SISTEMA ESTATÍSTICO BRASILEIRO A CAMINHO DO TERCEIRO MODELO: APROVEITANDO ELEMENTOS DO PRIMEIRO E DO SEGUNDO MODELOS.

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1 SISTEMA ESTATÍSTICO BRASILEIRO A CAMINHO DO TERCEIRO MODELO: APROVEITANDO ELEMENTOS DO PRIMEIRO E DO SEGUNDO MODELOS. NELSON SENRA * O Sistema Estatístico Brasileiro já apresenta elementos de um terceiro modelo, numa lenta travessia a ser, no agito do tempo global, acelerada. No acelerar dessa travessia, há conquistas técnico-científicas sobremodo do segundo modelo que precisam ser preservadas, e há aspectos sócio-políticos sobremodo do primeiro modelo que podem ser, com proveito, recuperados (com as devidas atualizações). O primeiro modelo foi colegiado e altamente parlamentar, tendo intensa coordenação, e forte divisão do trabalho; era, para todos os temas (com igual prioridade), censitário no território, já que estava focado nos municípios. Como um todo, na atividade estatística (de natureza fortemente técnico-administrativa), predominava a dimensão sócio-política. O segundo modelo foi focado na produção, mais e mais de natureza técnico-científica; o caráter censitário no território foi abandonado, e os temas ganharam prioridades, com realce às estatísticas econômicas; as relações com organismos internacionais, pouco a pouco, se intensificaram, renovando os alicerces do sistema. Passou-se do retrato da nação, numa focalização exaustiva, para retratos temáticos específicos da nação (com forte realce dos fenômenos econômicos), não necessariamente numa exaustiva focalização. Já no terceiro modelo, ainda que as instituições estatísticas devam seguir pautadas na dimensão técnico-científica, uma das maiores conquistas do segundo modelo, não é mais possível ignorar dois aspectos essenciais: o primeiro, e mais óbvio, diz respeito à ampla difusão das chamadas tecnologias de informação, que vêm dando ampla liberdade a produtores (ou, nem tanto produtores, mas apenas organizadores de estatísticas existentes em diferentes instituições com fins setoriais ou funcionais), levando a um amplíssimo surgimento de instituições estatísticas públicas (e privadas, que não nos interessa nessa argumentação); o segundo aspecto, diz respeito à ampla difusão temática nas demandas, com foco no social, o que impõe uma volta de atenção aos registros administrativos. Sim, novas instituições estatísticas são formadas, voltadas ao manuseio estatístico dos registros temáticos administrativos, mas sem que hajam quadros referenciais estabelecidos científicos ou * Pesquisador e professor aposentado do IBGE. Doutor em Ciência da Informação, pelo IBICT Instituto Brasileiro de Informação em Ciência e Tecnologia, em convênio com a UFRJ / Escola de Comunicação.

2 2 obtidos por consenso e não havendo muito tempo para esperar que eles surjam dos ambientes acadêmicos tradicionais (essa ação é lenta, e as demandas são prementes). Pois essas instituições estatísticas temático-setoriais que surgem com vistas a atender a esses novos temas, ainda que tenham autonomias tecnológicas, não dispõem de vivência da atividade estatística, sem olvidar que não conseguiram solidificar a autonomia e a independência, fortemente cristalizadas nas instituições estatísticas nacionais. Daí, entre outras razões, surge o imperativo de uma coordenação forte no primeiro modelo que seja capaz de promover uma articulação das instituições, não mais uma coordenação unilateral, de mão única, mas antes algo feito em redes de saberes temáticos, criando-se um colegiado de coordenação, com autoridades estatísticas temático-setoriais devidamente credenciadas. Ao fim e ao cabo a instituição estatística central (forte, como maior fruto do segundo modelo), promoveria (nos moldes do primeiro modelo) uma cooperação tripartite, atraindo as instituições estatísticas temático-setoriais tanto quanto o mundo da ciência, inerente ao ambiente acadêmico (sem olvidar avanços nos processos de pesquisa). BREVE PERFIL DOS MODELOS HISTÓRICOS ANTERIORES O primeiro modelo vai de c1936 a c1966, e tem como mentor principal Teixeira de Freitas, sem perder de vistas Macedo Soares, Carneiro Felipe, Giorgio Mortara, Christóvam Leite de Castro, Fábio de Macedo Soares Guimarães, Francis Ruellan, Leo Waibel, Rafael Xavier, Waldemar Lopes, Tulo Hostílio Montenegro, Maurício Filchtiner, Lourival Câmara, Vinícius Fonseca, Rangel Reis, e outros, sendo difícil enumerar os inúmeros técnicos de ponta e de base que, com suas vidas, deram vida ao todo. O modelo decorre da diuturna catequese de Bulhões Carvalho, na Primeira República, criando uma massa crítica sobre a atividade estatística, até então pouco sistemática, e nada contínua, perdida na complexa federação que surge do golpe militar que implantou a República. Sua laboriosa idealização seria praticada por Teixeira de Freitas em sua década mineira (os anos 1920), com frutos nacionais posteriores (em final de 1931) na negociação, maturação e aplicação do Convênio de cooperação interadministrativa que renovou as estatísticas de educação e conexas. Por esse acordo finalmente a tão almejada cooperação associativa das três esferas políticas federal e estadual e municipal foi alcançada, dando ao órgão central (no caso em pauta, a repartição de estatística do recém-criado Ministério da Educação e Saúde Pública, logo apenas Ministério da Educação e Saúde) acesso aos registros administrativos, fonte central, então, de informações individuais fundadoras das estatísticas. Entrementes, um órgão central, já não

