A possibilidade de participação de Observadores Militares da Organização das Nações Unidas em atividades de assistência humanitária.

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1 ESCOLA DE COMANDO E ESTADO MAIOR DO EXÉRCITO ESCOLA MARECHAL CASTELLO BRANCO Ten Cel Inf RICARDO YOSHIYUKI OMAKI A possibilidade de participação de Observadores Militares da Organização das Nações Unidas em atividades de assistência humanitária. (INTENCIONALMENTE EM BRANCO) Rio de Janeiro 2014

2 Ten Cel Inf RICARDO YOSHIYUKI OMAKI A possibilidade de participação de Observadores Militares da Organização das Nações Unidas em atividades de assistência humanitária. Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à Escola de Comando e Estado-Maior do Exército, como requisito parcial para a obtenção do título de Especialista em Ciências Militares. Orientador: Ten Cel Eng QEMA MÁRCIO CARNEIRO BARBOSA Rio de Janeiro 2014

3 054p Omaki, Ricardo Yoshiyuki A possibilidade de participação de Observadores Militares da Organização das Nações Unidas em atividades de assistência humanitária / RICARDO YOSHIYUKI OMAKI f. ; 30 cm. Trabalho de Conclusão de Curso (Especialização) Escola de Comando e Estado Maior, Rio de Janeiro, Bibliografia: f Organização das Nações Unidas. 2. Operações de Paz. 3. Observadores Militares. 4. Assistência humanitária. I. Título. CDD 355.3

4 Ten Cel Inf RICARDO YOSHIYUKI OMAKI A possibilidade de participação de Observadores Militares da Organização das Nações Unidas em atividades de assistência humanitária. Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à Escola de Comando e Estado-Maior do Exército, como requisito parcial para a obtenção do título de Especialista em Ciências Militares. Aprovado em de de COMISSÃO AVALIADORA Ten Cel Eng QEMA Márcio Carneiro Barbosa Presidente Escola de Comando e Estado-Maior do Exército Ten Cel Inf QEMA Temístocles da Rocha Torres Membro Escola de Comando e Estado-Maior do Exército Maj Inf QEMA João Luiz de Araújo Lampert Membro Escola de Comando e Estado-Maior do Exército

5 À minha querida esposa, companheira e confidente, pelo incondicional apoio e irrestrita compreensão nos períodos em que estive ausente a serviço do Brasil e das Nações Unidas.

6 RESUMO O presente trabalho revela as possíveis formas de participação de Observadores Militares da Organização das Nações Unidas em atividades de Assistência Humanitária. Procura-se, por meio de uma investigação qualitativa, contribuir com o aprimoramento dos recursos humanos do Exército Brasileiro designados para exercer o papel de Observador Militar em Operações de Manutenção da Paz. Assim, inicialmente, são apresentadas as operações de paz sob o ponto de vista contemporâneo da Organização das Nações Unidas, destacando-se as características e o papel exercido pelo Observador Militar. A seguir, faz-se uma abordagem sobre a assistência humanitária em regiões assoladas por conflitos armados, por serem estas os principais palcos para a atuação da citada organização. O modo como a comunidade internacional lida com o tema humanitário é exposto, assinalando-se os principais atores assistenciais. Por fim, são analisadas em detalhes as relações dos Observadores Militares com esses atores e dessa interação é exposto como aqueles podem participar de atividades humanitárias. Palavras-chave: observador militar - Nações Unidas operações de paz - assistência humanitária.

7 ABSTRACT This study reveals the possible ways that Military Observers of the United Nations participate in Humanitarian Assistance activities. It searches through a qualitative research, to contribute to the enhancement of the Brazilian Army s human resources assigned to play the role of Observer in Military Peacekeeping Operations. On this purpose, initially, peace operations are presented from the point of contemporary view of the United Nations, highlighting the features and the role played by the Military Observer. Next, an approach to humanitarian assistance in areas affected by armed conflict is made, since these are the major places for the performance of the said organization. The way the international community deals with the humanitarian issue is exposed, marking up the main assistance actors. Finally, the relationship of the Military Observer with these actors is analyzed in detail and from this interaction it s exposed how those can participate in humanitarian activities. Key words: military observer - United Nations - peace operations - humanitarian assistance.

8 LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS ACNUR Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados ADRA The Adventist Development and Relief Agency AF/AICF American Friends of Action Internationale Contre la Faim AOR Area of Responsibility CARE Cooperative for American Relief Everywhere CICV Comitê Internacional da Cruz Vermelha CSNU Conselho de Segurança das Nações Unidas EB Exército Brasileiro ECHO European Community Humanitarian Office FP Forças de Proteção IMC International Medical Corps InterAction The American Council for Voluntary International Action IOM International Organization for Migration IRC International Rescue Committee LBDN Livro Branco de Defesa Nacional MINUSTAH Missão das Nações Unidas para a Estabilização no Haiti MSF Médicins Sans Frontiers OCHA Office of Coordination for Humanitarian Affairs OFDA The Office of U.S. Foreign Disaster Assistance OG Organizações governamentais OMP Operações de Manutenção da Paz OMS Organização Mundial da Saúde ONG Organizações não governamentais ONU Organização das Nações Unidas QIP Quick Impact Project SCF/UK Save the Children Federation / United Kingdom UNICEF United Nations Children s Fund UNMO United Nations Military Observers UNRWA United Nations Relief and Works Agency USAID United States Agency for International Development WFP World Food Program

9 SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO O PROBLEMA OBJETIVOS Objetivo geral Objetivos específicos QUESTÃO DE ESTUDO DELIMITAÇÃO DO ESTUDO RELEVÂNCIA DO ESTUDO METODOLOGIA TIPO DE PESQUISA COLETA DE DADOS TRATAMENTO DOS DADOS LIMITAÇÕES DO MÉTODO AS OPERAÇÕES DE PAZ E O OBSERVADOR MILITAR DAS NAÇÕES UNIDAS INSTRUMENTOS EM PROL DA PAZ E DA SEGURANÇA MUNDIAL Diplomacia preventiva (preventive diplomacy) Promoção da paz (peacemaking) Manutenção da Paz (peacekeeping) Imposição da Paz (peace-enforcement) Consolidação da Paz (peacebuilding) AS OPERAÇÕES DE MANUTENÇÃO DA PAZ (OMP) Fundamentos das operações de manutenção da paz Tipos de operações de manutenção da paz O OBSERVADOR MILITAR DAS NAÇÕES UNIDAS Atribuições dos UNMO A ASSISTÊNCIA HUMANITÁRIA EM ÁREAS CONFLAGRADAS CARACTERÍSTICAS GERAIS PRINCÍPIOS HUMANITÁRIOS Humanidade Neutralidade... 35

