I Da Necessidade de Lei Específica

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1 Parecer Técnico-Jurídico sobre os Principais Pontos do Projeto de Lei Complementar apresentado pelo Poder Executivo Que Altera a Tabela de Cargos, Carreiras, Níveis e Vencimentos e Dá Outras Providências I Da Necessidade de Lei Específica Sabe-se que vários dispositivos constitucionais estabelecem a necessidade de lei específica para tratar de vários temas. Por exemplo, o art. 37, VII e X, da CF, dispõe que será necessária a edição de leis específicas para versar sobre a fixação de parcelas remuneratórias do funcionalismo. Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: [ ] X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices; A respeito do significado da expressão lei específica, a Ministra CÁRMEN LÚCIA entendeu tratar-se de lei monotemática, ou seja, aquela que só cuida de assunto determinado, sem dispor sobre tema diverso.

2 [ ] O que for de lei específica seria uma lei que teria como objetivo uma matéria única, mas também, às vezes, como processo único. Mas, de toda sorte, aqui, como a Constituição diz lei específica, quer dizer, a lei monotemática, aquela que só pode cuidar desse assunto. [...] (STF. Plenário. ADI 4.029/AM. Rel.: Min. LUIZ FUX. Voto da Min. CÁRMEN LÚCIA. 8/3/2012. DJe 125, 27 jun. 2012). [ ] de se entender por lei específica a que se caracteriza por ser monotemática e dirigida a uma situação por ela específica. [...] (STF. Plenário. ADI 64/RO. Rel.: Min. CÁRMEN LÚCIA. 21/11/2007. DJe 31, 22 fev. 2008; RTJ vol. 204(3), p. 941; LexSTF v. 30, n. 352, 2008, p ) BRITTO: No mesmo sentido, também já se posicionou o Ministro CARLOS [...] Essas matérias apenas reflexamente de imprensa é que podem ser objeto de lei, e, ainda assim, lei específica, lei monotemática; não lei orgânica, não lei onivalente; enquanto as matérias nuclearmente de imprensa não podem ser objeto de nenhum tipo de lei. [...] (STF. Plenário. Recurso extraordinário /SP. Rel.: Min. GILMAR MENDES. Voto do Min. CARLOS AYRES BRITTO. 17/6/2009. DJe 213, 13 nov. 2009; RTJ vol. 213, p. 605.) O projeto de lei complementar editado pelo Poder Executivo objetiva disciplinar várias matérias desassemelhadas em seu texto. Altera a Tabela de Cargos, Carreiras, Níveis e Vencimentos; Altera a referência e o nível de vencimento inicial de

3 carreiras; Divide em 5 níveis a Carreira de Procurador do Município, promovendo a modificação imediata de sistema remuneratório; Cria uma tabela particular para o calculo de gratificações para aulas eventuais, aulas suplementares, gratificação de serviço noturno e outras vantagens pecuniárias dos servidores públicos municipais; Altera a redação do artigo 209 da Lei n 3.181/1976 que trata do quinquênio; Altera a redação do artigo 210 da Lei n 3.181/1976 que trata da sexta-parte; Altera a redação do artigo 228 da Lei n 3.181/1976 que trata das faltas abonadas; Institui a Gratificação de Exercício das Funções de Saneamento; Institui a Gratificação de Pronto Atendimento servidores efetivos lotados na Divisão de Atendimento ao Público na Seção de Dívida Ativa do DAERP; Altera a redação do artigo 2o da Lei Complementar n 2.669, de 15 de julho 2014 relativa a GCM; Inclui ainda na unidade gestora Prefeitura Municipal, na Lei Municipal n , de 19 de dezembro de 2013 (PPA), período 2014/2017, Lei Municipal n , de 01 de agosto de 2016 (LDO) e a Lei n , 27 de dezembro de 2016, as alterações acima para o exercício de O projeto de lei complementar enviado à Câmara Municipal de Ribeirão Preto não foi editado com conteúdo único, dispondo sobre uma temática apenas. Nem ao menos os temas heterogêneos se encontram devidamente separados em tomos próprios, autônomos, no mesmo ato normativo formal. O fato é que a Constituição Federal de 1988 exige lei específica para a majoração de vencimentos, independentemente do aumento remuneratório se dar por via direta ou por via reflexa, via alteração de tabelas de escala de níveis e vencimentos como se pretende fazer. O Projeto de Lei Complementar ao nosso ver é, portanto, na sua forma de origem, inconstitucional.

