processo o alcance da participação o método para promover interatividade perspectivas?

33 Orçamento Público - uma ótica abrangente -

34 O orçamento é fenômeno multifacetado, componente central da política de gestão pública Aspectos críticos associados com as fases do ciclo orçamentário: elaboração, aprovação, execução e controle

35 três perspectivas para uma adequada compreensão do orçamento público expressão legal e de relações de poder processo de escolhas instrumento de gestão nas organizações governamentais

36 o orçamento como expressão legal e de relações de poder Expressão constitucional As bases legais existentes e as necessárias A responsabilidade por dinheiro público O papel do poder legislativo O federalismo fiscal no contexto brasileiro

37 o orçamento como processo de escolhas Como as escolhas são feitas? Quem escolhe? Margem de escolhas orçamentárias: grau de rigidez do OP Interdependências no setor público e entre o setor público e o setor privado

38 o orçamento como instrumento de gestão nas organizações governamentais Transformar propósitos e objetivos em ações concretas O alcance da missão organizacional Congruência organizacional Capacidade de antecipação Avaliação do desempenho: organizacional setores gestores Conexão entre a organização e o sistema maior

39 Alavanca crítica para os esforços de reforma da gestão pública no contexto brasileiro qualidade do gasto o potencial do orçamento para o alcance da missão das organizações governamentais

40 qualidade do gasto: o conceito realidade a ser construída em diferentes jurisdições Tem a ver com Decisões substantivas métodos e processos de implementação medidas estruturais no setor público fragilidades institucionais e organizacionais profissionalização RESULTADOS

41 Os Princípios Orçamentários visam a estabelecer regras norteadoras básicas, a fim de conferir racionalidade, eficiência e transparência para os processos de elaboração, execução e controle do Orçamento Público.

42 APLICABILIDADE Válidos para os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário de todos os entes federativos União, Estados, Distrito Federal e Municípios são estabelecidos e disciplinados tanto por normas constitucionais e infraconstitucionais, quanto pela doutrina.

43 4.320/64 Unidade Universalidade Anualidade

44 O texto constitucional vigente concebeu feição mais moderna ao princípio da unidade orçamentária. O processo de integração planejamento-orçamento acabou por tornar o orçamento necessariamente MULTI- DOCUMENTAL, em virtude da aprovação, por leis diferentes, de vários documentos (Plano Plurianual - PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e Lei Orçamentária Anual - LOA).

45 UNIVERSALIDADE ORÇAMENTO BRUTO

46 ANUALIDADE OU PERIODICIDADE

47 EXCLUSIVIDADE

48 ESPECIFICAÇÃO DISCRIMINAÇÃO ESPECIALIZAÇÃO

49 PUBLICIDADE

50 NÃO-VINCULAÇÃO Está previsto no art. 167, IV, da CF/88: São vedados: IV a vinculação de receita de IMPOSTOS a órgão, fundo ou despesa, RESSALVADAS a repartição do produto da arrecadação dos IMPOSTOS...

51 EQUILÍBRIO RECEITA = DESPESA

52 ANTERIORIDADE ORÇAMENTÁRIA PRECEDÊNCIA

53 LEGALIDADE

54 RESERVA LEGAL A iniciativa para propor as leis do PPA, LDO e LOA é exclusiva do Poder Executivo. Essa exclusividade de matéria orçamentária é denominada de reserva legal.

55 PROIBIÇÃO DO ESTORNO DE VERBAS Art. 167, VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;

56 PROGRAMAÇÃO A evolução havida nas funções do orçamento público gerou, pelo menos, um novo princípio: o da programação.

57 UNIDADE DE CAIXA

58 o ciclo orçamentário nas organizações governamentais

59 a dinâmica orçamentária nas organizações governamentais Hemisfério imaginativo elaboração Hemisfério ativo aprovação controle execução

60 Aliomar Baleeiro em sua obra Uma introdução à ciência das finanças assevera que a Atividade Financeira do Estado consiste em: OBTER recursos: Receitas Públicas; CRIAR o crédito público: Endividamento Público; GERIR E PLANEJAR a aplicação dos recursos: Orçamento Público; DESPENDER recursos: Despesa Pública

61 ciclo orçamentário - idéias introdutórias - ciclo de decisões tempo de cada ciclo nível macro e nível micro a natureza de cada fase: elaboração = visão aprovação = chancela execução = realização controle = avaliação

62 NECESSIDADES PÚBLICAS MEIOS PARA MANUTENÇÃO DO ESTADO ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO - AFE OBTER RECEITAS CRIAR O CRÉDITO GERIR E PLANEJAR DESPENDER

63 Fases do Ciclo Orçamentário Executivo 1. Formulação do PPA 2. Proposição de metas e prioridades para a administração e da política de alocação de recursos - LDO 3. Elaboração da LOA 4. Execução dos orçamentos aprovados 5. [Avaliação da execução e julgamento das contas] Legislativo 1. Apreciação e adequação do PPA 2. Apreciação e adequação da LDO 3. Apreciação, adequação e autorização legislativa da proposta de LOA. 4. Avaliação da execução e julgamento das contas

