Código Florestal e Pacto Federativo 11/02/2011. Reginaldo Minaré

Transcrição

1 Código Florestal e Pacto Federativo 11/02/2011 Reginaldo Minaré Diferente do Estado unitário, que se caracteriza pela existência de um poder central que é o núcleo do poder político, o Estado federal é constituído por vários centros de poder político autônomo e, portanto, é considerado uma aliança ou união de Estados- Membros. Esse consórcio é organizado por uma constituição, que distribui as competências entre os Entes Federados e não pode ser unilateralmente modificada pelo governo central. Embora no passado tenham ocorrido várias alianças entre Estados, o sistema federativo, tal como é definido hoje, é um fenômeno moderno que nasceu com a aliança firmada pelas treze Colônias britânicas da América do Norte, em 1776, que resultou, em 1787, na Constituição dos Estados Unidos da América - EUA. Na obra "O federalista", de Alexander Hamilton ( ), pode-se conhecer um pouco dos debates travados durante o processo de construção do federalismo americano. Em especial, os debates envolvendo a partilha de competência legislativa e tributária entre as Colônias independentes e o Poder Central que estava sendo criado. Evidente que a manutenção de maior ou menor autonomia legislativa e tributária é o que determina o equilíbrio ou não de forças entre o Poder Central e os Entes Federados. No processo de definição do Pacto Federativo que resultou no estabelecimento do federalismo americano, procurou-se ao máximo deixar resolvidas as questões relacionadas à distribuição de competências entre os Estados-Membros e o Poder Central. A preocupação com a manutenção de maior margem de poder para legislar e tributar nas mãos dos Estados-Membros prevaleceu sobre a idéia de facilitar a vida dos integrantes da União, por meio da concentração do poder de legislar nas mãos do Poder Central, proporcionando o estabelecimento de regras únicas para todos os Entes Federados. Diferente da forma como ocorreu a união de Colônias que resultou na criação do sistema federativo americano, no Brasil, a forma federativa de Estado não nasceu da vontade ou necessidade de aglutinar Estados independentes. Estados já unificados sob um governo central monárquico adotou a organização federal para implantação de um governo republicano. No Brasil, a opção pela organização federativa se deu na segunda metade do século XIX, mais precisamente com a publicação do Decreto nº 1, pelo então chefe do governo Provisório, Marechal Manoel Deodoro da Fonseca, em 15 de novembro de O referido Decreto, em seu artigo 2º, estabeleceu que "as províncias do Brasil, reunidas pelo laço da Federação, ficam constituindo os Estados Unidos do Brasil". Logo após, o texto da Constituição de 24 de fevereiro de 1891 reafirmou a opção pela forma federativa de Estado. O artigo 1º da Constituição estabeleceu que a nação brasileira adota como forma de governo, sob o regime representativo, a República Federativa proclamada a 15 de novembro de 1889, e constitui-se, por união perpétua e indissolúvel das suas antigas províncias, em Estados Unidos do Brasil. Analisando a história do Brasil, verifica-se que aquele debate realizado nos EUA entre 1776 e 1787, e muito bem documentado por Alexander Hamilton, ainda não foi realizado com a mesma intensidade no Brasil. A distribuição de competência legislativa

