Código: Painel 14 - NOVOS MODELOS ORGANIZACIONAIS DOS MUNICÍPIOS

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1 Código: Painel 14 - NOVOS MODELOS ORGANIZACIONAIS DOS MUNICÍPIOS Texto: LEVANTAMENTO DOS NOVOS ARRANJOS ORGANIZACIONAIS NOS MUNICÍPIOS PAULISTAS: BREVES CONSIDERAÇÕES Fátima F. Araújo 1 Maria do Carmo M. T. Cruz 2 Vera Martins da Silva 3 Sumário: APRESENTAÇÃO 1. METODOLOGIA DO LEVANTAMENTO. 2. RESULTADOS DO LEVANTAMENTO. 2.1 Síntese dos Tipos das Novas Formas Organizacionais. 2.2 Ajustes/Instrumentos de Formalização de Parcerias 3. ESTUDO DE CASOS. 3.1 Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscip). 3.2 Questões para Reflexão sobre as Oscips. 3.3 Organização Social (OS). 3.4 Questões para Reflexão sobre as OSs. 4. CONSIDERAÇÕES FINAIS. BIBLIOGRAFIA BÁSICA. APRESENTAÇÃO Este trabalho contém síntese do levantamento 4 realizado, em 2006, pela Fundação Prefeito Faria Lima Cepam - Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal, para a Secretaria de Economia e Planejamento (SEP) do Estado de São Paulo, e aborda os novos arranjos/modelos organizacionais com os respectivos instrumentos de pactuação utilizados na gestão de políticas públicas pelos municípios paulistas. Os objetos de estudo são a Organização Social (OS) 5 ; a Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscip) 6 ; a Organização Não Governamental (ONG)/Entidade social; as Agências Executiva, Reguladora e de 1 Administradora de empresas pela Pontifícia Universidade Católica PUC/ SP, especialista em políticas públicas, técnica do Cepam e coordenadora de Gestão de Políticas Públicas da Fundação Prefeito Faria Lima Cepam - E- mail: ffaraujo@sp.gov.br e araujo-fatima@uol.com.br 2 Administradora e mestre pela Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas, especialista em políticas públicas, técnica da Fundação Prefeito Faria Lima Cepam. mcarmo@cepam.sp.gov.br ou carminhameirelles@gmail.com.br 3 Economista, doutora em Teoria Econômica pelo Instituto de Pesquisas Econômicas da USP e professora licenciada da Fecap. vermarsil@hotmail.com 4 A equipe técnica do trabalho foi composta por Alfredo Sant Anna Júnior, Áquilas Nogueira Mendes, Carlos Corrêa Leite, Fátima F. Araújo, Isabete G. Silva, Luciana Antonini (tabulação), Maria do Carmo M. T. Cruz e Vera Martins da Silva e conta com o apoio administrativo de Marli Aguiar. Este texto foi revisto por Eva Barbosa. 5 Instituição sem fins lucrativos/econômicos, qualificada por lei como OS, com o objetivo de prestar serviços públicos não exclusivos, mas de interesse do Estado, por meio da celebração de Contrato de Gestão com o Poder Público. 6 É uma qualificação, dada pelo Ministério da Justiça, às pessoas jurídicas de direito privado, sem fins econômico/lucrativo, cujos objetivos sociais e normas estatutárias atendam aos requisitos instituídos pela Lei Federal 9.790/99 e Decreto Federal 3.100/99. A qualificação permite celebrar um ajuste, denominado Termo de Parceria, com o Poder Público, para desenvolver projetos ou atividades complementares às que originalmente são de responsabilidade daquele Poder.

2 Desenvolvimento; o Consórcio Intermunicipal/Público; e a Sociedade de Propósito Específico (SPE), no âmbito da Parceria Público-Privadas (PPP). O levantamento contou, inicialmente, com a análise/reflexão sobre conceitos e modalidades organizacionais, a partir de pesquisa bibliográfica e da legislação vigente. Com base nesse conjunto de informações, foi feito um levantamento empírico, por meio de um questionário, distribuído a todos os municípios paulistas. O objetivo foi conhecer as ações e os serviços públicos realizados em parcerias, os arranjos organizacionais aplicados às políticas públicas municipais/regionais e os mecanismos e instrumentos de gestão utilizados. Novos arranjos organizacionais de prestação de serviços públicos foram inseridos a partir do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, elaborado pelo Governo Federal, em 1995, e que tem sido referência para os governos estaduais e municipais. Nessa nova concepção, o Estado deixaria de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social, pela via da produção de bens e serviços, para se fortalecer na função de promotor e regulador desse processo. Dessa forma, o papel de executor ou prestador direto de serviços, do Estado, seria minimizado, e ampliado o seu papel como regulador, provedor e promotor, sobretudo dos serviços sociais. O Estado, como promotor desses serviços, continuaria a subsidiá-los, buscando o controle social direto e a participação da sociedade. Uma estratégia seria publicizar as atividades classificadas como não-exclusivas da esfera estatal, facilitando sua absorção pelo setor público não estatal. Após 12 anos da aprovação do Plano Diretor da Reforma e da promulgação de outras leis, é fundamental a reflexão/conhecimento sobre a abrangência da adoção desses novos arranjos organizacionais pelos municípios paulistas. 1. METODOLOGIA DO LEVANTAMENTO O trabalho, desenvolvido em 2006, abrangeu quatro fases: Estudo de conceitos, modalidades e legislação de novos arranjos organizacionais;

