UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO INSTITUTO DE ECONOMIA MONOGRAFIA DE BACHARELADO

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1 UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO INSTITUTO DE ECONOMIA MONOGRAFIA DE BACHARELADO CUSTO DE OPORTUNIDADE DA CONSERVAÇÃO E REDUÇÃO DE EMISSÃO DE CARBONO POR DESMATAMENTO E DEGRADAÇÃO FLORESTAL (REDD): UM ESTUDO DE CASO PARA A AMAZÔNIA BRASILEIRA JULIA MELLO DE QUEIROZ matrícula nº: ORIENTADOR: Prof. Carlos Eduardo F. Young DEZEMBRO 2008

2 As opiniões expressas neste trabalho são de exclusiva responsabilidade da autora

3 AGRADECIMENTOS Primeiramente, agradeço à minha família pelo apoio incondicional em todos os momentos da minha vida, pelos valores que me foram passados, pela estrutura que sempre lutaram para me dar e todo o amor que sempre esteve disponível. Agradeço o grande apoio em todas as decisões profissionais e pela aposta certeira que sempre fizeram em mim. Agradeço aos meus amigos da faculdade que fizeram dos anos aqui com certeza muito mais divertidos. Agradeço também a todos os meus amigos e lindas amigas que também sempre apostaram em mim e estiveram presentes tanto nos momentos de festa quanto no apoio às incansáveis horas de estudo. Agradeço enormemente aos professores do Instituto de Economia da UFRJ pelo grande conhecimento que me foi passado, pela oportunidade de poder ver a Ciência Econômica como um todo, de aprender a concordar, discordar e criticar as diferentes visões dessa Ciência Social. Por fim, agradeço muito à equipe da REDESIST e do GEMA, que tanto contribuíram para minha formação profissional. Agradeço em especial o Grupo de Economia do Meio Ambiente pela confiança que me foi passada e apoio para estudar e tentar a entrada no mestrado. Agradeço ao meu professor e orientador Carlos Eduardo F. Young pelo crédito que sempre me deu. 3

4 RESUMO O presente trabalho busca identificar uma alternativa de conservação das Unidades de Conservação de Proteção Integral (UCs PI) da Amazônia Brasileira baseada em Pagamento por Serviços Ambientais, mais especificamente no conceito que está em grande debate no momento: a Redução de Emissão de Carbono por Desmatamento e Degradação Florestal (REDD). A partir disso, o objetivo específico do trabalho é estimar o preço do carbono que seria suficiente para compensar o custo de oportunidade da criação das UCs - PI na Amazônia, caso mecanismos financeiros para incentivar a redução de emissões de carbono fossem implementados. Os resultados obtidos evidenciam um baixo custo de oportunidade da conservação das UCs PI, o que significa que o preço da tonelada de carbono não precisa ser alto para que seja viável conservar grande parte do território analisado. Com base no documento Áreas Prioritárias para a Conservação, Uso Sustentável e Repartição de Benefícios da Biodiversidade Brasileira: Atualização do Ministério do Meio Ambiente (MMA 2007), o estudo verifica as relações entre custo de oportunidade e prioridade e importância biológica das áreas analisadas. 4

5 SÍMBOLOS, ABREVIATURAS, SIGLAS E CONVENÇÕES ANUALPEC CNUMAD CDB COP FONAFIFO GtCO2 IIED MMA ONGs ONU PSAs REDD UC UC PI UNFCCC VP Anuário da Pecuária Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento Convenção sobre Diversidade Biológica Conferência das Partes Fondo Nacional de Financiamiento Florestal Gigatonelada de Gás Carbônico International Institute for Environment and Development Ministério do Meio Ambiente Organizações não Governamentais Organização das Nações Unidas Pagamento por Serviços Ambientais Redução de Emissão de Carbono por Desmatamento e Degradação Florestal Unidade de Conservação Unidade de Conservação de Proteção Integral United Nations Framework Convention on Climate Change Valor Presente 5

6 ÍNDICE INTRODUÇÃO CAPÍTULO I INTRODUÇÃO AO PROBLEMA E FUNDAMENTOS TEÓRICOS DA ECONOMIA DO MEIO AMBIENTE I.1. UM BREVE HISTÓRICO SOBRE O DEBATE AMBIENTAL I.2. O PROBLEMA: O DESMATAMENTO NA REGIÃO AMAZÔNICA I.2.1. Análise das Áreas Prioritárias para a Conservação: uma Ênfase no Bioma Amazônia I.3. RECURSOS NATURAIS COMO ATIVOS I.3.1. A Lógica do Desmatamento I.4. PAGAMENTO POR SERVIÇOS AMBIENTAIS (PSAS) I.4.1. Redução de Emissão de Carbono por Desmatamento e Degradação Florestal (REDD Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation) CAPÍTULO II - O CUSTO DE OPORTUNIDADE DA CONSERVAÇÃO NA AMAZÔNIA: ESTIMATIVA DA CURVA DE OFERTA DE CARBONO II.1. RAZÕES PARA ESTIMAR O CUSTO DE OPORTUNIDADE NA AMAZÔNIA II.2. CÁLCULO DO CUSTO DE OPORTUNIDADE DA CONSERVAÇÃO DA AMAZÔNIA II.2.1. Metodologia do Cálculo do Custo de Oportunidade II.3. ESTIMAÇÃO DA CURVA DE CARBONO EVITADO II.3.1. Cenário 1: Carbono Evitado para o Caso da Pastagem II.3.2. Cenário 2: Carbono Evitado para o Caso da Agricultura II.3.3. Comparação dos Cenários II.4. ANÁLISE DOS RESULTADOS E CONSIDERAÇÕES CAPÍTULO III - CUSTO DE OPORTUNIDADE E ÁREAS PRIORITÁRIAS PARA CONSERVAÇÃO III.1. CUSTO DE OPORTUNIDADE POR PRIORIDADE DE AÇÃO III.2. CUSTO DE OPORTUNIDADE POR IMPORTÂNCIA BIOLÓGICA III.3. CONCLUSÕES CONCLUSÃO ANEXO REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

