COMPARANDO A APLICAÇÃO TOTAL NA EDUCAÇÃO MUNICIPAL DE SÃO PAULO COM A APLICAÇÃO TOTAL DOS PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS FINANCEIROS DESCENTRALIZADOS TRANSFERIDOS ÀS ESCOLAS PÚBLICAS MUNICIPAIS DE SÃO PAULO: UMA SÉRIE HISTÓRICA DE 2007 A 2013 1 Mariana Peleje Viana 2 - FEUSP Agência Financiadora: CNPq Resumo: O trabalho busca desenvolver uma série histórica do período de 2007 a 2013, com base em demonstrativos orçamentários da Educação Municipal de São Paulo, que demonstre o percentual dos recursos financeiros descentralizados destinados às escolas municipais de São Paulo em comparação ao orçamento total do município, pretendendo comparar as tendências, alteração de valores dos montantes repassados, buscando investigar as causas destes movimentos e o que isso significa para a escola. O trabalho insere-se em uma pesquisa de pós-graduação em Educação (mestrado) em desenvolvimento, cujo objetivo maior é o de verificar as mudanças nos procedimentos dos programas que transferem recursos financeiros descentralizados às escolas com o intuito de analisar, finalmente, sobre como essas políticas de descentralização financeira favorecem ou desfavorecem a autonomia escolar. Palavras-chave: Financiamento da educação; descentralização; programas de transferência de recursos financeiros; política pública. Introdução O presente trabalho busca apresentar alguns dados preliminares já sistematizados que irão compor o trabalho de pesquisa de pós-graduação em Educação (mestrado), em desenvolvimento de 2012 a 2015. 1 Trabalho submetido à Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação (Anped) para inscrição de apresentação de pôster sobre Pesquisa, Políticas Públicas e Direito à Educação (Eixo 4), a ser exposto no 11o Encontro de Pesquisa em Educação da Região Sudeste 2014, na Universidade Federal de São João del-rei (MG), entre 12 e 15 de outubro de 2014. 2 Mariana Peleje Viana é pedagoga, formada pela Faculdade de Educação da USP (FEUSP), ex-professora da rede pública municipal de São Paulo, mestranda do Programa de Pós-graduação em Educação da Faculdade de Educação da Universidade de São Paulo (FEUSP), com pesquisa na linha Estado, Sociedade e Educação e área específica ligada a políticas públicas, financiamento e gestão da Educação no Brasil e em São Paulo, com a orientação do Prof. Dr. Rubens Barbosa de Camargo. 1
O objetivo maior da pesquisa em questão é o de investigar e analisar os programas de transferência de recursos financeiros às escolas públicas municipais de São Paulo, suas características e critérios de repasse, suas origens e procedimentos legais, compará-los com o montante total destinado à Educação dentro do orçamento público do município de São Paulo, focando o desenvolvimento de uma série histórica do período de 2007 a 2013. A investigação dos processos e procedimentos legais, dos montantes e valores orçamentários relacionados aos programas que transferem recursos financeiros diretamente às escolas constitui uma importante contribuição para a relação entre financiamento público da educação, gestão democrática escolar, autonomia da gestão financeira da escola, controle social e os interesses e pressupostos das políticas de descentralização de recursos da Educação. Ainda são poucas as iniciativas de se discutir com a sociedade a elaboração dos orçamentos públicos e ainda muito incipientes os processos de acompanhamento e controle social da execução prevista em peça orçamentária. Contudo, essas recentes práticas de controle do Estado por parte dos cidadãos vêm se caracterizando como um importante avanço político-institucional democrático. O exercício de participação política e controle social pode ser praticado nas escolas a partir do investimento em políticas públicas que garantam níveis cada vez maiores de gestão democrática e autonomia escolar. As políticas de transferência de recursos financeiros descentralizados às escolas podem ser vistas como indutoras de processos participativos e coletivos de decisão sobre os destinos dos recursos financeiros das escolas e seus investimentos pedagógicos e estruturais, possibilitando uma formação política dos sujeitos e cidadãos voltada à participação e ao exercício político, o que contribuiria para a transformação