COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS RELATÓRIO ANUAL DE 2003 DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

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1 COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS Bruxelas, COM(2003) 527 final RELATÓRIO ANUAL DE 2003 DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU SOBRE A POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO DA COMUNIDADE EUROPEIA E O RELATÓRIO DA COMISSÃO SOBRE A AJUDA EXTERNA EM 2002

2 RELATÓRIO ANUAL DE 2003 DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU SOBRE A POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO DA COMUNIDADE EUROPEIA E O RELATÓRIO DA COMISSÃO SOBRE A AJUDA EXTERNA EM 2002 ÍNDICE A. INTRODUÇÃO... 5 B. SÍNTESE OBJECTIVOS ESTRATÉGICOS E RESULTADOS ALCANÇADOS O quadro para as parcerias externas da Comunidade Adaptação às mudanças no contexto da UE e do resto do mundo em Realizações fundamentais em Os três C: coerência, coordenação e complementaridade Trabalhar com outros O caminho do futuro O PROCESSO DE REFORMA AVANÇOS EM Melhoria da qualidade Melhoria da gestão e do desempenho financeiros Reunificação do ciclo de projecto: o segundo ano do Serviço de Cooperação EuropeAid Desconcentração PROGRESSOS RUMO AOS OBJECTIVOS ESTRATÉGICOS Acompanhamento dos progressos rumo aos objectivos estratégicos Maximizar o impacto da ajuda da CE Progressos das políticas em domínios prioritários em EM BUSCA DE RESULTADOS: ACOMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO Avaliação Resultados do projecto: acompanhamento orientado para os resultados Conclusões ACTIVIDADES HORIZONTAIS E INTEGRAÇÃO INTEGRAÇÃO DAS QUESTÕES RELATIVAS AOS DIREITOS DO HOMEM E À DEMOCRACIA EM TODAS AS POLÍTICAS COMUNITÁRIAS

3 5.2 INICIATIVA EUROPEIA PARA A DEMOCRACIA E OS DIREITOS DO HOMEM (IEDDH) IGUALDADE ENTRE HOMENS E MULHERES LUTA CONTRA A DROGA O AMBIENTE E AS FLORESTAS TROPICAIS PREVENÇÃO DE CONFLITOS, RESPOSTA RÁPIDA ÀS CRISES E LUTA CONTRA O TERRORISMO Cooperação no domínio da ciência e da tecnologia Diálogo político e reforço das capacidades SAÚDE, SIDA E POPULAÇÃO COOPERAÇÃO COM OS INTERVENIENTES NÃO GOVERNAMENTAIS INCLUINDO ONG ACTIVIDADES EM BALCÃS OCIDENTAIS EUROPA ORIENTAL E ÁSIA CENTRAL MEDITERRÂNEO, PRÓXIMO E MÉDIO ORIENTE PAÍSES DE ÁFRICA, CARAÍBAS E PACÍFICO (ACP) E PAÍSES E TERRITÓRIOS ULTRAMARINOS (PTU) ÁSIA AMÉRICA LATINA DESTAQUE: A GESTÃO DA ÁGUA NO ÂMBITO DA COOPERAÇÃO DA UE A IMPORTÂNCIA DA ÁGUA NO DESENVOLVIMENTO A ÁGUA E OS OBJECTIVOS DE DESENVOLVIMENTO DO MILÉNIO AS PESSOAS E A ÁGUA: MELHORAR O ACESSO À ÁGUA E AOS SERVIÇOS DE SANEAMENTO BÁSICO Quadros financeiros COMMITMENTS 2002 WESTERN BALKANS COMMITMENTS 2002 EASTERN EUROPE AND CENTRAL ASIA COMMITMENTS 2002 MEDITERRANEAN AND NEAR AND MIDDLE EAST COMMITMENTS ACP COMMITMENTS 2002 ASIA ENGAGEMENTS 2002 AMERIQUE LATINE

4 9.1 HARMONIZAÇÃO DOS PROCEDIMENTOS CONTRATUAIS E FINANCEIROS RAL ASSUNTOS JURÍDICOS AUDITORIAS TRANSPARÊNCIA E VISIBILIDADE COMUNICAÇÕES DA CE REFERENTES À ASSISTÊNCIA EXTERNA EM ASSISTÊNCIA CE NÃO ABRANGIDA PELO PRESENTE RELATÓRIO

5 A. INTRODUÇÃO A pobreza, os conflitos armados, a instabilidade e o sofrimento humano, em qualquer parte do mundo, afectam-nos a todos. Na era de globalização que vivemos, enfrentar estas questões é do interesse comum dos europeus e constitui um imperativo moral. Os programas de ajuda externa da CE são uma resposta a esta realidade. A Comissão gere, em nome da Comunidade Europeia, um quinto dos fluxos de ajuda (6,5 mil milhões autorizados em 2002), o que representa mais de dez por cento do total mundial da ajuda ao desenvolvimento. Prestamos assistência a mais de 160 países, territórios ou organizações de todo o mundo. Acreditamos em compromissos estruturados de longo prazo e na criação de uma rede de parcerias de colaboração. Ao pôr em comum os recursos destinados a este objectivo, que é de todos, os Estados-Membros da UE demonstraram o seu compromisso com os valores partilhados da ajuda externa, dos direitos humanos, da estabilidade e da redução da pobreza, cujas políticas e respectiva execução ocupam um lugar fulcral no papel da UE no mundo. Como administradora da ajuda externa da CE, a Comissão tem uma vantagem comparativa única, tirando partido dos conhecimentos específicos e transcendendo as tradições nacionais dos Estados-Membros. Estamos empenhados em utilizar o dinheiro dos contribuintes em programas de ajuda com uma qualidade elevada e com um impacto demonstrável na qualidade de vida das pessoas e pretendemos fazê-lo com um nível de eficiência correspondente aos mais elevados padrões internacionais. Em 2002, esta perspectiva ficou demonstrada, nomeadamente, através dos 275 milhões de euros consagrados ao Afeganistão: um contributo concreto para a reconstrução de um Estado em falência, assistindo um governo inexperiente na criação de condições de vida melhores para os cidadãos comuns. A Comissão desempenhou também um papel fulcral na Conferência sobre Financiamento para o Desenvolvimento (Monterrey), na Cimeira Mundial sobre o Desenvolvimento Sustentável (Joanesburgo), na Agenda de Desenvolvimento de Doha e ainda na adopção dos compromissos de Barcelona e no lançamento das iniciativas da UE sobre água e saneamento e sobre energia. Esta Comissão estabeleceu como prioridade reformar o orçamento relativo à ajuda externa, e 2002 foi o ano em que os primeiros resultados dessa reforma puderam ser constatados no terreno: a qualidade da nossa ajuda foi reforçada por uma ampla desconcentração das responsabilidades de gestão de Bruxelas para o terreno que, em 2002, incidiu em programas geográficos na Europa, na região do Mediterrâneo, na Ásia e na América Latina. Seguindo as boas práticas internacionais, não só aumentámos a celeridade de execução que de uma maneira geral já correspondia ao desempenho das agências nacionais de desenvolvimento como melhorámos ainda a capacidade de resolução de problemas e de adaptação da nossa ajuda às necessidades reais. Estes ganhos foram complementados, em matéria de programação, por um novo quadro de estratégias por país que promove a coerência das políticas e a coordenação entre doadores. O presente relatório fornece informação sobre as políticas e programas executados em todo o mundo e descreve os resultados e impactos alcançados, conforme solicitação do Conselho e do Parlamento Europeu. Reconhecemos que é necessário aprofundar o trabalho com vista a uma abordagem orientada para os resultados. Será necessário bastante mais tempo e um esforço ainda maior para se consolidar e concluir a reforma e aumentar ainda mais a eficácia 5

