A REFORMA AGRÁRIA NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E O DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO DO BRASIL EFETIVIDADE E LIMITES

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1 A REFORMA AGRÁRIA NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E O DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO DO BRASIL EFETIVIDADE E LIMITES Francisco Cláudio Oliveira Silva Filho claudiosilvafilho@yahoo.com.br Graduando da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Ceará INTRODUÇÃO Com o fim do Absolutismo, a vitória da burguesia como classe política e do capitalismo como sistema econômico, o Direito, e a Constituição especificadamente, apresenta-se como instrumento de proteção dos indivíduos frente ao Estado. O fortalecimento dos Estados, o desenvolvimento das forças econômicas e a complexidade das relações sociais e políticas ampliam a importância do Direito e das Constituições. Isso se dá principalmente após o advento do Estado Social como resultado da convergência das pressões populares por reivindicações de melhoria das condições de vida e da necessidade de reformulação da institucionalidade capitalista, face às crises cíclicas que acometem o sistema de produção de mercadorias. A partir desse novo contexto material, incorporaram-se às constituições aspectos programáticos, em particular, questões de ordem econômica e social. No início do século XX, forjaram-se as primeiras Cartas Constitucionais que tratam de aspectos sociais e econômicos. Suplantou-se então a concepção absenteísta do Estado Liberal de direito, que propugnava pela não intervenção do Estado no âmbito da propriedade privada. O fortalecimento de organizações sociais e o alto grau de complexidade que se chega nas relações econômicas refletem-se nas disposições constitucionais. Direitos Sociais somam-se aos Civis e Políticos, além da abordagem de temas econômicos, onde a delimitação restritiva da livre fruição da propriedade passa a ser justificada em nome da racionalidade global do próprio sistema capitalista. Daí a importância do Estado na mediação dos diversos interesses privados, ordenando a multiplicidade das demandas particulares dos capitalistas com a unidade política e teleológica sedimentado nas estruturas do Estado burguês. Porém, a relação entre o enunciado formal e a efetivação prática dos dispositivos constitucionais se complexifica, notadamente no capitalismo, onde a instância econômica tende a "colonizar" outras

2 instâncias de vida social. Necessário se faz, para compreensão da efetivação da constituição, analisar não apenas aspectos jurídicos, mas também políticos, sociais e econômicos. Diante disso, não se pode negar a importância da formação econômica do Estado e o conjunto de relações sociais que confluem no processo de criação do Direito, em particular, da Constituição. Isso se enfatiza no que tange aos princípios e dispositivos que regem as relações econômicas. No Brasil, o debate recebe forte conotação política, apresentando-se como distanciamento entre a positivação e formalismo jurídico e ausência de concretização material e cotidiana. Para esta análise, o trabalho abordará as disposições da Constituição de 1988 relacionadas à reforma agrária no Brasil. Tema este que engloba aspectos econômicos e sociais, além de permanecer em constante debate entre classes e grupos sociais. O tema da questão fundiária e da distribuição de terras no Brasil remonta-se ao período monárquico, em particular com a Lei de Terras de 1850, marco jurídico da formação da propriedade privada sobre imóveis e gérmen da atual estrutura fundiária. Porém, será na década de 1960 que se aprofundará a discussão sobre a reforma agrária, não apenas nos círculos acadêmicos e políticos, mas também nas ações governamentais, com a criação de órgãos como o Instituto Brasileiro de Reforma Agrária (posteriormente substituído pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária) e, no plano legislativo, o Estatuto da Terra de A Constituição Federal de 1988 insere a reforma agrária e a política agrícola e fundiária em capítulo próprio, compondo as disposições da Ordem Econômica (Título VII). Ultrapassado o grande lapso temporal, ainda hoje o Brasil não efetivou a reforma agrária. Esta medida do Estado, concretizada em diversos países de formação capitalista, permanece apenas na letra da Constituição Federal e nos plano governamentais. O PAPEL DO ESTADO E DO DIREITO FRENTE O DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO As Constituições foram inicialmente concebidas como instrumento jurídico de proteção dos indivíduos, em particular da liberdade de mercado e da propriedade privada. A vitória burguesa sobre o Estado Absolutista e estrutura social feudal trazem consigo um conjunto de relações e valores que encontraram Direito moderno sua condensação normativa. Assim, estas Cartas Constitucionais traziam os anseios de liberdade, igualdade e fraternidade que este novo homem pregava. O Homem deveria liberta-se da antiga ordem, das amarras feudais, do Estado ordenado pela Igreja. Deveria libertar a terra do domínio feudal para passar a ser uma propriedade privada passível de alienação uma mercadoria.