10 4.2.3 Imparcialidade Independência O SISTEMA INTERNACIONAL DE ASSISTÊNCIA HUMANITÁRIA O SISTEMA ONU Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados ACNUR (United Nations High Commission for Refugees UNHCR) Escritório de Coordenação de Assuntos Humanitários (Office of Coordination for Humanitarian Affairs OCHA) Programa Mundial de Alimentos (World Food Program WFP) Agência das Nações Unidas de Obras e Assistência (United Nations Relief and Works Agency UNRWA) Fundo das Nações Unidas para a Infância (United Nations Children s Fund UNICEF) Organização Mundial da Saúde OMS (World Health Organization WHO) Organização Internacional para as Migrações (International Organization for Migration - IOM) OS GOVERNOS E AS ORGANIZAÇÕES GOVERNAMENTAIS Governos Organizações Governamentais AS ORGANIZAÇÕES NÃO GOVERNAMENTAIS HUMANITÁRIAS Movimento da Cruz Vermelha Internacional (International Red Cross Movement) Médicos sem Fronteiras (Médicins Sans Frontiers MSF) Cooperativa Americana para Assistência Mundial (Cooperative for American Relief Everywhere CARE) Federação de Assistência Infantil do Reino Unido (Save the Children Federation / United Kingdom SCF/UK) Corpo Médico Internacional (International Medical Corps IMC) Comitê de Salvamento Internacional (International Rescue Committee IRC) Amigos Americanos da Ação Internacional contra a Fome (American Friends of Action Internationale Contre la Faim AF/AICF)... 44

11 5.3.8 Visão Mundial (World Vision International) Agência Adventista de Desenvolvimento e Recursos Assistenciais (The Adventist Development and Relief Agency - ADRA) Conselho Americano de Ação Voluntária Internacional (The American Council for Voluntary International Action - InterAction) O COMPONENTE MILITAR Atuação de militares em assistência humanitária O emprego de recursos militares PARTICIPAÇÃO DO UNMO EM ATIVIDADES DE ASSISTÊNCIA HUMANITÁRIA INTERAÇÕES COM O SISTEMA ONU INTERAÇÕES COM O GOVERNO E ORGANIZAÇÕES GOVERNAMENTAIS INTERAÇÕES COM ORGANIZAÇÕES NÃO GOVERNAMENTAIS INTERAÇÕES COM O COMPONENTE MILITAR CONCLUSÃO REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS OBRAS CONSULTADAS... 60

12 11 1 INTRODUÇÃO A Organização das Nações Unidas (ONU) é uma entidade internacional criada em 1945, ao término da Segunda Guerra Mundial e tem como propósitos: a manutenção da paz e da segurança internacionais; o desenvolvimento de relações amistosas entre as nações; a promoção da cooperação internacional para solução dos problemas internacionais nos campos econômico, social, cultural ou humanitário, bem como para a promoção e o estímulo ao respeito universal aos direitos humanos e às liberdades fundamentais; e a harmonização da ação das nações para a consecução desses objetivos comuns. O Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU) é o órgão responsável pela manutenção da paz e da segurança internacionais. A fim de assegurar o cumprimento deste propósito constante da Carta das Nações Unidas, o CSNU pode deliberar pela adoção de uma intervenção militar, que será executada através de uma operação de imposição ou de manutenção da paz. Inicialmente, a ONU fez uso de operações de paz com o fim de garantir o cessar-fogo e de reduzir tensões sociais entre países beligerantes. Com o passar do tempo, a Organização ampliou o espectro dessas operações, as quais assumiram um caráter multidimensional, pois seus mandatos excederam o campo militar e passaram a enfocar a verificação dos direitos humanos, o policiamento ostensivo, a supervisão de eleições, a assistência à administração pública, a recuperação da infraestrutura e a prestação de assistência humanitária. O novo conceito dessas operações conjuga esforços de especialistas civis e militares para atingir objetivos comuns em ambientes operacionais complexos. Assistência humanitária pode ser entendida como toda ordem de ajuda material ou logística prestada a pessoas, normalmente em resposta a crises humanitárias, incluindo desastres naturais e desastres provocados pelo homem. O principal objetivo dessa ajuda é salvar vidas, aliviar o sofrimento e manter a dignidade humana. Este tipo de atividade encontra eco nos propósitos das Nações Unidas, que a tem operacionalizado por meio de suas agências especializadas e, também, de parcerias estabelecidas com outros atores, tais como organizações governamentais (OG) e organizações não governamentais (ONG). O Brasil busca ampliar sua projeção no cenário internacional e, em particular, na ONU. Para tanto, procura incrementar sua presença nas operações de