social e se constituiria como um dos instrumentos de superação das desigualdades sociais. Neste sentido, constitui-se como foco da pesquisa em desenvolvimento a investigação sobre os programas que destinam recursos financeiros descentralizados às escolas públicas municipais de São Paulo, com o objetivo de investigar seus processos e procedimentos legais, seus pressupostos, critérios e interesses que norteiam e organizam as políticas púbicas de descentralização financeira escolar, analisando em qual sentido elas têm sido direcionadas e realizadas na prática ou seja, se potencialmente promovem e impulsionam a autonomia escolar e a gestão democrática dos recursos da escola ou, por outro lado, se correspondem ao descompromisso do Estado ao transferir parte de sua responsabilidade financeira pela escola pública para que ela mesma se ocupe e administre, conforme os estudos de Theresa Adrião e Vera Peroni (2005, 2006, 2007 e 2011), que 2
investigam sobre os pressupostos norteadores destes recursos como política pública e suas implicações, estudos que iluminam a coleta de dados da presente pesquisa, com o intuito de levantar dados empíricos que apontem para os avanços e as falhas dos programas de transferência de recursos, a fim de contribuir, finalmente, com a investigação proposta pelas autoras e com sugestões que possam caracterizar modelos de políticas públicas de descentralização e gestão financeira escolar. A apresentação do pôster em questão visa comparar a aplicação total da Prefeitura Municipal de São Paulo em Educação com a aplicação total de programas de transferência de recursos financeiros descentralizados, como o Programa de Transferência de Recursos Financeiros (PTRF), de origem municipal, e o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), de origem federal, ou seja, aqueles pelos quais os governos federal e municipal transferem recursos financeiros diretamente para as escolas municipais, para que elas mesmas realizem sua gestão, aplicação e prestação de contas. Os programas que transferem recursos financeiros descentralizados às escolas municipais de São Paulo Desde 1995, o Ministério da Educação (MEC) implantou o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) 3, o qual consiste na transferência pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) de recursos financeiros, consignados em seu orçamento, em favor das escolas públicas da educação básica das redes estadual, do Distrito Federal e municipal, destinados à cobertura de despesas de custeio, manutenção e de pequenos investimentos, de forma a contribuir, supletivamente, para a melhoria física e pedagógica dos estabelecimentos de ensino beneficiários. (Lei nº 11.947, de 16 de junho de 2009). Com o objetivo de garantir o funcionamento e melhoria da qualidade do ensino, os recursos transferidos do PDDE destinam-se à aquisição de material permanente e material de consumo necessários ao bom funcionamento da unidade escolar e benfeitorias no estabelecimento, tais como: manutenção, conservação e pequenos reparos; capacitação e aperfeiçoamento dos profissionais da educação; avaliação de aprendizagem; implementação de projeto pedagógico e desenvolvimento de atividades educacionais. Os 3 Criado pela Resolução nº 12, de 10 de maio de 1995, com o nome de Programa de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (PMDE), passando a se chamar PDDE, com a edição da Medida Provisória nº 2.178-36, de 24 de agosto de 2001. 3
recursos não contemplam gastos com pessoal e devem ser gastos integralmente, com um repasse por ano, de acordo com cálculo do FNDE conforme número de alunos da escola. Um programa baseado no PDDE, porém proveniente do Município de São Paulo, é o Programa de Transferência de Recursos Financeiros da Prefeitura de São Paulo (PTRF) 4, o qual possui em seu texto legal o objetivo de fortalecer a participação da comunidade escolar no processo de autonomia das unidades de ensino. Segundo a definição legal, os recursos do PTRF destinam-se às unidades de Educação Básica para despesas de Custeio (para a aquisição de material de consumo, contratação de serviços e pagamentos das tarifas bancárias; manutenção dos equipamentos e conservação das instalações físicas) e de Capital (para a aquisição de bens permanentes, a