3 3 mais temático foi articulado por Teixeira de Freitas em estreita proximidade com o então Ministro da Agricultura Juarez Távora, e logo com o apoio de Macedo Soares e Simões Lopes. Essa articulação incansável de Teixeira de Freitas teria curso na metade da década de 1930, e ganharia resultado em 29 de maio de 1936 com a posse de Macedo Soares na presidência do ainda Instituto Nacional de Estatística, logo, em início de 1938, o IBGE. O modelo supunha três pilares-chaves: primeiro, ser mais que um instituto de estatística, tendo, junto de si, também a geografia (num primeiro momento apenas a cartografia geográfica, mas logo sendo a ideia expandida para a geografia em suas muitas variações), que virá em 1938, como visto; segundo, ter uma rede de agências municipais de estatística, pelas quais seria fácil ter acesso aos registros administrativos (para todos os temas) e até mesmo ajudando a (re)criá-los, e, por demais, como que sendo braços civilizadores, porquanto, ao levarem aos munícipes descrições numéricas de suas realidades territoriais, poderiam estimular políticas de avanços; terceiro, ter autonomia financeira, através de um fundo com recursos para fins estatísticas, pelo qual as agências poderiam ser formadas nos municípios sem condições para tanto, e se poderia fazer avançar áreas temático-setoriais sem condições operacionais (humanas e técnicas). Alcançado o primeiro pilar, logo no início, e já sendo previsto nas discussões preliminares, os demais viriam na década de 1940, no seu início, em meio ao esforço de guerra, que exigia as chamadas estatísticas militares (como sempre, populacionais e econômicas). O pilar da geografia logo avançaria, ao passo que o fundo perderia gradual vigor, com a volta em 1946 à democracia representativa, já as agências, embora se consolidassem, passariam por expressivas mudanças, basicamente entrando na esfera do IBGE, e não apenas para orientação técnica, como na origem, mas também para controle administrativo. O modelo, como dito antes, dava voz e vez às três esferas políticas, em um complexo de organismos colegiados, com força às Assembleias Gerais, às quais tinham acento os órgãos estaduais de estatística, os órgãos federais temáticos que compunham a Junta Executiva Central e também os órgãos temáticos associados, cujas produções estatísticas, embora fossem integrantes do programa estatístico, não eram feitas pelos órgãos federais temáticos. As Assembleias e a Junta Executiva debatiam e deliberavam regularmente, e suas decisões (resoluções) tinham caráter legislativo. Entre os muitos assuntos que tratavam, deviam decidir pelo conteúdo das campanhas estatísticas, ou seja, as questões ou variáveis que seriam postas em campo pelas agências, para cuja confecção contava-se com a participação de conselheiros / consultores e de comissões técnicas, em geral formadas por intelectuais de indiscutível

4 4 renome. Pois, pouco a pouco, com a perda do fundo, e a gradual e contínua vinculação do Instituto ao serviço público federal, o órgão central deixa de ser nacional e se torna federal, melindrando as instâncias estaduais, afora que sua perda dificultou, e mesmo impediu a criação de agências em diversos municípios surgidos no contexto da democratização. Por demais, o sucesso da elaboração de estatísticas de qualidade, continuadas e sistemáticas, em volume jamais visto no país fez com que várias Unidades da Federação fechassem suas instituições estatísticas, ou as reduzissem de importância na estrutura de governo, o que acabaria empobrecendo as representações nas Assembleias. Com essas mudanças, e o gradual afastamento dos intelectuais, pela crescente formalização das universidades, os órgãos federais temáticos pouco a pouco se fecharam em seus mundos e também eles se afastaram das Assembleias e da Junta Executiva. Outro ponto acabou pondo em xeque esses órgãos colegiados, máxime a Junta, qual seja a crescente importância das temáticas levadas a cabo pelos órgãos associados, como as estatísticas econômicas em que a FGV é o exemplo mais candente; embora esses órgãos fossem parte da Junta, sua força deliberativa era reduzida, e sua força para poder contar com o esforço de coleta das agências não era das maiores, porquanto sufocadas pela execução das campanhas estatísticas, em seus temas federais temáticos (como visto antes, tudo tinha igual prioridade e era de abrangência territorial completa, ou seja, chegando aos municípios). O agravante é que esses temas, postos como paralelos, algo à margem dos temas vistos como centrais no programa estatístico ganhavam crescente relevância, suplantando qualquer outro. Vieram as críticas externas, numa sucessão de seminários, comissões, pareceres, etc. levando então à mudança do estatuto jurídico do instituto, que tornava uma fundação pública de direito privado, desta forma ganhando autonomia de contratação e mesmo de gestão financeira. Nascia o segundo modelo. Ele vai de c1966 a c1996, e tem como principal personagem Isaac Kerstenetzky, mas sem olvidar figuras de frente como Amaro da Costa Monteiro, Eurico Borba, Speridião Faissol, Maristela Sant Anna, Lyra Madeira, Magdalena Cronemberger, Tereza Cristina Araújo, Jane Souto, Pedro Geiger, Nilo Bernardes, Orlando Valverde, Marília Galvão, Francisco de Assis Mora de Melo, Ricardo Amorim Braule Pinto, e outros, e num segundo momento, afora vários destes, figuras como Edson Nunes, Charles Mueller, Eduardo Augusto Guimarães, David Wu Tai, Nuno Duarte Bittencourt, e outros. E mais uma vez, e talvez ainda mais, é muito difícil desfilar os muitos outros técnicos que vestiram a camisa da Casa e souberam abraçar a mística ibgeana (da qual se falará adiante) incutida na tradição pelos fundadores.