13 12 paz, por meio do envio de tropas e de oficiais para atuar como observadores militares. Nesta moldura, o presente trabalho visa a contribuir com o esforço do Exército Brasileiro (EB) em disponibilizar efetivos para integrar as Forças de Paz como Observadores Militares das Nações Unidas ou United Nations Military Observers (UNMO), ao revelar informações adequadas para uma melhor preparação dos recursos humanos que irão atuar no contexto multidimensional que as operações de paz têm assumido. 1.1 O PROBLEMA O término da Guerra Fria balizou a mudança no tradicional conceito das operações de paz da ONU. A partir da década de 1990, estas operações deixaram de ter ênfase nas ações militares e ampliaram suas atribuições ao agregar tarefas voltadas para a garantia dos direitos humanos, policiamento, condução de eleições, restabelecimento da infraestrutura e ajuda humanitária, entre outras. Setores civis da ONU e suas agências passaram a compartilhar o espaço antes ocupado basicamente por militares. Além disso, houve um adensamento de diversas entidades civis nacionais e internacionais, voltadas para a assistência humanitária na área das operações. Neste contexto complexo, os efetivos das Nações Unidas vislumbraram que esses atores estavam sobrepondo muitas atividades similares. Eis que se identificou a necessidade de racionalizar esforços para atingir os objetivos comuns das diversas entidades presentes no campo. O Brasil tem contribuído com o esforço de promoção da paz atuando em operações sob a égide das Nações Unidas desde 1947, através do envio de contingentes armados ou de UNMO. Nos últimos anos, houve considerável incremento da participação de militares brasileiros, notadamente do Exército, nas operações de paz. Esses efetivos se viram desafiados a atuar com eficácia nos complexos contextos das operações multidimensionais, interagindo com organizações civis estrangeiras que possuem procedimentos e culturas organizacionais distintas das instituições militares. Assim, optou-se por enfocar a atuação do UNMO no contexto de uma operação de paz complexa onde será possível auferir conhecimentos valiosos sobre a interação de integrantes de missões de paz com entidades internacionais de assistência humanitária. Tal seleção decorre do fato de que este trabalho tem por

14 13 objetivo principal contribuir com a Força Terrestre no preparo de recursos humanos para missões futuras. Diante do exposto, o problema está assim enunciado: De que forma o oficial brasileiro atuando como UNMO pode contribuir com as atividades de assistência humanitária em operações de paz? 1.2 OBJETIVOS Na execução deste trabalho foram tratados como metas os objetivos abaixo elencados. O primeiro deles, o objetivo geral da pesquisa, é o resultado que se pretendeu atingir como produto final da busca bibliográfica do assunto em tela. Em seguida, podem-se verificar os objetivos específicos, considerados como componentes indispensáveis ao entendimento da questão como um todo e necessários ao estudo aprofundado do problema principal Objetivo geral Identificar de que modo o oficial brasileiro atuando como UNMO pode contribuir com as atividades de assistência humanitária Objetivos específicos - Identificar a atuação do UNMO; - identificar o modo como a ONU trata a questão da assistência humanitária; - identificar a atuação de entidades de assistência humanitária no contexto de operações de paz; e - apresentar possíveis contribuições do UNMO em ações de assistência humanitária. 1.3 QUESTÃO DE ESTUDO As atividades desempenhadas pelos UNMO em operações de paz podem favorecer a ação da comunidade internacional para salvar vidas, aliviar o sofrimento e manter a dignidade humana em crises humanitárias, incluindo desastres naturais e

15 14 desastres provocados pelo homem. Assim sendo, formula-se a seguinte questão de estudo: De que forma o oficial brasileiro atuando como UNMO pode contribuir com as atividades de assistência humanitária em operações de paz? 1.4 DELIMITAÇÃO DO ESTUDO O presente estudo foi conduzido com base na doutrina de operações de paz, seguindo os princípios da ONU. As considerações foram efetivadas no contexto de emprego de observadores militares sob o mandato das Nações Unidas, particularmente nas chamadas missões multidimensionais. Nesse cenário, foram verificados o modo de operar do UNMO e a questão humanitária sob a ótica da ONU, além da coexistência entre entidades dedicadas à promoção da assistência humanitária e as Nações Unidas no mesmo ambiente operacional. Neste contexto, foram levantadas dificuldades, afinidades e pontos de interesse entre os atores enunciados, de modo a chegar às conclusões a que este trabalho se propõe. 1.5 RELEVÂNCIA DO ESTUDO A comunidade internacional tem se sensibilizado cada vez mais para a problemática das crises humanitárias que ocorrem no mundo, em especial as que atingem populações vítimas de conflitos armados, sejam internos ou externos. A busca de soluções para estas crises provocadas por desastres naturais ou pela ação do próprio homem constitui aspecto presente na agenda mundial. O Governo Federal do Brasil tem buscado maior protagonismo no cenário internacional e vislumbra que, além da diplomacia, a componente da Defesa é um dos instrumentos para atingir tal propósito. Ao tratar das diretrizes atuais da política externa brasileira, Miyamoto (2011, p.21) mencionou a tentativa de mostrar capacidade como agente intermediador de conflitos e de resolução de problemas que afetam outros países, daí a forte presença em cenários como o Haiti (antes e pós-terremoto). Isso pôde ser observado quando o então presidente da República Lula da Silva, em discurso durante a cerimônia de embarque de militares do 1º contingente brasileiro da Missão das Nações Unidas para a Estabilização no Haiti (MINUSTAH), aludiu aos motivos da participação do País:

16 15 Ao nos manifestarmos diante de uma crise como a que está acontecendo no Haiti, estamos exercendo nossa responsabilidade no cenário internacional. No caso do Haiti, consideramos que foram preenchidas as condições para uma operação da ONU. Como membro do Conselho de Segurança, o Brasil buscou refletir as preocupações de nossa região e interpretar os interesses do povo haitiano e da comunidade internacional. Por esta razão, decidimos também aceitar o comando da operação de paz estabelecida pelo Conselho de Segurança, [...] (SILVA, 2004, p.139). Miyamoto ressaltou que o país retomou o antigo desejo de conquistar um assento permanente no Conselho de Segurança [da ONU], já reclamado nos anos 1990 e que esta postura denota as intenções brasileiras de que a altivez da política externa seja manifestada em outras arenas além do comércio, o que redundou no envio de tropas ao Haiti no início de De fato, o presidente Lula defendeu a posição brasileira sobre a questão da falta de representatividade no CSNU, em discurso durante a Reunião de Cúpula do Conselho de Segurança das Nações Unidas, em Nova York, em 14 de setembro de 2005: Senhor Presidente, O projeto de reforma das Nações Unidas, hoje em discussão, é indissociável da atualização do Conselho de Segurança. [...] Temos diante de nós uma oportunidade histórica para ampliar a composição do Conselho de forma equitativa. Para a maioria dos países membros da ONU, isso significa aumentar o número de membros permanentes e não permanentes com países em desenvolvimento de todas as regiões, nas duas categorias (SILVA, 2005, p.87). Na Mensagem ao Congresso, de 2011, a presidente Dilma Rousseff prestou contas da política externa do último ano do Governo Lula, citando que: No Haiti, o Brasil se posicionou como um dos grandes parceiros no pós-terremoto: mobilizou intensa assistência humanitária, com recursos da ordem de US$ 171 milhões; aumentou seu contingente na Missão das Nações Unidas para a Estabilização no Haiti (Minustah); e anunciou doações de US$ 172 milhões, com um programa significativo em saúde, sendo também o primeiro país a fazer o depósito no Fundo de Reconstrução (BRASIL, 2011, p.291). que: Na ocasião, reafirmou alguns objetivos no campo externo, mencionando Buscar resultados concretos na reforma do Conselho de Segurança das Nações Unidas e orientar a presença brasileira no Conselho na busca de soluções diplomáticas para desafios na esfera da paz,

