UMA NOVA ABORDAGEM PARA O ESTUDO DO ENGAJAMENTO DO BRASIL EM OPERAÇÕES DE PAZ DA ONU

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1 UMA NOVA ABORDAGEM PARA O ESTUDO DO ENGAJAMENTO DO BRASIL EM OPERAÇÕES DE PAZ DA ONU REZENDE, Lucas Pereira1. Doutorando em Ciência Política (UFRGS) Resumo Apresenta-se aqui um estudo comparado, fruto de uma pesquisa para dissertação de mestrado financiada pelo programa Renato Archer, do CNPq, do percentual de engajamento do Brasil no total de cada operação de paz (PKO) em que esteve presente, no total de tropas, policiais e observadores militares. Observou-se que, ao contrário do que afirma grande parte da literatura e da diplomacia brasileira, o engajamento do Brasil em PKO é extremamente baixo, à exceção da MINUSTAH (Haiti). A pesquisa busca apresentar uma nova perspectiva para o estudo da participação brasileira em PKO, analisando não apenas as missões de paz em que o Brasil esteve presente, mas com o que contribuiu para cada missão. Baseada em dados da ONU, analisa-se aqui a contribuição do país com forças militares, observadores militares e policiais. Palavras-Chave: Operações de Paz, Brasil, ONU, Forças Armadas, Política Externa Brasileira Introdução2 A partir do início da década de 1990, a visão do Brasil de organismos multilaterais deixou de ser aquela que eles representavam a dominação política das grandes potências e passou a ser vista como uma oportunidade para o aumento da margem de manobra do país no sistema internacional3. É então retomada uma antiga demanda brasileira da época da fundação da ONU, a de um assento permanente no Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU). A questão da reforma da ONU, desde então, é uma das constantes reclamações do Brasil no 1 Mestre em Relações Internacionais (PUC Minas), Pesquisador do Núcleo de Estratégia e Relações Internacionais da UFRGS (NERINT) e professor de Relações Internacionais (Facamp). lucasprezende@gmail.com. 2 Agradecemos a colaboração para a apresentação dos resultados aqui contidos do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico CNPq Brasil, através do Programa Renato Archer; Prof. Dr. Eugenio Diniz; Prof. Dr. Carlos Aurélio Pimenta de Faria; e Prof. Dr. Marco Cepik. 3 Perspectiva globalista da PEB. Os principais autores utilizados nesse artigo que utilizam tal termo são: Diniz (2006), Mello e Silva (1998a) e Pinheiro (2004). Para um maior aprofundamento da PEB do período, ver Couto, Lessa & Farias (2009), Ferreira (2009), Hirst & Pinheiro (1995), Lafer (1967 e 2001), Miyamoto & Vasconcelos (2004), Oliveira & Vigevani (2004), Pinheiro (2000 e 2004), Santos (2002) e Vaz (2005). Disponível em: 1

2 órgão e marca uma das principais ambições da atual política externa brasileira (PEB) (ARRAES, 2005; CERVO, 2002a e 2002b)4. Ironicamente, o Brasil poderia ter demonstrado um papel de ator que deseja os ganhos, mas não os custos de um assento no CSNU, uma vez que, justamente nesse período de maior demanda do Brasil sobre a ONU, a partir da retomada da democracia, sua participação nas missões de paz (PKO)5 foi proporcionalmente menor do que no outro período seu de engajamento na organização, entre 1956 e 1968 (Diniz, 2006, p. 333). Contudo, há uma mudança significativa na postura do Brasil ao aceitar não só participar, mas também comandar a Missão de Estabilização das Nações Unidas no Haiti (MINUSTAH) em O discurso do Brasil, como era tido até então, era de somente participar de operações de manutenção da paz6, calcadas no capítulo VI da Carta da ONU7. Ainda que a justificativa oficial do governo brasileiro afirme que a resolução 1542 invoque o capítulo VII apenas no parágrafo 7, não sendo, portanto, toda a resolução baseada em tal capítulo, a disposição de liderar a missão demonstra uma mudança no perfil de atuação do Brasil, tomando uma postura mais pró-ativa no sistema internacional e se distanciando da posição anterior de nãointervenção em assuntos internos dos Estados (DINIZ, 2006, pp ). Tal atitude pode ser vista como um ato surgido de forte constrangimento para o Brasil demonstrar à comunidade internacional seu comprometimento também com os ônus, e não só com os bônus, de um eventual assento no CSNU. Ainda que possa haver outras formas de contribuição de um país para com o CSNU e suas ferramentas para garantir a paz e a segurança internacional, a associação feita entre a participação em PKO e a candidatura a um assento permanente no Conselho é bastante 4 Para maior aprofundamento da relação do Brasil com a ONU e o CSNU, ver Corrrea (2007), Costa (2002), Cannabrava (1996), Cardoso (1998), Mello e Silva (1998b), Mello (2002), Rezende (2010) e Sardenberg (1994, 1998). 5 Peacekeeping Operations. Há diversos tipos de nomenclatura disponíveis para as missões da ONU, e não há convergência acadêmica definida ainda sobre eles. Portanto, utilizaremos aqui o nome genérico de Peacekeeping Operations ou, a partir de agora, PKO - para denominar todas as operações de paz realizadas pela ONU, sem diferenciação sobre seu tipo. Ainda, no decorrer do texto, serão utilizadas as expressões missões de paz e operações de paz, significando exatamente a mesma coisa que PKO. Para maiores detalhes, ver Proença Jr. (2002). 6 Para aprofundamento, ver Valladão (2002), Tarrisse da Fontoura (2005), Aguillar (2002 e 2005). 7 É o capítulo que orienta as decisões do CSNU baseadas em alternativas outras ao uso da força. Considera-se, por razões políticas, que as Operações de Manutenção da Paz são direcionadas por esse capítulo, ainda que sejam compostas por forças armadas e autorizadas a usá-las em determinadas situações. Disponível em: 2