5 5 Enfim, este modelo decorre diretamente do, por assim dizer, descuido às estatísticas econômicas que, embora estas fossem sempre debatidas nas revistas do Instituto, ganhavam pouca concretude no cotidiano dos trabalhos, e, para agravar, o também retardo à ampla adoção da técnica de amostragem. Surge um programa estatístico diferente, não mais para traçar grandes retratos da população, e de algumas de suas derivações, mas um programa organizado para gerar estatísticas não mais apenas primária, ou fortemente primárias, mas também derivadas, ou, sobretudo, derivadas. Logo, par a par com as estatísticas econômicas (seus grandes agregados), e as tomando como modelo, viria a tentativa de elaboração dos chamados (e sempre sonhados) indicadores sociais, mas sem que esses temas sociais apresentassem quadros teóricos tão sólidos quanto os fenômenos econômicos. Nesse tempo, se afasta por completo dos colegiados, e do caráter censitário no território para todos os temas, surgindo fortemente as amostragens (os registros administrativos sendo deixados em plano secundário), e a derivação das estatísticas em planos agregados. Pesquisas complexas são introduzidas, (sub)sistemas de informações são formados, renovam-se os quadros de pessoal, e se abandonam as agências municipais, que passam a referir-se a conjuntos de municípios. O modelo é de produção centralizada, ficando a coordenação, ainda que mantida na legislação, como figura de retórica; as instituições estatísticas estaduais, e mesmo as federais temáticas ficam esmaecidas, e padecem de incapacidade tecnológica, vale dizer, da aquisição de grandes e potentes computadores, sempre caros e de difícil manuseio. O IBGE se faz hegemônico, quase único, com crescente credibilidade técnico-científica, e com alta legitimidade lastreada no predomínio das estatísticas econômicas, que fazia (e faz) bem, e de modo criativo, mais e mais inovador. Mas houve custos: o abandono dos registros administrativos, e, algo muito associado, o abandono a temáticas de não interesse imediato às estatísticas econômicas, e, algo também associado, o abandono às instituições estatísticas estaduais ou associadas. Pois, com a crise dos Estados Nacionais, as instituições estatísticas nacionais também fazem água, e patinam em mudanças superficiais; logo tudo isso irá se agravar, com as emergentes tecnologias de informação, mais e mais amigáveis, e baratas, e a autonomia crescente das Unidades da Federação com a nova redemocratização de Façamos uma pequena pausa. O primeiro modelo ganha força com o Estado Novo de Vargas, que vence a federação excessiva da Primeira República; o tempo de Vargas, em enorme síntese, foi tempo de governo, e para isso era preciso estatísticas, muitas e boas. O segundo modelo ganha força com o Regime Militar, num tempo de governos militares

6 6 autoritários, que intensificam o planejamento centralizado (não mais de mobilização psicológica, como no passado, mas já agora com fumos de ciência), a também querer muitas estatísticas, mormente as econômicas. Nem por isso o IBGE e o sistema estatístico podem ser ditos autoritários, muito ao contrário; no primeiro pela necessidade deliberativa que levasse aos registros administrativos, em geral localizados nos municípios; no segundo, pelo porte de seus dirigentes, e pela emergência de uma geração de técnicos de elevada formação, os chamados tecnocratas (com suas virtudes e seus defeitos). E no terceiro modelo, com o Estado Nacional enfraquecido, como adquirir força para viver, e mesmo avançar? Ele virá a partir de c1996, e vem até hoje, num buscar de rumos, numa trajetória mais ou menos errática. Surge na gestão de Simon Schwartzman, que foi um dirigente com capacidade reflexiva incomum, só se ombreando nessa arte da escrita reflexiva sobre o sistema estatístico, e sobre o IBGE, a Teixeira de Freitas. Mas, ao contrário de Teixeira de Freitas, Simon Schwartzman foi pouco lido, refletido e assimilado, infelizmente. Entre seus auxiliares mais próximos será justo realçar Nuno Bittencourt, David Wu Tai, Magdalena Cronemberger, Martha Mayer, Zélia Bianchini, Márcia Quintslr, Kaizô Beltrão, Fernando Abrantes, entre vários outros nomes, como sempre de difícil menção (na agora chamada Geociências é difícil trazer marcos). Esse modelo emerge, num primeiro momento, pela rebeldia das instituições estatísticas estaduais, que como que se libertam do abandono do IBGE; se acham capazes de viver à margem (pela autonomia tecnológica, pela natureza das atividades assumidas, etc.), o que logo se mostrará um equívoco (só há descentralização se houver algum centro forte), pouco a pouco se achegando novamente ao IBGE. De pronto, o IBGE se mostraria receptivo, e buscaria um convívio cooperativo, mas isso logo se arrefeceria em decorrência da percepção (ampla e geral) de que um mundo global não dispensa as instituições estatísticas nacionais, ao contrário as exige mais e mais fortes. E o IBGE ressurge com força, recuperando sua credibilidade (e sua legitimidade), em especial pela recepção de novos processos de pesquisa emanados de outras instituições estatísticas nacionais, e de apoios de instituições internacionais temáticas, que fazem emergir consensos científicos utilíssimos. A força que antes viera de governos fortes, agora vinha de uma relação externa globalizada, que se intensificaria. Mas desse mundo global acabará emergindo uma nova ameaça, e um novo desafio de mudança, parte do que vemos ser urgente acelerar, e nos referimos à demanda por estatísticas sociais (inclusive socioambientais) para fixação de direitos (numa nova tradição, vista adiante), de difícil