7 TABELAS Tabela 1: Taxa de Desmatamento Anual (km²/ano)...16 Tabela 2: Variação Relativa (%)...17 Tabela 3: Distribuição do Número e Extensão Superficial das Áreas Prioritárias do Bioma Amazônia por Importância Biológica...21 Tabela 4: Distribuição do Número e Extensão das Áreas Prioritárias do Bioma Amazônia por Classe de Prioridade de Ação...22 Tabela 5: Principais Ações Prioritárias Indicadas...23 Tabela 6: Número de Áreas e Área (km²) das Ações Indicadas...24 Tabela 7: Despesa do Governo Federal com Gestão Ambiental...29 Tabela 8: Lista de Áreas Prioritárias do Bioma Amazônia

8 GRÁFICOS Gráfico 1: Curva de Carbono Evitado para o Caso da Pastagem...45 Gráfico 2: Curva de Carbono Evitado para o Caso da Terra Agrícola...47 Gráfico 3: Total de Carbono Evitado (GtCO2)...48 Gráfico 4: Custo de Oportunidade/ha por Prioridade de Ação...53 Gráfico 5: Custo de Oportunidade/ha por Importância Biológica

9 FIGURAS Figura 1: Mapa de Importância Biológica do Bioma Amazônia...60 Figura 2: Mapa de Áreas Prioritárias do Bioma Amazônia...61 Figura 3: Mapa Áreas Prioritárias Brasil

10 INTRODUÇÃO O presente estudo visa dar uma contribuição às ações de conservação florestal da Amazônia através de conhecimentos técnicos e acadêmicos de Economia do Meio Ambiente. O trabalho parte da premissa de que a terra é um ativo financeiro e os agentes econômicos se comportam de modo a maximizar seu lucro individual, num ambiente dominado pela incerteza e mercado imperfeito. Assim, a especulação fundiária torna-se um dos fatores mais importantes na decisão de composição de portfólio dos agentes. Sendo assim, a especulação fundiária é considerada um dos determinantes da alocação de uso da terra e o custo de oportunidade da conservação é aproximado pelo preço de mercado desse ativo. Dessa maneira, a partir do cálculo do custo de oportunidade, busca-se uma alternativa de captação estável de recursos para a preservação florestal. Baseado no conceito de Pagamento por Serviço Ambiental (PSA), mais especificamente na Redução de Emissão de Carbono por Desmatamento e Degradação Florestal (REDD), o trabalho estima qual o preço de carbono que seria suficiente para compensar esse custo de oportunidade. Foram simulados dois cenários para as Unidades de Conservação de Proteção Integral da Amazônia: um caso a terra fosse convertida em pastagem e outro caso fosse convertida em terra agrícola. A partir do documento Áreas Prioritárias para a Conservação, Uso Sustentável e Repartição de Benefícios da Biodiversidade Brasileira: Atualização do Ministério do Meio Ambiente (MMA, 2007), os resultados do cálculo do custo de oportunidade da conservação foram cruzados com os dados do MMA para verificar se existe alguma relação entre custo de conservação e prioridade de ação e importância biológica. 10

11 Assim, o Capítulo I faz uma introdução ao problema e aos conceitos de Economia do Meio Ambiente, o Capítulo II é dedicado ao cálculo do custo de oportunidade e estimativa da curva de carbono evitado e o Capítulo III busca verificar a existência de alguma relação entre esse custo e os dados do MMA. Por fim, é apresentada uma conclusão que evidencia um longo caminho a ser percorrido dentro da Economia do Meio Ambiente para aperfeiçoar e expandir os resultados obtidos. 11

12 CAPÍTULO I INTRODUÇÃO AO PROBLEMA E FUNDAMENTOS TEÓRICOS DA ECONOMIA DO MEIO AMBIENTE I.1. Um Breve Histórico sobre o Debate Ambiental Desde as últimas décadas do século XX, se tem debatido acerca das questões sobre o meio ambiente e desenvolvimento sustentável diante das grandes e rápidas mudanças ocorridas em âmbito global. Já na década de 70 essa preocupação tornou-se evidente com a publicação do relatório Limits to Growth, pelo Clube de Roma, que colocou em pauta a discussão sobre a finalidade dos recursos naturais planetários. A teoria defendida no documento, também conhecida como Teoria do Crescimento Zero, foi muito criticada, pois previa uma desaceleração do crescimento para que os países voltassem suas atenções para a resolução dos impactos ecológicos causados pelo crescimento anterior. Apesar de ter sido considerada irreal, tal teoria passou a fomentar muitos debates acerca da questão ambiental, como as questões levantadas na Conferencia de Estocolmo em 1972 e a criação do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA/UNEP) no mesmo ano. Como conseqüência dessa nova onda de preocupações ambientais, em 1980 foi lançada a Estratégia de Conservação Mundial (World Conservation Strategy). Tal documento foi um dos mais importantes na redefinição do ambientalismo após a Conferência de Estocolmo, pois reconheceu que a abordagem dos problemas ambientais requer um esforço de longo prazo e integração dos objetivos ambientais com aqueles relacionados com o desenvolvimento. Assim, ainda na década de 80, surgiu o conceito de 12

13 desenvolvimento sustentável como resultado da Assembléia Geral das Nações Unidas, no relatório Our Common Future (Nosso Futuro Comum). Como define Oliveira (2003): desenvolvimento sustentável é definido como aquele que atende às necessidades do presente sem comprometer a capacidade das gerações futuras de atenderem as suas, por meio da sustentabilidade do desenvolvimento que implica uma mudança nas relações econômicas, político-sociais, culturais e ecológicas. Desse modo, a natureza passa a ser vista como parte integrante de um sistema que originalmente deveria ser cíclico, excluindo o comportamento predador do modelo desenvolvimentista predominante. Na década de 90, o conceito de desenvolvimento sustentável tornou-se mais compreensível, acompanhando as tendências crescentes à globalização dos mercados, agregado à consciência emergente do agravamento da pobreza e da fome no mundo. Essa nova compreensão exerceu forte pressão para que se realizasse a Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD), conhecida como Cúpula da Terra ou Rio-92. A conferência, realizada no Rio de Janeiro em junho de 1992, foi considerada como a maior reunião do gênero já realizada, dando origem à Agenda 21. Esta, por sua vez, ao redefinir o conceito de desenvolvimento, assegurando-lhe dimensão não apenas quantitativa, mas também qualitativa, enfatiza o aumento da produtividade, aliado à justiça social e à conservação dos recursos naturais, cujas perdas crescentes devem ser consideradas como contribuição negativa ao Produto Interno Bruto e às Contas Nacionais. No plano concreto, cada país se comprometeu a definir sua própria Agenda, fixando prioridades, envolvendo a sociedade e o governo, promovendo parcerias e introduzindo meios de implementação capazes de reverter os processos de danos ambientais em curso, moldando um novo processo de desenvolvimento pautado na sustentabilidade. 13