6 da ajuda externa. Entre os principais desafios, conta-se a necessidade de ultrapassar dificuldades de execução específicas que a Comissão encontrou em vários países ACP e ainda o imperativo de colocar no terreno instrumentos financeiros eficazes, tendo em conta os nossos novos vizinhos após 2004, no contexto de uma Europa alargada. Assumimos o compromisso de fazer face a esses desafios e de melhorar ainda mais o desempenho da ajuda externa da CE, contribuindo assim para a segurança e a prosperidade de todos. Chris Patten, Comissário responsável pelas Relações Externas Presidente do Comité de Direcção do Serviço de Cooperação EuropeAid Poul Nielson, Comissário responsável pelo Desenvolvimento Administrador-Geral do Serviço de Cooperação EuropeAid Günter Verheugen, Comissário responsável pelo Alargamento Membro do Comité de Direcção do Serviço de Cooperação EuropeAid Pascal Lamy, Comissário responsável pelo Comércio Membro do Comité de Direcção do Serviço de Cooperação EuropeAid Pedro Solbes Mira, Comissário responsável pelos Assuntos Económicos e Monetários Membro do Comité de Direcção do Serviço de Cooperação EuropeAid 6

7 B. SÍNTESE O presente relatório anual oferece uma panorâmica das actividades da Comunidade Europeia no domínio da ajuda externa e enquadra-se na reforma da gestão da ajuda externa da CE adoptada pela Comissão 1. É dirigido às instituições europeias e a outros intervenientes neste domínio, a países parceiros e ao público em geral. O relatório dá conta dos 6,5 mil milhões de euros autorizados e dos 5,2 mil milhões de euros pagos pela CE em O Capítulo 1 do relatório apresenta o estádio de evolução dos objectivos estratégicos e resultados alcançados. As cimeiras de Monterrey e Joanesburgo lançaram as bases para uma nova parceria global susceptível de conduzir à erradicação da pobreza e ao desenvolvimento sustentável. Se os Estados-Membros da UE cumprirem os seus compromissos, até 2006, poderão ficar disponíveis 8,5 mil milhões de euros adicionais. A primeira geração de documentos de estratégia por país foi concluída em 2002 e conduzirá a uma concentração reforçada na luta contra a pobreza. Uma melhor integração da evolução do contexto internacional e das outras prioridades da UE na política de desenvolvimento e no seu planeamento constituirá mais um contributo para a melhoria geral das actividades da UE neste domínio. Não devem ser esquecidos os já célebres três C (coerência, coordenação e complementaridade), que têm registado progressos contínuos. No âmbito das políticas da CE, ajudam a promover o desenvolvimento, a redução da pobreza e a integração dos países beneficiários e parceiros na economia mundial. Este capítulo põe ainda em evidência os progressos no domínio da cooperação da CE com outros doadores. Foi assinado um novo acordo-quadro com o Banco Mundial e ficou concluída a reforma do acordo-quadro entre a CE e a ONU relativamente ao financiamento pela CE de projectos da ONU. Em 2002, realizaram-se diálogos aprofundados sobre a definição das políticas, a vários níveis, com agências, fundos e programas das Nações Unidas. A reforma da gestão da ajuda externa da CE começa a dar frutos: uma programação mais claramente definida, melhoria da qualidade e da celeridade, maior transparência e responsabilização, devolução das responsabilidades às delegações no terreno, melhor coordenação com outros doadores, em especial Estados-Membros, e a criação de um novo sistema único de informação de gestão, o Sistema Comum de Informação Relex (Common Relex Information System - CRIS), contam-se entre as principais realizações em 2002, tal como é ilustrado no Capítulo 2. O Capítulo 3 descreve os progressos alcançados pela CE rumo aos seus objectivos estratégicos, em particular no que diz respeito aos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio (ODM), em colaboração com o resto da comunidade internacional. Destaca as medidas tomadas para aumentar ainda mais a eficácia da ajuda da Comunidade, incluindo a adaptação da abordagem adoptada às diferentes circunstâncias de cada país e região, a utilização eficiente dos recursos, a sustentabilidade da dívida e o recurso crescente a abordagens sectoriais, bem como o apoio orçamental. Refere ainda os progressos alcançados em 2002 no que diz respeito à concentração da ajuda da CE num número mais limitado de domínios e a evolução das políticas fundamentais nestes domínios prioritários. Ao longo deste ano, sectores sociais como a saúde, a educação, os transportes e a segurança alimentar conheceram progressos significativos. Em matéria de comércio e desenvolvimento, a Comissão adoptou uma comunicação aprovada pelo Conselho em Novembro de Comunicação relativa à reforma da gestão da ajuda externa, SEC (2000) 814, de 16 de Maio de