17 segurança e desarmamento são compromissos para 2011 [...] (BRASIL, 2011, p.292). 16 A presidente Dilma manteve a orientação geral dada à política externa estabelecida por seu antecessor, conforme se observa na Mensagem ao Congresso, de 2013: Em setembro de 2012, a Presidenta da República abriu, pela segunda vez, o Debate Geral da Assembleia Geral das Nações Unidas, em Nova York, [...] Defendeu também a reforma do Conselho de Segurança, de forma a torná-lo mais representativo, legítimo e eficaz. Salientou que, em sua ação externa, o Brasil seguirá empenhado em trabalhar por um ambiente de paz, democracia, prosperidade e justiça social, reiterando a necessidade de discutir a responsabilidade ao proteger, como complemento necessário à responsabilidade de proteger (BRASIL, 2013, p.291). Coerente com suas aspirações no campo externo, o Governo Federal estabeleceu como objetivos nacionais de defesa, dentre outros, contribuir para a manutenção da paz e da segurança internacionais, bem como intensificar a projeção do Brasil no concerto das nações e sua maior inserção em processos decisórios internacionais, conforme pode ser observado na Política Nacional de Defesa (BRASIL, 2012, p.7). Para ampliar a projeção do País internacionalmente e contribuir com a defesa da paz mundial, o referido documento assinala que o Brasil deverá aperfeiçoar o preparo das Forças Armadas para desempenhar responsabilidades crescentes em ações humanitárias e em missões de paz sob a égide de organismos multilaterais (BRASIL, 2012, p.9). Segundo a Estratégia Nacional de Defesa, constitui ação estratégica voltada à sua implementação promover o incremento do adestramento e da participação das Forças Armadas em operações de paz integrando Força de Paz da ONU ou de organismos multilaterais da região (BRASIL, 2008, p.62). Por sua vez, o Livro Branco de Defesa Nacional (LBDN), expõe que: Para a consecução dos objetivos estratégicos de defesa, o Estado brasileiro definiu, em uma perspectiva de longo prazo, as metas constantes do Plano Brasil 2022, elaborado pela Secretaria de Assuntos Estratégicos: [...] Meta 3 Participar de operações de paz e de ações humanitárias de interesse do País, no cumprimento de mandato da Organização das Nações Unidas (ONU), com amplitude compatível com a estatura geopolítica do País (BRASIL, 2012, p.24).

18 Ao discorrer sobre a projeção da imagem do Exército Brasileiro no exterior, Nascimento defende que: 17 [...] o envio de tropas e de observadores militares é real instrumento de que se vale a Nação para projetar-se, pois, além dos integrantes de um contingente militar do Brasil que esteja em missão de paz, o observador também é um integrante do EB que, através das suas ações, exterioriza a eficiência do oficial brasileiro (NASCIMENTO, 2010, p.50) Pelas razões apresentadas, observa-se que as operações de paz e a assistência humanitária constam da pauta do Governo Federal, refletindo que a Nação está em sintonia com a comunidade internacional. Nesse contexto, a participação do Exército Brasileiro em operações de paz possibilita a projeção do País nos foros decisórios internacionais, estando de acordo com as políticas de relações exteriores do Brasil. O envio de quadros bem qualificados para interagir de forma sinérgica com entidades internacionais na condução de ações humanitárias poderá potencializar, de alguma forma, o esforço brasileiro de contribuir com os grandes temas mundiais e endossar a estatura política que se espera do País. Desta forma, são argumentos que constituem motivação suficiente para empreender a presente pesquisa científica. Este trabalho visa, portanto, contribuir com o aprimoramento da qualificação dos militares designados para cumprir missões individuais como observadores militares em operações de paz.

19 18 2 METODOLOGIA Nessa seção, é apresentada a metodologia utilizada para desenvolver o trabalho, evidenciando-se os seguintes tópicos: tipo de pesquisa, universo e amostra, coleta de dados, tratamento de dados e limitações do método. 2.1 TIPO DE PESQUISA Essa pesquisa é considerada qualitativa, uma vez que contempla a subjetividade. Foi realizada uma análise de conteúdo das fontes estudadas a fim de aprofundar o conhecimento sobre a atuação do UNMO, a temática da assistência humanitária sob a visão da ONU, a atuação de entidades de assistência humanitária e a coexistência destas com as Nações Unidas. Foram utilizados os tipos de pesquisa descritiva, explicativa e bibliográfica. Descritiva porque pretende apresentar aspectos das operações de paz da ONU, do emprego de observadores militares e da atuação de relevantes entidades humanitárias. Explicativa porque visa expor a maneira como o observador militar deve proceder para otimizar os trabalhos com entidades de ajuda humanitária. Ainda, é também bibliográfica, pois tem sua fundamentação teórico-metodológica no estudo sistematizado de livros, revistas, artigos, redes eletrônicas e outras publicações sobre o assunto. 2.2 COLETA DE DADOS A presente pesquisa teve início com uma pesquisa bibliográfica em manuais, revistas especializadas, artigos, redes eletrônicas, teses e dissertações com abordagens sobre o assunto. Essa etapa se destinou à fundamentação teóricometodológica na investigação sobre assuntos de operações de paz e de ajuda humanitária. Com base na literatura reunida, foram investigadas as possíveis formas de relacionamento entre equipes de UNMO e entidades dedicadas à ajuda humanitária, com destaque para: as dificuldades de interação; os pontos divergentes e os convergentes; os interesses envolvidos; e os aspectos do trabalho dos UNMO que favorecem a execução dessa atividade na área de operações.