4 Dada a gritante ofensa a determinação Constitucional, uma presumível declaração da inconstitucionalidade de tal dispositivo legal poderá resultar na sua retirada do ordenamento jurídico em um curto espaço de tempo, ocasionando, portanto, a extinção de eventual vantagem por ele instituída em relação a todas as categorias contempladas. II Da Necessidade de Previsão Orçamentária O projeto de lei complementar apresentado pelo Poder Executivo é inconstitucional também por afrontar o caput do artigo 169 da Constituição, que impõe a necessidade de previsão orçamentária para a concessão de reajuste aos servidores. É bem verdade que a situação concreta reveste-se de uma peculiaridade, qual seja, a de já ter sido inserido em previsão orçamentária as verbas de natureza remuneratória referente ao Prêmio Incentivo. A partir de uma interpretação bastante ampla do alcance do artigo 169 da Constituição, ao menos em tese, os valores já previstos no orçamento para o pagamento do Prêmio Incentivo poderiam ser utilizados através de uma nova norma válida fixada para que o Município não se exonere da obrigação de dar cumprimento ao princípio - também constitucional - da irredutibilidade dos salários. Entretanto, a programação orçamentária prévia precedida de processo legislativo, no qual foi realizado estudo do impacto financeiro que a criação de despesa com pessoal iria causar aos cofres públicos não contempla, por exemplo, os efeitos financeiros do Artigo 6º, Artigo 13 e Artigo 14.

5 III DAERP: Artigos 13 e 14: Em relação aos artigos 13 e 14, as vantagens pecuniárias oferecidas pelo projeto de lei complementar aos servidores do DAERP estão bem aquém daquelas que foram objeto de negociação e aprovação pelas partes através de Acordo Coletivo de Trabalho com Propósito Específico. Tais servidores correm o risco de serem duplamente prejudicados. O projeto de lei complementar serve como fundamento para suprimir parte significativa do direito desses servidores ao gozo de vantagem já negociada e aprovada através de acordo. Contrariando o que havia sido acordado, pela nova roupagem apresentada pelo governo tais gratificações não irão se incorporar ao patrimônio jurídico dos servidores, não serão levadas para a aposentadoria e ainda correm o sério risco de serem apontadas como inconstitucionais. IV - Artigo 14: Divisão de Atendimento ao Público e Seção de Dívida Ativa do DAERP A inconstitucionalidade do Artigo 14 se dá por omissão. Fora do Acordo Coletivo de Trabalho não é possível a utilização da limitação para a instituição da vantagem sem ofensa ao princípio da isonomia. As carreiras verdadeiras são aquelas cujos integrantes ingressam na classe inicial, através do concurso público da mesma natureza, e têm a mesma perspectiva de alcançar o topo da estrutura. Servidores que ocupam os mesmos cargos, com a mesma denominação e na mesma estrutura de carreira, devem ganhar igualmente (princípio da isonomia).

6 Vê-se, assim, que a inconstitucionalidade percebida no Artigo 14 deriva da omissão, consistente em não estender o mesmo direito, em atenção ao princípio da isonomia, aos demais servidores da mesma carreira. Essa omissão parcial da lei é prejudicial não apenas aos servidores da mesma carreira que deixaram de ser contemplados, mas também aos próprios servidores contemplados. Através da lei, o governo oferece a esses trabalhadores um tipo de vantagem vedada pela Constituição Federal, desrespeitando a vinculação constitucional entre a remuneração do cargo de carreira e a natureza e complexidade das atribuições que lhe são inerentes. Pelo caminho que o governo adotou, a potencial cassação do Artigo 14 haveria de suprimir benefício concedido a esses trabalhadores. Além do mais, a expectativa de direito gerada pela negociação coletiva e pela votação de acordo coletivo se dá em torno de uma proposta mais adequada e justa. Embora bastante localizado e singular, o tema do Artigo 14 é um dos que comporta maior debate e o Sindicato dos Servidores entende que seria mais proveitoso um debate aprofundado e esclarecedor com os próprios servidores compreendidos diretamente nesta discussão.. V Artigo 6º: Remuneração Procuradores do Município O Artigo 6º, que propõe a divisão de Carreira de Procurador do Município em novos níveis e a imediata modificação de sistema remuneratório traz ofensas a Constituição e a Lei Orgânica do Município. Esse tipo de reenquadramento, de duvidosa legalidade, importa em aumento real de vencimentos mesmo em face de ausência de dotação orçamentária própria ( art. 169, I e II, da Constituição). Bem diferente dos valores referentes ao Prêmio Incentivo, as novas vantagens trazidas pela lei

