Relatório de Auditoria Exercício de 2012

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1 REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL Controladoria-Geral da União Relatório de Auditoria Exercício de 2012 Banco Interamericano de Desenvolvimento BID Projeto Contrato de Empréstimo ATN/MT BR Brasília/DF, 2013

2 RELATÓRIO DOS AUDITORES INDEPENDENTES SOBRE AS DEMONSTRAÇÕES FINANCEIRAS BÁSICAS Ao Senhor: João Paulo de Resende Diretor do Programa PPP Examinamos o Demonstrativo de Recursos Recebidos e Desembolsos Efetuados e o Demonstrativo de Investimentos Acumulados, referentes ao ano encerrado em 31 de dezembro de 2012 e respectivas Notas Explicativas correspondentes ao Programa Nacional de Desenvolvimento Institucional das Parcerias Público-Privadas - PPP, executado pela Assessoria Econômica do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão ASSEC/MP, parcialmente financiado com recursos do Banco Interamericano de Desenvolvimento BID, na qualidade de Administrador do Fundo Multilateral de Investimento FUMIN As referidas demonstrações foram elaboradas pela unidade de gerenciamento do programa, com base no Artigo 11 das Normas Gerais do Acordo de Doação da Cooperação Técnica Não-Reembolsável ATN/MT-9587-BR Responsabilidade da administração pelas demonstrações financeiras A administração do Projeto é responsável pela elaboração dessas demonstrações financeiras de acordo com as cláusulas do Acordo de Doação, estabelecendo diretrizes para elaboração de relatórios financeiros e pelos controles internos julgados como necessários para permitir a elaboração de demonstrações financeiras livres de distorção relevante, independentemente se causada por fraude ou erro Responsabilidade dos auditores independentes Nossa responsabilidade é a de expressar uma opinião sobre essas demonstrações financeiras com base em nossa auditoria, conduzida de acordo com as normas brasileiras e internacionais de auditoria Essas normas requerem o cumprimento das exigências éticas pelos auditores e que a auditoria seja planejada e executada com o objetivo de obter segurança razoável de que as demonstrações financeiras estão livres de distorção relevante Uma auditoria envolve a execução de procedimentos selecionados para obtenção de evidência a respeito dos valores e divulgações apresentados nas demonstrações financeiras Os procedimentos selecionados dependem do julgamento do auditor, incluindo a avaliação dos riscos de distorção relevante nas demonstrações, independentemente se causada por fraude ou erro Nessa avaliação de risco, o auditor considera os controles internos relevantes para a elaboração e adequada apresentação das demonstrações financeiras do Projeto para planejar procedimentos de auditoria que são apropriados nas circunstâncias, mas não para fins de expressar uma opinião sobre a eficácia desses controles internos Uma auditoria inclui, também, a avaliação da adequação das práticas contábeis utilizadas e a razoabilidade das estimativas contábeis feitas pela administração, bem como a avaliação da apresentação das demonstrações tomadas em conjunto Acreditamos que a evidência de auditoria obtida é suficiente e apropriada para fundamentar nossa opinião de auditoria Opinião Em nossa opinião, as demonstrações financeiras do Projeto PPP para o exercício findo em 31 de dezembro de 2012 representam razoavelmente, em todos os aspectos mais relevantes, a conversão

3 dos valores executados em moeda nacional para Dólares dos Estados Unidos, os fundos recebidos, os desembolsos efetuados e os investimentos acumulados do Projeto Base de elaboração e apresentação das demonstrações financeiras Sem modificar nossa opinião, chamamos a atenção para a Nota Explicativa 03, que descreve a base de elaboração e apresentação dessas demonstrações financeiras, elaboradas para auxiliar a administração do Projeto a demonstrar o cumprimento das disposições do Acordo de Doação da Cooperação Técnica Não-Reembolsável ATN/MT-9587-BR acima mencionada Consequentemente, as demonstrações financeiras podem não servir para outras finalidades Brasília, 17 de abril de 2013