20 19 As conclusões decorrentes das pesquisas bibliográfica e explicativa permitiram estabelecer as contribuições que podem ser dadas por UNMO em atividades de assistência humanitária. 2.3 TRATAMENTO DOS DADOS O presente trabalho ensejou a abordagem fenomenológica, a qual privilegia procedimentos qualitativos de pesquisa, pois foram considerados a natureza do problema dessa pesquisa e o perfil do pesquisador. Assim, três métodos de pesquisa distintos foram utilizados para o tratamento dos dados coletados. Inicialmente, foi empregada a análise de conteúdo para identificar os fundamentos e o estágio atual do desenvolvimento da doutrina militar. Assim visou-se obter a fundamentação teórico-metodológica na investigação sobre o emprego de observadores militares em operações de paz da ONU e os princípios de emprego das atividades de ajuda humanitária. Foi usada a grade aberta de análise, na qual foram identificadas as categorias para análise na medida em que foram surgindo, tendo sido elas reajustadas durante o desenvolvimento da pesquisa, para, enfim, serem estabelecidas as categorias finais. A unidade de análise foi o parágrafo e a análise foi apoiada em procedimentos interpretativos. Por fim, foi feito um cruzamento dos dados obtidos na literatura compulsada e nas investigações realizadas, no intuito de atingir o objetivo geral dessa pesquisa. 2.4 LIMITAÇÕES DO MÉTODO A metodologia escolhida para esta pesquisa apresenta algumas dificuldades e limitações relacionadas com a coleta e com o tratamento dos dados. Quanto à coleta de dados, o método esteve limitado ao acesso aos documentos existentes, como os relatórios de missão arquivados e dados de posse das repartições que lidaram com o assunto em tela, o que dificultou a obtenção de informações relevantes. Já em relação ao tratamento dos dados, o fator que pode ter influenciado é a situação de ex-integrante de operação de paz deste pesquisador, na condição de observador militar. Isto pode ter pesado nas interpretações dos dados coletados,

21 mesmo sabendo da necessidade de se manter certo distanciamento nas apreciações destes mesmos dados. 20

22 3 AS OPERAÇÕES DE PAZ E O OBSERVADOR MILITAR DAS NAÇÕES UNIDAS INSTRUMENTOS EM PROL DA PAZ E DA SEGURANÇA MUNDIAL Segundo Brasil (1998, 2001), Mihalas (2008) e United Nations (1995) a ONU se vale de uma gama de instrumentos para responder aos mais variados tipos de conflitos, de modo a gerenciar a busca pela paz e a segurança internacional, entre os quais se destacam: Diplomacia preventiva (preventive diplomacy) Trata-se do conjunto de medidas voltadas para prevenir o surgimento de disputas entre as partes, evitar que as disputas existentes evoluam para conflitos armados e, uma vez deflagrados, limitar a propagação destes conflitos. Contempla ações autorizadas de acordo com o Capítulo VI da Carta da ONU, que trata da Solução Pacífica de Controvérsias. A fim de cumprir este propósito, a ONU promove o intercâmbio de missões diplomáticas e militares, a investigação de fatos, a supervisão de acordos regionais sobre armamentos e troca de informações, entre outras ações positivas. Assim, buscando antecipar-se à eclosão de conflitos armados, as Nações Unidas fomentam a confiança mútua para evitar a escalada de crises Promoção da paz (peacemaking) Compreende as ações diplomáticas empreendidas após o início do conflito, para levar as partes litigantes a suspender as hostilidades e a negociarem. Este instrumento também não conta com o desdobramento de forças militares internacionais no terreno para restabelecer a normalidade, baseando-se nos mecanismos de solução pacífica de controvérsias do Capítulo VI da Carta da ONU. A ONU emprega nesse processo, além da diplomacia, a negociação, a mediação das disputas e o estabelecimento de outras formas de acordos políticos para extinguir as razões que deflagraram o conflito. No contexto apresentado, são comuns o envio de autoridades para negociar ou mediar soluções que atendam aos

23 anseios das partes hostis, o recurso à Corte Internacional de Justiça, bem como a prestação de assistência aos litigantes, visando a atenuar as causas do conflito Manutenção da Paz (peacekeeping) Compreende as ações empreendidas por militares, policiais e civis no terreno, voltados para a implementação ou o monitoramento do controle de conflitos (cessar-fogos, separação de forças etc) e a sua solução (acordos de paz), ou para garantir um ambiente seguro para a prestação de ajuda humanitária. O desencadeamento de uma missão desta natureza, em tese, prescinde do consentimento das principais partes envolvidas, as quais concordaram em cessar as hostilidades e aceitaram ou provocaram a mediação das Nações Unidas. Tais ações são complementadas por esforços políticos a fim de estabelecer uma solução pacífica e duradoura. Esta ferramenta não se enquadra perfeitamente no Capítulo VI nem no Capítulo VII da Carta da ONU (Ação Relativa a Ameaças à Paz, Ruptura da Paz e Atos de Agressão), que é essencialmente coercitivo. Se originalmente as operações de manutenção da paz tinham mandato sob o Capítulo VI, progressivamente tiveram de se valer de mecanismos do Capítulo VII, tornando-se mais robustas em razão da realidade do terreno. O exemplo clássico que ilustra o caso dá-se quando se faz necessário empregar a forças das armas para proteger agentes e comboios humanitários. Deste modo, diz-se que é regulada por um imaginário Capítulo VI e meio Imposição da Paz (peace-enforcement) Abrange as ações respaldadas pelo Capítulo VII da Carta, em situações nas quais o CSNU tenha determinado a existência de uma ameaça à paz, de ruptura da paz ou de um ato de agressão. Estas ações vão desde recomendações, da aplicação de sanções econômicas e diplomáticas, até do uso de força armada para manter ou restaurar a paz e a segurança internacionais. O consentimento do Estado ou das partes, nestes casos, não é requerido, caracterizando o único contexto legal para a intervenção. Neste caso, o desencadeamento de operações de combate poderá ser necessário para impor a