7 complementar para a carreira de procurador do Município não se propõe a compensar a perda de um direito que já ingressou no patrimônio jurídico do servidor. Aqui não se pode argumentar que a omissão do Município em regulamentar uma nova norma importaria em omissão que se daria em desrespeito ao princípio da irredutibilidade de vencimentos. Trata-se de um direito novo, de uma vantagem nova. É incontroverso que o Município detém a prerrogativa de alterar os níveis da carreira de Procurador e modificar para melhor o sistema remuneratório dos integrantes desta respeitada categoria. No entanto, o reajuste que tem a finalidade de conferir elevação real nos vencimentos e se funda na necessidade de adequação da remuneração de determinados servidores à realidade de suas responsabilidades, atribuições e do mercado de trabalho, não pode se dar de forma transversa, no bojo de um projeto de lei complementar pluritemático. A Lei Orgânica do Município, ao reconhecer as peculiaridades da carreira dos procuradores, lhes assegurou tratamento jurídico distinto, em especial, criando uma seção própria na referida norma, onde especifica: S E Ç Ã O V - DA PROCURADORIA GERAL DO MUNICÍPIO Art A Procuradoria Geral do Município é a instituição que o representa judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, ainda, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, propor ação civil pública, representando o Município, as atividades de consultoria e assessoramento do Poder Executivo, e, privativamente, a execução da dívida ativa de natureza tributária.

8 Parágrafo 1o. - Aos integrantes da Procuradoria Geral do Município aplica-se o disposto nos artigos 37, inciso XII, 39, parágrafo 1o. e 135 da Constituição Federal. (Grifou-se) O Artigo 37 da Constituição Federal, no seu inciso XII, determina: Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: [...] XII - os vencimentos dos cargos do Poder Legislativo e do Poder Judiciário não poderão ser superiores aos pagos pelo Poder Executivo; estabelece: Já o Artigo 39 da Constituição Federal, no seu parágrafo primeiro, Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão conselho de política de administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) (Vide ADIN nº ) 1º A fixação dos padrões de vencimento e dos demais componentes do sistema remuneratório observará: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

9 I - a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos componentes de cada carreira; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) II - os requisitos para a investidura; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) III - as peculiaridades dos cargos. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) Por fim, o Artigo 135 da Constituição Federal, ordena: Art Os servidores integrantes das carreiras disciplinadas nas Seções II e III deste Capítulo serão remunerados na forma do art. 39, 4º. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) Registre-se o que estipula o referido art. 39, no seu parágrafo 4º: 4º O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998). Agora, por fim, para o completo entendimento sobre o alcance do que está expresso no Artigo 81, Parágrafo 1º da Lei Orgânica do Município, é essencial mencionar o que está disposto no art. 37, X e XI:

10 X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices; XI - a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos; Como se vê, a questão em debate ressoa tanto no campo constitucional e, ao mesmo tempo, no campo do respeito a vigência e a eficácia jurídica da Lei Orgânica do Município. Ambos ordenamentos exigem lei específica para acrescer remuneração a categoria dos procuradores do Município. A Lei Orgânica confere a essa relevante