3 alardeada pela diplomacia brasileira. E não apenas por ela, também diplomatas de outros países confirmam a associação brasileira entre os dois fatos (DINIZ, 2005). Em diversos discursos, de chanceleres a presidentes, a participação em PKO é referenciada como uma das formas que o Brasil tem para mostrar o seu comprometimento com a ONU8. Mostrada a associação entre PKO e a candidatura ao CSNU, cabe aqui uma observação importante. Não estamos afirmando que participar ativamente em PKO é uma demanda indispensável para uma candidatura a um assento permanente no CSNU9. Nossa proposta é unicamente analisar o tamanho do engajamento do Brasil nas operações de paz da ONU, e demonstrar que esse engajamento não está de acordo com as demandas e discurso do país na organização. Independentemente da qualidade da atuação dos peacekeepers brasileiros, frequentemente elogiados em sua atuação, por sinal, mostraremos que o Brasil não é um grande contribuinte para as PKO, conforme sua diplomacia afirma, através de uma proposta inovadora para a área: ao invés de estudarmos apenas a presença do país em missões de paz, analisamos o engajamento proporcional do país dentro de cada PKO que ele participa10. Para tanto, apresentaremos percentuais da presença do Brasil e dos demais principais contribuintes no total da missão, no total de observadores11, no total de policiais e no total das tropas. Por fim, verificaremos qual é o percentual disponibilizado pelas Forças Armadas (FFAA) desses países, entre 2001 e 2009, para as operações de paz da ONU, para que vejamos o quanto as PKO da ONU representam em termos de sacrifício de envio de militares. Para tal feito, foi necessária a construção de um banco de dados, que, até que tenhamos notícia do contrário, é original, e foi composto de todas as contribuições de militares e policiais feitas por todos os países da ONU para todas as PKO, mês a mês, entre janeiro de 2001 e outubro de A Real Participação do Brasil em Operações de Paz da ONU Em primeiro lugar, optamos por analisar a contribuição individual dos Estados para cada PKO ao invés de simplesmente ver se o Estado esteve presente ou não em uma PKO por 8 Para exemplos disso, ver Lafer (1992/2007, p. 556); Amorim (1993/2007, pp ); Lampreia (1995/2007, pp ); Silva (2005/2007, p. 746). 9 Para tal, agradecemos os comentários do Prof. Antonio Jorge Ramalho da Rocha. 10 Por questões de espaço, fomos obrigados a suprimir os gráficos e tabelas que demonstram tais informações. Para maiores detalhes, ver Rezende (2010). 11 Todos os observadores aqui citados são militares. Não há números de observadores civis devido à inexistência de tais informações no banco de dados da ONU. 12 Fonte: UN Monthly Summary of Contributors of Military and Police Personnel. Última consulta em 15/12/2009, momento em que a pesquisa foi encerrada. Não há dados disponíveis para antes de Disponível em: 3