3 A concepção de Estado se restringe à proteção dos indivíduos e da ordem. Confrontando diretamente o antigo regime os pensadores do Estado moderno viam a intervenção deste como um afronta a liberdade dos indivíduos. Os indivíduos, para John Locke, decidiam, pelo contrato social, ceder parte da sua liberdade para a construção de uma entidade maior e suprema que, por sua vez, caberia proteger a vida e a propriedade privada (origem da liberdade individual). Caso não existe tal Leviatã, como em Hobbes, viver-se-ia num incontrolável estado de natureza e numa constante ameaça à propriedade privada. Percebe-se, neste período a relação direta entre liberdade e propriedade privada, esta fundadora daquela, ou seja, somente o homem proprietária seria capaz de exercer, com plenitude, sua liberdade. E disso, nasce a função basilar do Estado e do Direito moderno, proteger a propriedade privada. Este modelo de desenvolvimento econômico atinge seu auge na Revolução Industrial, com a consolidação da propriedade privada sobre o domínio feudal e a livre mão-de-obra sobre o regime de escravidão. Com a expansão econômica e militar dos grandes Estados capitalista, espalha-se pelo mundo este modelo de desenvolvimento. Até o fim do século XIX, imensa parte do globo estará sobre égide, ou ao menos, influenciada pelo sistema capitalista. Forma-se uma divisão internacional do trabalho. No caso da América Latina, mesmo após os processo de independência e formação das repúblicas o papel na divisão internacional do trabalho não sofre grandes alterações, desde a colonização européia. Porém, no inicio do século XX este modelo apresentará suas primeiras grandes crises. A relação de produção e absolvição por parte do mercado não segue os modelos idealizados e surgem as primeiras crises de superprodução. O capitalismo ingressa numa fase imperialista, com um acirramento entre as grandes potencias em disputa de mercados numa forma jamais vista em toda histórica. A mão invisível não consegue regular o mercado. As duas grandes guerras na primeira metade do século são efeitos, e não causas, da impossibilidade daquele modelo econômico. A nova fase do capitalismo é marcada por uma forte presença no Estado nas relações de produção e regulamentação do mercado. Seja monopolizando setores estratégicos da economia ou intervindo diretamente na circulação de mercadorias, o Estado perde o caráter absenteísta marcante da modernidade. O Direito e, em particular as Constituições, acompanham este processo. Diante da precária situação da população em geral e da organização e luta dos trabalhadores numa escala global, o Estado se vê na obrigação a dar garantias mínimas de existência. Assim, se a primeira geração de direitos constitucionalmente garantidos surge da não atuação do Estado moderno na vida privada dos indivíduos (leia-se, não regulamentação do mercado e não intervenção na propriedade privada), no chamado Estado Social, ou De Bem Estar, os Direitos Sociais surgem necessariamente da atuação do Estado na efetivação de garantias mínimas de sobrevivência dos trabalhadores.