7 7 atendimento, a menos que, novamente, se juntem as diversas esferas política a federal, a estadual e mesmo a municipal e suas respectivas instituições estatísticas. Isso remete à dimensão sócio-política existente sobremodo no primeiro modelo, e abandonada (quase totalmente) no segundo, ao ter privilegiado a dimensão técnico-científica, que, claro, deve ser mantida e ampliada, mas com o tempero daquela dimensão inerente ao primeiro modelo. Este é o desafio: garantir a credibilidade e expandir a legitimidade. MODOS DE ANALISAR AS MUDANÇAS Há vários modos de olharmos em conjunto a atividade estatística. Embora não seja o caso, nos limites deste texto de tratá-los à exaustão, não custa fazer-lhes referência. Suas aplicações são ora mais ora menos adequadas às realidades históricas dos países, segundo sejam países antigos ou recentes, tendo histórias estatísticas longevas e sólidas, ou não. Um desses modos é marcar eras estatísticas históricas, no que os autores, ainda que afinem no atacado, variam no varejo. É comum marcar duas eras estatísticas mais ou menos recentes: uma que tem início ao final do século XIX e que entra pela primeira metade do século XX, e outra que então inicia, e que começa a fraquejar ao final do mesmo século; neste sentido estaríamos desde este final do século XX, e ainda mais no presente, dando início a uma terceira era estatística, ainda sem maiores estruturas e visibilidade. Quanto ao período anterior às eras históricas, mais ou menos visíveis, é costume marcar-se uma proto-história das estatísticas, ora pondo seu início na primeira metade do século XIX, ora a iniciando já em meados do século XVIII; antes desta proto-história haveria, para alguns autores, uma préhistória estatística de controversa delimitação. Outro modo é se valer das idades históricas, mais comuns e passíveis de maior abertura. Neste caso, busca-se marcar os inícios das idades antiga, média, moderna e contemporânea, deixando subjacente (às vezes de modo claro) a existência de uma préhistória anterior à idade antiga. Este modo tem seu ponto nevrálgico, de difícil solução, no último período, o contemporâneo, em que se torna inevitável abri-lo, e mesmo atualizá-lo; esse imperativo é complexo, mesmo variando a análise entre países há muitas divergências entre autores. Enquanto o modo antes visto é, por demais, amplo, este, ainda que mais aberto, não é de fácil aplicação e percepção, no que se torna demasiado polêmico. Há as tradições estatísticas, em que as três primeiras, mais clássicas, são aceitas sem maiores controvérsias, o que não mais ocorre conforme se vai chegando à atualidade. Assim, são tradições clássicas a alemã (ou prussiana), mais ou menos no século XVII, logo vindo a

8 8 inglesa, mais ou menos no século XVIII, e seguindo a francesa, mais ou menos no século XIX, cada qual refletindo fortemente as histórias desses países. Daí o século XX teria formado uma tradição chamada de moderna ou atualizada, começando a soçobrar ao seu final, e início do século XXI, ainda algo sem nome. E há situações de combinação dessas tradições, ao longo do tempo, nos países de origem e, a fortiori, em outros países. E há modos menos históricos na focalização e na denominação, criados a partir de abordagens mais técnico-administrativas e mesmo técnico-científicas. É o caso de se observar a atividade estatística, a um só tempo, como forma de saber e como fonte de poder, em que se realçam as moldagens do homem-máquina e do homem-espécie, surgindo, pouco a pouco, as instituições estatísticas. Pode-se sublinhar a maturidade e a regularidade das pesquisas, em que emergem três variações: as figurações de pesquisas (longe de o serem) fortemente irregulares, as já pesquisas, mas ainda muito irregulares, e, finalmente, numa lenta evolução, a emergência de pesquisas regulares. Há a abordagem sistêmica, em que se marcam duas dimensões ou naturezas: uma cognitiva e outra institucional, também chamadas, respectivamente, de organização informacional e de organização estrutural ou social. Há mais ainda, com intensa utilização recentemente, a noção de regime de informação, em que são focados três aspectos: as estruturas (ou organizações), as normas (ou regulações) e as práticas (ou atividades cotidianas); trata-se de um enfoque muito favorável a diferentes realidades nacionais, mas bastante polêmico como metodologia de comparação entre trajetórias nacionais. Pode-se ainda focalizar as estatísticas pelos olhares dos usuários e dos produtores, em que os primeiros as tomam como meio de análise, seja para validar no não hipóteses de trabalho, em pesquisas acadêmicas, seja para formular políticas públicas, e mesmo avaliá-las, e os segundos que as observam sob um prisma das técnicas e dos métodos. Pois é muito positivo conjugar esses olhares, dos usuários e dos produtores, apegandolhes uma abordagem sócio-histórica, por um misto de história, sociologia e metodologia. Tem-se então uma sociologia da atividade estatística ou, com mais detalhes, uma sóciohistórica da atividade estatística, sem olvidar, nessa análise, a evidente evolução das técnicas e dos métodos. E para melhor utilizar esse enfoque (que preferimos), ordenando-o e lhe fazendo sistemático, configuramos uma equação simbólica da atividade estatística. O ponto central desta equação é conseguir pacificar dois preceitos opostos da ciência econômica e da ciência da informação. Enquanto a ciência econômica afirma que é preciso haver uma demanda (manifesta, para além da intuição) para haver uma oferta (para se iniciar