4 PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE INTERNO RELATÓRIO Nº: UCI: SFC/DECON - Coordenação-Geral de Contas do Governo EXERCÍCIO: 2012 UNIDADE AUDITADA: UNID PROG PARC PUBL PRIV ASSEC/PPP CIDADE: Brasília UF: DF RELATÓRIO DE AUDITORIA I INTRODUÇÃO Em atendimento à determinação contida na Ordem de Serviço nº , e consoante o estabelecido na Seção VII, Capítulo VII da Instrução Normativa SFC nº 01, de 06/04/2001, apresentamos os resultados dos exames realizados na gestão do Programa Nacional de Desenvolvimento Institucional das Parcerias Público- Privadas/PPP, parcialmente financiado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID, na qualidade de Administrador do Fundo Multilateral de Investimento FUMIN, por intermédio da Cooperação Técnica Não-Reembolsável nº ATN/MT-9587-BR, executado sob a responsabilidade da Direção Nacional do Programa PPP/FUMIN, da Assessoria Econômica/ASSEC, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão PPP/FUMIN/ASSEC/MP, durante o exercício encerrado em 31 de dezembro de 2012 II ESCOPO DO TRABALHO 1

5 Os trabalhos de auditoria foram realizados na sede da Unidade Executora, em Brasília/DF, no período de 06/03/2013 a 08/03/2013, em estrita observância às normas de auditoria aplicáveis ao Serviço Público Federal, as quais são compatíveis com as Normas Internacionais de Auditoria (NIA), aprovadas pela Federação Internacional de Contadores (IFAC), tendo como objetivo verificar: a) a execução do Projeto em confronto com as metas estabelecidas no plano de trabalho; b) a adequabilidade dos controles internos contábeis, financeiros e administrativos mantidos pela coordenação do programa; c) o cumprimento, pelo mutuário, das cláusulas contratuais de caráter contábil, financeiro e gerencial; d) de forma integrada, a conformidade dos processos de licitação/seleção com as políticas do Banco e da legislação nacional aplicável, a adequabilidade dos pagamentos realizados e das solicitações de desembolso apresentadas ao Banco; e) a adequada apresentação das Demonstrações Financeiras e Notas Explicativas do Projeto Nenhuma restrição foi imposta aos nossos exames, tendo sido prestadas todas as informações e explicações solicitadas Os critérios de seleção e a representatividade das amostras de gastos que foram aplicados pela equipe estão a seguir indicados: a) Diárias e Passagens: análise dos processos de concessão de diárias e passagens, no importe de US$ 11,08783, verificando a aderência aos dispositivos legais pertinentes e aos propósitos do Projeto A amostra representou 44,24% do total da categoria comprovado ao BID no exercício de 2012; b) Aquisição de Bens, Obras e Serviços: o projeto não efetuou gastos neste item no exercício de 2012; c) Contratação de Serviços de Consultoria: análise dos processos de contratação de consultoria, no montante de US$ 146,64491 A amostra representou 100% dos gastos com consultoria comprovados ao Banco no exercício de 2012 Portanto, os exames foram realizados em 90,57% das despesas justificadas ao Banco no exercício de 2012, por meio da Solicitação de Desembolso nº 09, no importe de US$ 174,14973, sendo os itens selecionados por amostragem não probabilística segundo o critério de materialidade Foi dado conhecimento formal dos resultados do presente trabalho de auditoria à direção do Projeto, cuja manifestação foi incorporada ao presente Relatório de Auditoria 2