14 Além disso, outro importante resultado da CNUMAD foi a criação, ainda em 1992, da Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB), que estabeleceu marcos legais e políticos a nível mundial para a gestão da biodiversidade. Assinada por 168 países, sendo o Brasil o primeiro deles, a CDB define regras para acordos ambientais específicos. Assim, os países signatários criam instrumentos e programas voltados diretamente para a conservação da biodiversidade, cumprindo com os compromissos da CDB. Como conseqüência dessa série de eventos relacionados à questão ambiental, nasceu o Protocolo de Quioto, que busca compromissos mais rígidos dos países que o assinaram para a redução de emissões de gases que provocam o efeito estufa, considerados os grandes responsáveis pelo aquecimento global. Discutido em 1997 e ratificado em 1999, o protocolo estabelece metas diferenciadas de redução de gases para os países, sendo que para os países considerados em desenvolvimento não foram estabelecidas metas, como Brasil, México, Argentina e Índia. No Brasil, tem-se visto iniciativas no mesmo molde e esforços para a preservação do meio ambiente e sua exploração sustentável. Um exemplo significativo foi a criação do Protocolo Verde em maio de Seu objetivo era elaborar uma proposta contendo diretrizes, estratégias e mecanismos operacionais para a incorporação de dimensões ambientais no processo de gestão e concessão de crédito oficial e benefícios fiscais às atividades produtivas. O Protocolo Verde, portanto, é uma carta de princípios assinada por uma série de instituições financeiras (Banco do Brasil, Banco do Nordeste, Banco da Amazônia, BNDES, Caixa Econômica Federal e Banco Central do Brasil) que se propõem a empreender políticas e práticas que estejam em harmonia com o objetivo de promover um desenvolvimento que não comprometa as necessidades das gerações futuras. Tal 14

15 documento, denominado Carta de Princípios para o Desenvolvimento Sustentável possui, sem dúvida, um caráter pioneiro no âmbito latino-americano com o compromisso do sistema financeiro público com princípios de implementação de políticas ambientais. Com a evolução dos debates acerca da questão ambiental, hoje em dia já é praticamente de consenso geral que é possível haver crescimento de forma sustentável. Não há a necessidade de se frear ou reduzir o crescimento para a conservação do meio ambiente, ou melhor, crescimento e preservação devem caminhar juntos. Esse avanço no debate é de grande importância principalmente para países em desenvolvimento, que devem buscar vias alternativas de crescimento, tais como alternativas de captação de recursos através dos serviços ambientais que a natureza gera. I.2. O Problema: o Desmatamento na Região Amazônica No Brasil e no mundo tem-se visto avanços em relação à questão da conservação do meio ambiente. No entanto, o um dos maiores problemas ambientais brasileiros ainda está longe de ser solucionado: o desmatamento na Amazônia. O bioma Amazônia no Brasil abrange uma área de km², representando 48,1% do território brasileiro. No entanto, a exploração de suas potencialidades e sua conservação ficam prejudicadas devido à sua grande dimensão, diversidade de habitats e riqueza de biodiversidade. Assim, ficam abertas lacunas no que tange à sua manutenção, fiscalização e exploração sustentável, o que facilita a ação para o desmatamento. Além de contribuir para o aquecimento global, empobrecimento da biodiversidade, perda de cobertura florestal e desequilíbrio ecológico como um todo, o desmatamento na 15

16 região Amazônica também causa impactos socioeconômicos, com influência direta na vida de milhões de pessoas que dependem da floresta para sobreviver. Sendo responsável por aproximadamente 75% das emissões de carbono do país (IPAM, 2007), o nível de desmatamento ainda é alto apesar das políticas implementadas de contenção de áreas desmatadas e implementação de unidades de conservação, como pode ser observado na Tabela 1. Tabela 1: Taxa de Desmatamento Anual (km²/ano) Estados\Ano Acre Amazonas Amapá Maranhão Mato Grosso Pará Rondônia Roraima Tocantins Amazônia Legal Total , , , , , , , , , , , , , , , , , Fonte: Pela análise da tabela acima, verifica-se uma redução significativa na taxa de desmatamento anual desde 1988 até No entanto, o que deve ser observado é que a taxa de desmatamento continua alta, numa média de km²/ano. Além disso, percebe- 16

17 se que os estados que mais desmataram no período foram Mato Grosso e Pará e o que menos desmatou foi o Amapá. Pode-se notar também uma variação negativa do desmatamento em quase todos os estados a partir de 2004/2005, como é observado na Tabela 2 abaixo. Tabela 2: Variação Relativa (%) Estados\Ano Acre Amazonas Amapá Maranhão Mato Grosso Pará Rondônia Roraima Tocantins Amazônia Legal Fonte: Diante da análise da Tabela 2, percebe-se que mesmo que a Amazônia como um todo tenha apresentado variação negativa na taxa de desmatamento desde 2004/2005, essa taxa vem declinando, devido ao expressivo desmatamento em alguns estados como Roraima, que apresentou altas taxas entre 2005/2006 e 2006/2007. Vale ressaltar que os dados acima se referem à Amazônia Legal 1 e não somente ao bioma Amazônia. Como já citado, o desmatamento é o grande responsável pelas emissões de dióxido de carbono brasileiras. Segundo Nobre (2002), a emissão líquida de carbono por desmatamento corresponde a 0,2 gigatonelada (GtCO2) de carbono por ano na Amazônia brasileira, ao passo que a captação de carbono por floresta não perturbada é de 1 a 7 1 Instituída através de dispositivo de lei, a Amazônia Legal é a região que engloba a totalidade dos estados do Acre, Amapá, Amazonas, Pará, Rondônia e Roraima, além de parte dos estados de Mato Grosso, Tocantins e Maranhão. Foi definida com o intuito de delimitar a área captadora de incentivos fiscais com o propósito de promoção do desenvolvimento regional. 17