2 e tributária no Pacto Federativo brasileiro ainda sofre com o ranço do centralismo monárquico. Atualmente, o artigo 1º da Constituição Federal - CF dispõe que a República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal (DF), constitui-se em Estado Democrático de Direito. Sobre a organização do Estado, o artigo 18 da CF estabelece que a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição. A atual CF dispõe, em seus artigos 22, 24, 25 1º, 30 e 32, sobre a competência legislativa dos Entes Federados, matérias e formas como cada integrante da federação poderá legislar. No artigo 22, são tratadas as competências privativas da União. No artigo 24, estão previstos os temas em que a União, os Estados e o DF podem legislar de forma concorrente. Já o 1º do artigo 25 reserva aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas pela CF. Em outras palavras, esse dispositivo constitucional fixa a competência residual para os Estados e torna legítima sua atuação legislativa em todas as matérias que não foram atribuídas expressamente, de forma privativa ou concorrente, à União ou aos Municípios. O artigo 30 dispõe sobre as competências legislativas dos Municípios e o artigo 32, por sua vez, trata das competências atribuídas ao DF. Neste trabalho vamos nos ater ao estudo acerca da forma como a CF trata a competência legislativa concorrente entre União, Estados e DF. Após fixar as matérias que são objeto de competência concorrente, nos incisos I ao XVI do artigo 24, determina a CF que em matéria concorrente cabe à União estabelecer normas gerais (art. 24 1º); a competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados (art. 24 2º); inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão, para atender a suas peculiaridades, competência legislativa plena (art. 24 3º); e que a superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual no que lhe for contrário (art. 24 4º). Diante dos comandos constitucionais acima destacados, fica claro que, uma vez que a União já estabeleceu normas gerais, resta aos Estados a competência concorrente suplementar. Assim exposto, seguem abaixo alguns questionamentos a respeito do entendimento do comando constitucional. Primeira pergunta: o que significa a expressão "norma geral" neste caso? Do latim generális, a palavra geral indica o que abarca uma totalidade, que busca atingir o universal. Verifica-se, portanto, que diante de uma interpretação literal e isolada da expressão norma geral no contexto do artigo 24 2º, pode-se entender que uma norma geral estabelecida pela União seria aquela com pretensão de atingir a totalidade. Entretanto, analisando o mencionado dispositivo dentro do conjunto de comandos que tratam da distribuição de competência legislativa entre os entes federados, resta claro que uma interpretação literal isolada não é o melhor caminho para compreender o significado da expressão em análise. Evidente que o legislador, caso pretendesse atribuir esse caráter universal à norma geral estabelecida pela União, teria deixado aquelas matérias que reservou ao campo da legislação concorrente no universo da competência legislativa privativa da união e nem teria instituído a competência suplementar dos Estados e do Distrito Federal.

3 Pergunta número dois: no que consiste a competência concorrente suplementar? O termo concorrente, do latim concurrente, indica aquilo que concorre ou coopera para um mesmo fim, forças que se juntam para uma ação ou fim comum e que convergem para o mesmo ponto. Já a palavra suplementar, oriunda do latim supplementu, designa o ato de adicionar a um todo uma parte destinada a ampliá-lo, com o objetivo de suprir ou compensar uma deficiência. Por sua vez, a palavra peculiaridade, do latim peculiare, indica aquilo que é atributo particular, próprio ou especial de alguém, de alguma coisa ou de algum lugar. Embora o 2º do artigo 24 da CF, dispositivo que legitima a legislação suplementar do Estado em matéria já disciplinada por lei federal, não contenha em seu texto a palavra peculiaridade, a competência suplementar não deve ser realizada sem a observância dessa característica. Isto porque, no caso em que não existe norma geral, os Estados só podem exercer plenamente a competência legislativa, segundo o disposto no 3º do art. 24 da CF, para atender às suas peculiaridades. Ora, se para situações onde não existe norma geral da União, o Estado só pode legislar para atender suas peculiaridades, mais exigente se faz ainda a atenção à sua particularidade nos casos onde uma lei federal tenha disciplinado a matéria. Pergunta número três: o limite para o Estado-Membro legislar de forma suplementar para atender uma peculiaridade é estabelecido pela norma geral publicada pela União ou pelo texto constitucional? Peguemos como exemplo o artigo 24, inciso VI, da CF. Nele, o constituinte estabeleceu que compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição. Escolhido o comando constitucional, consideremos o que é estabelecido pelo atual Código Florestal como exemplo. Nele, o legislador estabeleceu que as florestas e formas de vegetação natural localizadas nas margens de curso d água são consideradas de proteção permanente, devendo ser preservadas, dependendo da largura do curso d água, em faixa que pode variar de 30 a 600 metros em ambas as margens. Diante do que é estabelecido pela CF e pelo Código Florestal, identificando, com a devida fundamentação técnica, ser exagerada a largura da área a ser considerada como de proteção permanente em determinados cursos d água, e que uma largura menor poderia assegurar o que é previsto na CF, ou seja, garantir a proteção do meio ambiente, o Governo estadual poderia estabelecer uma faixa mais estreita para a preservação da vegetação naquelas localidades especificas do Estado? Considerando ser a peculiaridade um atributo particular, próprio de alguma coisa ou de algum lugar, resta evidente que para tratar de forma adequada uma peculiaridade o legislador do Estado-Membro não pode ficar preso ao que é estabelecido pela regra