6 III RESULTADO DOS EXAMES 1 RECURSOS EXTERNOS 11 BID 111 AVALIAÇÃO DOS RESULTADOS 1111 INFORMAÇÃO O Projeto tem como principal objetivo ampliar a oferta dos serviços públicos e de infraestrutura por meio da participação do setor privado, melhorando a qualidade e eficiência na alocação dos recursos públicos disponíveis Especificamente, o Programa visa institucionalizar a metodologia das Parcerias Público-Privadas (PPP) como um novo modelo de contratação que promova a participação do setor privado na prestação de serviços públicos e de infraestrutura O programa é formado por 3 (três) Componentes, quais sejam: I Consolidação de Unidade PPP na Assessoria Econômica do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP) e apoio aos Ministérios Setoriais e aos governos estaduais na implementação da estrutura institucional das PPP; II Regulamentação e institucionalização da metodologia das PPP; III Apoio à estruturação e desenvolvimento dos projetos de PPP O Programa Nacional de Desenvolvimento Institucional das Parcerias Público- Privadas/PPP/FUMIN conta com um financiamento do Banco Interamericano de Desenvolvimento BID, na qualidade de administrador dos recursos do Fundo Multilateral de Investimento FUMIN, por intermédio do Termo de Cooperação Técnica Não-Reembolsável nº ATN/MT-9587 (doação), no valor de US$ 2,450,00000, e uma previsão de aporte local no montante de US$ 2,450,00000, totalizando recursos da ordem de US$ 4,900,00000 para execução das atividades programadas Até a data de 31 de dezembro de 2012, foram desembolsados recursos da Doação junto ao BID da ordem de US$ 866,032, equivalentes a 35,35% do valor previsto para financiamento do Banco, e aplicados US$ 853,808 em investimentos custeados com recursos da contrapartida nacional, equivalentes a 34,85% do montante previsto para tal Adicionalmente, o projeto realizou despesas financiáveis da ordem de US$ 76,290, com recursos de adiantamentos do Tesouro Nacional, os quais serão apresentados para financiamento do BID no exercício de 2013 O Projeto teve sua duração inicialmente estimada em 30 meses, sendo, entretanto, aprovada prorrogação pelo Banco até a data de 20 de outubro de

7 Nossos exames incluíram a avaliação quanto à execução das atividades programadas e ao cumprimento dos resultados pactuados, tendo por base os controles internos de monitoramento e avaliação mantidos pela UCP, os relatórios de avaliação existentes e os investimentos realizados no período As principais realizações do período, segundo o PSR (Project Status Report), que substituiu o antigo relatório semestral de progresso, e a Nota Técnica Nº 17/2013 ASSEC, de 15/03/2013, estão transcritas abaixo Dos três componentes do projeto, o componente I refere-se à consolidação da Unidade PPP como um centro de conhecimento sobre PPP, apoio aos Ministérios Setoriais e governos estaduais e capacitação de pessoas Representa 18,8% dos recursos financeiros do projeto É o componente com maior percentual de execução total (67,4%) e com melhor estágio de desenvolvimento Assim, embora o desembolso no presente exercício tenha sido de apenas 11,4% do montante previsto, isso pode ser atribuído à maior maturidade do projeto, à demanda de trabalho exigida pela equipe pelo aumento do escopo do Componente III, de 2 para 5 projetos piloto, e às mudanças ocorridas no corpo diretivo do projeto Tais considerações, aliadas ao fato de que os recursos a desembolsar são de volume modesto, embasam uma avaliação satisfatória para o componente O componente II refere-se à regulamentação e institucionalização da metodologia das PPP, apoiando a elaboração de propostas de procedimentos e instrumentos jurídicos para contratação, execução, fiscalização e avaliação dos contratos de PPP Responde por 11,9% do projeto A principal realização foi a aprovação do regulamento para submissão e análise dos relatórios circunstanciados dos contratos de PPP (Resolução CGP n 03 de 2012) A Unidade participou, ainda, da alteração na lei de PPP, que culminou com a edição da Medida Provisória nº 575, posteriormente convertida na Lei nº 12766/2012 Este componente possui percentual de execução financeira total de 15,5%, e a execução em 2012 foi de 0,2% do orçamento previsto Os principais desafios restantes são o desenvolvimento de metodologias de apresentação, formatação, e avaliação dos contratos, bem como a padronização dos instrumentos gerais de contratação Neste sentido, a unidade pretende elaborar, em 2013, um Guia de estruturação de PPP e a elaboração da metodologia Value for Money VFM Considerando, contudo, prazo final do projeto (outubro de 2013) e as dificuldades encontradas para o desenvolvimento da metodologia, iniciada com a contratação de consultoria com este fim em 2009, o atingimento destes objetivos no prazo é duvidoso O componente III tem por objetivo apoiar a estruturação e desenvolvimento dos projetos de PPP, através da viabilização do planejamento, da estrutura técnica, econômico-financeira, jurídica e contratual de projetos-piloto de PPP Deve ainda realizar o acompanhamento e avaliação dos projetos-piloto e a elaboração de diretrizes para estruturação de futuros contratos de PPP É o componente mais relevante, ao qual foram alocados 63,4% dos recursos do programa Sua execução total até o final de 2012 era de 34,8%, e o desembolso em 2012 foi de 14,8% dos recursos previstos 4