serem incorporados ao patrimônio público municipal e pequenos investimentos que contribuem supletivamente para garantir o funcionamento da Unidade de Ensino). Os valores do PTRF são destinados em três parcelas anuais, quadrimestralmente, calculadas com base nos dados do Censo Escolar/INEP do ano anterior, levando-se em conta a disponibilidade orçamentária anual, e têm que ser gastos integralmente no seu destino ou reprogramados. Para a escola ter direito à transferência de recursos financeiros é necessária a existência de Termo de Compromisso entre a Secretaria Municipal de Educação, cada Diretoria Regional de Educação responsável e as Associações de Pais e Mestres (APMs) das unidades educacionais de sua área de abrangência, prestando contas dos recursos recebidos em período determinado pela SME, encaminhando documentos de prestação de contas à Diretoria Regional de Educação (DRE), para então ocorrer a liberação do próximo repasse (sendo três repasses ao ano). Tanto as verbas do PDDE quanto as verbas do PTRF podem ser complementadas com a verba da APM arrecadada através da contribuição dos associados, festas e outras formas de arrecadação de recursos próprios. Cabe ressaltar que, para se ter algum critério de análise sobre os recursos públicos destinados às escolas é necessário ter informações sobre a sua origem, a sua classificação, regras de utilização e prestação de contas, os montantes e os processos de decisão envolvidos em sua gestão. Para um acompanhamento mais adequado dos recursos financeiros da educação a pesquisa é também desenvolvida em uma dimensão teórica e financeiro-legal, buscando a compreensão da legislação vigente, especialmente a LDB (Lei 9.394/96), a Emenda Constitucional n 53/06, que cria o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação 4 Criado pela Lei nº. 13.991, de 10/06/2005. 4
(Fundeb) e a lei que o regulamenta (Lei 11.494/07), além das leis e manuais oficiais que regulamentam os programas de transferências financeiros às escolas, e das leis que regulamentam os processos orçamentários Plano Plurianual (PPA), Lei Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA). Tais legislações devem se tornar cada vez mais de domínio público, para que seu acompanhamento e controle pela comunidade escolar e pela população sejam mais eficazes. Série histórica (2007 a 2013) da aplicação total em Educação comparada a aplicação dos programas de transferência de recursos financeiros descentralizados transferidos às escolas municipais de São Paulo A pesquisa tem buscado levantar os orçamentos municipais de São Paulo em um período histórico de 2007 a 2013, comparando os valores totais aplicados em Educação no município com os valores dos montantes destinados aos programas de transferência de recursos financeiros às escolas municipais neste mesmo período, objetivando desenhar um quadro que permita visualizar os investimentos por parte da União e da Prefeitura Municipal de São Paulo em políticas públicas de descentralização financeira escolar às Escolas de Educação Infantil e de Ensino Fundamental do Município de São Paulo, investigando sobre os esforços despendidos por parte do Estado na direção de promover a autonomia da escola e uma gestão democrática de seus recursos, no período do recorte histórico utilizado. O recorte 2007 a 2013 foi escolhido tendo em vista que o PTRF foi criado em 2005 e implementado na rede municipal em 2006, portanto, a partir de 2007 seria possível obter dados do programa já consolidado, comparando-os desde seu início até o período atual em 2013 (os repasses e as prestações de contas de 2014 ainda não ocorreram no presente momento). O Quadro 1 apresentado a seguir, denominado "Demonstrativos Orçamentários da Educação Municipal de São Paulo (2007 a 2013): aplicação total em Educação comparada à aplicação do PDDE e PTRF (valores reais, expressos em milhões de reais)", demonstra que a receita resultante de impostos e Transferências aumentou de cerca de R$ 20,8 bilhões em 2007 para R$ 28,5 bilhões em 2013, ou seja, um aumento que corresponde a aproximadamente R$ 7,7 bilhões, ou o equivalente a 37%. Já o montante da aplicação legal total em Educação no Município de São Paulo foi de cerca de R$ 6,4 bilhões em 2007, crescendo para R$ 6,8 bilhões em 2008, R$ 6,9 bilhões em 2009, R$ 7,7 bilhões em 2010, R$ 8,2 bilhões em 2011 e R$ 8,7 bilhões em 5