18 toneladas por hectare por ano. Assim, mais uma vez fica evidente a importância da redução do desmatamento, trazendo benefícios não somente em escala nacional, mas também mundial ao diminuir os efeitos do aquecimento global. São múltiplas as causas do desmatamento. Em alguns estados, o fato causador principal é a agricultura de larga escala e em outros, tem-se a pecuária como fonte do problema ou até mesmo como locomotiva puxando esse tipo de agricultura. Outros fatores também são considerados causas importantes para o desmatamento: políticas de desenvolvimento na região, especulação de terra ao longo das estradas, crescimento das cidades, aumento dramático da pecuária bovina, exploração madeireira e agricultura familiar (mais recentemente a agricultura mecanizada), principalmente ligada ao cultivo da soja e algodão (Fearnside, 2003, Alencar et al., 2004 e Laurance et al., 2004). Apesar de serem múltiplas as causas do desmatamento, a especulação de terras sem dúvida é um fator comum a todas as áreas desmatadas (Young, 1997). Assim, torna-se importante o estudo de um modelo no qual a terra é considerada um ativo financeiro, ou seja, os agentes especulam com base nos rendimentos futuros num mercado caracterizado pela incerteza. Na próxima seção serão apresentadas as áreas prioritárias para a conservação na Amazônia baseadas num estudo do Ministério do Meio Ambiente, enquanto a seção I.3. apresentará a lógica do desmatamento com base na teoria dos recursos naturais como ativos. 18

19 I.2.1. Análise das Áreas Prioritárias para a Conservação: uma Ênfase no Bioma Amazônia Dentro do contexto do desmatamento na região amazônica descrito na seção anterior, vale enfatizar o estudo Áreas Prioritárias para a Conservação, Uso Sustentável e Repartição de Benefícios da Biodiversidade Brasileira: Atualização do Ministério do Meio Ambiente (MMA, 2007), que identifica as áreas prioritárias para a preservação da biodiversidade de acordo com cada bioma do país. Sendo o Brasil signatário da Convenção sobre Diversidade Biológica, o governo tem o dever de estabelecer diretrizes no âmbito da preservação do meio ambiente e desenvolvimento sustentável. Assim, o documento do MMA decorre da necessidade de se definir prioridades nacionais, decisões de políticas e alocação eficiente de recursos para a gestão ambiental. Entre 1998 e 2000 foi feita a primeira Avaliação e Identificação das Áreas e Ações Prioritárias para a Conservação dos Biomas Brasileiros, no qual foram estabelecidas 900 áreas que devem ser revisadas periodicamente, em um prazo não superior a dez anos, para verificar se realmente estão sendo conservadas. Com o decorrer dos anos e o avanço das tecnologias, fez-se necessário a atualização dessas áreas prioritárias, incorporando princípios do Planejamento Sistemático para a Conservação. Assim, em 2007 foi publicado a Avaliação e Identificação das Áreas e Ações Prioritárias para a Conservação dos Biomas Brasileiros: Atualização. Apesar de ter sido utilizado geoprocessamento e modelagem matemática em grande escala nesse último 19

20 documento, foi mantido o aspecto participativo do estudo, com a incorporação de interesses e informações de diversos setores da sociedade. Partindo dos limites dos biomas brasileiros segundo o Mapa de Biomas do Brasil (IBGE, 2004), o estudo identificou as novas áreas prioritárias para a conservação. O grau de importância de cada área foi discutido em diversos seminários regionais, sendo também realizadas reuniões técnicas para cada bioma, com a presença de representantes do governo, comunidade acadêmica, instituições de pesquisa e diferentes organizações relacionadas à preservação do meio ambiente. Com isso, foram definidos os alvos de conservação e suas importâncias relativas. Mais especificamente, foram identificados alvos de biodiversidade, de uso sustentável e de persistência e processos, de acordo com metas já estabelecidas internacionalmente (em consonância com a CDB) e características específicas. Com o levantamento e sistematização dos dados, foram desenvolvidos mapas de insubstitubilidade, que representam o grau de importância biológica e urgência de implementação das ações. A classificação da importância é Extremamente Alta (EA), Muito Alta (MA), Alta (A) ou insuficientemente conhecida. A classificação de urgência de preservação é a seguinte: Extremamente Alta (EA), Muito Alta (MA), Alta (A). Como o presente trabalho se refere à Amazônia, somente serão apresentados os resultados da Avaliação e Identificação das Áreas e Ações Prioritárias para a Conservação dos Biomas Brasileiros: Atualização para tal bioma. O estudo do MMA concluiu que a totalidade das áreas prioritárias para o bioma Amazônia ocupa cerca de 80% da região, dos quais mais da metade já estão sob alguma 20

21 forma de proteção. A Tabela 3 abaixo apresenta a distribuição do número e extensão superficial das áreas prioritárias do bioma Amazônia, por classe de importância biológica. Tabela 3: Distribuição do Número e Extensão Superficial das Áreas Prioritárias do Bioma Amazônia por Importância Biológica Novas 2006 Protegidas 2006 Importância Biológica Número de Áreas Área (Km²) Número de Áreas Área (Km²) Alta Muito Alta Extremamente Alta Insufic. Conhecida Total Fonte: Avaliação e Identificação das Áreas e Ações Prioritárias para a Conservação dos Biomas Brasileiros, MMA 2007 De acordo com os dados da Tabela acima, percebe-se que o número de áreas com importância EA já protegidas em 2006 é bastante significativo, correspondendo a 68% da área já protegida nesse ano. Ainda assim, a quantidade de áreas novas com importância biológica considerada EA corresponde a 43% das novas áreas, ao passo que as de importância MA e A correspondem a 40% e 15% das novas áreas, respectivamente. Assim, fica evidente a importância do bioma Amazônia, no momento em que a maior parte de áreas já protegidas e de novas áreas são classificadas como de extrema importância. A seguinte tabela apresenta a distribuição do número e extensão superficial das áreas prioritárias do bioma Amazônia, por classe de prioridade de ação e a porcentagem da área prioritária sobre o total do bioma. 21