9 9 um processo técnico de oferta), a ciência da informação enfatiza que a demanda surge depois da oferta, ou seja, em esta havendo, surge aquela. Pois nos é claro que na atividade estatística, e talvez mesmo em todas as atividades, há duas manifestações de demanda, no prisma da ciência econômica, uma demanda ex ante à oferta e, no prisma da ciência da informação, uma demanda ex post. Ou seja, a demanda ex ante, como uma demanda fundadora, dá início ao tempo da oferta, que, a seu turno, tem seu final numa demanda ex post. Aquela demanda é centrada e concentrada, estando nas mãos de poucos, enquanto que esta, a demanda ex post, é aberta e ampla, sendo para grande e variado público. No caso da atividade estatística, as instituições estatísticas dialogam com usuários de ponta ao tempo da demanda ex ante, daí configurando um programa estatístico que irá nortear o tempo da oferta. Esta relação entre usuários de ponta e produtores não é simples, pois, se de um lado os produtores conseguem, com alguma boa-vontade, pensar como usuários, estes, de outro lado, não conseguem pensar como produtores. Desta forma, as inevitáveis traduções de desejos (o desejado e o desejável) e de possibilidades (o possível e o realizável), ao envolver distintas linguagens, acabam sendo muito difíceis. Como quer que seja, um programa resultante deverá evidenciar cooperações, associações, parcerias ao tempo da oferta, o que exigirá um enorme esforço de coordenação. Esta coordenação, par a par com as etapas da oferta, e nela também influindo, não é, e não pode ser vista como uma tarefa residual, subalterna, o que exige atender à grande sua dimensão sócio-política, justo a dimensão que se busca afastar ao tempo da oferta. Sim, pois as etapas da oferta produção / disseminação / divulgação têm por força a dimensão técnico-científica, ao passo que a coordenação, articuladora dos vários atores da demanda ex ante e também da oferta, exige realçar a dimensão sócio-política. Harmonizar essa divergência é difícil. Enfim, havendo um programa estatístico, e definido seus responsáveis, sob algum modus vivendi e algum modus operandi, tem início o longo tempo da oferta, longo sim, mas cada vez mais sendo reduzido, graças aos avanços das técnicas e dos métodos. Esse tempo ampara-se, como visto, numa ambiência técnico-científica crescente, e quando as ciências não dão conta das necessidades conceituais buscam-se, ao menos, consensos na comunidade científica. Pois o delicado, e assustador às demandas ex ante mais e mais manifestas (com força no social e no socioambiental), é a falta de ambos (conceitos e / ou consensos), a colocar as instituições estatísticas numa encruzilhada, forçando-as a provocarem, e mesmo conduzirem, a emergência desses avanços nas ciências, numa cooperação tripartite: áreas temáticas, ambientes acadêmicos e instituições estatísticas associadas. Eis uma nova função,

10 10 também de coordenação, para a qual há pouca experiência, se há mesmo alguma. Ao fim e ao cabo, como final da oferta, chega-se à demanda ex post, o que supõe um sólido esforço de práticas de recuperação das estatísticas armazenadas, de uso de técnicas modernas de marketing e todo um peculiar esforço de atendimento e, sua contraparte, de não-atendimento que é infinitamente mais complexo do que se preparar para um adequado atendimento (por certo outro esforço de coordenação). Em suma, essa equação simbólica da atividade estatística organiza os olhares, dandose a cada instante o enfoque correto, na dose certa, de história, de sociologia, de metodologia, e podemos, sem maiores esforços, enquadrar os dois modelos originais existentes na atividade estatística brasileira, e hoje esgotados, e ver neles os pontos a serem mantidos, e mesmo avançados, os que podem e devem ser recuperados proveitosamente no terceiro modelo. Por essa análise (que terá algumas inevitáveis repetições, que será posta então na conta da dialética da repetição, de tanto agrado ao filósofo francês Gaston Bachelard) será possível, também, evidenciar elementos que são novos, e que devem ser criados. Tudo isso de modo a dar-se solidez ao terceiro modelo, acelerando sua conformação. SÓCIO-HISTÓRIA DA DEMANDA EX ANTE NO BRASIL No primeiro modelo, a figura do usuário (e este nome não era usado) se confundia com a do produtor. Nem todos, mas alguns poucos, e especiais, na cúpula do sistema, com capacidade para pensar os grandes problemas nacionais, e neles lançar as luzes objetivas (como se gostava de ressaltar) das estatísticas. Pouco a pouco surgirá na atividade estatística brasileira, como elemento norteador, um ideário cívico, focado na solução (pelo provimento de estatísticas adequadas) aos chamados Problemas de Base do Brasil, um texto formal por certo o primeiro Plano Nacional, ainda no modelo de planejamento de mobilização psicológica, embora, note-se, elaborado numa instituição de estatística, ciosa do valor objetivo dos números. Desse contexto nacional, pela centralidade articuladora do IBGE, e por sua atuação diuturna no comando do sistema estatístico, resultará a expressão mística ibgeana, na verdade, mais que uma simples expressão, passageira como uma paisagem, mas algo como um esprit de corps do Instituto, expressão que, embora tenha sido marca de um tempo, seguiu adiante, e ainda hoje, ora mais, ora menos, segue sendo valorizadas e, não raro, invocada. O programa estatístico, como resposta da demanda, era então definido nas Assembleias realizadas anualmente, onde se tinha a visão dos órgãos federais e estaduais. Ora, muito desta visão trazia o viés da fonte primeira das informações individuais, qual seja,