8 A Comissão colaborou com um grupo de peritos dos Estados-Membros e de outras partes interessadas, nomeadamente, o Comité de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE (CAD), o PNUD e o Banco Mundial, com vista a elaborar um conjunto de dez indicadores principais com base nos ODM. Destes dez indicadores, seis estão directamente relacionados com o bem-estar das crianças e três têm uma dimensão específica de género. A Comissão pretende acompanhar anualmente os progressos nestes indicadores em todos os países em desenvolvimento aos quais concede ajuda. Os indicadores são: Proporção da população que vive com menos de 1 dólar por dia. Prevalência de crianças com insuficiência ponderal. Taxa de mortalidade de menores de 5 anos. Taxa líquida de matrícula no ensino primário. Taxa de conclusão do ensino primário. Rácio raparigas/rapazes no ensino primário, secundário e superior. Proporção de partos assistidos por pessoal de saúde qualificado. Proporção de crianças de 1 ano vacinadas contra o sarampo. Taxa de prevalência do VIH/SIDA entre as mulheres grávidas com idades entre os 15 e os 24 anos. Proporção da população com acesso a uma fonte de água de melhor qualidade. O Capítulo 4 ilustra as conclusões das actividades de avaliação e o acompanhamento orientado para os resultados (Results-Oriented Monitoring - ROM) em Este capítulo sintetiza as conclusões das avaliações completadas no período abrangido pelo relatório e identifica algumas questões de maior alcance que começam a surgir. Lançado em 2001, o ROM foi alargado a todas as regiões em Este sistema assegura que a Comissão dispõe de informação comparável abarcando todos os seus programas de ajuda externa. O capítulo expõe conclusões e análises, baseadas em relatórios de 2002 que usam o método de ROM (relevância, eficiência, eficácia, impacto e sustentabilidade), relativas a domínios prioritários de desenvolvimento. Os resultados e o desempenho de projectos e programas financiados pela CE foram considerados bons, na generalidade. A análise da estrutura do desempenho sugere que há ensinamentos a retirar: A flexibilidade e a capacidade de adaptação às mudanças tende a melhorar os resultados obtidos com os projectos. Há também indicações de que a revisão da concepção do projecto no início da fase de execução favoreceu a melhoria do desempenho. A boa integração nas estruturas locais, o apoio político e a participação do beneficiário promoveram claramente a eficácia e a sustentabilidade e devem ser tidos em conta no planeamento dos projectos. 8

9 A sustentabilidade financeira é a questão mais frequentemente identificada como uma potencial fonte de problemas para os projectos. A celeridade dos contributos e das actividades fica aquém do óptimo em muitos projectos. Os comentários narrativos num grande número de relatórios de acompanhamento apontam os procedimentos (CE) complicados e a qualidade da gestão do projecto como a origem do problema em muitos casos. O Capítulo 5 analisa as questões horizontais ou transversais e a sua integração na estrutura geral de cooperação da CE. Direitos humanos, igualdade entre homens e mulheres, ambiente e prevenção de conflitos são os temas principais deste capítulo, que também descreve a execução de rubricas orçamentais temáticas como as relacionadas com a segurança alimentar, as florestas tropicais, a luta contra o VIH/SIDA ou o co-financiamento com as ONG. Prosseguiu o diálogo com a China sobre os direitos humanos e foi iniciado um diálogo neste domínio com o Irão. Têm sido realizadas reuniões regionais em dois países mediterrânicos, com organizações da sociedade civil. A promoção da educação em matéria de direitos humanos e da formação em análise ética também foram questões importantes em A Iniciativa Europeia para a Democracia e os Direitos do Homem autorizou mais de 100 milhões de euros este ano. A ajuda a países terceiros no domínio da ciência, tecnologia e investigação, em particular nos Novos Estados Independentes e nos países ACP, também merece referência neste capítulo. Em 2002, o Mecanismo de Reacção Rápida autorizou 23,5 milhões de euros, destacando-se como tarefas mais importantes a segunda fase da estabilização do Afeganistão e o esforço de reconstrução dos Territórios Palestinianos. Foi desenvolvido em 45 países um processo de consulta dos intervenientes não estatais na preparação dos documentos de estratégia por país. Perto de 200 milhões de euros foram autorizados para co-financiar projectos de ONG. Quase 50 milhões de euros foram autorizados ao abrigo das rubricas orçamentais temáticas ambiente e florestas tropicais. O Capítulo 6 é dedicado às actividades de cooperação por região: Europa Oriental e Ásia Central, Europa do Sudeste, Mediterrâneo, Próximo e Médio Oriente, Países de África, das Caraíbas e do Pacífico (ACP) e Países e Territórios Ultramarinos (PTU), América Latina e Ásia. A estrutura da apresentação é igual para todas as regiões, permitindo uma leitura transversal e uma comparação fácil com base em dados similares. São apresentados, em primeiro lugar, os objectivos estratégicos e os resultados alcançados, a par das prioridades programáticas, ao longo do ano. A secção seguinte apresenta os principais resultados dos projectos concluídos e ainda em curso, incluindo aqueles que sofreram uma revisão intercalar. Alguns estudos de casos ilustram concretamente o âmbito das actividades da CE em cada região. Para concluir a informação sobre cada região, secções específicas abordam a execução dos três C (coordenação, coerência e complementaridade), descrevendo a cooperação com Estados-Membros e outros doadores. São ainda referidas as actividades da Ajuda Humanitária (executada pelo ECHO) e do Banco Europeu de Investimento (BEI). Cada secção regional é finalizada com as conclusões e as perspectivas para os anos vindouros. No que se refere aos Balcãs Ocidentais, a existência e funcionamento adequado de uma economia de mercado é um dos critérios fixados em Copenhaga como requisito básico para a 9