22 Tabela 4: Distribuição do Número e Extensão das Áreas Prioritárias do Bioma Amazônia por Classe de Prioridade de Ação Novas 2006 Protegidas 2006 Total Prioridade de Ação Número Área % Número Área % Número Área de Áreas (Km²) de Áreas (Km²) de Áreas (Km²) % Alta Muito Alta Extremamente Alta Total Fonte: Avaliação e Identificação das Áreas e Ações Prioritárias para a Conservação dos Biomas Brasileiros, MMA 2007 A partir da análise da Tabela 4, percebe-se que a maioria das prioridades de ação são consideradas EA, tanto nas áreas já protegidas quanto nas áreas novas. Mais uma vez, fica nítida a relevância da proteção desse bioma. No entanto, pode-se questionar sobre uma possível falta de critério no julgamento de prioridade de ação no momento em que a maioria das ações são classificadas como EA. O estudo ainda evidencia a distribuição das principais ações prioritárias indicadas para as áreas a serem conservadas de acordo com a Tabela 5 a seguir. 22

23 Tabela 5: Principais Ações Prioritárias Indicadas Tipo de Ação Prioritária Número de Áreas Área (Km²) Percentual sobre o Bioma Criação de UC - Proteção Integral Criação de UC - Uso Sustentável Criação de UC - Categoria Indefinida Criação de Mosaico/Corredor Fomento ao Uso Sustentável Inventário Biológico Manejo de Bacia Hidrográfica Ordenamento Territorial Ordenamento Pesqueiro Reconhecimento de Áreas Indígenas/Quilombolas Recuperação de Áreas Degradadas Educação Ambiental Total Novas Áreas já Protegidas Total Área do Bioma Fonte: Avaliação e Identificação das Áreas e Ações Prioritárias para a Conservação dos Biomas Brasileiros, MMA 2007 A criação de Unidades de Conservação de uso sustentável aparece como o tipo de ação que abrangeria a maior parte do bioma (10,34%), seguido de UC de proteção integral (4,9%) e ordenamento territorial (4,47%). Ainda são evidentes a abrangência de UC de categoria indefinida (3,89%) e a criação de Mosaico/Corredor (2,75%). Segundo a distribuição de todas as ações indicadas para as áreas prioritárias do bioma Amazônia, a Fiscalização aparece como a ação mais indicada para esta região, compreendendo km² e abrangendo 247 áreas. A Fiscalização é seguida pela criação de Mosaicos/Corredores e Educação Ambiental que abrange 135 áreas e km² e 176 áreas e km², respectivamente. Esses resultados são explicitados na Tabela 6 abaixo. 23

24 Tabela 6: Número de Áreas e Área (km²) das Ações Indicadas Ações Indicadas Número de Áreas Área (Km²) Fiscalização Educação Ambiental Inventário Biológico Recuperação de Área Degradada Criação de Mosaicos/Corredores Fomento ao Uso Sustentável Criação de UC - Uso Sustentável Estudos Sócio-antropológicos Estudos do Meio Físico Recuperação de Espécies Ameaçadas Criação de UC - Proteção Integral Criação de UC - Categoria Indefinida Manejo de Recursos Biológicos Fonte: Avaliação e Identificação das Áreas e Ações Prioritárias para a Conservação dos Biomas Brasileiros, MMA 2007 O estudo, portanto, é uma importante fonte de informações para que se possa desenvolver políticas públicas eficientes na questão da preservação do meio ambiente, além de ser bastante útil no caso de licenciamento de empreendimentos, licitação de blocos de exploração de petróleo, criação de Unidades de Conservação, etc. As informações disponibilizadas pelo MMA no documento serão amplamente utilizadas no Capítulo III, para verificar se a importância biológica e prioridade de ação têm alguma correlação com o custo de conservação. I.3. Recursos Naturais como Ativos Atualmente, existem inúmeros estudos sobre Economia do Meio Ambiente baseados na concepção neoclássica de que a utilização racional dos recursos naturais buscando a maximização da utilidade individual leva, consequentemente, à determinação 24

25 do uso ótimo ou eficiente dos recursos. No entanto, como tal resultado não ocorre na realidade, é impossível aplicá-lo aos recursos naturais. Dessa forma, constata-se uma lacuna nos estudos de Economia do Meio Ambiente que possua como pano de fundo a linha heterodoxa. Assim, propõe-se uma abordagem da economia ambiental baseada na idéia keynesiana de comportamento especulativo dos agentes, como já sugerido por Young (1997), para examinar a questão do desmatamento, assumindo que recursos naturais devem ser vistos como ativos financeiros. A idéia de assumir recursos naturais como ativos pode ser resumida como um modelo no qual a ocupação de novas terras motivada pela especulação do seu preço é responsável pelo desmatamento, analisando como este problema é influenciado por um conjunto de políticas num mercado imperfeito e incerto. Como enfatiza Young (1997): Um dos pontos importantes de tal análise é o não exercício de maximização da utilidade e determinação de um conjunto ótimo de preços que assegure o uso mais eficiente do recurso, mas sua base é o estudo do comportamento pela maximização do lucro individual dos fazendeiros de acordo com suas próprias expectativas. Isso, pois o processo de desmatamento é conseqüência de decisões individuais racionais, que, mais uma vez, no agregado não correspondem ao máximo social. Esse quadro, diferente da abordagem neoclássica do mercado perfeito, possibilita o tratamento teórico das imperfeições de mercado e do comportamento especulativo que caracteriza as decisões dos proprietários da terra na fronteira agrícola. 2 Além disso, é usado o conceito de custo de oportunidade como uma ferramenta analítica para a compreensão das decisões dos fazendeiros acerca da abertura de novas terras. 2 Tradução da autora 25