3 Elaboração de questionário, sua aplicação nas Administrações Municipais paulistas e análise das informações coletadas; Estudos de casos realizados in loco; e Discussão/reflexão sobre as informações e formulação de questões a partir dos procedimentos. Os objetivos do levantamento e os poucos trabalhos voltados à esfera municipal de governo conduziram à opção pelo levantamento exploratório, por proporcionar uma visão geral sobre o tema, constituindo subsídios para ampliar a investigação no futuro. escopo: O questionário para levantamento das informações 7 nos municípios teve como Registrar dados cadastrais do informante (nome, cargo, município, etc.); Identificar os tipos de organização com as quais as diversas áreas da prefeitura mantêm parceria para execução dos serviços públicos (OS, Oscip, ONG/Entidade Social, Agência de Desenvolvimento, Agência Reguladora, Agência Executiva, Consórcio Intermunicipal/Público, Sociedade de Propósito Específico no âmbito da Parceria Público-Privada - PPP, Serviço Social Autônomo, Cooperativa de Inclusão Social e de Prestação de Serviços Públicos, Entidade de Crédito Comunitário, entre outros); Verificar os ajustes/instrumentos de formalização dos vínculos peculiares da relação entre os vários tipos de organização e a Administração Municipal, como: contrato, termo de parceria, contrato de gestão, convênio, auxílio, subvenção, contrato administrativo de concessão na modalidade patrocinada e administrativa, entre outros; e Registrar a existência de legislação municipal (lei, decreto, portaria) com regulamentação da pactuação do Poder Público com as diversas organizações. 2. RESULTADOS DO LEVANTAMENTO 2.1 Síntese dos Tipos e Formas Organizacionais 7 As informações referem-se aos vínculos do Poder Público municipal com as organizações em funcionamento, no ano de 2006.

4 Retornaram 108 questionários (16,7% dos municípios paulistas). Para esse conjunto, procurou-se, por contato telefônico, eliminar discrepâncias para melhorar as informações 8. Os resultados obtidos estão contidos no Quadro 1. Quadro 1: Distribuição dos municípios pesquisados por faixa populacional no Estado de São Paulo e no âmbito da pesquisa, 2006 Código Porte Porte Faixa (hab.) Populacional Estado % Âmbito do Levanta mento % 1 Muito pequeno de 818 a , ,43 2 Pequeno de a , ,08 3 Médio de a , ,08 4 Grande de a , ,95 5 Muito grande de a , ,43 6 São Paulo, Capital , ,00 Total ,90 Fonte: Pesquisa SEP/Cepam, Novas formas organizacionais, A análise das informações dos 108 questionários respondidos revela parcerias com áreas/setores da administração municipal (educação, saúde, assistência social, etc.) da seguinte forma: 12 áreas em parceria com dez OSs; 50 com 40 Oscips; 178, com Organizações Não-governamentais (ONGs) e, 83, com Consórcios Intermunicipais/Públicos. Deve ser observado que uma mesma instituição pode realizar parceria com mais de uma área e foram, nessa etapa do levantamento, contabilizadas. Pela análise da distribuição nos municípios paulistas, a maioria das pactuações encontra-se em municípios de até habitantes (Tabela 1). 8 Na análise de incongruências, foram identificados os seguintes fatores causadores das distorções: Com o foco no setor/área governamental, os resultados da pesquisa demonstram que uma mesma forma organizacional atende a demandas de mais de uma área municipal, necessitando diferenciá-las do número de instituições levantadas; Algumas organizações, dentre as apontadas pelos informantes, não se encontram formalizadas por qualquer instrumento de pactuação; e Dificuldade na compreensão de alguns conceitos, embora um glossário tenha sido enviado aos informantes. Esta dificuldade foi acentuada com o conceito de Organizações Sociais. Essas observações são importantes de serem apontadas, para que, em um futuro trabalho, esses aspectos sejam mais bem explicitados.

5 Tabela 1: Distribuição de parceria na organização dos serviços municipais por porte populacional nos 108 municípios pesquisados do Estado de São Paulo Porte OS Oscip ONG Agência de Desenvolvimento Consórcio Outras Total Total Fonte: Pesquisa SEP/Cepam, Novas formas organizacionais, O levantamento focou a análise em cinco formas: OS, Oscip, ONG, Agência de Desenvolvimento e Consórcio; além das relações das OSs e Oscips com os municípios paulistas. As demais formas de organização apontadas foram tratadas no conjunto Outras, por terem ocorrência nula ou quase nula (como as sociedades de propósito específico, no âmbito das PPPs; as Agências Executivas; Agências de Regulamentação; Serviços Sociais Autônomos) ou por serem objeto de estudos futuros, como as Entidades de Crédito Comunitário e as Cooperativas de Inclusão Social 9. As informações referentes aos novos modelos organizacionais de serviços municipais, classificadas por área/setor da prefeitura, demonstram que o maior número de parceiros é encontrado nas áreas de assistência social, saúde e educação. Ou seja, aqueles que integram o núcleo central das políticas sociais nos municípios e são responsáveis por mais de 40% do orçamento. No que se refere às parcerias com as ONGs, apareceram em 43 dos municípios paulistas e são as parcerias mais utilizadas pelas localidades. Destaca-se aqui a Assistência Social que apresenta o número mais significativo de parcerias com essas instituições, reforçando a histórica participação do Terceiro Setor na área. 9 A maioria das cooperativas de inclusão social identificadas na pesquisa está correlacionada à coleta seletiva de lixo e à geração de renda.