24 23 paz na região afetada a fim de defender interesses da comunidade internacional ou de resguardar populações afetadas. As missões de Imposição da Paz podem incluir intervenções de caráter humanitário Consolidação da Paz (peacebuilding) Envolvem as atividades estabelecidas na fase de pós-conflito e visam fortalecer o processo de reconciliação nacional através da reconstrução das instituições, da economia e da infraestrutura do Estado. A identificação e o uso de medidas e estruturas voltadas para promover a paz e construir a confiança entre antigos inimigos destinam-se a evitar o ressurgimento do conflito. O estabelecimento de uma missão peacebuilding é basicamente conduzido por instituições, agências e fundos civis. Entre as medidas mais comuns a serem implantadas nesse contexto estão: o reestabelecimento da ordem pública; a reestruturação das forças de segurança e dos sistemas jurídico e administrativo público; a supervisão de eleições e a proteção dos direitos humanos; a condução do processo de repatriação e de relocação de refugiados; e as ações de desmobilização e de requalificação de ex-combatentes para reintegrá-los à vida civil. 3.2 AS OPERAÇÕES DE MANUTENÇÃO DA PAZ (OMP) Com o fim da Guerra Fria, a natureza dos conflitos armados mudou. Se antes eles ocorriam basicamente entre Estados, nas últimas décadas passaram a ser predominantemente intraestatais ou guerras civis. No cenário atual, a regra deixou de ser a guerra entre nações, com exércitos convencionais, e tornou-se a ocorrência de conflitos internos, de fundo político, étnico ou religioso, envolvendo forças irregulares e táticas de guerrilha. Em muitos casos, uma enorme variedade de atores se contrapõem tais como forças armadas nacionais, forças irregulares, tropas paramilitares, facções rivais e, até mesmo, o crime organizado (MIHALAS, 2008). Em face desta nova realidade, as Nações Unidas intensificaram o emprego de operações de manutenção da paz, justificando sua razão de ser. Nota-se que o fim da Guerra Fria permitiu que as potências controladoras do Conselho de

25 24 Segurança deixassem de lado a competição em favor da cooperação, usando as Operações de Manutenção da Paz como instrumento para levar estabilidade às nações em crise. Por outro lado, a causa humanitária passou a pesar na agenda internacional, cobrando uma postura mais positiva da ONU. Com efeito: Como a comunidade internacional lutava para lidar com o crescente sofrimento humano causado por um também crescente número de conflitos intraestatais, os formuladores de políticas viram na manutenção da paz um veículo para ajudar a resolver ou atenuar as crises humanitárias. Aos peacekeepers foram dadas tarefas de criação de um ambiente estável e seguro, dentro do qual os atores humanitários pudessem operar com segurança. (MIHALAS, 2008, p. 18) OMP: Cabe, ainda, observar esta consideração sobre o amparo legal de uma Apesar da Carta da ONU não fazer referência explícita a este tipo de operação, o que a torna um mecanismo ad hoc, o aparato que fundamenta juridicamente as missões de paz está previsto em seus Capítulos VI e VII. O primeiro prescreve os meios pacíficos para a solução de controvérsias, através da negociação, mediação, conciliação e/ou arbitragem. O segundo abre a possibilidade do uso da força na aplicação de medidas para a resolução de conflitos que se tornaram de fato uma ameaça à paz e segurança internacional (BIGATÃO, 2007, p. 268) Fundamentos das operações de manutenção da paz As Nações Unidas se valem de alguns princípios para conduzir as missões de manutenção da paz tradicionais. De acordo com Brasil (1998), Mihalas (2008) e United Nations (1995, 2001), estes fundamentos são: Legitimidade Uma missão de manutenção da paz deriva sua legitimidade do apoio internacional, da adesão à lei estatutária e às convenções, bem como da credibilidade da tropa empregada. Faz-se necessário tipificar o bem jurídico ameaçado para aplicar as medidas consideradas necessárias pelo CSNU ao abrigo da Carta.

26 25 O não atendimento a este princípio caracterizaria a presença de forças armadas no terreno como mero ato de agressão infundado e implicaria no repúdio da comunidade internacional Consentimento Para que o CSNU possa estabelecer uma OMP é preciso contar com o consentimento e a cooperação das principais partes envolvidas no conflito. Se em operações bélicas convencionais o consentimento não é relevante, o mesmo não se pode afirmar das operações de paz. Ao contrário, este aspecto é determinante para os integrantes da missão. Observa-se que o nível de aceitação da presença das Nações Unidas no terreno para ajudar na solução do conflito pode variar bastante. Os partidos envolvidos podem consentir plenamente, em parte, ou simplesmente poderá não haver consentimento. Isso condicionará a postura da missão, limitando a liberdade de ação das forças envolvidas, pois qualquer decisão que leve à redução do consentimento poderá trazer como reflexo o aumento das hostilidades Imparcialidade A força da ONU deve adotar uma postura imparcial. Partindo-se da premissa que foi investida de um mandato para controlar e resolver um conflito, esta força não pode tomar partido. Se assim o fizer, passará a fazer parte do problema, desqualificando a missão como medida adotada pelo CSNU em prol da paz e da segurança mundiais. A percepção que as partes envolvidas têm do grau de imparcialidade das forças desdobradas no terreno poderá contribuir para a solução do conflito ou para o seu recrudescimento. Assim, mesmo nas operações de imposição da paz, quando se fizer necessário o desencadeamento de ações coercitivas e de combate, é impositivo que os comandantes em todos os escalões ajam com transparência e de modo imparcial. Uma das formas de evidenciar a imparcialidade da missão no terreno se dá quando são desenvolvidas atividades de assistência humanitária a todos os partidos envolvidos, bem como aos grupos étnicos ou religiosos que lhes dão origem.