26 I.3.1. A Lógica do Desmatamento Para compreensão da lógica do desmatamento com base no pressuposto da terra como um ativo financeiro, deve-se considerar as peculiaridades das áreas de fronteira agrícola. Estas áreas, que são abertas através do desmatamento, não estão no mercado até que sejam ocupadas por fazendeiros. Dessa forma, seus direitos de propriedade somente são garantidos após alguma ocupação econômica. Como já enfatizado por muitos autores (Young 1997, 2001; Schneider, 1994; Ozório de Almeida e Campari, 1996), deve-se lembrar que esse processo de ocupação das terras na fronteira agrícola é uma situação transitória, na qual direitos privados de propriedade são definidos por processos de abertura de terras, ou seja, o avanço da fronteira agrícola se torna o mecanismo para estabelecer ditos direitos. Assim, a demanda por essas terras é motivada não apenas pelas expectativas de ganhos futuros com atividades produtivas, mas também pelas expectativas de ganhos com a apreciação e venda futura da terra após consolidados os direitos de propriedade. Isso é possível, pois a especulação da terra ocorre porque alguns fazendeiros têm melhores expectativas de lucros futuros devido aos seus melhores recursos, suas maiores dotações de ativos e mais fácil acesso ao crédito junto aos bancos (Ozório de Almeida e Campari, 1996; Schneider, 1994). Portanto, a lógica é a seguinte: produtores sem outras possibilidades de sustento buscam novas terras em áreas de floresta de acesso praticamente livre. Apesar de apresentarem um baixo potencial de cultivo, eles permanecem nessas terras, pois geralmente não possuem outras opções. Após alguns anos de ocupação, são garantidos os 26

27 direitos de propriedade sobre a terra e serviços governamentais passam a ser fornecidos, mesmo que nem sempre atendendo às necessidades locais. Estabelecidos os direitos de propriedade, as incertezas quanto à posse da terra são reduzidas, o que estimula a especulação da terra. Essa especulação ocorre somente depois de bem definidos tais direitos, pois os fazendeiros com maior potencial produtivo (já estabelecidos em outras localidades) além de não estarem dispostos a incorrer nos gastos relacionados à expansão da fronteira, tais como corte e queima, também não querem correr os riscos de aquisição de terras sem título. Essa aversão ao risco se deve ao fato de que estes grandes fazendeiros necessitam de um longo período de tempo para maximizar a sua produção e consequentemente seus lucros na nova fronteira. Ou seja, os proprietários de terras mais produtivas passam a interessar-se pelas terras de fronteira agrícola depois de regularizada a situação da posse da terra. Assim, a especulação faz com que o valor presente líquido do rendimento por unidade de terra esperado pelo fazendeiro com melhores recursos seja maior que o valor presente líquido da receita por unidade de terra esperado pelo pequeno fazendeiro que abriu a fronteira. Portanto, o grande fazendeiro vai adquirir as terras da fronteira agrícola até o ponto em que os retornos esperados igualem o custo de intensificação da sua produção. A demanda por terra na antiga fronteira criada pela chegada dos grandes proprietários gera uma nova expectativa de lucros para os pequenos produtores se estes se moverem para uma nova fronteira, que na maioria das vezes são terras devolutas. Consequentemente, torna-se viável a abertura de novas terras por parte dos produtores menos eficientes, pois o ganho futuro da venda de terras justifica a abertura de áreas onde não se espera ganhos líquidos positivos com qualquer atividade agrícola. 27

28 Percebe-se então, que a decisão de uso da terra é equivalente à decisão de composição de portfolio, onde a terra florestada é tratada como um ativo financeiro. A terra acaba sendo demandada como uma reserva de valor, ao invés de funcionar como um fator de produção. Assim, o valor da terra aumenta significativamente quando sua posse é legalizada. Ao assumir a terra como um ativo financeiro, o grau de incerteza, a variação na renda dos fazendeiros e as condições de infra-estrutura exercem influência na alocação de seu uso. Por exemplo, caso o grande proprietário seja muito avesso ao risco e sua renda aumente por algum fator exógeno, ele pode preferir intensificar sua produção em terras já estabelecidas do que arriscar mover-se para terras na nova fronteira. Um outro exemplo pode ser citado: no caso das condições de infra-estrutura local, se estiver claro que os benefícios existentes na antiga fronteira não irão se expandir para a nova, haverá menos interesse para deslocamento para a terra recém aberta. Por outro lado, o processo pode ser acelerado caso estradas ou outras facilidades beneficiem a nova área aberta de fronteira agrícola. Portanto, constata-se que o desmatamento é causado e acelerado pela especulação de terras decorrente da freqüente troca de mãos dos títulos de propriedade, que na falta de políticas públicas voltadas para tal atividade, só tende a intensificar a abertura de novas terras. Se o painel institucional for estabelecido solidamente para evitar o multiplicador da especulação, a demanda por terra na nova fronteira se torna inversamente proporcional ao custo da intensificação agrícola na antiga fronteira, podendo conter o avanço da fronteira agrícola e, consequentemente, o desmatamento. 28

29 A carência de políticas públicas adequadas aliadas a não eficiência dos mecanismos de conservação predominantes atualmente torna mais evidente o tamanho do problema a ser enfrentado. O desmatamento vem diminuindo, porém não tem dado sinal de estancamento diante das tentativas governamentais e privadas. Assim, deve-se buscar formas alternativas de conservação para que este cenário não se torne cada vez pior. Entre as novas propostas, destaca-se o Pagamento por Serviços Ambientais (PSAs), como uma alternativa de captação de recursos para a conservação da floresta, como será descrito na próxima seção. I.4. Pagamento por Serviços Ambientais (PSAs) Apesar do aumento do quantum dos gastos governamentais com gestão ambiental (como é verificado na Tabela 5 abaixo), é nítido que o tamanho de tais despesas ainda é insuficiente para solucionar um dos principais problemas ambientais que o país se defronta, o desmatamento na região Amazônica. Tabela 7: Despesa do Governo Federal com Gestão Ambiental Despesa do Governo Federal Realizado Gasto total federal Gasto com Gestão Ambiental % 0,20% 0,30% 0,20% 0,20% 0,10% Fonte: LEMOS, R.; YOUNG, C. E. F.; GELUDA, L. Orçamento Público para Gestão Ambiental: uma análise voltada para áreas protegidas, Pela analise da Tabela 7, verifica-se que mesmo com o aumento no montante dos recursos federais destinados à gestão ambiental, o percentual dessa despesa sobre o gasto total federal diminuiu 0,1% de 2003 para 2004, o que evidencia a não priorização do 29