6 A inovação nos novos arranjos organizacionais está centrada no setor da saúde, sobretudo em relação às parcerias com OS e Oscip. Não foi revelada concentração significativa em municípios de determinado porte. Este texto centrará a atenção naquilo que é novo e mais freqüente nas políticas sociais, isto é nas OSs e nas Oscips. A Figura 1 indica como estão distribuídos os municípios paulistas com esses arranjos. Fonte: Pesquisa SEP/Cepam, Novas formas organizacionais, Figura 1: Municípios paulistas com OSs e Oscips Ajustes/Instrumentos de Formalização de Parcerias Com a finalidade de conhecer os instrumentos/ajustes utilizados nas parcerias entre o Poder Público Municipal e as organizações, foram levantadas informações sobre: contrato, termo de parceria, contrato de gestão, contrato de consórcio,convênio, auxílio, subvenção social, contrato administrativo de concessão na modalidade patrocinada e administrativa, e outros. No questionário, foram apresentados os seus diversos conceitos.

7 Sobre esses instrumentos, os 108 municípios informaram que convênio, subvenção e contrato são os ajustes mais utilizados. O levantamento identificou também termos de parceria e contratos de gestão como reguladores da relação entre o Poder Público e as Oscips e OSs, respectivamente. Menos da metade das localidades com pactuação com Oscips, conforme informado pelos municípios, utiliza o termo de parceria, instrumento/ajuste adequado à utilização com esse arranjo organizacional. Salienta-se que os municípios ainda utilizam o convênio ou o contrato com as Oscips. Quanto às OSs identificadas, constata-se também que a maioria utiliza o contrato de gestão como instrumento firmado entre o Poder Público e a entidade qualificada. Três delas estão localizadas em municípios de médio porte e duas em municípios pequenos. O contrato de gestão é poderoso instrumento de regulação da Administração Municipal, porque o controle da entidade qualificada como OS não se restringe aos recursos financeiros repassados, mas também às metas, aos prazos de execução, à qualidade e à produtividade. Destaca-se que, na área da saúde - aquela que evidenciou o maior número de OSs o contrato de gestão deve seguir os princípios do Sistema Único de Saúde (SUS) e, portanto, do sistema municipal de gestão. 3. ESTUDO DE CASOS Para aprofundar as reflexões e o conhecimento sobre os arranjos organizacionais, foi realizado estudo de casos em seis municípios que possuem vínculos de cooperação com Oscips, OSs e Agência Reguladora. Neste texto, serão abordadas questões referentes às visitas de campo a três OSs e duas Oscips 10. Nas visitas de campo, buscou-se identificar a motivação da Administração Municipal para publicizar os serviços; o processo de criação da parceria; o processo de qualificação da entidade; o instrumento de pactuação; os controles internos, externos e 10 Os municípios visitados não serão identificados, de forma a preservar as informações obtidas e os desafios a serem enfrentados. Entretanto, o Cepam agradece a colaboração obtida no acesso às informações dos Municípios de Altinópolis, Itapetininga, Jaguariúna, Lençóis Paulista, Mauá, Monte Mor, Quatá, Salto, Santo André, Santos, São José dos Campos e São Paulo.

8 sociais; a organização e seu funcionamento e a relação com o Poder Público; entre outros. 3.1 Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscip) O Estado de São Paulo possuía, em maio de 2006, entidades qualificadas como Oscips no Ministério da Justiça (Tabela 2). Essas instituições estavam em 163 municípios paulistas (25%), sendo que a maioria das localidades tem uma Oscip, mas há municípios com mais de dez - Campinas, Franca, Limeira, Ribeirão Preto, Santo André, Santos, São Bernardo do Campo, São Caetano do Sul, São José dos Campos e São Paulo (Figura 2). A maioria das Oscips atuava na área de assistência social (37,75%), seguida pela ambiental (12,61%), cultural (8,68%), de pesquisa (7,87%) e educacional (6,08%). Figura 2: Quantidade de Oscips, qualificadas pelo Ministério da Justiça, distribuídas por município paulista