4 A REFORMA AGRÁRIA NOS PAÍSES DE CAPITALISMO DESENVOLVIDO Neste sentido, a reforma agrária não se apresenta como mero atendimento às reivindicações camponesas. É fundamental para o pleno desenvolvimento do capitalismo no campo a liberação da terra e das relações servis e o fim do regime escravista. Por um lado, é necessário transformar os bens em mercadorias e com a terra não pode ser diferente. Além disso, não é interessante economicamente os baixos índices de produtividade em grandes extensões de terras. Por outro lado, os países que fizeram reforma agrária em moldes capitalistas ampliaram seus mercados de consumo interno, ao formarem um grande número de pequenos proprietários, além de geram produção para o abastecimento interno de alimentos. Por fim, ressalta-se o caráter eminentemente capitalista com que a reforma agrária foi incorporada nas políticas estatais e nas disposições constitucionais. O PROCESSO DE FORMAÇÃO ECONÔMICA DO BRASIL O chamado descobrimento do Brasil, assim como da América, como um todo, não foi obra do acaso e nem muito menos do espírito aventureiro de espanhóis e portugueses, mas sim parte integrante de uma fase de expansão do capitalismo mercantil. A exploração européia sobre o território americano trouxe consigo um modelo econômico completamente alheio ao sistema até então existente. Entre a.c., quando remontaria a presença humana na América, até o início da colonização européia em d.c., os habitantes deste continente viveriam num sistema de produção do comunismo primitivo, inexistindo, propriedade privada sobre a terra. Assim, a ocupação européia alterou radicalmente a organização da produção, para um sistema sob as leis capitalistas (STEDILE, 2005). Juntamente com o choque econômico, um conjunto de valores e normas de organização da sociedade é impostas aos nativos. Stedile, citando Darcy Ribeiro, afirmar que no Brasil, havia cerca de 5 milhões de habitantes, organizados em mais de 300 grupos étnicos, cada um com sua própria organização. A presença portuguesa desconsidera qualquer peculiaridade e impõe uma ordenação social e jurídica estranha. O sistema de produção adotado no Brasil ficou conhecido por plantation, forma de organizar a produção agrícola em grandes fazendas de área continua, praticando a monocultura, ou seja, especializando-se num único produto, destinando-o à exportação (...) utilizando mão-de-obra escrava (STEDILE, 2005).

5 Em relação à propriedade da terra, era praticado o monopólio sobre todo o território brasileiro, por parte da Coroa Portuguesa. Assim, não se pode falar ainda em propriedade privada das terras, mas sim, em uma concessão de uso àqueles que quisessem e pudessem investir na exploração agrícola. A LEI DE TERRAS E SUA REPERCUSSÃO NA ESTRUTURA AGRÁRIA DO BRASIL Com a pressão inglesa para por fim ao mercado internacional de negros escravos e assim ampliar a mão-de-obra livre, o Brasil se vê obrigado a tomar uma série de medidas neste sentido. Marco fundamental deste período, não apenas para o regime escravista de então, é a Lei nº. 601 de 1850, conhecida por Lei de Terras. A primeira característica desta lei é que, do ponto de vista jurídico, ela instituiu a propriedade privada sobre terras no Brasil e, no sentido da economia-política, tornou a terra uma mercadoria, passível de alienação. Conseqüência disso é que qualquer cidadão, em tese, poderia adquirir a propriedade sobre terras. Isso traz duas repercussões fundamentais. Primeiro, ignora o regime de pequenos posseiros já existentes ao longo do território. Segundo, impediu o acesso à terra por parte dos milhões de negros que, 38 anos mais tarde, seriam declarados juridicamente livres por conta da Lei Áurea. A crise do modelo plantation, fatalmente, se dá com a abolição dos escravos negros, gerando um gigantesco exercito de mão-de-obra que a praticamente inexistente industria nacional não tinha condições de absorver. Porém a crise deste modelo de agricultura, não alterou o sentido da agricultura nacional, completamente voltada e dependente do mercado externo. Com o fim do regime escravista, o Estado brasileiro incentivou a vinda de imigrantes europeus, em especial para as cultura da região Sudeste e Sul. Esta fase da agricultura brasileira seguirá até a década de 1930, quando as crises dos mercados externos, atingem o principal produto de exportação, o café. Por fim, a II Guerra Mundial interrompe a imigração européia para o Brasil e o fluxo de mercadorias para Europa. A crise econômica possui suas repercussões no plano político. E, enfim, em 1930, setores das elites da nascente burguesia industrial dão um golpe, fazem uma revolução política por cima, tomam o poder da oligarquia rural exportadora e impõem um novo modelo econômico no país. Surgiu, então, o modelo de industrialização dependente, na conceituação dada por Florestan Fernandes, conceito esse derivado do fato de a industrialização ser realizada sem rompimento com a dependência econômica aos países centrais, desenvolvidos, e sem rompimento com a oligarquia rural, origem das novas elites dominantes. (STEDILE, 2005).