30 problema por parte dessa esfera do governo. Outra constatação dessa negligência é que, entre 2000 e 2004, o maior percentual de recursos destinado ao meio ambiente foi 0,3% do gasto total, ou seja, um percentual extremamente baixo diante do tamanho do problema. O setor privado, junto com Organizações não Governamentais (ONGs) tem se empenhado cada vez mais na questão da preservação do meio ambiente devido à crescente conscientização que vem ocorrendo em âmbito mundial. No entanto, a quantidade ideal de recursos ainda está longe de ser alcançada, ou seja, o aumento da conscientização não foi acompanhado proporcionalmente pela elevação dos recursos. Além disso, como os gastos com gestão ambiental são predominantemente públicos, a preservação, manutenção e fiscalização das florestas tornam-se bastante vulneráveis a crises fiscais, deixando muitas vezes que decisões políticas influenciem a preservação do ecossistema. Diante disso, torna-se necessário a utilização de novos mecanismos que assegurem fluxos constantes e estáveis de recursos para a conservação do meio ambiente e, principalmente, a contenção do desmatamento na Amazônia. Nesse novo contexto, a idéia de Pagamento por Serviços Ambientais (PSAs) vem ganhando força, principalmente após a publicação do Pacto pela Valorização da Floresta e pelo Fim do Desmatamento na Amazônia em 2007, mais conhecido como Desmatamento Zero, que argumenta: A eficiência e a eficácia esperada das políticas públicas para contenção do desmatamento, para além do aprimoramento das ações de comando e controle, dependem da revisão dos incentivos financeiros historicamente canalizados para atividades predatórias. 30

31 Assim, o Pagamento por Serviços Ambientais surge como uma alternativa às tradicionais formas captação de recursos para a conservação da floresta. Ainda segundo o documento, a hipótese fundamental do PSA é que: as ações de comando e controle isoladas custam caro à sociedade com resultados ainda pouco estimulantes, e (que) os instrumentos econômicos vigentes (créditos, isenções tributárias e diversos tipos de incentivo indiretos) atuam como forças contrárias à conservação e uso sustentável da cobertura florestal nativa. Assim, para que uma política de controle do desmatamento seja eficiente e justa, é necessário, dentre outros fatores, que sejam desenvolvidos instrumentos de remuneração por serviços ambientais prestados pela floresta em pé. Portanto, o PSA surge como forma de concretizar a idéia de um fluxo contínuo de recursos diminuindo a dependência em relação ao orçamento governamental através da cobrança financeira de agentes que demandam excessivamente os recursos naturais. De outra maneira, o PSA é baseado no princípio do provedor-recebedor, onde o usuário paga e o conservacionista recebe (Pagiola et al. 2005). No entanto, para que um sistema de PSAs se torne factível, algumas especificações são necessárias. A existência de falhas de mercado impede que certa externalidade gerada seja internalizada, o que acarreta uma produção privada desta que difere da produção ótima no âmbito social. Assim, muitas vezes alguns atores acabam por arcar com custos indevidos, ou seja, os custos são mal alocados. Como o sistema de PSAs não é um mercado espontâneo, para constituí-lo, primeiro deve-se identificar qual é a externalidade gerada, quem a produz e quem se beneficia por ela. No caso de serviços ambientais, os beneficiários podem ser agentes públicos e/ou privados favorecidos por tais serviços oriundos de práticas que conservam a natureza. Os fornecedores são áreas naturais protegidas. Vale ressaltar que para definir quem fornece e 31

32 quem se beneficia de algum serviço ambiental, é necessário que os direitos de propriedade sejam bem definidos, caso contrario, essa identificação fica comprometida. Após essa primeira fase, deve-se buscar qual a disposição a pagar dos beneficiários. Como os serviços ambientais não possuem preço de mercado, o valor é definido através do real beneficio de quem é favorecido em consonância com os custos de manutenção do fornecedor. Assim, os custos de gestão e de oportunidade do uso da terra devem ser dimensionados nas diferentes regiões. Essa tarefa é realizada através de diferentes técnicas de valoração de serviços ambientais. Assim, através de um monitoramento eficaz, é garantida a qualidade do serviço prestado através do fluxo contínuo de recursos, dando a credibilidade do sistema. No entanto, se a opção pela conversão para uso agropecuário for mais rentável que a conservação, o proprietário tenderá a desmatar. Nessas circunstâncias, manter a terra florestada implica em um sacrifício de rentabilidade que é denominado de custo de oportunidade da conservação. Por isso, o cálculo do valor do serviço ambiental é de extrema importância, pois caso essa análise seja feita de forma errônea, as conseqüências podem ser nefastas para o meio ambiente. Um ponto importante em relação ao PSAs é que os recursos oriundos dessa prática não substituem as despesas com gestão ambiental do governo, apenas incrementam esse montante facilitando a ação governamental. Desse modo, o poder público deve viabilizar o sistema, incentivando a implantação de PSAs, liderando o processo e garantindo os direitos de propriedade. Atualmente, já é de consenso geral que a implantação de um sistema de PSAs não significa a privatização da floresta e dos recursos naturais, pois o que se comercializa é a 32