9 Tabela 2: Número de Oscips existentes nos municípios paulistas, discriminadas por área de atuação Área N Oscips % Ambiental ,61 Assistencial ,75 Beneficente 7 0,63 Cidadania 43 3,85 Creditícia 41 3,67 Cultural 97 8,68 Ecológico 1 0,09 Educacional 68 6,08 Esportista 6 0,54 Ética 3 0,27 Integração 2 0,18 Jurídica 20 1,79 Nutrição 1 0,09 Outros 6 0,54 Pesquisas 88 7,87 Saúde 58 5,19 Tecnologias alternativas 2 0,18 Voluntariado 8 0,72 Não há informação 104 9,30 TOTAL ,00 Fonte: Ministério da Justiça, maio/06. O levantamento exploratório realizado pelo Cepam, complementado com informações do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, identificou 40 municípios com ajustes entre o Poder Público e Oscips, sendo que a maioria das pactuações se concentra na saúde (Quadro 2 e Figura 1), com destaque para o Programa da Saúde da Família (PSF). Mais da metade tinha a parceria regulamentada por lei municipal e em dois casos havia lei autorizando a parceria, mas na época do levantamento não existia nenhum ajuste firmado. Quadro 2: Municípios paulistas com ajustes com Oscips, discriminados por área de atuação Município Área de atuação Adolfo Altinópolis Barueri Bertioga Bilac Caçapava Cajamar Caraguatatuba Cruzeiro Cidadania e Direitos Humanos e Saúde (Programa da Saúde da Família- PSF) Assistência Social, Cidadania e Direitos Humanos, Cultura, Desenvolvimento Econômico, Educação, Esportes e Lazer, Limpeza Pública, Meio Ambiente, Trabalho, Emprego e Renda Saúde (PSF) Saúde (DST - Aids) Habitação Saúde (PSF e Pronto Atendimento) Com lei, mas sem pactuação com Oscip Educação Infantil Saúde (PSF)

10 Cubatão Diadema Ferraz de Vasconcelos Guareí Guarujá Guarulhos Itanhaém Itaquaquecetuba Jaborandi Jaguariúna Jardinópolis Jundiaí Laranjal Paulista Matão Mirassol Mococa Monte Mor FUNDAÇÃO PREFEITO FARIA LIMA - CEPAM Saúde (PSF e Mortalidade Infantil) Saúde e outras Assistência Social, Educação, Esportes e Lazer, Habitação, Meio Ambiente, Infra-estrutura, Saúde (PSF);Trabalho, Emprego e Renda Assistência Social Habitação, Meio Ambiente e Saúde (projetos) Saúde (PSF - capacitação e contratação de recursos humanos) Saúde (PSF e hospital). Saúde (PSF) Educação Profissionalizante (adolescente) Assistência Social e Esportes e Lazer Saúde (PSF) Saúde (PSF, Atenção Básica e Hospital) Saúde (médicos especialistas) Saúde Saúde (PSF) Saúde (PSF) Saúde (gestão) Pirapozinho Saúde (PSF) Porto Feliz Saúde (PSF) Quatá Saúde (PSF) Ribeirão Corrente Desenvolvimento econômico (contratação de projetos, serviços e captação de recursos a fundo perdido) Santa Bárbara d Oeste Captação de Recursos e Gestão com o Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (CMDCA) Santa Cruz das Saúde (PSF e outras de atenção básica) e Cultura/Educação (oficinas) Palmeiras Santo André Saúde, Educação, Assistência Social e Desenvolvimento Regional Santo Antônio de Posse Educação e Esportes e Lazer São Bernardo do Assistência Social Campo São João da Boa Vista Desenvolvimento Econômico São Paulo Assistência Social, Cidadania e Direitos Humanos, Saúde e Gestão Sorocaba Com lei, mas sem pactuação com Oscip Ubatuba Educação Infantil Valparaíso Habitação (CDHU) e Saúde (PSF) TOTAL 40 municípios Fonte: Pesquisa SEP/Cepam, Novas formas organizacionais, A maioria dos municípios analisados tem parceria com uma única Oscip podendo, esta pactuação, ocorrer com várias áreas/setores da administração municipal, e em outras localidades essa relação acontece com mais de uma instituição. Para a seleção dos estudos de caso, o Cepam recorreu ao levantamento e às informações do Tribunal de Contas do Estado, além de fontes secundárias. Foram critérios para a escolha: o funcionamento há mais de um ano; a existência do termo de parceria, que se constitui no ajuste legal mais adequado à utilização com a Oscip; a

11 existência de regulamentação legal pelo Poder Público (lei/decreto) e a diversidade de iniciativas/setores de atuação da Administração Municipal 11. Dos 40 municípios identificados, metade tem parceria há mais de um ano e, dentre estes, dez utilizam o termo de parceria como instrumento de ajuste. Destes, seis tinham leis regulamentando. O quarto critério indicou a diversidade de setores (assistência social, educação e cultura) e a escolha por uma Oscip que atuasse na gestão de uma política pública. Para a visita de campo foram coletados dados de fontes primárias e secundárias, analisados de documentos (leis, termos de parcerias, relatórios de execução, etc.) e organizado um roteiro de entrevista. Foram entrevistados informantes-chave: prefeitos; gestores municipais responsáveis pela parceria; presidentes, dirigentes/técnicos das Oscips; representantes dos conselhos municipais; membros do Legislativo; usuários dos serviços; equipes técnicas das prefeituras, entre outros. Um caso visitado trata de uma parceria do Poder Público municipal com uma Oscip que desenvolve ações de assistência social, de educação e cultura com jovens e suas famílias. Em outro estudo de caso, a parceria é com uma Oscip que atua na gestão da rede básica de saúde; na compra de medicamentos, materiais e insumos; na realização de obras e manutenção de prédios e veículos, serviços de terceiros e transportes e outros insumos e também no PSF. municípios: Os fatores que motivaram a parceria com as Oscips estudadas variaram entre os Primeiro Caso: A partir de uma informação de que algumas empresas privadas preferiam apoiar entidades do terceiro setor e não a prefeitura, foi o próprio Poder Público que orientou uma entidade já existente e com qualidade na execução dos serviços para obter sua qualificação como Oscip, junto ao Ministério da Justiça. Acreditavam que o Poder Público deveria atuar de forma articulada com o Terceiro Setor, valorizando as competências existentes e possibilitando a ampliação dos serviços. Segundo Caso: Foi levantada a dificuldade de gerenciamento de pessoal da área da saúde, em especial para contratar rapidamente e demitir funcionários estáveis 11 Há municípios realizando concursos de projetos e chamamento público das instituições que não são apenas Oscips.