2012, ou seja, dentre o período de 2007 até 2012, a aplicação total em Educação no município de São Paulo aumentou em aproximadamente R$ 1,9 bilhões, ou o equivalente a uma variação positiva de 29,6%. Quanto aos valores do PDDE, de origem federal, observa-se que, em 2007, ele correspondeu a 0,08% do total da despesa empenhada líquida em Educação e, a partir de então, houve uma variação positiva considerável nos anos seguintes, passando para 0,10% e 0,16%, em 2008 e 2009, respectivamente, porém, depois caindo em 2010 para 0,11%, e em 2011 crescendo para 0,15%. Os valores das receitas e despesas do PDDE em 2012 e 2013 ainda não estão disponíveis no site da Secretaria Municipal de Planejamento e não foram divulgados pelo Diário Oficial do Estado ou da cidade de São Paulo, apresentando apenas dados provisórios até 2012. Portanto, com os dados disponíveis até 2011, tem-se que a variação do PDDE entre 2007 e 2011 foi maior do que o dobro, partindo de R$ 5,7 milhões em 2007, para R$ 12,09 milhões em 2011, ou seja, R$ 7,2 milhões a mais do que em 2007, ou o equivalente a uma variação positiva de 123,3%. Já em relação aos valores aplicados pelo PTRF, que tem origem municipal, observou-se uma variação negativa, em que os valores da aplicação total em Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE) em ambos o Ensino Fundamental e a Educação Infantil foram decrescendo significativamente, com uma variação negativa de aproximadamente 5% ao ano, entre os anos de 2007 a 2011, sendo que de 2011 a 2012 eles decresceram ainda mais, com variação negativa em torno de 7%, e de 2012 para 2013 a variação negativa foi de 11%. Este decréscimo de investimentos no PTRF por parte da PMSP corresponde, dentre o período de 2007 a 2013, a praticamente metade da aplicação inicial em 2007, com uma queda equivalente a 44,5%. Os valores aplicados em 2007 eram em torno de R$ 55,8 milhões, já em 2013, caíram para R$ 41,5 milhões. Se caracteriza como objetivo da pesquisa, investigar os motivos da variação observada e supõe-se que ela se dá devido a uma mudança da política de governo dos anos em questão, a qual não teria priorizado a transferência de recursos descentralizados às escolas, ou ainda uma provável alteração na definição dos critérios dos repasses e montantes das verbas do PTRF, cujos motivos e justificativas se constituem como foco de investigação da pesquisa legal e empírica, em que objetiva-se entrevistar o secretário municipal de educação e responsáveis nos órgãos centrais da Secretaria Municipal de Educação para descobrir quais são os critérios que levam a variação dos montantes, qual a base de cálculo e quem é responsável por defini-los, já que é uma alteração que influencia os princípios norteadores do programa e afeta diretamente o cotidiano na escola, suas aplicações e sua autonomia financeira e pedagógica. 6
Quadro 1: Demonstrativos Orçamentários da Educação Municipal de São Paulo (2007 a 2013): aplicação total em Educação comparada à aplicação do PDDE e PTRF (valores reais, expressos em milhões de reais) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Receita Resultante de Impostos e Transferências 20.891.531 22.197.389 22.469.574 25.090.713 26.755.417 28.359.884 28.558.951 Aplicação Legal total em Educação (art. 2o e 3o da Lei 13.245/2011) 6.476.374 6.880.716 6.965.567 7.778.121 8.294.179 8.791.563 * Despesa Total Empenhada Líquida 6.731.848 7.052.505 7.229.787 8.081.032 8.565.325 8.884.044 9.052.004 Outras Receitas e Despesas aplicadas na Educação: Despesa do Programa Dinheiro Direto na Escola - PDDE/FNDE Despesa do PDDE em comparação a Despesa Total Empenhada Líquida (%) Aplicação em MDE no EF - Manutenção da Rede Escolar - APM/PTRF ("Autonomia e Gestão Democrática dos Recursos na Rede Escolar- APM/PTRF") Aplicação em MDE na EI - Manutenção da Rede Escolar - APM/PTRF 5.713 7.334 11.702 8.776 12.919 * * 0,08% 0,10% 0,16% 0,11% 0,15% * * 30.238 28.725 28.158 29.266 28.282 26.356 22.949 25.650 26.408 24.881 26.682 26.572 24.457 18.613 Aplicação Total em MDE no EF e EI - APM/PTRF 55.888 55.133 53.040 55.949 54.855 50.813 41.563 Aplicação Total em MDE no EF e EI - APM/PTRF em comparação a Despesa Total