10 adesão à UE. Assim, nos próximos anos será mantido o apoio às reformas necessárias para a realização desse objectivo, que incluem a aprovação de legislação em matéria de economia, a gestão das despesas orçamentais e a cobrança fiscal, os contratos públicos e, numa fase mais adiantada do processo, a legislação em matéria de concorrência. A atenção voltar-se-á também para as administrações públicas, geralmente através de programas de reforma da administração pública destinados a apoiar o processo de racionalização do sector público, a sua redução e a simplificação dos seus procedimentos. Na área da justiça e dos assuntos internos, a fragilidade do funcionamento do sistema judiciário é reconhecida como um dos entraves fundamentais não só ao funcionamento político geral do Estado, mas também ao funcionamento adequado da economia de mercado (por exemplo, devido à ausência de um sistema eficaz de resolução de conflitos económicos). A corrupção tem sido identificada como outro dos principais obstáculos ao adequado desenvolvimento político, social e económico da região, requerendo uma acção decisiva da comunidade internacional, apoiada por uma assistência específica do programa CARDS, para atacar as raízes do problema e promover soluções sustentáveis. Em 2002, foram autorizados quase 654 milhões de euros na região, elevando-se os pagamentos a mais de 617 milhões de euros. No que diz respeito aos países da Europa Oriental e da Ásia Central, foram autorizados em 2002 quase 430 milhões de euros, e os pagamentos elevaram-se a 383 milhões de euros. Iniciou-se a avaliação do impacto potencial do alargamento nas relações da UE com os países da Europa Oriental, no quadro do conceito da Europa alargada, que tem por objectivo aumentar a estabilidade e reduzir o fosso de prosperidade nas novas fronteiras externas da UE. Daqui resultará um apoio crescente a actividades que promovam a cooperação transfronteiriça, em particular no que se refere aos NEI ocidentais. No Cáucaso e na Ásia Central, a UE continuará a dar prioridade à cooperação regional, designadamente, através de medidas destinadas à redução da pobreza e ao crescimento económico e, nos casos pertinentes, à prevenção de conflitos. No caso dos países mediterrânicos, alcançou-se uma melhoria significativa na execução do programa MEDA, com autorizações de 762 milhões de euros e pagamentos de 684 milhões de euros ao longo do ano. Os novos programas indicativos nacionais foram executados pela primeira vez em A estabilidade, a segurança e o desenvolvimento sustentável continuam a ser prioridades da UE na região, tal como a conclusão dos acordos de associação com todos os países parceiros do Mediterrâneo e os novos passos rumo a um mercado interno euro-mediterrânico. A cooperação nos domínios jurídico e dos assuntos internos tornou-se igualmente uma prioridade importante, abrangendo questões como a dos refugiados, dos direitos de asilo e da luta contra a imigração ilegal. A situação no Médio Oriente continua a suscitar as maiores preocupações. A cooperação com os países ACP e com os Países e Territórios Ultramarinos (PTU) totalizou perto de 2,4 mil milhões de euros em autorizações e 2,54 mil milhões em pagamentos (um dos melhores desempenhos já registados, ainda que ligeiramente inferior ao dos pagamentos de 2001). A ratificação do Acordo de Cotonu contribuirá para o progresso das relações entre a UE e os países ACP. O compromisso explícito dos países africanos de reforçarem a sua capacidade para fazer face aos conflitos, à pobreza e à marginalização no contexto da globalização, bem como a existência dos Documentos Estratégicos de Redução 10

11 da Pobreza, constituem dois importantes pilares da futura cooperação da CE na região. Tratando-se da região do mundo que encontrará mais dificuldades em realizar os Objectivos de Desenvolvimento do Milénio (ODM), a parceria ACP-UE deverá melhorar a ajuda ao desenvolvimento e o diálogo político e deverá ainda reforçar outras políticas e instrumentos, como no caso das questões relacionadas com o comércio. O lançamento da União Africana e a sua adopção da Nova Parceria para o Desenvolvimento de África (NPDA) pode constituir o facto mais significativo de 2002 para o futuro próximo. O reforço das capacidades e a resolução de crises contam-se igualmente entre os conceitos mais importantes para o desenvolvimento desta região. Na Ásia, foram autorizados em milhões de euros, elevando-se os pagamentos a 434 milhões de euros. Através das suas actividades de cooperação, a CE empenha-se em dar um contributo para a redução da pobreza e a melhoria do nível de vida nos países asiáticos. Os cuidados de saúde primários e o ensino primário são áreas prioritárias neste domínio e continuarão a receber pelo menos um terço dos fundos disponíveis. Será dada ênfase à intervenção ao nível sectorial, à luta contra a pobreza através de programas nacionais e ao reforço da coordenação com o país doador. A acção da Comunidade visa ainda a melhoria da sua relação com estes países, o aprofundamento da democracia e o fomento da paz. A consecução destes objectivos requer, por exemplo, o apoio à reconstrução e reabilitação de países afectados por conflitos armados, como o Afeganistão e Timor Leste, e actividades com vista à prevenção dos conflitos na região, como o apoio ao processo de paz no Sri Lanka. A cooperação económica com a Ásia será reforçada, com particular concentração no meio empresarial, apoiando-se, por outro lado, actividades em domínios fundamentais como o da energia, o da tecnologia ambiental e o da biodiversidade. O diálogo e a negociação têm sido a pedra de toque da cooperação da CE com a América Latina. A sociedade civil está a ser consultada sobre as três negociações sub-regionais (UE-Mercosul, UE-México e UE-Chile). As conclusões da cimeira de Madrid podem constituir um importante passo em frente. A abordagem sectorial e o apoio orçamental poderão dar os seus primeiros resultados na região já em Por outro lado, o lançamento de negociações com países da América Central e a Comunidade Andina poderá vir a dar origem a uma estrutura sub-regional para as relações entre a UE e a América Latina. Em 2002, as autorizações da CE na região orçaram em 382 milhões de euros, e os pagamentos elevaram-se a 272 milhões de euros. O tema em destaque (Capítulo 7) do relatório diz respeito à Gestão da Água, provavelmente o desafio mais importante que se coloca a qualquer política de desenvolvimento coerente para os anos que se avizinham. A comunicação da Comissão de 12 de Março de 2002 e os resultados da Cimeira de Joanesburgo constituem a base de qualquer política da UE neste domínio. A iniciativa da UE sobre a água, lançada em Joanesburgo, procura actuar como um catalisador de futuras acções, no sentido da realização dos objectivos acordados internacionalmente, em parceria com os países em desenvolvimento. O novo objectivo internacional é reduzir para metade, até 2015, o número de pessoas sem acesso a saneamento básico, em complemento do acesso à água potável, que constitui um dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio. Quadros financeiros completos, seguindo a nomenclatura CAD, compõem o Capítulo 8. Nestas páginas pode encontrar-se uma discriminação por rubrica orçamental, região, país e instrumento. Paralelamente, todos os projectos autorizados em 2002 são mencionados por região e sector de intervenção. 11