12 ineficientes; a burocracia e lentidão do processo licitatório para compras de medicamentos e insumos, dentro dos procedimentos da Lei 8666/93; e a desorganização da gestão, a inexistência de planejamento, controle e avaliação das ações, com a conseqüente precariedade do atendimento, entre outros. A parceria com a Oscip é uma forma de flexibilizar a gestão. Os municípios visitados utilizam a sistemática de qualificação federal, realizada pelo Ministério da Justiça, bem como a legislação federal (Lei Federal 9.790/99 e Decreto Federal 3.100/99). Os municípios regulamentam a parceria, por meio de lei municipal, autorizando o Poder Executivo a firmar o termo de parceria. A análise custo-benefício não é realizada antes do acordo entre o Poder Público e a Oscip; e a escolha da instituição parceira foi realizada por concurso de projetos ou chamamento público. Os termos de parceria, entretanto, foram aprovados pelos conselhos municipais das áreas vinculadas. Neles, estão incorporados os respectivos planos de trabalho, estabelecendo as ações a serem desenvolvidas. Os termos de parceria prevêem ajustes, que podem ser feitos de comum acordo entre as partes, por um Termo de Aditamento ou por registro em simples apostila. 3.2 Questões para Reflexão sobre as Oscips Após os estudos de casos, a equipe identificou a necessidade de aprofundar a relação do Poder Público e as Oscips. A seguir, são apresentadas algumas questões. Aprofundar a discussão técnico-jurídica sobre a necessidade de o município criar uma lei municipal para regulamentar as parcerias e/ou realizar um plano municipal de publicização. Alguns municípios paulistas não têm lei municipal própria e assumem a qualificação federal, estabelecida na Lei federal 9.790/99 e no Decreto federal 3.100/99. O Cepam sugere lei municipal para regulamentar a parceria. Nessa lei, o município pode estabelecer alguns requisitos como: tempo de existência da Oscip; sua experiência na área de atuação da parceria; entre outros. Partindo do pressuposto de que a qualificação federal vale para os demais entes federados, é importante que os projetos - objeto do termo de parceria - estejam contemplados no Plano Plurianual (PPA), na Lei de Diretrizes Orçamentárias

13 (LDO) e na Lei Orçamentária Anual (LOA). Nos municípios visitados, não há a inclusão das parcerias no processo orçamentário. É necessário regulamentar a escolha da Oscip. A Lei 9.790/99 estabelece que a escolha do parceiro pode ser feita por meio de publicação de edital de concursos de projetos, pelo órgão estatal parceiro, para obtenção de bens e serviços e para a realização de atividades, eventos, consultorias, cooperação técnica e assessoria. Há posicionamentos jurídicos distintos que exigem licitação ou chamamento público. É necessário, também, discutir a necessidade de realizar concurso de projetos para organizar e implementar programa já normatizado, como o PSF. A formalização da parceria exige análise do custo-benefício dos diversos projetos passíveis de atuação conjunta. Conhecer os custos estimados é importante para que os gestores verifiquem os benefícios das propostas, dos planos e seus respectivos custos. Apesar da dificuldade desse procedimento, é um passo inicial importante para racionalizar a ação pública. O acompanhamento sistemático da parceria deve ser uma prática, nos municípios que optaram por trabalhar com instituições parceiras. O Poder Público e a comissão de avaliação, formada pelo Executivo, pela Oscip e pelos conselhos municipais das áreas envolvidas, devem acompanhar periodicamente as ações propostas e os resultados obtidos. Quanto ao sistema de compras, nem todas as Oscips têm regulamento para esse procedimento e algumas subcontratam empresas. Deve-se refletir se instrumentos como o pregão eletrônico e a ata de registro de preços podem ser alternativas adequadas para os municípios. São necessários estudos aprofundados sobre a relação entre o Poder Público e as Oscips, por se tratar de temática nova, além de complexa. Um desafio a ser enfrentado, por exemplo, é o limite de atuação de uma Oscip nas políticas públicas, para que os gestores tenham parâmetros de utilização desse novo arranjo organizacional. A atuação do Poder Público deve ser pró-ativa no acompanhamento, supervisão e fiscalização das atividades. Passar a gestão de uma política pública à uma Oscip exige uma discussão sobre legalidade desse procedimento e o papel do Poder Público na política.