11 11 os registros administrativos; era como se a existência e o conteúdo desses que, ao dizerem do possível, definiam as demandas. Nem tanto assim, claro, já que era comum criarem-se alguns registros e reformar outros, bem como, também se decidia por pesquisas diretas, ainda que acanhadas. Como seja, o que resultava dessas ponderações ou possibilidades, ao comporem o programa estatístico (e que com frequência era atualizado), configuravam as campanhas estatísticas, ou seja, um conjunto de questionários aplicados a cada ano, numa mesma época pelas agências municipais de estatística. Na formatação desses questionários, com seus quesitos, entrava a sapiência dos intelectuais que eram consultores da instituição, desta forma trazendo o concurso dos técnicos a um processo nomeadamente administrativo. Por demais, todo esse mecanismo operacional explicitava uma coordenação articuladora dos muitos atores no palco. Esse modo de atuação pouco a pouco começaria a emperrar, primeiro por ser censitário no território e segundo por tratar todos os temas com igual prioridade, o que dificultava a assimilação de novidades, ou seja, novos temas expressos nas demandas. E por terceiro, porque as representações nas Assembleias começaram a empobrecer em qualidade técnica, e até a serem esvaziadas, o que bem se pode aquilatar pela queda de nível no conteúdo das resoluções (documentos que, pelo dito antes, formalizavam, com força legal, as decisões dos colegiados, tanto das Assembleias quando da Junta). En passant, valerá registrar que nessa ocasião, e por esse modo, surgia o primeiro sistema de informações nativamente brasileiro, o sistema estatístico brasileiro. Pois dessa dificuldade de introdução de novos temas, fortemente econômicos (mesmo com a atuação da FGV), demandados pelo planejamento que saia da fase de mobilização psicológica para uma fase mais, por assim dizer, científica, acabaria pondo o modelo em xeque. As críticas sucessivas, sempre externas (não sem também haver autocríticas, mas que eram sempre justificadas e adiadas as soluções propostas), acabariam levando a mudanças, e a mais funda transformaria a instituição numa fundação pública de direito privado, deixando de ser autarquia (o que não quisera ser na origem, mas acabara sendo ao longo do tempo). Então, de órgão nacional, vinculado ao presidente da República, passará a órgão federal, tutelado pelo Ministério do Planejamento; e o sistema estatístico passaria de nacional multitemático, a federal em que predominavam os fenômenos econômicos. No bojo dessas mudanças surgia a figura do usuário (num primeiro momento, e por pouco tempo, chamado de consumidor, termo que seria abandonado ao se dar conta de que informação não se consome), e para ouvi-lo, já que as Assembleias deixavam de existir, surgiam as Conferências Nacionais, de periodicidade irregular.

12 12 Um novo programa surgiria, mas muito próximo do anterior, em final da década de 1960, e outro, já bastante diferente, e com a noção de estatísticas derivadas, surgiria em início da década seguinte. Ainda que mais três Conferências viessem a ser realizadas, é este último plano que segue vigorando legalmente, já que não foi revogado formalmente, mesmo que a prática já o ignore, e lhe tenha introduzido muitas mudanças. Pois a dificuldade de convocar e de conduzir essas Conferências, cada vez mais gigantescas, acaba por torná-las apenas grandes eventos, válidos, por certo, mas inócuos, ficando as decisões do programa ainda nas mãos dos produtores. Isso não é ruim em si, já que eles têm boa visão de mundo, mas também trazem sua natural e legítima indisposição à mudanças, o que é sempre perigoso (ainda que também seja uma boa forma de se bloquear aventuras de demandas volúveis e voláteis). Por fim, valerá sublinhar que, ao contrário do primeiro modelo em que a maior fonte das informações individuais, envolvendo diferentes instituições, federais e estaduais, era o registro administrativo, sempre de difícil manuseio, no segundo modelo a maior fonte passa a ser o registro estatístico (geralmente criado por amostragem, e muito centrado no cotidiano do IBGE, sem maiores elos com outros órgãos), por certo muito mais assépticos (já que sem as poeiras e os ruídos dos registros administrativos). Mas como as pesquisas estatísticas não são capazes de investigar todo e qualquer tema fica em aberto um flanco de muito risco para novos temas. En passant, note-se que nesse mecanismo operacional, em que a produção é muito centrada e concentrada, a coordenação se esmaece, inclusive perdendo condições de realização (ainda que surjam os chamados instrumentos de coordenação). E se chega a um ponto nevrálgico do terceiro modelo, qual seja a forte demanda de novos temas, os mais variados, e mesmo inusitados. São novos temas, ou são temas mais abertos, e sempre para ontem; nem todos podem ser objeto de respostas por releituras das bases existentes, desta forma se reaproveitando as pesquisas já existentes, e nem sempre o podem por simples expansão de alguns quesitos nessas mesmas pesquisas. Ademais, não raro são temas de difícil pesquisa estatística, mas que bem podem ser respondidos, ou aproximados, pelo uso dos registros administrativos, o que passa por intensa e extensa parceria com outros órgãos, e muitos deles surgiram, valendo-se das liberdades tecnológicas. Aí estão, então, alguns pontos de crise: as Conferências de meados das décadas de 1990 e 2000 não deram conta de desenhar novos programas estatísticos; falta prática e mesmo disposição de mais funda e aberta relação com órgãos de estatística federais e estaduais, num exercício aberto e franco de coordenação (os instrumentos técnicos, agora existentes, não são suficientes, porquanto falta uma disposição de atender a dimensão sócio-política que é