12 Por último, os anexos descrevem a evolução actual das principais actividades relacionadas com a reforma da gestão da ajuda externa, designadamente, a harmonização de procedimentos, a situação do RAL (atrasos nos pagamentos), as actividades de auditoria, os esforços no domínio da transparência e da visibilidade e ainda uma lista completa de comunicações oficiais da CE relativas à ajuda externa elaboradas em

13 1. OBJECTIVOS ESTRATÉGICOS E RESULTADOS ALCANÇADOS O presente capítulo explica o contexto das parcerias externas da Comunidade, nomeadamente, o enquadramento e objectivos estratégicos, e traça a sua evolução em 2002 em resposta a acontecimentos no interior e no exterior da UE. Coloca ainda em destaque uma série de resultados estratégicos alcançados durante o ano, incluindo a conclusão do processo de programação por país e os progressos concretos no sentido do reforço da coerência, da coordenação e da complementaridade, quer no âmbito da UE, quer fora das suas fronteiras. 1.1 O quadro para as parcerias externas da Comunidade A política da Comunidade Europeia no domínio da cooperação para o desenvolvimento é um de três elementos do quadro mais alargado das relações externas, a par com as relações externas políticas e económicas (incluindo o comércio e o investimento) da Comunidade. A Comunidade Europeia desempenha um papel muito importante nestas três áreas, sendo o maior parceiro comercial de muitos países em desenvolvimento. A UE, enquanto região, responde por mais de metade da ajuda ao desenvolvimento mundial: mais de 28,7 mil milhões de euros em 2002, dos quais 6,5 mil milhões de euros ao nível da CE. Em Março de 2002, por ocasião da Conferência Internacional sobre o Financiamento do Desenvolvimento, a UE assinalou a sua vontade de desempenhar um papel ainda mais determinante no futuro, com um aumento do volume de ajuda. Cada um dos Estados-Membros da UE comprometeu-se a disponibilizar, até 2006, um mínimo de 0,33% do seu PNB para a Ajuda Pública ao Desenvolvimento (APD), de tal forma que, colectivamente, a UE atinja uma média de 0,39% (0,33% em 2001). Um quinto do actual orçamento da UE para a ajuda 6,5 mil milhões de euros é gerido pela Comissão Europeia em nome da Comunidade. Estas verbas provêm do orçamento da Comunidade e ainda do Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED), que presta apoio aos Países de África, das Caraíbas e do Pacífico no quadro do Acordo de Cotonu e aos Países e Territórios Ultramarinos (PTU) associados à Comunidade, nos termos da Decisão de Associação Ultramarina 2. O alcance geográfico dos programas de ajuda da Comunidade também é digno de nota: dos vizinhos da UE às pequenas ilhas do Pacífico. Em 2002, a Comunidade realizou programas com 160 países e 8 regiões. A situação e as questões essenciais em cada região e país variam significativamente, e a Comunidade adapta a sua abordagem em conformidade Objectivos estratégicos da política de desenvolvimento da CE Embora a cooperação para o desenvolvimento faça parte das relações externas, constitui um objectivo político legítimo em si mesmo. Além disso, a Comissão promove a utilização das tecnologias da informação e da comunicação (TIC) como instrumento na consecução dos objectivos de desenvolvimento. Desde Novembro de 2000, a Comunidade dispõe de um quadro geral para guiar a sua cooperação e as parcerias com todos os países em desenvolvimento com os quais 2 Decisão 2001/822/CE do Conselho, de 27 de Novembro de 2001, JO L 314 de

14 mantém relações. Este quadro torna claro que o principal objectivo da política de cooperação para o desenvolvimento da Comunidade é, numa primeira fase, reduzir e, posteriormente, erradicar a pobreza, através do apoio a um desenvolvimento social e ambientalmente sustentável, da promoção da integração gradual dos países em desenvolvimento na economia mundial e da determinação de combater a desigualdade 3. As metas no domínio da saúde têm proeminência, realçando-se a ligação entre a redução geral da pobreza e os investimentos na saúde e na investigação. O objectivo específico da luta contra o VIH/SIDA, a malária e outras doenças torna patente o forte empenhamento e o reconhecimento implícito de que, se não se fizer frente a estas doenças, não será alcançado o objectivo fundamental da redução da pobreza a nível mundial. Este objectivo reflecte também os princípios fundamentais em que assenta a prestação de ajuda da Comunidade: um desenvolvimento humano e social sustentável, equitativo e participado, que integre a promoção dos direitos humanos, da democracia, do primado da lei e da boa governação. Cada vez mais, o valor do reforço das capacidades e da inovação no domínio da ciência e tecnologia (CT) é reconhecido como fundamental para a realização dos ODM, tanto no que se refere a cada um dos sectores como no que respeita ao desenvolvimento económico global. A UE alicerçou firmemente os seus esforços para o desenvolvimento no contexto mundial e está a trabalhar com outros intervenientes tendo em vista realizar o conjunto dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio adoptados pelos Estados da ONU na Cimeira do Milénio. Os objectivos são enumerados na caixa infra. Os Objectivos de Desenvolvimento do Milénio Implantar o ensino primário universal. Promover a igualdade entre os géneros e capacitar as mulheres. Reduzir a mortalidade infantil. Melhorar a saúde materna. Combater o VIH/SIDA, a malária e outras doenças. Erradicar a pobreza extrema e a fome. Garantir a sustentabilidade ambiental. A Comunidade assumiu igualmente o compromisso de aplicar os princípios das boas práticas internacionais na execução da ajuda e, nomeadamente, o compromisso firme de trabalhar em parceria com os países em desenvolvimento e de respeitar e promover a apropriação local, bem como o da participação de intervenientes não estatais e da adopção de outras medidas como a distribuição eficaz de recursos, o trabalho em proximidade com outros doadores e um deslocamento dos projectos para programas sectoriais e apoio orçamental, sempre que possível (ver Capítulo 3). Tudo isto é complementado pelo programa de reforma da gestão também lançado em 2000 (ver Capítulo 2). 3 Conclusões do Conselho de 10 de Novembro de 2000, Referência 12929/00. 14