14 Nos termos de parceria analisados, constatou-se que as Oscips são responsáveis pela contratação e pelo pagamento do pessoal necessário, inclusive pelos encargos sociais e obrigações trabalhistas decorrentes. Para isso, a Oscip deve fazer uma reserva financeira de forma a prevenir, no final da parceria, o risco de inadimplência. Não se pode, entretanto, esquecer a questão jurídico-trabalhista referente aos funcionários contratados pela Oscip já que há, em alguns casos, uma relação de subordinação entre eles e a prefeitura. É necessário planejar a continuidade da prestação de serviços públicos no longo prazo. Apesar de ser possível prorrogar o termo de parceria e, portanto, a continuidade dos serviços envolvidos, pode haver uma interrupção, seja pela não-prorrogação do ajuste ou mesmo pela vontade de uma das partes em suspender a parceria. Essa interrupção pode causar transtornos, principalmente em áreas estratégicas da Administração Pública. Além disso, o trabalho significa aprendizagem e treinamento no próprio processo e a dissolução de uma parceria pode impedir a adequada incorporação de conhecimentos técnicos e gerenciais. Os conselhos setoriais devem analisar, aprovar e acompanhar as parcerias. Essa atuação tem se restringido mais aos procedimentos formais do que aos resultados. É necessário capacitar os conselheiros para essa nova função. As parcerias exigem preparação, por parte do Poder Público, que deve formar profissionais para planejar, acompanhar e avaliar os processos. 3.3 Organização Social (OS) São pressupostos do Plano de Publicização Nacional que uma entidade qualificada como OS não pode ter fins econômicos/lucrativos; exerce atividades de interesse público, permitindo que receba recursos orçamentários e administre serviços, instalações e equipamentos do Poder Público, a partir de um Contrato de Gestão. O resultado financeiro deve ser reinvestido em sua finalidade; deve propiciar ampla participação da sociedade em seu órgão máximo de deliberação; ter um instrumento de pactuação de parceria (Contrato de Gestão) que permita avaliar qualitativa e quantitativamente os serviços prestados; e os resultados devem ser avaliados por uma comissão técnica do órgão de fomento.

15 No levantamento realizado e nas informações adicionais prestadas pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, o Cepam identificou 17 OSs (Quadro 3) das quais 10 estavam em funcionamento, duas em implantação e 5 extintas. A maioria atua na área de saúde, sendo que algumas Organizações Sociais são formadas por associação de abrangência regional. Quadro 3: Municípios paulistas com Organização Social, área de atuação e entidade qualificada Município Área de Atuação OSs Jaguariúna Saúde Associação Santa Maria de Saúde (Asamas) Lençóis Paulista Saúde/Assistência Social Organização Cristã de Ação Social (Ocas) Salto Saúde Hospital e Maternidade N. S. Monte Serrat Cubatão Saúde Pró Saúde Associação Beneficente Assistência Social Hospital Cajamar Saúde Casa de Saúde Santa Marcelina Votorantim Saúde Santa Casa Municipal São José dos Campos Saúde SPDM/Unifesp Barueri Educação/cultura Instituto de Pesquisa Paidéia Nazaré Paulista Saúde Irmandade de Misericórdia Nazaré Paulista Taiaçu Saúde Associação de Assistência Médica Taiaçu (Asseme) São Paulo Saúde Santa Marcelina (em implantação) Rincão Saúde Associação de Assistência à Saúde de Rincão (em implantação) Hortolândia Saúde Associação de Auxílio e Conforto (extinta) Itápolis Saúde Educação Cultura e Esporte Meio Ambiente Fonte: Pesquisa SEP/Cepam, Novas formas organizacionais, OSs (extinta) A partir do levantamento, foram selecionadas três experiências de saúde, para estudo de caso. A escolha foi motivada pela diferença entre os modelos de gestão. Para os estudos de caso, foram utilizadas as entrevistas com informantes-chave, além da coleta de dados de fonte primária e fontes secundárias. A escolha dos informantes-chave seguiu o critério de importância no processo de criação e gestão das OSs. Procurou-se entrevistar os prefeitos; os dirigentes da área responsável pelo contrato de gestão; os presidentes dos conselhos administrativos e os dirigentes executivos das OSs; os membros da comissão de avaliação; os representantes dos

