Cf. Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo Volume II, pag.265 2

Transcrição

1 O Procedimento Administrativo 1. Introdução Antes de iniciar o desenvolvimento do procedimento administrativo cabe inicialmente distinguir entre o procedimento administrativo do processo administrativo. O Código do Procedimento Administrativo (doravante designado pela sigla CPA) dispõe desde logo no seu artigo 1º a distinção entre os dois conceitos mencionados acima. 1. Entende-se por procedimento administrativo a sucessão ordenada de atos e formalidades relativos à formação, manifestação e execução da vontade dos órgãos da Administração Pública. 2. Entende-se por processo administrativo o conjunto de documentos devidamente ordenados em que se traduzem os atos e formalidades que integram o procedimento administrativo Enquanto que o primeiro conceito referido diz respeito aos atos preparatórios (como recolha de informações, averiguações prévias, etc) que a Administração tomará de modo a que possa tomar uma decisão numa determinada situação, o processo administrativo traduz-se no conjunto de documentação que vai integrar o procedimento administrativo, seja por exemplo as formalidades que compõe o mesmo. Sucintamente, a sucessão de atos e formalidades por parte da Administração que posteriormente dará resultado a uma determinada actuação jurídica: regulamento, ato, etc, comporta o procedimento, enquanto que o acervo de toda essa documentação produzida ao longo do mesmo designa-se por processo. Na doutrina portuguesa, FREITAS DO AMARAL 1 adopta o termo procedimento administrativo em oposição a MARCELLO CAETANO 2 que demonstra preferência pela terminologia de processo administrativo gracioso (enquanto que o processo administrativo manifesta-se como processo contencioso). Relativamente à natureza jurídica do procedimento administrativo, sobressaem duas teses opostas mas que a distinção entre as mesmas é facilmente perceptível. Enquanto que por um lado o procedimento materializa-se num processo, na medida em que, continuam os dois conceitos a ser dois atos totalmente distintos, pertencendo, no 1 Cf. Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo Volume II, pag Cf. Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo Vol. II, pág Leonor Maria Campos Joaquim; Nº 56928; Turma B; Subturma 15. Página 1

2 entanto, ao mesmo género - o processo. Na defesa desta tese Processualista destacam-se os nomes de Marcello Caetano e Alberto Xavier. Quanto à segunda posição, o procedimento e o processo representam duas realidades distintas que não pertencem ao mesmo género. Denominada como tese anti-processualista, o Professor Freitas do Amaral destaca como defensor desta tese Afonso Queiró 3. Relativamente a FREITAS DO AMARAL, o Professor segue o entendimento da tese Processualista, dado que, apesar do procedimento e o processo apresentarem-se como duas realidades autónomas e distintas entre si (como defendem os anti-processualistas), o professor considera que os dois conceitos inserem-se dentro uma acepção ampla de Processo, que por sua vez representa uma sucessão ordenada de atos e formalidades tendentes à formação ou à execução de uma vontade funcional. 2. A Evolução da Codificação do Procedimento Administrativo no Direito Português A Lei de Meios de 1962 representa o primeiro marco de uma tentativa de legislação do procedimento administrativo. Posterior a esta data verificam-se quatro projectos de Códigos administrativos (PCA): em 1968 (PCA do Ultramar, por Rui Machete), em 1969 (Código de Processo Administrativo Gracioso por Osvaldo Gomes) e finalmente em 1980 e 1982 (Código do Processo Administrativo Gracioso por Rui Machete). No entanto, apesar destas tentativas enumeradas, só em 1991 é que o primeiro CPA nasce, vindo assim a eliminar a inconstitucionalidade existente desde a entrada em vigor da atual Constituição da República Portuguesa (CRP), dado que o atual artigo 267º/5 salienta a importância e obrigatoriedade da existência de uma lei que regulasse o procedimento administrativo, que só veio a acontecer com a entrada em vigor do primeiro CPA. 3. Espécies de Procedimentos Administrativos A primeira espécie de procedimento administrativo é referido no artigo 53º do CPA, na medida de saber por quem é que há iniciativa de abrir um procedimento administrativo. A este respeito distingue-se os procedimentos de iniciativa pública (de inicio oficioso), pois é a Administração que toma iniciativa, dos procedimentos de iniciativa particular ( a solicitação dos interessados ) em que são os particulares que 3 Neste sentido, também aponta o Professor Marcelo Rebelo de Sousa, Direito Administrativo Geral- tomo III, pág. 59 Leonor Maria Campos Joaquim; Nº 56928; Turma B; Subturma 15. Página 2