8 No escopo do componente, as principais realizações no exercício foram a conclusão da estruturação dos projetos referentes à Plataforma Logística do São Francisco e Rodovia Transcerrados do Estado do Piauí, que foram iniciados em 2009, e o andamento dos estudos referentes ao Centro de Educação Física Almirante Adalberto Nunes - CEFAN/Marinha (elaborando estudo de demanda), Novo Colégio Militar de Manaus (concluído estudo de demanda; em andamento estudos de engenharia, de arquitetura e início das discussões sobre matriz de risco) e Projeto Parques Nacionais no Ceará e no Piauí (visitas técnicas aos parques e conclusão dos estudos de demanda) Dentre as atividades supracitadas, as mais importantes foram a conclusão dos dois projetos mais antigos, porque suas efetivas contratações bem como avaliações posteriores permitirão testar, na prática, as metodologias de avaliação desenvolvidas, bem como tirar lições decorrentes de eventuais falhas ou dificuldades encontradas a partir da efetiva execução dos contratos Entretanto, novamente, tais realizações são de atingimento duvidoso em função do exíguo prazo restante, bem como por serem atividades não totalmente concorrentes (ou seja, as metodologias deveriam já estar prontas antes da contratação das PPP) A Direção do Programa aponta algumas causas que fizeram com que o PPP obtivesse um desempenho aquém do esperado, as quais destacamos abaixo: Há de se observar que, em 2012, houve alterações na equipe do programa em virtude da mudança de seu Diretor e de um Gerente de Projeto Ademais, têm sido crescentes as atribuições da equipe da Unidade de PPP sem o respectivo incremento do quantitativo de seu corpo técnico Ao final de 2012, a unidade contava com apenas 4 (quatro) servidores, afora o Diretor de Programa, os quais são responsáveis pela execução administrativo-financeira da cooperação técnica, elaboração de editais e de demonstrativos financeiros, análise dos estudos de projetos federais e estaduais, bem como pela realização de reuniões de trabalho e apoio técnico aos órgãos setoriais envolvidos com tais projetos, elaboração de prestação de contas solicitada por órgãos de controle e pelo organismo financiador, apoio ao CGP e atuação como Secretaria-Executiva desse e da CTP, realização de palestras e cursos na qualidade de instrutores, entre outras atividades Ademais, há de se ressaltar que, em razão das mudanças institucionais do Diretor do Programa e de um Gerente de Projeto, a equipe ficou com apenas 3 (três) servidores durante alguns períodos do ano de 2012 Essas mudanças do corpo diretivo do Projeto, aliadas à crescente demanda de estados, municípios, organismos multilaterais, órgãos federais e acadêmicos por informações e reuniões sobre o tema PPP, prejudicaram a implementação de novas contratações e iniciativas, afora as que já estavam em andamento, notadamente as relativas aos Projetos CEFAN e Parques Nacionais cujos processos licitatórios se iniciaram em 2011 e cujos contratos foram assinados no final de 2012 Esses, 5