4 acreditarmos que a análise da intensidade do engajamento e não apenas da frequência é mais adequada para se compreender o comprometimento de um país para com as missões de paz da ONU. Além disso, apenas o número total de indivíduos presentes não é em si só suficiente, uma vez que deixa de mostrar a modalidade de envolvimento nas PKO, por isso também a apresentação dividida das forças é relevante para a real compreensão do engajamento de um país em tais missões13. Passemos, então, à análise dos dados dessas missões. i. UNMOP14 PKO pequena, com um máximo de 27 integrantes, a UNMOP fiscalizava uma zona desmilitarizada de Prevlaka, parte da então Iugoslávia. Ainda que fora da região prioritária da PEB15, a UNMOP, apenas de observadores, contou, do início do período estudado até o final da missão, com a participação do Brasil. Não houve um Estado que se sobressaísse na contribuição de observadores. O número máximo por Estado foi de dois indivíduos, e seis Estados o fizeram: Argentina, Brasil, Indonésia, Irlanda, Nova Zelândia e Ucrânia. O percentual relativo de cada um desses Estados, portanto, não se alterou significativamente ao longo do período, ficando em torno de 4% quando a delegação era de apenas um e em torno de 8% quando era de dois observadores. ii.untaet16 Estabelecida em outubro de 1999, a UNTAET, uma PKO Grande, que atingiu 9614 integrantes, operou no território do Timor Leste e tinha características multidimensionais17. Liderada pela Austrália, contou com a participação do Brasil durante todo o tempo. O papel do Brasil foi importante para a criação dessa PKO, fazendo grande pressão internacional para seu estabelecimento18. Quando ela se deu, contudo, a participação do país foi bem aquém daquela esperada pela comunidade internacional, principalmente pelo fato do Timor Leste, sendo uma região lusófona, fazer parte da região prioritária brasileira. Nessa PKO, a Austrália chegou a 21% do total. Os números brasileiros não fugiram muito da casa do 1%. Para comparar, vejamos a Nigéria, Estado que contribuiu com menos integrantes, cerca de 2 policiais - o que representava algo em torno de 0,2%. Na presença de tropas, vê-se 13 Agradecemos os comentários recebidos dos acadêmicos militares presentes no Congresso de Defesa Nacional, na Academia da Força Aérea, em United Nations Mission of Observers in Prevlaka. 15 A América do Sul e os países lusófonos são considerados as regiões prioritárias de atuação da PEB. Para maiores detalhes, ver autores já citados de estudos da PEB United Nations Transitional Administration in East Timor. Para maiores detalhes, ver Brigagão (2004), Brahimi (2000) e Proença Jr. (2002). Ver Herz & Wrobel (2002, p. 304). Disponível em: 4

5 que os números brasileiros continuaram em cerca de 1. Na análise de policiais, vemos que a Nigéria chega a ficar à frente do Brasil, atingindo 3,5% do total, enquanto o Brasil se manteve com 0,4%. Quanto aos observadores, ignorado o mês de maio de , vemos o Brasil bastante próximo da Austrália. A maior diferença entre os dois foi em janeiro de 2001, quando o Brasil tinha 7,4% dos observadores e a Austrália 11,5%. iii.minugua20 Estabelecida em 1994, a MINUGUA foi uma PKO Pequena, com um máximo de 15 componentes, e operou na Guatemala, região de prioridade da PEB. Durante o período em que participou, o Brasil cedeu um policial. Sua participação termina em setembro de 2002, ainda que a PKO tenha persistido até novembro de O único integrante brasileiro representou cerca de 7,5 do total da missão. Quando se analisa o efetivo de polícias, o percentual brasileiro chega a 11,1%. Em comparação, a Espanha tinha o dobro da representação do Brasil, com dois policiais, mantendo uma média próxima aos 20%. iv.unmiset21 A UNMISET é a segunda PKO a ser criada no Timor Leste, substituindo a UNTAET. Uma missão de paz Grande e multidimensional, que chegou a 6307 integrantes, esteve ativa por um período de três anos, sempre com a presença do Brasil. A participação total mostra que três Estados ocuparam a posição de principal contribuinte. Austrália, Brasil e Portugal. A Austrália chegou a 23,7%, Portugal atinge 30,8% de participação em seu momento mais elevado e o Brasil lidera no período final da missão, com uma média de 23%. Contudo, a liderança brasileira deve ser vista mais a fundo. Devido a uma redução de mais da metade de seu contingente, passando de 822 pessoas em outubro de 2003 para 384 em novembro, os percentuais da UNMISET se alteram significativamente. Em Junho de 2004, Portugal e Austrália cortam efetivos enquanto o Brasil os dobra, chegando a 135 indivíduos. O Brasil passa a ocupar a liderança e assim permanece até o final. Logo, a contribuição brasileira só passa a ter valores proporcionais significativos ao fim da missão, quando os números totais estavam em cerca de 600 pessoas, bem longe dos mais de 6000 do começo da PKO. A análise de tropas não é muito diferente da anterior. Já a de policiais mostra os três Estados abaixo dos 14% de participação. Enquanto Portugal e Austrália se mantêm, com alguma variação, próximos dos 10%, o Brasil não teve grandes variações, mesmo com a diminuição progressiva de policiais, ficando em 3,5%. Os observadores mostram números menos 19 Acreditamos haver um problema nos dados da ONU, pois não constam observadores de nenhum país para esse mês Misión de Verificación de las Naciones Unidas de Guatemala. United Nations Mission of Support to East Timor. Disponível em: 5