Empenhada Líquida (%) 0,83% 0,78% 0,73% 0,69% 0,64% 0,57% 0,46% Fonte: PMSP. Secretaria Municipal de Planejamento, Orçamento e Gestão. Demonstrativo de aplicação de recursos na Educação: Outras Receitas e Despesas e Detalhamento das despesas (2007 a 2013). Disponíveis em: http://sempla.prefeitura.sp.gov.br/orc_homenew.php, acessado em fevereiro/2014. * O valor da Aplicação Legal total em Educação não consta no "Demonstrativo de aplicação de recursos em Educação - Quadro Geral" utilizado como fonte, pois ele ainda é um quadro provisório, nem é apresentado no Diário oficial da Cidade ou do Estado, segundo a pesquisa realizada até o momento. Os valores das receitas e despesas do PDDE de 2012 e 2013 também não constam no "Demonstrativo de aplicação de recursos na Educação - Outras Receitas e Despesas", nem no Diário Oficial da cidade ou do Estado de São Paulo, nem nas contas e demonstrativos do site do FNDE, apresentando os valores apenas até 2011. ** A fim de promover a comparação dos valores apresentados pelas fontes consultadas, foram utilizados apenas os valores empenhados. *** Correção monetária de valores reais para dezembro/2013, elaborada com base na calculadora do cidadão e no Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA-IBGE), utilizado como referência pela PMSP nos quadros demonstrativos do site da Secretaria de Planejamento utilizado como fonte de dados. Calculadora do cidadão disponível em: https://www3.bcb.gov.br/calcidadao/publico/exibirformcorrecaovalores.do?method=exibirformcorrecaovalores, acessado em março/2014. 7
Considerações Finais A educação e a política são inseparáveis, havendo uma dimensão política em toda prática educativa e uma dimensão educativa em toda prática política, sendo assim (PARO, 2005). Pensando na educação voltada para democracia e a formação de cidadãos democráticos, acredita-se que a proposta de disponibilidade dos recursos financeiros às escolas, seus montantes, utilização, procedimentos etc., é elaborada para que haja a concretização dos objetivos da escola de uma formação democrática, visando a autonomia da escola e a implementação de seus projetos políticos pedagógicos a partir de recursos financeiros que os concretizem eficientemente, com agilidade, transparência e flexibilidade nos processos administrativos da escola, para que suas necessidades estruturais e pedagógicas sejam sanadas de maneira imediata e eficaz (PARO, 2007). De acordo com Vitor Paro, examinar a atividade administrativa e gestora de nossas escolas é fundamental, pois as escolas podem organizar seu planejamento, objetivos, metas e prioridades de acordo com o compromisso com a transformação social. Ao desenvolver uma série histórica entre o período de 2007 a 2013 para demonstrar o percentual dos recursos descentralizados destinados às escolas municipais de São Paulo em comparação ao orçamento total do município, pretendese, comparar as tendências, o quanto o valor se alterou, se cresceu ou decresceu, além de permitir analisar, futuramente, as causas destes movimentos, o que isso significa para a escola, verificando as mudanças nos procedimentos dos programas e seus motivos, assim como o caso da variação positiva dos recursos federais do PDDE, com um aumento de mais de 123% dentre o período pesquisado e, em contrapartida, a variação negativa dos recursos municipais do PTRF, que caíram quase pela metade entre 2007 a 2013, em 44,5%. Tem-se em vista que o maior investimento em programas de descentralização de recursos destinados a escola significa maior investimento na direção política de descentralização de poder, de decisões, ou seja, o fomento crescente da iniciativa democrática na escola e no sistema escolar, como um investimento na preparação dos cidadãos para a participação nos processos decisórios na sociedade. A partir da análise do quadro da série histórica proposta pelo trabalho, tem-se como horizonte desenvolver contribuições (legais, administrativas e políticas) para estudos e o debate sobre as políticas públicas de transferência de recursos financeiros às escolas, com vistas à uma melhor gestão financeira escolar e educacional, com base numa gestão democrática que viabilize uma melhoria na qualidade do ensino. 8
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