9 porém, não tiveram produtos concluídos em 2012 que viessem a refletir na execução financeira do Programa Com relação ao Componente I, deve-se ressaltar que a capacitação de servidores ocorreu em 2012 não só no âmbito das diversas reuniões e palestras realizadas durante o ano, mas também no âmbito das discussões que permearam a elaboração dos estudos dos projetos em andamento Dá-se como exemplo de evento realizado, a capacitação de 50 servidores/funcionários do Ministério das Cidades e da Caixa Econômica Federal em 18/10/2012 É cediço, ademais, que a discussão, avaliação e aprovação dos estudos necessários à estruturação dos projetos objeto do componente III constituem uma importante ferramenta de capacitação em PPP sem que haja uma execução financeira correspondente No que tange ao Componente II, devido às, já relatadas, insuficiências de quantitativo de corpo técnico e de alteração na direção do programa, algumas iniciativas foram postergadas para 2013 Entre elas estão: i) a contratação de consultor para atualização do site institucional de PPP, cujo Edital foi publicado em janeiro de 2013 e o consultor já foi contratado em março deste ano; ii) Guia de estruturação de PPPs; e iii) elaboração de metodologia VFM Ademais, informa-se que foram realizadas em 2012 diversas atividades que não ocasionaram execução financeira, porém contribuíram para o alcance dos objetivos previstos no componente II Entre elas estão as seguintes ações: i) Regulamentação da Lei de PPP - participação na discussão sobre a alteração da Lei 11079/2004 que culminou na edição da MP 575, posteriormente, convertida em lei (12766/2012); e ii) Instrumentos para Execução, Fiscalização e Avaliação do Desempenho dos Contratos de PPP - Aprovação do Regulamento para submissão e análise dos relatórios circunstanciados dos contratos de PPP (Resolução CGP n 03 de 2012) No que tange ao Componente III, a meta projetada previa a conclusão dos estudos da Plataforma Logística do São Francisco, da Rodovia Transcerrados do Estado do Piauí e do Colégio Militar de Manaus A estruturação dos dois primeiros foi concluída, a do último, porém, foi postergada para 2013 em função da complexidade inerente aos projetos de PPP A título de exemplo, cita-se o caso do estudo de engenharia e arquitetura do novo Colégio Militar de Manaus cuja conclusão estava prevista para 2012 Não foi possível concluí-lo devido, entre outras razões, a: i) o pionerismo do projeto (primeira PPP do Exército) trouxe algumas dificuldades operacionais e de compreensão dado que a Diretoria de Obras Militares está acostumada a realizar obras públicas as quais possuem uma sistemática de elaboração e execução diferente das observadas em uma PPP; ii) a descontinuidade diretiva (houve 6

10 mudança no comando do Exército em Manaus e da unidade de PPP do governo federal) provocou a postergação de algumas decisões cruciais para o andamento dos trabalhos; e iii) adaptação de detalhes operacionais aos ditames do TCU o caso em questão refere-se a dificuldade de utilização do SINAPI (base de dados estadual) como referência para a orçamentação dos custos Embora o TCU recomende a sua utilização, verificou-se, durante a orçamentação anteriormente descrita, que o SINAPI/AM não reflete a realidade de Manaus e, nesse caso, o projeto decidiu consultar uma amostra de construtoras locais para obter uma referência de preços mais aderente à realidade local A realização da referida amostra também contribuiu para o adiamento da conclusão do estudo; e iv) mudança, durante a elaboração do estudo, do terreno onde será construído o colégio em virtude de análise de conveniência e oportunidade feita pelo Exército Essa alteração acarretou, inclusive, a realização de novos levantamentos topográficos, sondagem e estudos do novo terreno Como se vê, o cronograma para a estruturação de projetos de PPP, cuja complexidade é indiscutível, é bastante dinâmico #/# 112 Avaliação de Controles Internos 1121 INFORMAÇÃO O Programa Nacional de Desenvolvimento Institucional das Parcerias Público- Privadas/PPP/FUMIN é executado e coordenado tecnicamente pela Assessoria Econômica/ASSEC, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - MP, responsável pela elaboração das demonstrações financeiras do Projeto, e conta com o apoio da Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração/SPOA/MP na execução administrativo-financeira do Programa Para sua execução conta com a participação do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento - PNUD, para o qual são transferidos recursos do Termo de Cooperação Técnica Não-Reembolsável, e ainda, com a Agência Brasileira de Cooperação do Ministério das Relações Exteriores - ABC/MRE em consequência do Documento de Projeto - PRODOC/BRA/06/016, sob o amparo do Acordo Básico de Cooperação firmado entre a República Federativa do Brasil e a Organização das Nações Unidas, promulgado por intermédio do Decreto nº 59308, de 23 de setembro de 1966 Em decorrência de nossos exames e conforme informações prestadas pela Direção do Programa, verificamos que a Unidade de Coordenação do Projeto passou por uma reestruturação em seu quadro funcional no exercício de 2012, prejudicando o desempenho das atividades previstas no Acordo de Doação Consideramos os controles internos adequados no que se refere aos aspectos relacionados ao ambiente de controle, 7