6 distantes quando se trata de Austrália e Brasil, e mais distantes no caso de Portugal. A Austrália começa como maior contribuinte, chegando a 13%. O Brasil cresce e chega a 14,3% em maio de Na sequência, o Brasil diminui seus números, Portugal os aumenta e chega a maior contribuinte, assim permanecendo, com cerca de 11,5%. v.unma22 A UNMA foi uma PKO Pequena, de no máximo 8 observadores e de curta duração. Por seis meses, ela operou em Angola, país lusófono, dando sequência à UNOA. O Estado que menos contribuiu para a UNMA foi a Romênia, com apenas um observador. O percentual, então, fica bastante favorável ao Brasil, com 37,5% na maioria do período e atingindo 50% no último mês, quando o total de integrantes era de seis, e não mais oito. Ainda que seja em uma missão extremamente reduzida, o percentual de engajamento do Brasil é o mais alto observado. vi.minuci23 Feita na Costa do Marfim, fora do eixo prioritário do Brasil, a MINUCI foi uma missão Pequena, cujo máximo foi de 75 observadores. O Estado que mais contribuiu foi o Paraguai. Seu maior valor foi de 12,7% em novembro de O Brasil não contribuiu com a MINUCI até setembro de 2003, levando 8,1% dos observadores a partir de outubro o que representou, naquele mês, três pessoas. Foi o mesmo número que levou o Paraguai. Contudo, nos meses finais da PKO, o percentual paraguaio sobe, oscilando acima dos 11%, enquanto o brasileiro cai, ficando próximo aos 5%. vii.unmil24 Em operação na Libéria desde outubro de 2003, a UNMIL é uma missão de paz multidimensional Grande e uma das maiores PKO da ONU, chegando a integrantes simultâneos. O Brasil esteve presente, mesmo sendo fora do eixo da PEB. Contudo, o fez com um contingente mínimo. Nos totais, vemos os dois principais contribuintes da missão: Bangladesh, em torno dos 20%, e Paquistão que chega a 28,9%. A participação brasileira, apenas de tropas, é bastante diminuta. Durante grande parte do período, o Brasil tinha apenas 0,01% do total da missão de um a três soldados. Observando-se apenas as tropas, vemos algo semelhante ao do total. Os números do Brasil continuam irrelevantes, pois nunca ultrapassam os 0,04% United Nations Mission in Angola. Mission des Nations Unies en Côte d'ivoire. United Nations Mission in Liberia. Disponível em: 6

7 viii.unmik25 A UNMIK é uma missão grande, multidimensional, com um máximo de 4769 atuantes em Kosovo, fora da área da PEB. Quando presente, o Brasil só levou policiais. Até novembro de 2008, quando se retiram da PKO, os EUA foram o Estado que mais contribuiu, chegando a um máximo de 12,1% do total. Já o Brasil, cujo número absoluto era de dois ou três policiais, só passou dos 0,1% no seu último mês de contribuição, em dezembro de 2008, quando teve 0,23% do total. A análise de policiais é praticamente idêntica à dos totais. Não há alterações significativas a serem notadas, além dos baixos números brasileiros. ix.unoci26 A UNOCI é uma PKO Grande, com um contingente máximo de 9241, e substituiu a MINUCI, a partir de março de 2004, na Costa do Marfim, fora da região prioritária da PEB. O Estado que mais contribuiu para a PKO foi Bangladesh, que chega a ter mais de 45% do total, com cerca de bengaleses. Ainda que tenha mantido a sua delegação com cerca de 7 pessoas, o percentual brasileiro representa algo em torno de 0,08% do total. Os números não mudam muito quando se analisa as tropas. Os percentuais brasileiros, contudo, conseguem ser ainda menores, ficando na casa dos 0,04%. Nos observadores, a distância do Brasil frente aos demais fica um pouco menor, em especial com Bangladesh. Enquanto o Brasil ficou com cerca de 2%, Bangladesh contribuiu com 5,5%. x.minustah27 A participação brasileira na MINUSTAH, uma missão de porte Grande, que, no período estudado, chegou a 9295 integrantes, teve início em maio de 2004 e continua até o presente. Essa é, sem dúvida, a análise mais importante dentre as PKO que o Brasil participou na última década. Isso por diversas razões. O teor da participação brasileira na MINUSTAH é distinto das demais, não só em número de efetivos envolvidos como em tipo. A MINUSTAH não tem nenhum observador militar. Seu efetivo é dividido entre tropas e policiais. Além do Brasil, analisamos Jordânia e Nepal, por serem os Estados que mais se aproximaram da contribuição máxima. Logo de cara, vemos um dado interessante: o Brasil, líder da MINUSTAH, não é seu o contribuinte máximo absoluto. Após os meses de implementação da missão, quando a maior participação individual foi do Brasil28, os números da Jordânia e do Nepal começam a ficar United Nations Interim Administration in Kosovo. United Nations Operation in Côte d'ivoire. Mission des Nations Unies pour la stabilisation en Haïti. 28 O percentual brasileiro frente ao total nos primeiros meses da missão foram: maio de 2004: 82%, junho de 2004: 56%, julho de 2004:49%, agosto de 2004: 40%, setembro de 2004:33%, outubro de 2004:26%. Disponível em: 7