15 Com vista a maximizar o seu impacto no quadro mundial do desenvolvimento, a Comunidade está a concentrar a ajuda em seis áreas onde pode oferecer um valor acrescentado importante: a ligação entre o comércio e o desenvolvimento; a integração e cooperação regional; o apoio a políticas macroeconómicas e o acesso equitativo aos serviços sociais; os transportes; a segurança alimentar e o desenvolvimento rural; o reforço das capacidades institucionais, em particular a boa governação e o primado da lei (ver Capítulo 3). A promoção dos direitos humanos, a igualdade entre homens e mulheres, a sustentabilidade ambiental e a prevenção de conflitos são integradas em todas as fases e em todos os programas de ajuda da Comunidade Resposta a diferentes circunstâncias por países e regiões A política de cooperação para o desenvolvimento acima traçada aplica-se a todos os países em desenvolvimento com os quais a Comunidade tem ligações. Não obstante, as relações e os programas de ajuda da Comunidade nas diferentes regiões e países são adaptados aos desafios específicos que estes enfrentam. Estes desafios incluem desde a reforma e a estabilidade política e económica nos Balcãs Ocidentais ao desenvolvimento económico e social sustentável no Mediterrâneo a fim de assegurar que esta região não se transforme numa linha de fractura geo-estratégica, com uma Europa próspera de um lado e países predominantemente pobres do outro em conjugação com o reforço da cooperação em matérias como o terrorismo, o ambiente, as drogas e as alterações demográficas. Na América Latina, a luta contra a desigualdade social e a promoção de sociedades mais coesas são as grandes prioridades, combinadas com o apoio à integração regional para aumentar a competitividade das empresas latino-americanas. Na Ásia vivem dois terços dos pobres do mundo, e a segurança alimentar, a saúde e o acesso aos serviços básicos são questões prementes nos países de menor rendimento da região. Além disso, os países de rendimento intermédio continuam a ver-se afectados por graves disparidades de rendimentos e oportunidades. Uma área de particular atenção dos programas da CE na Ásia Central é a reforma institucional, jurídica e administrativa e o desenvolvimento económico e do sector privado para fazer face aos problemas, que vão das crescentes disparidades de rendimentos e da pobreza à lenta transição económica e democrática, passando pelas questões relacionadas com os direitos humanos. Os Países de África, Caraíbas e Pacífico e os Países e Territórios Ultramarinos, uma associação que entrou em vigor em 1 de Abril de 2003, no quadro do Acordo de Cotonu, enfrentam muitos problemas comuns, mas diferem em pontos importantes. As regiões do Pacífico e das Caraíbas contam com muitos Estados insulares de reduzida dimensão, enquanto em África vários conflitos são exacerbados pela grande extensão e fragilidade dos países. 40 dos 77 Estados ACP são países menos desenvolvidos, marcados por um rendimento por habitante particularmente baixo e graves problemas ao nível das infra-estruturas. As diversas vertentes das relações externas da Comunidade com as diferentes regiões enquadram-se numa série de acordos de cooperação e parceria. O Capítulo 6 relata os progressos determinantes em cada uma destas regiões em Complementaridade entre o desenvolvimento e outros objectivos externos Em muitos casos, os objectivos de desenvolvimento e outros objectivos externos da Comunidade são complementares, tal como o são as intervenções em diferentes 15

16 áreas. Por exemplo, a ligação entre a prevenção de conflitos e a promoção dos direitos humanos e da democracia é clara, tal como a relação destes domínios com a redução da pobreza. No rescaldo da violência, a assistência concreta da Comunidade tem ajudado a reconstruir as sociedades e a prevenir o ressurgimento de disputas. Em vez de se abordarem apenas os sintomas do conflito, é necessário que se desenvolvam métodos para identificar e enfrentar as suas raízes, que, em muitos casos, decorrem da pobreza extrema. Deve ainda salientar-se a relação entre o investimento no domínio dos serviços básicos de saúde e o investimento na investigação e desenvolvimento de novos medicamentos e tratamentos, especialmente no contexto da luta contra as principais doenças transmissíveis ligadas à pobreza. Perante a diversidade de políticas externas e instrumentos actuais e a necessidade de responder a circunstâncias diferentes, os documentos de estratégia por país e por região utilizados pela Comunidade constituem uma importante ferramenta para analisar a combinação de políticas e optar pela mais adequada. As intervenções realizadas a título das rubricas orçamentais horizontais e temáticas da Comunidade, que cobrem o desenvolvimento e os objectivos externos mais amplos, como a cooperação no domínio das drogas, têm sido gradualmente integrados neste quadro. A Comunidade está também a trabalhar para garantir uma maior coerência ao nível das políticas centrais. A complementaridade entre o desenvolvimento e a política de investigação baseia-se na ideia da necessidade de sinergias entre o reforço de capacidades no domínio da ciência e tecnologia e a colaboração inter-regional em matéria de investigação (Norte-Sul, Oriente-Ocidente). 1.2 Adaptação às mudanças no contexto da UE e do resto do mundo em Alargamento da UE e novas prioridades políticas No que se refere à evolução da situação interna da UE, a decisão exemplar, tomada em Dezembro de 2002, de alargar a União, em Maio de 2004, de 15 para 25 membros terá um impacto profundo no papel futuro da região, nomeadamente, no que respeita às suas atribuições em matéria de política externa e de desenvolvimento. Estes países, que receberam um apoio substancial proveniente quer da UE, quer de outros doadores nos últimos 12 anos para a sua transição política e económica, participarão nas políticas externas da UE a partir da data da adesão. Em 2002, os países da adesão, a Comissão e os Estados-Membros e ainda os parceiros externos da UE começaram a devotar mais atenção ao processo de preparação deste acontecimento. Embora as questões do desenvolvimento não tenham recebido particular destaque no contexto do alargamento, em 2002 a Comissão lançou um programa de trabalho, com os países da adesão e os actuais Estados-Membros, composto por três vertentes: as implicações possíveis para os processos políticos e programáticos da Comunidade (designadamente, os processos de tomada de decisões, as prioridades, os canais de execução e as questões financeiras); como ajudar os países da adesão a prepararem a adopção da política de desenvolvimento da Comunidade e o seu papel como doadores emergentes (reemergentes, em alguns casos); e as implicações para os parceiros da Comunidade no desenvolvimento. Em 2002 foram lançados vários estudos e exercícios de apuramento de factos, bem como uma primeira série de acções de reforço de capacidades e de sensibilização, cujo objectivo é contribuir para a definição e a base de informação de futuras actividades neste domínio. Neste contexto, foi elaborado, nomeadamente, um roteiro. O trabalho prosseguirá e será desenvolvido em