11 categoria o status de agente público detentor de mandato eletivo e secretários Municipais. A elevação da remuneração destes servidores através de uma lei complementar pluritemática e destinada a responder a várias situações distintas concomitantemente é inconstitucional e também descumpre determinação expressa da Lei Orgânica do Município. VI Artigos 10 e 11: mudanças no cálculo do quinquênio e da sexta-parte De igual modo, o Artigo 10 e o Artigo 11 do projeto de lei complementar ofendem direito adquirido, ato jurídico perfeito e coisa julgada. Aqui não se discute o fato incontroverso da competência do Município em organizar o serviço público local e elaborar o regime jurídico de seus servidores, estabelecer as atribuições dos cargos, a composição da remuneração, tendo em vista as peculiaridades e o orçamento. Aqui se discute que ao exercer a sua competência, o Município deve sempre observar as regras e princípios estabelecidos na Constituição da República de Tais regras não foram observadas. A Administração Municipal somente a bem do interesse coletivo e para alcançar a eficiência na prestação dos serviços, poderá modificar direitos e obrigações constantes do regime jurídico institucional. A criação de tabelas distintas, uma para efeito de cálculo da remuneração e outra para cálculo das gratificações e de outras vantagens pecuniárias, não se dá em prol do interesse público e desrespeita os limites constitucionais, ficando claro o desvio de finalidade legislativa. É importante ressaltar que a criação de tabelas distintas reflete em ambos os polos da relação jurídica funcional. É incontestável que as perdas impostas aos servidores resultam unicamente no incremento patrimonial do Município. O decréscimo patrimonial imposto ao servidor -

12 que sofrerá prejuízos de ordem social, familiar, intelectual e econômica - acarreta, na outra ponta, o enriquecimento indevido da Administração. VII - Artigo 12: diminuição das faltas abonadas. O Artigo 12 do Projeto de Lei Complementar, que trata sobre faltas abonadas, produz a retirada de um direito com a consequente majoração da jornada de trabalho do servidor sem o correspondente aumento dos vencimentos. Além de traduzir decesso salarial, concretiza-se como obtenção de vantagem indevida por parte do Poder Público, que se beneficiará com o acréscimo da carga horária do servidor sem que para isso ofereça qualquer contrapartida. A irredutibilidade dos vencimentos não se refere apenas ao seu valor nominal e, portanto, a majoração da jornada dos servidores sem a devida compensação remuneratória também ofende a garantias constitucionais. VIII Desrespeito ao Princípio da Isonomia. A Administração Municipal compete zelar pela observância e pela efetivação da isonomia entre os servidores, devendo ser ela sempre o primeiro a promovê-la, do que resulta ser incoerente que acolha qualquer iniciativa que promova a diferenciação. O projeto de lei complementar vulnera a isonomia, também consagrada na Carta Maior, ferindo de morte, em última instância, a própria dignidade do trabalho, erigida a fundamento da República. No presente caso, a referida relação de isonomia não é bem jurídico disponível, tendo natureza alimentar, além de ser matéria de ordem pública, vez que tem

13 por escopo final o bom funcionamento da coisa pública. Com desrespeito a bens jurídicos dos servidores, ainda mais acentuado contra direitos dos servidores da Guarda Civil Municipal e fiscais do Município, o projeto busca institucionalizar uma diferenciação não acolhida pelo ordenamento e totalmente contrária às missões constitucionalmente impostas à Administração Pública. IX Princípio da Irredutibilidade Salarial A Justiça, em nenhuma de suas decisões referente ao Prêmio Incentivo determinou ou autorizou ao Poder Executivo a redução de salários. O que o TJ-SP determinou é que aquela norma jurídica utilizada para dar suporte fático ao pagamento do Prêmio Incentivo não mais poderia ser considerada eficaz e vigente. É próprio da maioria dos sistemas jurídicos que normas tenham diferentes momentos de vigência. É preciso uma nova norma vigente e não um ultraje ao Plano de Cargos Carreira e Salários e a direitos dos servidores, como pretende impor a Administração Municipal através do referido projeto de lei complementar. Não cabe, no caso, ao Chefe do Poder Executivo valer-se da omissão em disciplinar temas sujeitos a reserva de lei em matéria que só ele tem aptidão jurídica para propor para, com essa inércia, impedir a observância do que está estatuído em nossa Constituição procurando-se, com isso, ferir direito do servidor municipal a irredutibilidade salarial.