27 Mínimo uso da força Em operações de manutenção da paz, em consonância com o Capítulo VI da Carta, a força não pode ser usada para cumprir seu mandato. Daí decorre que as tropas desdobradas no terreno sob este mandato são dotadas de armamentos e veículos de blindagem leves, uma vez que não há autorização primária de emprego em ações de combate. O uso da força restringe-se ao mínimo necessário, mas não exclui a autodefesa do pessoal e do material da ONU. Diferentemente das ações de imposição da paz, onde são previstas operações de combate, o uso da força como norma de conduta é proibido nas OMP, a fim de se evitar a descaracterização do mandato e o rompimento dos acordos estabelecidos entre as partes envolvidas e a ONU. O adequado emprego da força deve ser preocupação de todos os comandantes e estará claramente definido no mandato da missão e nas regras de engajamento Credibilidade A credibilidade da operação de manutenção da paz deriva da capacidade que uma força tem para cumprir o seu mandato. Para efetivamente restabelecer a normalidade e obter a confiança das partes, a força de manutenção da paz deve dispor de recursos humanos qualificados, estar bem adestrada e possuir equipamentos adequados para desenvolver suas atribuições. Seja militar ou civil, cada integrante da missão é responsável pela imagem da Organização. A correção de atitudes, assim como a exteriorização de disciplina, de profissionalismo e de respeito à população afetada são algumas das formas de reforçar a percepção dos partidos sobre a capacidade dos integrantes da missão para fazer valer as resoluções do CSNU no terreno Negociação e Mediação Negociação se refere à busca pelo diálogo direto com as partes envolvidas a fim de se obter ganhos mútuos na solução de impasses, tal como assegurar a

28 27 prestação de ajuda humanitária a uma população afetada dentro de áreas controladas pelo partido oponente. A mediação, por sua vez, diz respeito aos esforços por interceder e arbitrar disputas entre litigantes, de modo a atingir resultados satisfatórios empregando a conciliação. Por meio da mediação, é possível equacionar disputas entre agricultores e pastores nômades de tribos rivais pelo acesso a fontes de água em regiões áridas. Ambas são ferramentas que encerram um enorme potencial para desescalar um conflito, fomentar o consenso e promover um ambiente seguro, de modo a desenvolver soluções pacíficas e duradouras para problemas do nível operacional ao tático Tipos de operações de manutenção da paz Mihalas (2008), após levar em conta o ambiente operacional e o nível de esforço militar envolvidos nas operações de manutenção da paz, desde 1948 até 2005, classificou-as como tradicionais ou complexas Operações de Manutenção da Paz Tradicionais As OMP tradicionais fundamentam-se no consentimento e na cooperação entre Estados beligerantes, que estabeleceram um acordo de cessar-fogo e aceitaram a presença da ONU para mediar a solução de seu impasse. Constituídas, basicamente de observadores ou de forças multinacionais levemente armadas e interpostas aos envolvidos, destinam-se a cumprir tarefas tipicamente militares, como: - monitoramento de fronteira ou de zona desmilitarizada; - monitoramento de cessar fogo, trégua ou armistício geral; e - supervisão da retirada de forças militares. Cabe salientar que, nas operações tradicionais, os peacekeepers não podem fazer uso da força para cumprir o seu mandato, mas apenas em caso de autodefesa. Pode-se afirmar que cumprem sua missão ao ocupar uma clara e reconhecível zona de interposição entre os beligerantes, limitando-se a monitorar, supervisionar e reportar as condições em que se desenvolve o acordo entre as

29 partes, bem como as violações destas regras. Por esta razão, são conhecidas como Operações do Capítulo VI (MIHALAS, 2008) Operações de Manutenção da Paz Complexas As OMP complexas surgiram para responder às características da maioria dos conflitos pós-guerra Fria, pois: Diferentemente da maioria das operações anteriores, cujo objetivo era fazer cessar o conflito entre países, essas [as OMP complexas] foram estabelecidas em meio à violência dentro de um único país ou, igualmente desafiador, uma mistura confusa de conflito interno e externo (guerras nacionalistas, étnicas, religiosas e civis) (BRASIL, 2001, p. 14). As operações complexas ampliaram seu escopo ao incorporar outros componentes civis para cumprir seu mandato. Elas retratam o formato mais comum na atualidade e possuem um caráter multifuncional, onde o componente militar é somente parte de um esforço político, diplomático, humanitário e econômico coordenado pela missão. De acordo com Mihalas, elas destinam-se a cumprir tarefas variadas, tais como: - o desarmamento, a desmobilização e a reintegração de excombatentes; - a repatriação e a reabilitação de refugiados; - o apoio aos componentes civis e a organizações não governamentais; - o provimento de ajuda humanitária; - a organização e a proteção de eleições; - a restauração do governo nacional e das instituições; e - a supervisão das funções de governo. As operações complexas podem ser autorizadas sob o Capítulo VI e VII. Mihalas esclarece, ainda, que: O Capítulo VI½ não está previsto na Carta das NU, mas como um novo conceito, diz respeito às operações multi-dimensionais, as quais, se originalmente tinham mandato sob o Capítulo VI, são forçadas pela realidade no terreno a serem modificadas para operações sob o Capítulo VII. Um exemplo ocorre quando comboios humanitários necessitam ser defendidos pela força das armas. Outros termos para descrever operações do Capítulo VI½, é chamá-las de multi-dimensionais, operações de