6 O período de 1930 a década de 1960, caracteriza-se pela subordinação econômica e política da agricultura à industrialização dependente. A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E A REFORMA AGRÁRIA Após os 20 anos de ditadura militar no Brasil a discussão a cerca da reforma agrária é retomado, agora em âmbito constitucional. Os debates antecedentes e durante a Assembléia Nacional Constituinte foram permeados pelos conflitos teóricos e políticos de sindicados rurais, movimentos populares, partidos e interesses de latifundiários. A Constituição Federal de 1988 dedica, dentro do Título VII Da Ordem Econômica e Financeira, o Capítulo III Da Política Agrícola e Fundiária e da Reforma Agrária, contendo os artigos 184 a 191. Atualmente, prevalece o conceito sobre Reforma Agrária contido no Art. 1º, 1º, Lei 4504/64 do Estatuto da Terra onde, Considera-se reforma agrária o conjunto de medidas que visam a promover melhor distribuição da terra, mediante modificações no regime de sua posse e uso, a fim de atender aos princípios de justiça social e ao aumento da produtividade. O principal instrumento para realização da Reforma Agrária é a desapropriação para fins de Reforma Agrária dos imóveis que não cumpram a função social, de competência da União. Os requisitos são expostos na Constituição Federal, Art A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: I aproveitamento racional e adequado; II utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; III observância das disposições que regulam as relações de trabalho; IV exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores. Diante da generalidade do texto constitucional, o Art. 9º da Lei 8629/93 (Lei da Reforma Agrária) nos 1ª a 5ª especifica, em detalhes cada requisito. Conforme Fábio Alves, Diz o referido artigo, o art. 184 contempla os dois princípios informadores do instituto da desapropriação por interesse social, para fins de Reforma Agrária: a função social, como pressuposto basilar do direito de propriedade, e a prévia e justa indenização em Títulos da Dívida Agrária (TDAs) e em dinheiro (as benfeitorias úteis e necessárias). (ALVES, 1995).