13 13 inerente à coordenação); os novos temas são muito locais e temáticos, ao passo que o sistema central (ibgeano) ainda é muito nacional e ainda pouco variado tematicamente; entre outros pontos. Nesse sentido, elementos do primeiro modelo, que foi fortemente coordenador, precisam ser recuperados, par a par com uma retomada das Conferências, criação do segundo modelo, em bases operacionais efetivas, e não apenas festivas; falta, enfim, um trabalho mais intenso de disposição coordenadora, por redes de saberes, com formação de autoridades estatísticas tematizadas, em trabalho conjunto em colégio com a agência central. SÓCIO-HISTÓRIA DO TEMPO DA OFERTA NO BRASIL No primeiro modelo, como ensaiado antes, a organização dos questionários, numa aplicação censitária no território, chegando sempre a todos os municípios, começava nas Assembleias, prosseguia ouvindo-se os consultores, e, depois de impressos, eram aplicados pelas agências municipais de estatística (nunca será demais reprisar, que eram vistas como braços civilizadores da nacionalidade, porquanto vendo melhor as realidades municipais, já que as viam pelas estatísticas, ou seja, de uma forma objetiva). Os processamentos desses questionários eram, no início, feitos pelos órgãos federais temáticos, ou pelos órgãos associados, membros da Junta Executiva, mas, pouco a pouco, pelos atrasos frequentes e cumulativos, passaram a ser assumidos pelo próprio IBGE, e que, por isso, atualizava e ampliava sua tecnologia de processamento, acabando por ser autônomo nessa possibilidade; só os órgãos federais temáticos que, eles próprios, conseguiam essa modernização tecnológica é que não demandavam os serviços do órgão central, e se eram, ademais, capazes de fazerem suas próprias coletas, e ainda mais atrair consultores, também dispensavam um convívio nos colégios do órgão central, e se afastavam, agravando a existência do sistema então estruturado. Mas essa prática fortemente técnico-administrativa não significava uma ignorância dos novos métodos, das novas técnicas, das novas práticas, e a prova disso está nos textos publicados nos primeiros anos das revistas do Instituto, bem assim, das inúmeras traduções de obras então focais, e logo publicadas em auspiciosa e ambiciosa Biblioteca de Estatística, sem olvidar os chamados Cursos de Estado-Maior que eram proferidos por intelectuais (não raro grandes técnicos) brasileiros e estrangeiros na semana anterior à realização das Assembleias. E logo viria a Escola de Estatística (mas que sempre viveu uma crise de identidade, e de significação institucional, hoje em busca de rumos). No novo modelo, as estatísticas derivadas, a técnica de amostragem (em aplicação crescente) e a forte demanda praticamente de tema único (de natureza econômica, mas sem

14 14 olvidar a população e seus aspectos sociais) levariam a um portfólio de pesquisas temáticas. A produção avançou e se tornou mais e mais técnico-científica, com a instituição se valendo da crescente especialização acadêmica, resultante da conformação das universidades brasileiras. A credibilidade se consolidou, com uma autonomia e uma independência crescente e indiscutível, vista e aplaudida amplamente. A noção de sigilo da informação individual prestada diretamente para fins estatísticos, par a par com a de obrigação, ficou mais clara. O quadro de pessoal se tornou mais técnico, e mais bem graduado, num avanço visível. O processamento ganhou dimensões inimagináveis, e os instrumentos técnicos, substituindo os questionários impressos, se fizeram presentes nas coletas. A rede de agências deixou de ser municipal, e passou a cobrir conjuntos de municípios, mas o órgão central seguiu presente, espraiado, em todo o território. Então, ao o Estado Nacional entrar em crise no país, e em todo o mundo, pondo em xeque o planejamento, levou de roldão a tranquilidade das instituições estatísticas nacionais; e ao haver o reforço retomado da Federação brasileira, vários órgãos estaduais, e até municipais, emergiram ou ressurgiram, todos achando que podiam abrir mão da experiência e vivência do órgão central, alguns mesmo achando que ele era desnecessário. Até que ficou claro que o mundo global exigia estatísticas nacionais muito fortes, e para tanto nada melhor que se valer das tradicionais instituições estatísticas nacionais; ao mesmo tempo, a euforia das instituições federais temáticas e das estaduais começa a esmorecer, seja pelos custos da atividade estatística, seja pela difícil percepção da natureza exigente dessa atividade. Era o grande momento de coordenação das instituições por parte do órgão central, mas este, eufórico pela liberdade que recuperava, prefere voltar-se a si mesmo, e viver os louros da vitória. Mas os tempos amadurecem as mentalidades, e os órgãos centrais começaram, eles próprios, a buscarem parcerias, e a desenvolverem mecanismos de coordenação, além de se valer de copiosa e variada cooperação internacional, com ofertas de avanços nos métodos e nas técnicas, de fácil assimilação. En passant, registre-se o avanço da microinformática, e do crescer das relações amigáveis com ela, o que daria autonomia aos usuários, querendo, eles próprios, fazerem seus cruzamentos, manifestando descontentamento com os planos tabulares de divulgação que fechavam as pesquisas; queriam os microdados, o que num primeiro momento, serão recusados pelo órgão central, mas que, quando ele próprio adota uma nova plataforma de informática, e se conscientiza da utilidade desta inovação, para ampliar e variar a oferta, desta forma aumentando sua legitimidade. Pois as demandas seguiram surgindo e sobre temas mais e mais diferentes e mesmo inimagináveis pouco tempo atrás. Isso não seria detectado nas Conferências, ainda que lá