11 #/# #/# #/# à avaliação de riscos, aos procedimentos de controle, à informação e comunicação e ao monitoramento #/# 113 Avaliação e Monitoramento Externo 1131 INFORMAÇÃO Não constatamos a existência de determinações ou recomendações do Tribunal de Contas da União (TCU), ou outros órgãos de controle, expedidas ao projeto durante o exercício objeto de nossos exames 114 Cumprimento de Cláusulas Contratuais 1141 INFORMAÇÃO Verificamos o adequado cumprimento, pela Agência Executora do projeto, das cláusulas de caráter contábil-financeiro-gerencial do Termo de Cooperação Técnica Não-Reembolsável ATN/MT-9587-BR 115 Comprov de Gastos junto ao Agente Financeiro 1151 INFORMAÇÃO Analisamos o pedido de desembolso nº 09, apresentado ao Banco durante o exercício objeto de nossos exames, e, por amostragem, de forma integrada aos respectivos processos de aquisição e pagamento, as despesas neles informadas, sendo constatado que essas despesas: i) estavam apoiadas em documentação original comprobatória; ii) tiveram sua conversão para moeda norte-americana efetivada de acordo com a taxa cambial definida pelas Nações Unidas, conforme autorização contida na Mensagem CBR-5543/2008, de 19/12/2008; iii) são elegíveis para alocação ao programa e para financiamento do Banco, conforme o caso; e, iv) foram aplicadas em atendimento exclusivo às finalidades do Programa 116 Demonstrações Financeiras 1161 INFORMAÇÃO 8

12 #/# #/# Da análise das Demonstrações Financeiras do projeto e respectivas Notas Explicativas, verificamos que as mesmas foram devidamente formalizadas e refletem, em seus aspectos mais relevantes, os aportes de recursos e a execução das despesas em conformidade com as categorias de gastos e componentes programáticos do projeto Verificamos ainda, em virtude dos valores consolidados nessas demonstrações, que a execução orçamentária do Projeto foi feita em observância aos limites de despesa fixados do Acordo de Doação 117 Gerenciamento dos deslocamentos 1171 INFORMAÇÃO Verificamos, por amostragem, que as concessões de diárias e passagens realizadas com recursos do projeto se deram em cumprimento de atividades exclusivas do projeto, estando os valores e os critérios de concessão de acordo com as regras aplicáveis #/# 118 Contratação de Consultorias 1181 INFORMAÇÃO Verificamos, por amostragem, de forma integrada, os processos de seleção e pagamento de firmas de consultoria realizados com recursos do projeto, sendo constatado, no que se refere aos seus aspectos mais relevantes, que os procedimentos de contratação e pagamento foram realizados em observância às diretrizes do Banco e da legislação nacional aplicável IV CONCLUSÃO Com base nos trabalhos de auditoria realizados, somos de opinião que são mantidos controles internos adequados para a implementação das atividades do Projeto no âmbito do Agente Executor, em seus aspectos mais relevantes 9

13 Brasília/DF, 17 de Abril de