17 As políticas internas e as actividades noutros domínios também afectaram o contexto em que se inserem a política de cooperação para o desenvolvimento e a ajuda externa da Comunidade, em particular o interesse acentuado na forma de integrar as questões da migração nas relações da UE com os seus parceiros externos, designadamente, os países em desenvolvimento O contexto mundial: instabilidade política e económica A instabilidade permanente verificada em 2002 teve um grande impacto nas relações externas da Comunidade, incluindo a sua política de desenvolvimento e a sua ajuda externa. Acontecimentos ocorridos em diferentes partes do mundo puseram a nu a interdependência entre os países desenvolvidos, e entre estes e os países em desenvolvimento: da crise económica na Argentina e do abrandamento nos mercados dos países desenvolvidos, passando pela tragédia do atentado à bomba em Bali e pela luta que se trava contra o terrorismo, à devastação provocada por novos e antigos conflitos armados. Em 2002, deram-se passos positivos na direcção da paz em países como o Sri Lanka, Angola e a República Democrática do Congo. A Comunidade lançou um programa de ajuda de longo prazo ao Afeganistão, que marca uma transição importante nesta sua parceria. Infelizmente, noutros quadrantes a situação deteriorou-se, como é o caso do Médio Oriente, da Costa do Marfim e do Zimbabué. Estes acontecimentos vêm sublinhar a importância vital de uma atenção continuada às questões económicas e de governação e, especificamente, à prevenção e resolução de conflitos. A Comunidade encontra-se já muito activa neste domínio, nomeadamente, através dos seus programas de política de desenvolvimento e de ajuda externa, e reconhece a necessidade de uma abordagem global e de longo prazo. A Comunidade, a par dos Estados-Membros da UE, assumiu também um papel importante na luta internacional contra o terrorismo. O reconhecimento dos elos entre os países desenvolvidos e os países em desenvolvimento, aprofundado em 2002, veio, por outro lado, realçar a importância de uma atenção adequada e constante às questões do desenvolvimento para a realização de outros objectivos. A pobreza e a exclusão, os conflitos regionais, a degradação ambiental e a SIDA constituem ameaças potenciais à segurança. As políticas e programas da Comunidade em matéria de cooperação para o desenvolvimento e de ajuda externa, bem como as suas políticas e actividades noutros domínios, têm um papel vital a desempenhar neste processo, e foram lançadas, durante o ano, uma série de novas iniciativas. Em 2002, a Suécia e a França desempenharam um papel fundamental no lançamento de um novo grupo de trabalho internacional sobre bens públicos mundiais, que estudará, nos próximos dois anos, os meios de assegurar que as grandes questões de interesse internacional, como o controlo de doenças transmissíveis e o combate às mudanças climáticas, sejam claramente definidas e analisadas e as carências adequadamente colmatadas Uma nova parceria global para o crescimento, a erradicação da pobreza e o desenvolvimento sustentável A Conferência Internacional sobre Financiamento para o Desenvolvimento, em Monterrey, no México, e a Cimeira Mundial sobre o Desenvolvimento Sustentável de Joanesburgo, na África do Sul (realizadas em Março e Setembro de 2002, 17

18 respectivamente) vieram confirmar a perspectiva adoptada com o lançamento da Agenda de Desenvolvimento de Doha 4 no que se refere a uma nova parceria mundial entre os países desenvolvidos e os países em desenvolvimento. Na base destas decisões está o reconhecimento de que, para se alcançar o êxito, é necessária a acção de todos os países. A UE trabalhou empenhadamente para o êxito de Doha, Monterrey e Joanesburgo e fará o mesmo relativamente à Cimeira Mundial sobre a Sociedade de Informação, da ONU, a realizar proximamente. O alargamento da UE e o novo aumento da ajuda da União daqui até 2006, com a participação de todos os Estados-Membros, permitirá à região desempenhar um papel ainda mais determinante no progresso mundial. Monterrey e Joanesburgo confirmaram a importância crucial dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio como quadro orientador das acções a desenvolver entre o momento actual e A UE apoiou com veemência o estabelecimento de uma nova meta, de redução para metade, até 2015, do número de pessoas sem acesso ao saneamento básico, a par da meta existente sobre o acesso à água, entre os objectivos de desenvolvimento. A comunidade internacional conta com um enquadramento claro e amplo para as acções de promoção do crescimento, da erradicação da pobreza e do desenvolvimento sustentável. Há que concentrar agora os esforços, de forma ainda mais determinada, na sua execução As iniciativas da UE no quadro da CMDS: água e energia Na Cimeira Mundial sobre o Desenvolvimento Sustentável (CMDS), a UE lançou duas importantes iniciativas nos domínios da água e da energia, concebidas para acelerar a realização dos ODM. A iniciativa Água para a vida da UE é descrita no artigo especializado deste relatório sobre a gestão da água (ver Capítulo 7). A iniciativa Energia para a erradicação da pobreza e o desenvolvimento sustentável da UE põe em evidência a vontade política dos Estados-Membros da União Europeia e da Comissão de reforçar as actividades neste domínio. Embora não exista um ODM específico em matéria de energia, o fornecimento de serviços energéticos adequados, sustentáveis e a preços comportáveis em áreas rurais, peri-urbanas e urbanas é essencial para se realizarem os ODM. Uma distribuição de energia fiável e a preços comportáveis está, no entanto, longe da norma no mundo em desenvolvimento, onde mais de 2 mil milhões de pessoas dependem da biomassa (madeira, resíduos, etc.) como principal fonte de energia e 1,6 mil milhões de pessoas ainda não têm acesso à electricidade. A iniciativa da UE no domínio da energia procura contribuir para a erradicação da pobreza através do apoio à melhoria do acesso aos serviços energéticos, com recurso a um leque de opções técnicas, designadamente, a electrificação rural e os sistemas energéticos descentralizados, tecnologias mais limpas e eficientes no domínio dos combustíveis fósseis e a utilização de energias renováveis disponíveis a nível local, em especial a gestão e a utilização melhoradas da biomassa. As actividades garantirão a apropriação pelos beneficiários e serão desenvolvidas através de parcerias com países e regiões em 4 A Agenda de Desenvolvimento de Doha diz respeito ao acordo estabelecido quanto à ordem de trabalhos das negociações comerciais multilaterais lançadas na Conferência Ministerial da Organização Mundial do Comércio, em Doha, Catar, em Novembro de