8 menos distantes dos brasileiros. Entre outubro de 2005 e maio de 2006, a Jordânia se torna a maior contribuinte da MINUSTAH, tendo 20,5% do total nesses dois meses. Nesses meses em específico, o Brasil e o Nepal mantiveram o mesmo número, e tinham, respectivamente, 14% e 10% do total. A partir de março de 2007, a contribuição nepalesa se equipara à brasileira, representando 14% do total, e assim permanece até o final do período, chegando a ficar, em alguns meses, maior do que a do Brasil29. A observação das tropas mostra uma leve preponderância brasileira, à exceção dos meses de outubro de 2005 a maio de 2006, quando o percentual jordaniano passou o do Brasil. Já ma de policiais, vemos que, a partir da estabilização da missão, a Jordânia contribuiu com cerca de 15 a 20%, o Nepal com 7 a 9%, e o Brasil com menos de meio ponto percentual. Interessante de observar na MINUSTAH é o perfil dos principais contribuintes. Enquanto o Brasil atua, em princípio, na sua região30, o Nepal e a Jordânia estão longe de terem alguma prioridade para com o Haiti, uma vez que, além de estarem em outro continente, nenhum dos dois Estados tem, aparentemente, objetivos políticos consolidados na região. xi.unmis31 Criada como apoio à missão da União Africana no Sudão, fora da região da PEB, a UNMIS é uma PKO multidimensional Grande, chegando a componentes. Vemos a Índia como sua maior contribuinte isolada, com contribuições próximas aos 26,5% do total. Se estabilidade de contribuição for um ponto positivo, então o Brasil se favorece, com os seus 0,2% desde o início. Vemso ainda que a Índia tem uma contribuição de policiais proporcionalmente menor e menos estável, indo de 2 a 13%. Já o Brasil manteve o seu padrão e percentual, oscilando perto dos 0,4% nesse quesito. Nos observadores, o Brasil empata relativamente com a Índia. Ambos ficam na faixa dos 3 a 4%, alternando-se como o maior contribuinte. O total de tropas é bastante semelhante ao do total geral, com a Índia perto dos 30%. O Brasil apenas envia tropas em fevereiro de 2009, e o faz muito timidamente: não passou dos 0,02%. UNOTIL32 A UNOTIL foi uma PKO Pequena no Timor Leste, com um contingente máximo de 73 pessoas. Pelo total, o Brasil oscilou entre 7,0% e 8,0% - com cerca de cinco pessoas. O maior contribuinte foi Portugal, próximo dos 12%. Nos policiais, salvo nos meses de julho, agosto e outubro de 2005, a contribuição portuguesa foi mais que o dobro da brasileira. A diferença 29 Dezembro de 2007 e abril, julho e outubro de Levanta-se aqui a questionabilidade do Haiti ser parte da tradicional área prioritária da PEB, por não ser país lusófono e nem da América do Sul United Nations Mission in the Sudan. United Nations Office in Timor-Leste. Disponível em: 8