33 flexibilização no cumprimento de metas impostas por alguma política governamental de proteção do meio ambiente. O PSA é apenas uma fonte adicional de renda que contribui para ressarcir os custos da conservação, gerando um fluxo contínuo de recursos fiscais e parafiscais para a gestão ambiental. No entanto, é importante lembrar que o sistema de PSAs nem sempre é viável e, quando possível, deve ser implementado com extrema cautela, pois necessita de uma cooperação com diferentes atores sociais. No Brasil, podem ser destacados alguns exemplos de PSAs já implantados. Resultante do financiamento principalmente por fontes públicas ressalta-se o ICMS Ecológico, Isenção fiscal para Reservas Privadas de Patrimônio Natural, Protocolo Verde, PROAMBIENTE e Imposto de Renda Ecológico. Alguns exemplos de financiamento por fontes privadas sem fins lucrativos são o Click Árvore e Floresta do Futuro. Também é notório o financiamento por fontes privadas com fins lucrativos. Apesar de ainda ser uma idéia em difusão, os resultados gerados já podem ser considerados positivos, contribuindo para o convencimento de que a implementação de um sistema de PSAs pode trazer grandes benefícios para o meio ambiente e o desenvolvimento sustentável. Diante do que foi apresentado, tem-se uma justificativa aliada a uma base teórica para buscar uma solução viável e eficiente para uma diminuição em grande escala do desmatamento na Amazônia. Na próxima seção, será apresentado um exemplo de PSA que pode vir a ser uma importante alternativa para a preservação do bioma, a Redução de Emissão de Carbono por Desmatamento e Degradação Florestal (REDD). 33

34 I.4.1. Redução de Emissão de Carbono por Desmatamento e Degradação Florestal (REDD Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation) Atualmente, com o desenvolvimento de sistemas de Pagamento por Serviços Ambientais, a Redução de Emissão de Carbono por Desmatamento e Degradação Florestal (REDD) é o grande foco dos estudiosos do assunto, pois constitui uma das principais ferramentas para o levantamento de recursos para a conservação das florestas nos países tropicais. Tal ferramenta poderá compensar países em desenvolvimento que, voluntariamente, demonstrarem redução de emissão por desmatamento evitado. Segundo Cabezas e Keohane, do Environmental Defense Fund: Redução de Emissão de Carbono por Desmatamento e Degradação Florestal (REDD) em florestas tropicais de países em desenvolvimento oferece o potencial para alcançar os múltiplos benefícios da redução do aquecimento global, proteção da biodiversidade e desenvolvimento sustentável 3 A base fundamental do REDD é que a redução de emissões de carbono por desmatamento gere créditos de carbono para serem comercializados nesse emergente mercado. Ou seja, a idéia é gerar créditos de carbono a partir da conservação da floresta em pé (desmatamento evitado) e não somente a partir de Mecanismos de Desenvolvimento Limpo (MDL) e projetos que reduzam a emissão do gás. Assim, o REDD vai além do Protocolo de Quioto, pois propõe compensações financeiras aos proprietários de matas nativas. Como nos mercados de carbono, no caso do REDD, o poluidor poderá compensar suas emissões comprando créditos de carbono. No entanto, esse crédito poderá ser adquirido de quem preserva a floresta natural, que será beneficiado financeiramente por 3 Tradução da autora 34

35 esta ação. O REDD, portanto, é um mecanismo para beneficiar quem evita a emissão de carbono. O REDD pode vir a ser uma alternativa bastante rentável, pois negocia qualquer tipo de seqüestro de carbono, assegurando os serviços ambientais que a floresta oferece. Nesse contexto, o Brasil se enquadra como um importante candidato a programas de REDD devido ao seu potencial de redução de emissões com a conservação da floresta Amazônica, ou seja, a partir do desmatamento evitado. Somente na Amazônia, são mais ou menos 48,9 bilhões de toneladas de carbono distribuídos em 3.3 milhões de quilômetros quadrados de floresta. (Nepstad, D. et al., 2007) O governo brasileiro, apesar de ter se posicionado contra a proposta do REDD temendo sobre os riscos da soberania nacional, já tem mostrado avanços nessas negociações, como na ultima reunião da Organização das Nações Unidas (ONU) sobre Mudança Climática, em agosto de Muito ainda se vai discutir a esse respeito, mas o importante no momento é ter claro os benefícios que esse sistema pode trazer para países que ainda possuem florestas nativas. Um consenso sobre REDD na ONU pode demorar ainda alguns anos para se consolidar oficialmente. No entanto, mercados voluntários já estão em andamento, como por exemplo, a Noruega, que investiu 500 milhões de dólares num fundo de doações para o desmatamento evitado e a Reserva de Desenvolvimento Sustentável do Juma (Amazonas), que constituiu-se a primeira área do Brasil a ser certificada para o mercado de REDD. 35

36 Apesar de ser um mercado promissor, muitas questões ainda são levantadas a respeito do funcionamento do REDD. Primeiramente, deve-se ressaltar a constante dificuldade em se medir e precificar o desmatamento. Caso seja instituído o mercado de REDD, como será monitorada a conservação? Como garantir que não haverá queimadas e extração ilegal de madeira? Além disso, cada país precisará de parâmetros para uma avaliação eficiente dos avanços e retrocessos na preservação. Outras questões devem ser discutidas a respeito do funcionamento do mercado em si: qual a melhor forma de negociar créditos do REDD? Mercados voluntários ou regulados por organismos internacionais? Quais as instituições necessárias para que se formalize esse mercado? Como fazer para que o crédito advindo do REDD não inunde o mercado de carbono devido ao seu baixo preço? Um ponto importante a ser debatido é sobre o destino dos benefícios do REDD. Como garantir renda de longo prazo para comunidades locais a partir de créditos do REDD? Além disso, algumas ONGs temem que a transformação das florestas em commodities gere disputas fundiárias e corrupção. Por fim, como monitorar um possível vazamento, ou seja, como evitar que o desmatamento migre de um local conservado para outras áreas que não estejam sob proteção? Apesar das dificuldades de implementação, são muitos os benefícios do REDD, pois o valor da conservação supera seu custo. O REDD, por ser uma forma relativamente rápida e barata de proteção, pode criar um grande incentivo para transformar a conservação florestal em âmbito mundial, com a redução de emissões de carbono em larga escala. O REDD é um poderoso mecanismo no combate ao aquecimento global na medida que o desmatamento corresponde a 20% das emissões humanas de gases do efeito estufa 36