64 Plano Plurianual - PPA Trata da previsão de despesas com obras e serviços dela decorrentes e programas que duram mais de um ano. Deve ser feito a partir de um diagnóstico global do município e da discussão com a Câmara e a sociedade civil para a sua aprovação. Desse Plano é que saem as metas para cada ano de gestão. Cada governante eleito deve propor, no seu primeiro ano de governo, as diretrizes, objetivos e metas que depois de aprovadas têm vigência nos três anos seguintes de sua gestão e no primeiro da gestão que se seguir. Deve ser enviada ao Legislativo até 30 de agosto do primeiro ano de governo. Marilda Angioni

65 Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO Tem vigência anual, definindo as metas e prioridades para o ano seguinte, a partir do que foi estabelecido pelo PPA. Estabelece orientações de como elaborar o Orçamento anual e define regras sobre mudanças nas leis de impostos, finanças e pessoal. O projeto da LDO deve ser encaminhado à Câmara, todo ano, até 15 de abril, devendo ser votado até 30 de junho. Marilda Angioni

66 Lei Orçamentária Anual -LOA É a previsão de todas as receitas e a autorização das despesas públicas. Define as fontes de receitas e detalha as despesas por órgãos de governo e por função, expressas em valores monetários. Contém os programas, subprogramas, projetos e atividades que devem contemplar as metas e prioridades estabelecidas na LDO com os recursos necessários ao seu cumprimento. Deve ser encaminhado à Câmara até 30 de agosto de cada ano. Deve ser discutida e aprovada até final de dezembro.

67 Planejamento Orçamentário Processo de Planejamento Orçamentário: 1. PPA: 4 anos; agosto. 2. LDO: anual; abril/junho. 3. LO: anual; outubro/dezembro. PPA 1º ANO 2º ANO 3º ANO 4º ANO LDO LO

68 PPA LDO LOA

69 PLANO DE AÇÃO PPA Instrumentos de Planejamento LDO LOA Planejar Orientar Executar Políticas Públicas e Programas de Governo 69

70 PPA :

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73 PPA :

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80 PRINCÍPIOS BÁSICOS DO PPA

81 Identificação dos objetivos e das prioridades do Governo; Integração do planejamento e do orçamento; Promoção da gestão empreendedora;

82 Garantia da transparência; Estímulo às parcerias; Gestão Orientada para resultados; e Organização das ações de Governo em programas.

83 Classificação Funcional-Programática Função: é cada uma das atribuições que o governo deve realizar em prol dos cidadãos ou relacionadas com essas atribuições Programa:é um dos desdobramentos da Função e é a base da composição do Orçamento-programa. Subprograma:subdivisão do Programa quando este contém mais de um objetivo ou quando é executado em áreas geográficas diferentes, tornando mais fácil sua administração. Mar ilda An

84 METODOLOGIA DO PPA

85 PROGRAMAS PPA LDO LOA PROGRAMAS

86 PROGRAMAS PORTARIA Nº 42, DE 14 DE ABRIL DE 1999 (Publicada no D.O.U. de ) Art. 2 Para os efeitos da presente Portaria, entendem-se por: a) Programa, o instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual;

87 A organização das ações do governo sob a forma de programas visa proporcionar maior racionalidade e eficiência na administração pública e ampliar a visibilidade dos resultados e benefícios gerados para a sociedade, bem como elevar a transparência na aplicação dos recursos públicos.

88 O Nº DE PROGRAMAS DEPENDE DA AMPLITUDE DA MISSÃO DO ÓRGÃO SUB-PROGRAMA A 1 PROJETO PROJETO ATIVIDADE ATIVIDADE SUB-PROJETO SUB-PROJETO SUB-PROJETO PROGRAMA A SUB-PROGRAMA A 2 ATIVIDADE ATIVIDADE SUB-ATIVIDADE SUB-ATIVIDADE SUB-PROGRAMA A 3 SUB-PROGRAMA A 4 PROGRAMA N SUB-PROGRAMA N 1 ATIVIDADE SUB-PROGRAMA N 2 PROJETO SUB-PROGRAMA N 4 nível de agregação maior dos propósitos do órgão SUB-PROGRAMA N 3 nível mais desagregado dos propósitos do órgão

89 LRF 101/00

90 Lei de Responsabilidade Fiscal uma das mudanças institucionais recentes voltadas para a sustentação da estabilidade macroeconômica e a construção de bases sólidas para a retomada do crescimento da economia brasileira As novas regras para sanear as contas públicas e restringir o endividamento, com a fixação de metas fiscais para o controle de receitas e despesas, nos três níveis de governo e no âmbito dos três poderes da República

91 contingenciamento instrumento de cautela na gestão orçamentária O contingenciamento equivale a por de lado uma parcela das receitas estimadas para o exercício fiscal para ver se ao longo do ano essas estimativas correspondem à realidade quanto maior for o irrealismo das previsões de receitas maior necessidade de contingenciamento maiores s problemas para a gestão das políticas públicas

92 contingenciamento instrumento de cautela na gestão orçamentária Na perspectiva macroeconômica: é indispensável para a preservação das metas fiscais. Na perspectiva microeconômica: gera dificuldades para a eficiente e eficaz gestão das políticas públicas. A conciliação dessas duas perspectivas depende, portanto, do grau de realismo adotado na realização das previsões de receitas orçamentárias para reduzir ao mínimo o tamanho do contingenciamento. Quanto mais incertas forem as previsões maior será o tamanho do contingenciamento e maiores serão, portanto, seus efeitos colaterais.

93 Referências:

94 Q&A OBRIGADA!