30 manutenção da paz robustas, operações em área "cinzenta" e operações do Capítulo VI½ (MIHALAS, 2008, p. 18). 29 O uso da força, neste caso, poderá ser empregado tanto para a autodefesa como para assegurar o cumprimento do mandato, exemplificado pela proteção a comboios humanitários, prescindindo, assim, do consentimento das partes beligerantes. Segundo Brasil, para que a OMP complexa possa ter êxito, deve ser organizada com base em uma ou mais das seguintes estruturas: (1) Componente Diplomático e Político ( Diplomatic and Political Component ); (2) Componente de Assuntos Humanitários ( Humanitarian Affairs Component ); (3) Componente de Direitos Humanos ( Human Rights Component ); (4) Componente de Administração Civil ( Civilian Administration Component ); (5) Componente Eleitoral ( Electoral Component ); (6) Componente de Repatriação ( Repatriation Component ); (7) Componente Policial Civil ( Civilian Police Component ); (8) Componente de Monitoramento das Fronteiras ( Borders Monitoring Component ); e (9) Componente Militar ( Military Component ) (BRASIL, 1998, p. 5-2). Nesse contexto, Brasil (1998) assinala que cabe ao pessoal de Assuntos Humanitários planejar e conduzir atividades de assistência humanitária previstas no mandato da missão, valendo-se da contribuição das diversas agências internacionais e de organizações não-governamentais presentes no terreno. 3.3 O OBSERVADOR MILITAR DAS NAÇÕES UNIDAS Observadores Militares são oficiais, normalmente nos postos de major ou capitão, designados pelos Estados membros, por solicitação da ONU, para o cumprimento de missão de observação junto a uma OMP. Por serem considerados Especialistas em Missões para as Nações Unidas, encontram-se sob o amparo do artigo VI da Convenção de Privilégios e Imunidades das Nações Unidas, de 1946, instituto legal que assegura credibilidade e legitimidade para suas ações, além de lhes conferir um status quase diplomático (UNITED NATIONS, 2001).

31 30 Liderados pelo Chief Military Observer (CMO), atuam sempre desarmados em pequenas equipes multinacionais dispersas por toda a área de operações. Baseados nos chamados Team Sites ou Outstations, os UNMO podem compor missões tradicionais de observação ou integrar forças de manutenção da paz juntamente com tropas formadas. Nas missões onde existe a presença de forças de paz da ONU, os UNMO trabalham em conjunto com estas tropas, mas sob um canal de comando diferente (UNITED NATIONS, 2003). Um exemplo clássico do emprego conjunto destas duas categorias de militares dá-se quando patrulhas de UNMO enviadas a áreas hostis são escoltadas por Forças de Proteção (FP) destacadas dos contingentes armados da ONU. O manual Handbook on Multidimensional Peacekeeping Operations destaca que, por operarem desarmados, os Observadores Militares não possuem autoridade coercitiva e dependem completamente da cooperação das partes litigantes para a sua segurança e eficácia. Por representarem a autoridade moral da comunidade internacional, exercem um grau de persuasão moral, podendo dissuadir eficazmente possíveis violações dos acordos de paz (UNITED NATIONS, 2003). Dependendo do mandato de sua missão, os UNMO podem integrar Equipes Militares Conjuntas (Joint Military Teams) para realizar patrulhas, quando trabalharão com representantes das partes litigantes (National Monitors) na verificação dos termos acordados, o que reforça a credibilidade de seus relatórios Atribuições dos UNMO A diversidade e o grau de complexidade das tarefas atribuídas ao UNMO dependem do mandato de sua missão, das situações política e militar vigentes e das condições sob as quais as populações civis estejam submetidas, sejam elas deslocadas, refugiadas ou desabrigadas, em razão das lutas entre partes litigantes (UNITED NATIONS, 2001). Segundo Brasil, constituem atividades básicas desempenhadas pelos Observadores Militares: (1) monitorar e verificar trégua, acordo de cessar-fogo ou de paz; (2) investigar alegações de violações de trégua, acordo de cessarfogo ou de paz; (3) supervisionar desarmamento/desmobilização de forças regulares e/ou irregulares;

32 (4) monitorar separação de forças e/ou retraimento de tropas; (5) supervisionar a destruição de armas e munições; (6) patrulhar a área sob a responsabilidade da equipe; (7) monitorar as condições em áreas de conflito potencial pela percepção de sinais de aumento da tensão ou escalada de conflito; (8) observar e relatar alegações de violações de Direitos Humanos; (9) apoiar, se solicitado e autorizado, na monitoração/validação de eleições e plebiscitos; (10) relatar sobre incidentes, investigações, bem como avaliar a situação em sua Área de Responsabilidade ( Area of Responsibility AOR ); (11) ligar-se com as autoridades civis e militares da Área de Responsabilidade de sua equipe, mantendo, se necessário, reuniões periódicas ou emergenciais com as mesmas, negociando e/ou mediando, se for o caso, para o perfeito cumprimento dos tratados ou acordos assinados pelas partes envolvidas; (12) ligar-se com Agências da ONU ( UN Agencies ), e Organizações Não-governamentais ( Non-governmental Organizations - NGO ) atuantes em sua AOR (BRASIL, 1998, p. 6-5). 31 O manual United Nations Military Observers Handbook prescreve que as tarefas atribuídas aos UNMO, além daquelas puramente militares, envolvem o apoio a agências da ONU, as agências civis e a Organizações Não Governamentais (como World Vision, Care e Médicos Sem Fronteiras). Ainda, assinala que é missão típica do UNMO prestar apoio a agências humanitárias, supervisionando e conduzindo trocas de prisioneiros de guerra, comboios e pontos de distribuição de alimentos, suprimentos médicos etc (UNITED NATIONS, 2001). Mihalas (2008, p. 37), por sua vez, também elenca como tarefa do UNMO apoiar o trabalho de agências de assistência humanitária. Em razão desta gama de atribuições, os UNMO estão permanentemente desdobrados no terreno, observando, investigando e interagindo com lideranças militares, políticas, religiosas ou tradicionais (comunitárias ou tribais), bem como se relacionando com a população local. Não por acaso, costuma-se dizer que os UNMO são os olhos e ouvidos do Conselho de Segurança no terreno. Ainda, segundo Brasil (1998), pode-se afirmar que os verbos mais conjugados pelos UNMO são observar, verificar, monitorar, relatar e negociar. Cabe ressaltar um aspecto importante das relações funcionais dos UNMO em missões complexas: é preciso ter em mente que a atividade de observador é apenas uma entre tantas tarefas de uma missão multidimensional, muitas vezes totalmente sem relação entre si. Portanto, deve-se atentar que, em diversas situações, as ONG e as agências humanitárias civis da ONU irão atuar na área da missão bem antes do componente militar e, consequentemente, estabelecerão