9 não é tão grande quando se analisa os números dos observadores: os dois Estados ficaram relativamente empatados, entre 13 e 15%, aproximadamente. xii.unmee33 A UNMEE, uma PKO Grande, chegando a 4209 indivíduos, fora da região prioritária brasileira, funcionou para fiscalizar a fronteira entre a Etiópia e a Eritréia. É uma das poucas PKO desde o colapso soviético a tratar de uma disputa interestatal, e não intraestatal34. A análise dos totais mostra que a Índia chega a ultrapassar os 50%, e o Brasil, que levou apenas observadores, só se aproxima do 1% nos últimos meses de sua participação, quando a PKO era composta por cerca de 320 integrantes - bem diferente do total de 2285 de novembro de 2006, entra na PKO. Logo, o pequeno crescimento notado no engajamento brasileiro se dá muito mais pela diminuição do total da missão do que por um incremento de forças do país. Nos observadores, vemos que Brasil e Índia estão com números semelhantes. Os dois oscilam na casa dos 3% e 4%. xiii.unmit35 A UNMIT substituiu a UNOTIL no Timor Leste. É uma PKO Grande, atingindo 1674 policiais e observadores ainda que, em fevereiro de 2007, a ONU relacione a presença de 12 tropas. A contribuição brasileira é modesta, principalmente em comparação com Portugal e Malásia, que chegam a 13,6 e 14,9%, respectivamente. A maior participação do Brasil foi 0,8%, em março de 2007, com 12 pessoas. A análise de policiais não traz nenhuma novidade que mereça nota em relação à anterior. Já a de observadores aponta que a preponderância é do Brasil, em comparação com Portugal e Malásia. Os brasileiros chegaram a ser 14,3% dos observadores em fevereiro de o que equivalia a três indivíduos. xiv.unmin 36 A UNMIN, no Nepal, é Média, com máximo de pessoal de 162, e funciona fora da região prioritária da PEB. Ainda assim, dentre os três Estados que mais contribuiu com efetivos, vêse o Brasil. Em momentos diferentes, Iêmen, Jordânia e Brasil ocupam a primeira colocação na contribuição total. O Iêmen, com cerca de 10%, ficou mais tempo à frente dos demais, entre fevereiro de 2007 e junho de 2008 logo se retirando da PKO. Entre julho e dezembro de 2008, a Jordânia é o Estado que mais contribui, chegando a 14,8%. De fevereiro de 2009 até o final do estudo, o Brasil ficou em primeiro lugar, chegando a 18% em fevereiro de 2009, United Nations Mission in Ethiopia and Eritrea. Para maiores detalhes, ver Fortna (2008), Howard (2008) e Ghali (1992 e 1995). i. 35 United Nations Integrated Mission in Timor-Leste. 36 United Nations Mission in Nepal. Disponível em: 9

10 com onze observadores. A análise dos observadores não difere muito da dos totais. Houve policiais apenas em um curto espaço de tempo37. xv.minurso38 Criada em 1991 para inicialmente ajudar na organização do referendo de independência do Saara Ocidental do Marrocos, a MINURSO, multidimensional, continua em atividade. De caráter Médio, atingindo 266 indivíduos, o Brasil participa a partir de novembro de O país que mais contribuiu no período foi a Malásia, ficando em torno dos 14%. De novembro de 2007 a junho de 2008, o Brasil aumenta a sua contribuição até estabilizá-la em 4,5%, cerca de dez observadores. Vendo apenas os observadores, temos uma proximidade maior do Brasil, cerca de 5%, com a Malásia, perto dos 6%. MINURCAT39 Também evitando conflito entre Estados, Chade e República Centro-Africana, a MINURCAT era Pequena em Em 2009, contudo, seu total salta e chega a 3043 integrantes, mudando seu perfil para Grande. Ambos os Estados africanos não são foco prioritário de atuação da PEB. Contudo, a partir de agosto de 2008, vê-se a presença do Brasil. A França, principal participante, mantém-se na faixa dos 8 aos 12% do total. De uma contribuição de cerca de 1%, quando há a explosão no número de tropas, o número brasileiro cai para cerca de 0,1%. Nos observadores, vemos que a França, com 33,3%, após seis meses do início da PKO, deixa de contribuir, concentrando-se, inicialmente, em policiais e, posteriormente, em tropas. De forma geral, o número de observadores foi diminuindo ao longo do tempo, o que explica a linha ascendente do Brasil após março de 2009, mesmo sem aumentar a quantidade de seu efetivo. Os quatro representantes brasileiros chegaram a representar 17,6% em setembro de xvi.unficyp40 Uma das mais antigas PKO em atividade, a UNFICYP começou em 1964, evitando o conflito entre cipriotas turcos e gregos. Fora da região prioritária da PEB, é de tamanho Grande, atingindo 1395 integrantes, e foi uma das primeiras PKO a operar em nível intraestatal. No período estudado, o Brasil fez parte da missão em apenas dois meses: junho e julho de 2009, e com apenas uma tropa, representando 0,1% do total. Na análise de tropas, vemos os principais 37 Em novembro de 2007, houve cinco policiais. Em fevereiro, março, maio e junho de 2008, houve seis policiais. Em julho de 2008, houve, novamente, a presença de cinco policiais. Não há registros de brasileiros Mission des Nations Unies pour l'organisation d'un Référendum au Sahara Occidental. Mission des Nations Unies en République centrafricaine et au Tchad. United Nations Peacekeeping Force in Cyprus. Disponível em: 10