7 Art Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei. Observação importante é o veto ao 6º da Lei 8629/93. Este tratava na desapropriação por trabalho escravo, assim, foi declarado inconstitucional. Nas razões do veto diz que pode ser desapropriado por outro motivo: inobservância das leis trabalhistas. Isso fundamenta o argumento de que a desapropriação não se restringe às questões de produtividade (ALVARENGA, 1997). Apesar da Constituição, além de legislação infraconstitucional, dar meios para a concretização da reforma agrária no Brasil, na realidade isso não ocorre. Destacam-se duas questões de ordem políticojurídicas. Primeiramente uma aparente contradição entre os art. 185 e 186 da Constituição Federal. Diz o art. 185 que, Art São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária: (...) II a propriedade produtiva. Parágrafo único. A lei garantirá tratamento especial à propriedade produtiva e fixará normas para o cumprimento dos requisitos relativos à sua função social. A inserção de tal artigo representou uma grande vitória aos grupos que não desejam a realização de uma reforma agrária, mesmo que limitada, no Brasil. Diante deste dispositivo, argumentam que basta a propriedade ser declarada produtiva, mesmo que não esteja produzindo, para o imóvel não ser suscetível de desapropriação. Assim, cabe ao interprete dizer que o cumprimento da função social e o uso racional são intrínsecos ao conceito de produtividade, algo pouco comum nos tribunais brasileiros atualmente. Outra questão fundamental para o impedimento da desapropriação para fins de Reforma Agrária é a defasagem dos índices de produtividade que o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária, órgão da Administração responsável pela Reforma Agrária, utiliza para o cálculo de produtividade dos imóveis rurais. A lei 8629/93 afirmar que, Art. 11. Os parâmetros, índices e indicadores que informam o conceito de produtividade serão ajustados, periodicamente, de modo a levar em conta o progresso científico e tecnológico da agricultura e o desenvolvimento regional, pelos Ministros de Estado do Desenvolvimento Agrário e da Agricultura e do Abastecimento, ouvido o Conselho Nacional de Política Agrícola. Apesar disso, estes índices foram estabelecidos pela Instrução Normativa Especial do INCRA nº 19/80, com dados do Censo Agropecuário de Desde então, não foram atualizados. Porque apesar do

8 conjunto de normas que garantem e regulamentam a Reforma Agrária no Brasil ela ainda não implementada? NECESSIDADE DA REFORMA AGRÁRIA E OS LIMITES DO MODELO ECONÔMICO ATUAL O campo brasileiro ainda é marcado pela violência e concentração de terras. Segundo dados da Comissão Pastoral da Terra (CPT), nos últimos 20 anos foram cerca de mortes por conflitos no campo. O trabalho escravo também permanece, apesar do discurso de modernização do campo. Segundo o Ministério do Trabalho e Emprego, nos últimos 10 anos, cerca de trabalhadores foram libertados do regime análogo à escravidão. Dados sobre a concentração fundiária justificam esses conflitos. Conforme os dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, em 1995, cerca de 1% de propriedades detinham cerca de 45% da área agricultável e, pelos dados de 2000, cerca de de famílias vivem com menos de 2 salários por mês. Aos que afirmam não haver terras para Reforma Agrário dados do INCRA mostram que as grandes propriedades improdutivas representam cerca de ha. Somadas às terras públicas possíveis de ser utilizadas para reforma agrária ( ha) e às devolutas ( ha), há um total de hectares. Apesar de todos os argumentos à favor da realização da Reforma Agrária, é clara a adoção de um modelo econômico no campo brasileiro que não condiz com um plano de distribuição de terras e incentivo à agricultura familiar. O atual modelo, conhecido por agronegócio, mantem a estrutura fundiária de grandes imóveis monocultores que se dedicam a produção para o mercado externo. Em todas as regiões do país consolidase este modelo agroexportador. Além disso, a grande maioria dos investimentos são realizados por empresas multinacionais, atrelados à grupos empresarias nacionais. Assim, uma Reforma Agrária, nos moldes realizados em outros países capitalista, onde se fortaleceu a produção para o mercado interno, na atual situação da agricultura brasileira, requer um enfrentamento do modelo de agronegócio e, por conseqüência, um programa que confronte os interesses de grupos transnacionais. Esta análise é fundamental para compreensão de instrumentos jurídicos que busquem a realização da Reforma Agrária no Brasil. BIBLIOGRAFIA

9 ALVARENGA, Octavio Mello. Política e direito agroambiental: Comentários a nova Lei de reforma agrária: (Lei n , de 25 de fevereiro de 1993). 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, SANTOS, Fabio Alves dos. Direito agrário: política fundiária no Brasil. Belo Horizonte: Del Rey, STÉDILE, João Pedro (org.) e ESTEVAM, Douglas (assistente de pesquisa). A questão agrária no Brasil: o debate na esquerda ed. São Paulo: Expressão Popular, TELLES MELO, João Alfredo (org.). Reforma agrária quando? Brasília: Senado Federal, 2006.