16 usuários nos Conselhos Municipais de Saúde; os membros do Legislativo de oposição aos governos locais; além de usuários do sistema de saúde e das comunidades locais. As visitas de campo identificaram, basicamente, dois modelos de OSs nos municípios paulistas. O primeiro é caracterizado por reproduzir o arranjo/modelo adotado pelo governo federal, ou seja, o Estado estimula a criação de uma organização sem fins econômicos/lucrativos, especificamente para assumir as atividades a serem publicizadas, prevendo a sua participação no órgão diretivo (Conselho de Administração). Essas instituições qualificadas como OSs, por lei local, absorvem os serviços que foram publicizados e os recursos financeiros e materiais são, quase na totalidade, oriundos dos orçamentos públicos. O instrumento de pactuação é o contrato de gestão, que prevê metas qualitativas e quantitativas para os serviços prestados. A gestão do contrato é feita pelo órgão responsável pela atividade publicizada, que institui uma comissão composta por representantes do Poder Público e, em alguns casos, por representantes da população, para avaliar o cumprimento do contrato de gestão. Observa-se, nesse modelo, a presença constante do Estado na gestão da OS, quer seja através da sua participação no Conselho de Administração, ou na indicação dos gestores que atuam de forma integrada com a Administração Municipal. O segundo modelo segue a lógica pela qual o município cria uma lei para qualificar as entidades civis sem fins econômicos/lucrativos (já existentes) para a prestação de serviços a serem publicizados. Nesse, o Poder Público não tem participação no órgão diretivo da Entidade. É, basicamente, um contrato com terceiro, embora mantenha as características do contrato de gestão. A entidade qualificada como OS pode ter outras atividades, inclusive em outras áreas e em outros municípios. A gestão do contrato é feita pelo órgão responsável pela atividade publicizada, que também institui uma comissão composta por representantes do Poder Público e, em alguns casos, por representantes da população para avaliar o cumprimento do contrato de gestão. O fator que motivou a realizar os serviços de saúde por uma OS é o mesmo, nos dois modelos: dificuldades de gestão, principalmente na aquisição de bens e serviços e na contratação, demissão e gestão de pessoal, trazidas pela Leis 8.666/93, e Lei de

17 Responsabilidade Fiscal. A prefeitura encontrou, no modelo de parceria com OSs uma alternativa para dar maior flexibilidade à área da saúde. 3.4 Questões para Reflexão sobre as OSs Em relação às OSs que seguem o primeiro modelo preconizado pelo Governo federal, deve ser observado que: O modelo de constituição de OS permite estreita participação do Poder Público na gestão da entidade, que passa a funcionar nos moldes da Administração Indireta, anterior à Constituição Federal de Se, por um lado, essa participação propicia, ao Poder Público, o acompanhamento pari passu de todas as operações da OS, por outro, reduz a participação da sociedade, fragilizando os mecanismos de controle social preconizados pela lei. Os benefícios, nesse tipo de organização, estão na flexibilidade para contratar e demitir pessoal e para adquirir bens e serviços. Se utilizada por administradores menos comprometidos com a gestão pública, pode ser uma ferramenta inadequada. Nesse modelo, com a participação do Poder Público na criação e gestão da OS, torna-se desnecessária a licitação para a escolha da entidade a ser qualificada. Entretanto, não se deve prescindir do rigor previsto para a aquisição de bens e serviços na Administração Pública, visto que hoje existe uma ferramenta de gestão bastante eficiente nesta área: o pregão eletrônico. Com relação ao segundo modelo de OS, destaca-se que: O Poder Público não tem influência expressiva na gestão da entidade, que geralmente já tem uma estrutura, organização e gestão próprias. A parceria vai funcionar como uma terceirização de serviços, apenas com alguns instrumentos a mais de controle, como a comissão de avaliação. O Poder Público não participa do conselho de administração dessas OSs. Entretanto, talvez seja inviável essa participação, uma vez que é pouco provável que uma entidade de referência municipal, estadual ou nacional, em uma determinada área de atuação, permita a participação majoritária (ou até minoritária) de uma prefeitura em sua gestão, conforme preconiza a lei federal; ou uma

18 entidade, que presta serviços a várias prefeituras, incluir todos os participantes, nas proporções indicadas. A influência do Poder Público, neste caso, está no acompanhamento e na avaliação do desempenho e cumprimento do contrato de gestão pela comissão de avaliação da prefeitura que, se bem estruturada, e com atuação em períodos mais curtos do que só no final do contrato, pode representar ganhos na gestão da prestação de serviços. É importante que os profissionais, membros da comissão de avaliação, sejam qualificados para as funções a serem desempenhadas. Nessa forma de organização, não há controle, por parte do Poder Público, dos procedimentos e preços das aquisições de bens e serviços, uma vez que o valor do contrato de gestão prevê a prestação de serviços de forma global, incluindo os recursos humanos e materiais, indispensáveis à realização dos serviços. Nas duas formas de implantação de gestão dos serviços por meio de OS, fica evidente que o modelo só tem sucesso se houver vontade política do Poder Executivo local, que, além de respaldar as decisões da área responsável pela publicização, deve garantir recursos para o pagamento das parcelas previstas no contrato de gestão. Na área de saúde, se não for consolidada a qualidade da prestação de serviços e a apropriação pela população, desse direito, pode ocorrer, em uma mudança de governo, a falência do modelo, com conseqüências desastrosas para a população. Uma ferramenta adequada no auxílio à gestão das parcerias são as Comissões de Avaliação. Sua atuação tem ido além da função de avaliar o cumprimento do contrato no seu término, substituindo-o por um processo de avaliação continuada, o que permite adequar as metas às necessidades do momento. Uma inovação interessante, introduzida por alguns municípios, é a participação de usuários dos serviços e representantes da comunidade nas comissões de avaliação. Na área de saúde analisada, alguns equipamentos públicos destinados à atuação das OSs estão disponíveis para a prestação de serviços também para o setor privado, sob a alegação de que os recursos oriundos de convênios ou particulares auxiliam o financiamento da prestação de serviços aos usuários do SUS. É necessário um estudo aprofundado sobre essa permissão, para verificar a adequação e os resultados. Entretanto, se for necessária, esta atuação, devem ser discutidos os critérios de