11 contribuintes, Argentina e Reino Unido, com números acima dos 30%, enquanto o Brasil não sai dos seus 0,1% e, após julho de 2009, retira-se da missão. xvii.percentual do total das FFAA em PKO da ONU Decidimos comparar o percentual de participação do total das Forças Armadas dos principais contribuintes para PKO Grandes no período, gráfico 1, a fim de medir o sacrifício em termos do total das FFAA de cada um desses Estados em operações de paz. O que se pode ver é que a contribuição do Brasil é significativamente menor do que as da maioria dos demais participantes. O percentual das FFAA brasileiras engajado em PKO entre 2001 e 2003 era de 0,03% do total. Em 2004, essa quantia aumenta cerca de nove vezes, passando para 0,28%. É o efeito MINUSTAH, com contribuições mais elevadas em termos de tropas. *Dados referentes aos meses de janeiro a outubro. Gráfico 1: Percentual do total das Forças Armadas em PKO. Fontes: UN Monthly Summary of Contributors of Military and Police Personnel: Country/Mission. January 2001 / October 2009 e The International Institute for Strategic Studies. The Military Balance, edições de 2001 a Vemos, mais uma vez, como a MINUSTAH é um ponto de inflexão importante em termos de contribuição do país para PKO. O percentual das FFAA brasileiras em PKO segue aumentando, e atinge o seu máximo nos anos de 2006 e 2007, quando chega a 0,44% do total. Quando se compara, contudo, os valores máximos de cada um dos principais contribuintes no Disponível em: 11

12 geral, o Brasil só fica à frente dos Estados Unidos e do Reino Unido41. Todos os outros países tiveram valores máximos superiores aos brasileiros. Mesmo nos meses em que ficou à frente de grandes contribuintes, quando se analisa o percentual das FFAA engajadas nas missões de paz, precisamos ver mais atentamente o que esses números representam em termos de efetivos. Em 2004, ano em que o Brasil fica à frente da Índia, com 0,28% e 0,21%, respectivamente, temos médias de tropas e observadores bem diferentes para os dois países. Enquanto o Brasil apresenta uma média de 833,50 militares, a Índia tem 2732,67 uma quantia mais de três vezes maior. b. Conclusões Analisando-se o perfil de atuação do Brasil em PKO, observamos alguns fenômenos interessantes. (1) Numericamente, o Brasil se envolve mais em PKO Grandes do que em PKO Pequenas ou Médias42. Das dezoito PKO que o Brasil participou, onze, ou 61%, foram Grandes, contra cinco pequenas, 28%, e apenas duas médias, 11%. (2) O Brasil, no período selecionado, participou de todas as missões de paz estabelecidas em sua região prioritária da PEB. Contudo, ainda que isso seja uma verdade, observa-se que (3) o Brasil não necessariamente envia o maior número de contingentes em uma PKO na sua região prioritária. Por quatro ocasiões o Brasil foi o principal contribuinte total em uma PKO: UNMOP, UNMIN, UNMISET e MINUSTAH. Apenas as duas últimas são na região prioritária da PEB. Além disso, das sete PKO que aconteceram em sua região prioritária, o Brasil só foi o maior contribuinte em duas. E, ainda assim, não foi uma liderança absoluta. Na UNMISET o Brasil só foi o principal contribuinte no final e, mesmo assim, quando houve uma diminuição significativa das contribuições gerais dos outros países. Na MINUSTAH, a liderança brasileira no envio geral foi maior durante o estabelecimento da missão. Depois disso, a contribuição brasileira ficou bem próxima da da Jordânia e do Nepal, sendo ultrapassado por ambos em alguns momentos. Isso tem uma implicação política bastante séria. Partindo-se do princípio que, em geral, o maior contribuinte é o líder da missão43, manter a liderança significaria manter-se como principal contribuinte. Ou seja, permitir que outro país contribua mais do que o seu em uma PKO onde seu país é líder pode trazer implicações políticas sérias e até mesmo uma eventual mudança do comando da missão. Ou seja, para garantir que continuará no comando da MINUSTAH, o Brasil teria que garantir com muito mais força a sua superioridade de efetivos na missão. (4) O Brasil não se envolve apenas em PKO na sua região prioritária de política externa. Ao todo, foram sete PKO em sua região prioritária, tendo sido feitas em quatro Estados44 41 Em geral, dois Estados que contribuem pouco para PKO, a não ser quando estão no comando da missão. 42 É relevante observar que, no período, a maioria das PKO estabelecidas pela ONU eram Grandes. Logo, o Brasil estaria seguindo um reflexo do perfil geral da ONU ao estar mais presente nessas PKO Ainda que não haja regra formal nesse sentido, é a prática comum observada. Angola, Guatemala, Haiti e Timor-Leste. Disponível em: 12