15 15 também fossem manifestos, mas viriam de pressões internacionais, via cúpulas, via acordos, via imitações. E são temas mais e mais sociais e socioambientais; os econômicos tradicionais, embora sigam em foco, até eles são demandados diferentemente; os temas financeiros, em geral fora da esfera dos órgãos centrais de estatística mas devendo integrar um sistema estatístico de fato amplo e geral, o que quase nunca ocorreu se mostram nos últimos tempos frágeis, a exigirem intensas reflexões. Tudo isso, e muito mais, o que não cabe neste texto, precisam de reflexão e atuação dos órgãos centrais, que seguem, não omissos, mas algo perplexos e operando mudanças com lentidão; isso é natural, pelo peso dos anos que têm, mas o tempo se move de forma inexorável, e parece se mover mais e mais rapidamente. Eis então novos desafios apenas tenuemente tratados pelo terceiro modelo; novas formas de observação da demanda (mais próprio no primeiro modelo), e de atendimento técnico-científico (conquista do segundo modelo), com expressivo reforço de um processo amplo de coordenação (não apenas técnico-científico, mas também e, sobretudo, sócio-político) precisam emergir. Uma cooperação tripartite, sob convocação da instituição estatística nacional, precisa ser realizada, estreitando uma proximidade coordenada com outras instituições estatísticas federais temáticas e estaduais, bem assim, com as comunidades científicas; é a forma de se fazer avançar conceitos, e definições, ao menos criando consensos. SÓCIO-HISTÓRIA DA DEMANDA EX POST NO BRASIL O tempo da oferta não se resume à produção, mas também incorpora a disseminação e a divulgação, com vistas a atender aos usuários (demanda ex post). Pois essas etapas, a despeito dos avanços havidos na produção, foram as que mais avançaram, em modernização tecnológica, em estruturação, num processo altamente elogiável e elogiado. Os usuários parecem satisfeitos, ainda mais com a recente ampliação da comunicação, seja por um especial trabalho interno de aproximação às várias mídias, seja também porque essas mídias se transformaram: de um lado, se querendo e se fazendo mais econômicas, donde, poderem dispor de matérias valiosas e confiáveis é algo inestimável; e, de outro lado, percebendo a força dos números nas argumentações, algo sempre sabido, mas agora melhor evidenciado pela força dos infográficos, que facilitam o entendimento, sintetizando um mundo de tabelas, afora a crescente utilização de indicadores, entre outros recursos de sínteses (já se valendo das análises que trazem implícitos). Enfim, nas etapas de disseminação e divulgação o terceiro modelo tem muito pouco (sempre havendo algo, contudo) a assimilar dos modelos anteriores, e só é preciso mesmo seguir avançando, se valendo mais e mais das modernas tecnologias

16 16 (que, embora sejam libertadores, por serem muito dinâmicas, exigem estar sempre acordados). En passant, observe-se que os avanços nessas etapas, promovem um aumento da legitimidade das instituições estatísticas (somando e valorizando a elevada credibilidade), mostrando o quanto bem respondem às demandas, provocam mais exigências de coordenação (colegiada a cada tema), que é, sem dúvida alguma, como neste texto defendemos, o grande desafio do terceiro modelo, que terá que se tornar mais cooperativo, em atenção a locais e a temas. E tenha-se presente, stricto sensu, o oitavo dos Princípios Fundamentais das Estatísticas Oficiais, e, lato sensu, os nono e décimo princípios BIBLIOGRAFIA Embora este texto não tenha feito citações de autores, ele é baseado em intensas leituras, abaixo indicadas, devidamente maturadas ao longo do tempo. CARVALHO JÚNIOR, César Vaz de, et. al. (org.). Em Associação das Américas, as estatísticas públicas como objeto de estudo. Salvador: SEI / BA, FEIJÓ, Carmem, VALENTE, Elvio. As estatísticas oficiais no mundo de hoje. Ciência Hoje, Rio de Janeiro, v.41. n. 241, p , set FEIJÓ, Carmem. Estatísticas oficiais: credibilidade, reputação e coordenação. Revista Economia Aplicada, USP, v. 6, n. 4, out./dez FELLEGI, Ivan P. Maintaining the credibility of official statistics. 52ª Conference of European Statisticians. Paris, junho de FELLEGI, Ivan P. Towards Systems of Social Statistics Some principles and their application in Statistics in Canada. Jornal of Official Statistics, vol. 15, n. 3, p , FELLEGI, Ivan. P. Statistical Services - preparing for the future. Aguascalientes, México: INEGI, p. FELLEGI, Ivan P.. Characteristics of an effective statistical system. International Statistical Review, v. 64, n. 2, p , FREITAS, M. A. Teixeira de. Os cinco últimos septênios da evolução estatística brasileira. Revista Brasileira de Estatística, Rio de Janeiro, v. 4, n. 15, p , jul./set GUIMARÃES, Eduardo Augusto. Produção de Estatística e Sistema Estatístico. Revista Brasileira de Estatística, Rio de Janeiro, v. 51, n. 195, p. 5-12, jan/jun IBGE. Isaac Kerstenetezky: legado e perfil. Rio de Janeiro: IBGE, 2006 (Memória Institucional 8). IBGE. Giorgio Mortara: ampliando os horizontes da demografia brasileira. Rio de Janeiro: IBGE, (Memória Institucional 9). LATOUR, Bruno. Redes que a razão desconhece: laboratórios, bibliotecas, coleções. In: BARATIN, Marc & JACOB, Christian (orgs.). O poder das bibliotecas. A memória dos livros no Ocidente. Rio de Janeiro: Editora UFRJ, P MARTIN, Olivier. Da estatística política à sociologia estatística. Desenvolvimento e transformações da análise estatística da sociedade (séculos XVII-XIX). Revista Brasileira de História, São Paulo, vol. 21, nº 41, p.13-34, 2001.

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