19 desenvolvimento, bem como com as partes interessadas do sector privado, as entidades financiadoras e a sociedade civil. Será reforçado o diálogo com os parceiros e as partes interessadas a nível nacional e regional, tendo em vista a criação de parcerias de acordo com as necessidades. Entre os aspectos importantes da iniciativa contam-se o apoio ao reforço de capacidades no domínio institucional e a assistência técnica aos países para a elaboração de políticas energéticas adequadas. Será atribuído um papel importante ao desenvolvimento de novas estratégias baseadas na investigação. Em Julho de 2002, a Comissão publicou uma nova comunicação definindo a sua abordagem estratégica relativamente à cooperação energética com os países em desenvolvimento Realizações fundamentais em Progressos na melhoria da eficiência e da eficácia Do ponto de vista da UE, o quadro global resultante de Doha, Monterrey e Joanesburgo vem confirmar a direcção que a Comunidade tem seguido internamente desde 2000, quer no plano operacional, quer no plano político. Os progressos que têm sido realizados no sentido de uma maior eficiência e eficácia, no quadro do programa de reforma de gestão lançado em 2000, são descritos pormenorizadamente no Capítulo 2 do presente relatório. A Comissão simplificou e descentralizou ainda os procedimentos financeiros do FED relativos aos PTU 6, em conformidade com o disposto na Decisão de Associação Ultramarina, de 2001, do Conselho. Os progressos rumo ao desenvolvimento e outros objectivos da ajuda externa são descritos no Capítulo 3, que inclui os resultados de uma análise transversal dos avanços na consecução dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio, por regiões e por países, realizada pela Comissão, e os progressos nos seis domínios prioritários da ajuda da CE definidos em Um grande desafio para a Comunidade neste percurso será dar resposta à emergência de novas prioridades da UE e do quadro internacional sem pôr em causa a selectividade e sem perder de vista os seus objectivos. Conclusão do processo de programação Uma importante realização estratégica em 2002 foi a conclusão da primeira geração de documentos de estratégia regional e documentos de estratégia por país (DER, DEP) no âmbito do novo processo-quadro iniciado apenas dois anos antes. Deu-se um salto qualitativo na programação da Comunidade em matéria de ajuda externa, e os documentos de programação constituirão instrumentos de gestão valiosos para os anos vindouros. O quadro dos DEP provou ser, tal como se pretendia, um instrumento muito útil, nomeadamente, ao viabilizar o objectivo de consagrar maior substância à programação plurianual e melhorar a coordenação e complementaridade com a ajuda bilateral prestada pelos Estados-Membros da UE. O quadro dos DEP deu também um importante contributo para a harmonização da metodologia de programação nas regiões. Para os próximos anos, é importante criar-se um mecanismo geral para acompanhar e rever a execução dos DEP e DER, de forma a 5 6 COM (2002) 408. Regulamento nº 2304/2002 da Comissão, de , JO L 348, de , p

20 manter o ritmo do processo dos DEP. A preparação para as revisões intercalares, designadamente, a continuação do trabalho sobre as metodologias, começará em A Comissão procurará continuar a melhorar a qualidade dos seus documentos de programação e integrar de forma consolidada o processo dos DEP no esforço internacional pelo desenvolvimento. Integração da abordagem DERP no que se refere aos países de baixos rendimentos No plano da redução da pobreza nos países de baixos rendimentos, em Janeiro de 2002 foi feita a primeira revisão internacional da abordagem de parceria orientada para os resultados baseada em estratégias de apropriação nacional para a redução da pobreza (geralmente conhecida como abordagem Documento de Estratégia para a Redução da Pobreza, ou DERP). A Comissão, como muitos outros doadores, comprometeu-se a utilizar os DERP existentes como pontos de partida para a concepção de estratégias de resposta próprias (DEP). Em Novembro de 2002, 45 países tinham preparado um documento provisório de estratégia para a redução da pobreza e 19 tinham um DERP final. A Comissão salientou particularmente a importância da execução associada a um ciclo nacional de afectação estratégica dos recursos e o papel fundamental da responsabilização democrática ao nível nacional, particularmente através dos Parlamentos nacionais, de acordo com indicadores de resultados acordados. A Comissão tem trabalhado em estreita colaboração com as instituições de Bretton Woods nesta vertente, no seguimento de consultas mútuas em Maio de Um grupo de trabalho constituído pelo Banco Mundial e pelo FMI, pela Comissão Europeia em nome da Comunidade e pelo Department for International Development (Departamento para o Desenvolvimento Internacional, DFID) do Reino Unido, começou a conceptualizar a ideia de ciclo DERP. Os esforços da Comissão foram reconhecidos na Conferência de Janeiro de 2002 e, ao longo do ano, a sua abordagem tem ganho uma aceitação cada vez mais generalizada. Com o aprofundamento do trabalho em torno deste conceito ao longo de 2003, é provável que ele venha a constituir a base de um consenso ainda mais amplo. 1.4 Os três C: coerência, coordenação e complementaridade Assegurar a coerência entre os objectivos da política de desenvolvimento da CE e as suas políticas e objectivos noutros domínios constitui uma prioridade operacional, mas também uma obrigação jurídica da Comissão. O reforço da coordenação e da complementaridade é essencial para tornar mais eficaz a ajuda externa da CE. Ao nível mais básico, a coordenação exige um maior conhecimento das acções das outras partes envolvidas em determinado sector, país ou região, combinado com um esforço para trabalhar em conjunto com maior eficácia. A coordenação é fundamental, no sentido de evitar uma duplicação de esforços ou contradições entre intervenientes que procuram alcançar objectivos comuns. A complementaridade começa com a coordenação, mas vai mais longe: implica que cada interveniente concentre a sua ajuda onde pode acrescentar mais valor, com conhecimento do que os outros estão a fazer, maximizando sinergias. 20