4 geral. A identificação de uma peculiaridade regional e seu adequado regramento, sob pena de o legislador estadual não poder atuar com a precisão que a situação exige, não pode estar subordinada ao comando geral estabelecido pela União. É legitimo e constitucional o fato de uma norma suplementar, devidamente fundamentada, construída para atender uma situação particular regional, ter reconhecida sua superioridade perante uma regra geral, desde que ao ampliar ou reduzir o escopo da norma federal não deixe de atender ao comando constitucional que fundamenta o critério de competência legislativa concorrente. No caso especifico em análise, o comando constitucional exige a garantia da preservação do meio ambiente, e sendo a lei estadual apta a garantir essa proteção, mesmo contrariando a lei federal, não há que falar em ilegalidade ou inconstitucionalidade. Dessa forma, não seria necessário modificar o atual Código Florestal para garantir uma atuação legitima dos Estados- Membros, ou seja, ampliando ou reduzindo o escopo de aplicação da regra geral. Evidente, portanto, que o limite para o Estado-Membro legislar de forma suplementar para atender uma peculiaridade deve ser extraído dos comandos constitucionais, e não da regra geral estabelecida pela União. Especificamente sobre a regra geral estabelecida pelo atual Código Florestal a ser aplicada no caso das áreas de proteção permanente, não dá para defender a idéia de que as características do litoral de São Paulo e do Rio Grande do Norte são semelhantes e que a regra geral estabelecida pela União é a mais adequada para se aplicar nas duas localidades. O legislador federal atuaria de forma razoável se efetivamente estabelecesse uma regra geral, ou seja, exigisse que fossem mantidas áreas de preservação permanente, deixando aos Estados e ao DF a tarefa de delimitar essas áreas e garantir sua manutenção. Além dessa questão constitucional envolvendo distribuição de competências, na discussão da reforma do atual Código Florestal, pode-se identificar argumento no sentido de que o estabelecimento de critérios estaduais divergentes do comando estabelecido pela regra geral afastaria a uniformidade legislativa pretendida, o que dificultaria o entendimento das regras e poderia gerar custos adicionais aos investimentos devido à necessidade de adaptação às regras diferenciadas. Efetivamente esse argumento não deve ser considerado como determinante. Embora ninguém negue que a possibilidade de estabelecer uma regra única e eficiente seja salutar, não é recomendável que se sacrifique parcela da população que pode atendida de forma diferenciada sem prejudicar o objetivo que se almeja com o regramento. Sacrifício dessa natureza não é recomendável, visto que visa apenas garantir a manutenção de uma norma federal monolítica. Outro argumento que pode ser identificado no âmbito dos debates sobre a reforma do atual Código Florestal, é o de que os Governos estaduais não estariam devidamente capacitados para legislar com autonomia sobre essa área. Esse argumento efetivamente não deve ser considerado e nem merece ser comentado.

5 Como se pode verificar, no âmago do debate envolvendo a reforma do Código Florestal está a questão historicamente mal resolvida da distribuição de competência legislativa entre os Entes Federados. O apego exagerado da União ao poder que é conferido pela centralização da competência para legislar e tributar está dificultando o desenvolvimento dos demais Entes Federados. Esse centralismo também não mais se justifica diante do elevado grau de desenvolvimento atingido pelos Estados brasileiros. Resta claro, portanto, que o debate envolvendo a revisão do atual Código Florestal seria bem mais leve e mais produtivo para a sociedade se realizado em um ambiente fundamentado por um Pacto Federativo menos arcaico.