19 atendimento do particular/convênio e do SUS, tais como: porta única, não diferenciação de tratamento ou equipamento, fila de espera, etc. Outro aspecto a ser analisado é a participação de vários setores da sociedade nos conselhos de administração da organização para garantir idoneidade, transparência e controle social da gestão. Nos casos estudados, verificou-se que a atuação dos conselheiros é formal e burocrática, e está mais voltada à aprovação de contas e encaminhamentos do que à participação de fato na vida executiva das instituições. 4. CONSIDERAÇÕES FINAIS Os principais motivos alegados pelos gestores municipais para a publicização dos serviços são as dificuldades em gerir os recursos humanos da Administração Direta e a morosidade no processo de compras. Com relação às compras, alguns municípios afirmam que os problemas já foram minimizados pela utilização do pregão eletrônico, não sendo necessário repassar essa atribuição às OSs ou Oscips. No tocante aos recursos humanos, todos os gestores afirmam haver muita dificuldade para punir e substituir o pessoal que se tornou inadequado para o exercício da função (principalmente pela falta de compromisso profissional) e para contratar pessoal para desempenhar funções com características especiais, para as quais o concurso público não traz solução (por exemplo, agente comunitário de saúde, que deveria pertencer ou morar no bairro de atuação). A flexibilidade para contratar e demitir pessoal pelas OSs e/ou Oscips pode solucionar o problema, num primeiro momento, mas, no médio prazo, pode surgir a mesma dificuldade. O problema reside na falta de constância dos gestores e de uma Política de Recursos Humanos que valorize o profissional por meio de aprimoramento e de remuneração compatível com a qualificação e desempenho da função. Nesse sentido, é necessário pensar mecanismos que permitam agilidade e flexibilidade na gestão dos recursos humanos, como condição para que as Administrações não utilizem as OSs e/ou Oscips com o objetivo específico de resolver esse problema. Ressalta-se que muitos questionamentos técnico-jurídicos têm sido feitos com relação a esses modelos organizacionais. Entretanto, este levantamento não teve como foco analisar a questão jurídica e, sim, conhecer a realidade paulista e a maneira como

20 os municípios têm gerido essas parcerias. Iniciativas com bons resultados dependem de uma boa gestão. Este estudo é uma contribuição para a reflexão sobre esses novos arranjos e sua relação com o Executivo municipal. Análises posteriores são fundamentais para avaliar os resultados e os impactos dessas novas formas de oferta de serviços públicos descentralizados. BIBLIOGRAFIA BÁSICA BARBOSA, Maria Nazaré Lins, OLIVEIRA, Carolina Felippe de. Manual de ONGs: guia prático de orientação jurídica, atualizada com o novo Código Civil 5. edição. São Paulo: Editora Fundação Getúlio Vargas, FERRAREZI, Elisabete. Organização da sociedade civil de interesse público Oscips: a lei como alternativa para o terceiro setor. 2. ed. Brasília: Comunidade Solidária, Disponível em df. Acesso em: 12 jun.06. LEVY, Evelyn, DRAGO, Pedro (orgs.). Gestão pública no Brasil contemporâneo. São Paulo: Fundap, Casa Civil, MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO FEDERAL E DA REFORMA DO ESTADO. Organizações sociais. 5. ed. Brasília: Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado (Mare), p. (Cadernos Mare da Reforma do Estado, c. 2) MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO DE FEDERAL E REFORMA DO ESTADO. Os avanços da reforma na administração pública Brasília: Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado - Mare, p. (Cadernos Mare da Reforma do Estado, c. 15) MINISTÉRIO DA JUSTIÇA. SECRETARIA NACIONAL DE JUSTIÇA. DEPARTAMENTO DE JUSTIÇA, CLASSIFICAÇÃO, TÍTULOS E QUALIFICAÇÃO. Qualificação de Oscips: questões jurídicas relevantes. Brasília: Ministério da Justiça. Disponível em: Acesso em: 12 jun. 06. MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO/SECRETARIA DE GESTÃO. Balanço da reforma do estado no Brasil: a nova gestão pública, Brasília, 6 a 8 ago Brasília: MP, SEGES, (Coleção Gestão Pública) MODESTO, Paulo. Organizações sociais lei 9.637/98 e Oscips organizações da sociedade civil de interesse público (lei 9.790/99). Boletim de Direito Municipal. São Paulo, ano XXII, (1):8-16, jan./2006. ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL OAB/SEÇÃO SÃO PAULO. Cartilha terceiro setor. São Paulo: Nova Bandeira, PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Parcerias na administração pública: concessão, permissão, terceirização, parcerias público-privadas. 5.ed. São Paulo: Atlas, PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA CÂMARA DA REFORMA DO ESTADO. Plano diretor da reforma do estado. Brasília, 1995.

21 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO. Repasses públicos ao terceiro setor - manual básico São Paulo: Imesp, Disponível em: Acesso em: 12 maio 06.