3 tomam a iniciativa de desencadear um procedimento, através de um requerimento (licenças, pensões, empréstimos). A segunda espécie atende ao objecto do procedimento, em que por um lado existem os procedimentos decisórios que visam a tomada de uma prática administrativa, enquanto que os procedimentos executivos têm por finalidade executar um ato da administração. Dentro desta espécie 4 há ainda a distinção entre atos decisórios de primeiro grau para segundo grau, sendo que essa distinção reside sobre o facto de, na primeira situação o procedimento incide pela primeira vez numa determinada situação (licenças ou autorizações) enquanto que os da segunda situação incidem sobre uma decisão administrativa anteriormente tomada (reclamações ou recurso). A terceira espécie recai sobre o artigo 2º/5 do CPA relativamente aos procedimentos administrativos comuns e aos procedimentos administrativos especiais. Nos primeiros a sua regulação encontra-se presente no CPA, enquanto que os especiais são regulados em legis especiais. A quarta e última espécie atende ao artigo 32º/10 da CRP, e incide sobre a natureza do acto, procurando saber se é ou não sancionatória. Os procedimentos administrativos sancionatórios traduzem-se na aplicação de um ato punitivo, os procedimentos não sancionatórios acabam por ser todos os demais procedimentos que não têm carácter punitivo. 4. Fases do Procedimento Administrativo De acordo com o Professor Freitas do Amaral, o procedimento administrativo começa pela Fase Inicial (fase do arranque do procedimento), esta que pode ser iniciada pela administração ou pelos particulares como visto acima, no entanto, caso seja a primeira a tomar iniciativa deve notificar todos as pessoas cujos direitos ou interesses legalmente protegidos possam vir a ser lesados pelos atos praticados (CPA, 110º/1), no entanto se for iniciado pelo particular deve ser feito através de um requerimento. De seguida, temos a Fase de Instrução em que se verifica, por exemplo, a recolha de informação à descoberta da realidade material, de modo a que se faça chegar ao procedimento todos os elementos relevantes para a tomada de uma decisão legal e justa 4 João Caupers entende que estes atos de primeiro e segundo grau consubstanciam uma outra espécie autónoma do procedimento administrativo decisório.in Introdução ao Direito Administrativo, pág.348 Leonor Maria Campos Joaquim; Nº 56928; Turma B; Subturma 15. Página 3

4 (CPA, artigos 115º-120º). Se por parte da Administração se verificar uma decisão desfavorável a quem abriu o procedimento (particulares) dá azo à abertura da terceira fase, mas só se for desfavorável. Essa terceira fase designa-se por Fase da Audiência dos Interessados em que, atendendo aos princípios da participação (CPA, artigo 12º) e à colaboração da Administração com os particulares (CPA, artigo 11º/1), é mais uma vez assegurado a possibilidade dos particulares de participarem nas decisões que a eles lhes digam respeito. Esta audiência pode ser dispensada quando a decisão pela Administração demonstre-se favorável aos particulares. Quanto à quarta fase, Freitas do Amaral autonomiza esta fase denominando-a de Fase da Preparação da Decisão em que atendendo a todas as informações recolhidas e atendendo também à terceira fase com participação dos interessados, todas estas circunstancias são novamente ponderadas e analisadas. A quinta fase designada por Fase da Decisão (fase de conclusão do procedimento), e como o nome indica representa a etapa em que a o procedimento termina, em principio, através de um ato administrativo ou através da celebração de um negócio juridico (mas não necessariamente, dado que um procedimento pode também extinguir-se através de desistência ou deserção dos interessados). Por último, o Professor refere a fase complementar que, sucintamente, constitui todos os atos e formalidades praticados posteriormente à decisão, por exemplo a publicação no jornal oficial. Leonor Maria Campos Joaquim; Nº 56928; Turma B; Subturma 15. Página 4

5 Bibliografia AMARAL, Diogo Freitas do. Curso de Direito Administrativo - Vol. II. 3º Ed. Almedina. Coimbra CAETANO, Marcello. Manual de Direito Administrativo Almedina. Coimbra Vol. II. 10º Ed. CAUPERS, João. Introdução ao Direito Administrativo. 10ª Ed. Âncora Editora. Lisboa SOUSA, Marcelo Rebelo de; MATOS, André Salgado de. Direito Administrativo Geral Tomo III- Actividade Administrativa. 2ºEd. Dom Quixote Leonor Maria Campos Joaquim; Nº 56928; Turma B; Subturma 15. Página 5