13 diferentes. Fora dela, foram onze PKO. Seu envolvimento, contudo, foi bastante limitado. Nas PKO em que se envolveu proporcionalmente mais, sempre Pequenas ou Médias, a contribuição brasileira ficou ou próxima ou abaixo dos 10% do total45. Mais relevante ainda, quando observamos as PKO grandes, tiramos outra conclusão, que (5) em todas as PKO Grandes em que o Brasil se engajou fora de sua região prioritária, sua contribuição ficou abaixo de 1% do total da Missão. Sobre os totais do Brasil, vemos que (6) em PKO Grandes, o Brasil só enviou valores proporcionais substanciais em duas missões, a UNMISET (28%, cerca de 135 pessoas) e a MINUSTAH (18%, cerca de 1200 pessoas). Nem mesmo em outras PKO Grandes que aconteceram no Timor-Leste, por exemplo, o Brasil levou números significativos. Na UNTAET, o máximo que o Brasil mandou foi 1,3% do total, 95 indivíduos. Na UNMIT, 0,8%, 12 pessoas. Desconsiderando aquelas análises onde os números do Brasil estão extremamente próximos do zero, nota-se que (7) há um percentual maior de engajamento do Brasil com observadores do que com tropas ou policiais, quando se leva em conta apenas a presença nas PKO. Em treze delas46, houve um percentual considerável de observadores brasileiros. O menor percentual, dentre os máximos observados em cada PKO, foi de 4,2% na UNMIS, o que equivalia a 24 observadores. Esse foi também o maior valor absoluto de pessoas. O maior percentual, novamente, dentro dos máximos observados, foi de 18% na UNMIN, equivalente a 11 observadores. Houve apenas três PKO onde o número de policiais foi considerável47, e apenas duas nas quais o número de tropas foi substancial: UNMISET e MINUSTAH. Contudo, os percentuais de tropas que o Brasil enviou para essas duas PKO nos fazem tirar outra afirmativa, que muda consideravelmente o panorama descrito até agora sobre a participação do país em PKO: (8) analisando-se as contribuições efetivas gerais, e devido ao alto número de tropas enviadas para a MINUSTAH e a UNMISET, é possível afirmar que o Brasil contribui mais com tropas para PKO do que com observadores ou policiais. O número mais alto observado de tropas brasileiras na MINUSTAH foi de 58%, em junho de 2004, o que equivalia a 1204 pessoas. Na UNMISET, o maior número foi de 32%, em julho de 2004, e representava 135 tropas brasileiras na missão. Logo, dessa afirmativa, derivamos outra, mais próxima das análises tradicionais: (9) excetuando-se a MINUSTAH e a UNMISET, o perfil de contribuição do Brasil é de enviar mais observadores do que tropas ou policiais para as operações de paz da ONU. 45 À exceção de períodos de estabelecimento da PKO ou em algum mês eventual, provavelmente fruto de troca de pessoal. 46 UNMA, UNMOP, UNOTIL, MINUCI, UNMIN, MINURSO, UNMIT, UNMEE, MINURCAT, UNMISET, UNOCI, UNTAET e UNMIS. 47 MINUGUA, com 11% (1 policial), UNOTIL, com 8,6% (5 policiais) e UNMISET, com 3,6% (5 policiais). Disponível em: 13

14 Quando se analisa o percentual das FFAA presentes em missões de paz, vê-se que os números brasileiros não são altos. Na verdade, (10) analisando-se os valores máximos do percentual das Forças Armadas dos principais contribuintes presentes em PKO Grandes, o Brasil fica à frente apenas dos Estados Unidos e do Reino Unido, mostrando um baixo grau relativo de engajamento das FFAA Brasileiras em missões de paz da ONU. Ainda que haja e, certamente há diversas novas observações que possam ser feitas a respeito da participação do Brasil em PKO, esse novo ponto de vista pode colaborar bastante para as futuras análises sobre o tema, ao quantificar a contribuição efetiva do Brasil para as missões de paz da ONU nos últimos anos. Cumprimos aqui o objetivo de mostrar uma nova perspectiva para a análise da participação brasileira em operações de paz. Vimos que, em termos proporcionais, independentemente da frequência da participação brasileira em PKO ser elevada, a intensidade do seu engajamento é comparativamente baixa, diferentemente do que afirma a diplomacia do país. Disponível em: 14

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