Bacharel em Economia pelo Centro Universitário Franciscano (UNIFRA), Analista de Mercado (Monte Bravo Investimentos) 3

UM HISTORICO DAS RECENTES POLÍTICAS HABITACIONAIS DE COMBATE AO DÉFICT DE MORADIA NO BRASIL, DO SISTEMA FINANCEIRO HABITACIONAL AO PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA. 1 SILVA, A. 2 ; FROZZA, M. 3 1 Trabalho de Pesquisa _UNIFRA 2 Bacharel em Economia pelo Centro Universitário Franciscano (UNIFRA), Analista de Mercado (Monte Bravo Investimentos) 3 Orientador.Professor do Curso de Economia do Centro Universitário Franciscano (UNIFRA). E-mail: alex@montebravo.com.br ; mateus@unifra.com.br; RESUMO O presente artigo analisa os programas alternativos de aquisição da casa própria do Sistema Financeiro Habitacional (SFH), comparando-os com o Programa Minha Casa Minha Vida desde sua implementação, apresentando os obstáculos e os resultados obtidos, tendo-se como referência a inovação em serviços aplicada ao processo de desenvolvimento de gestão pública e à política anticíclica, constituindo-se, ambas, como formas de interação com os segmentos voltados para a sustentabilidade social e econômica. Nesse sentido, será aqui analisada a dinâmica da inovação no Programa Minha Casa Minha Vida, por meio da inovação organizacional em serviços do governo. Pretende-se evidenciar a forma pela qual o novo Programa vem sendo explorado, as formas econômicas, sociais e institucionais que o moldam. Palavras-chave: Inovação; Inovação em Serviços; Programa Minha Casa Minha Vida. 1

INTRODUÇÃO O objetivo deste trabalho será apresentar o modelo dos programas habitacionais brasileiros e como estes foram disponibilizados á população como alternativa às diferentes formas de inserção da ciência em programas habitacionais do governo federal. A preocupação com a habitação no Brasil, tem sua origem no Sistema Financeiro Habitacional (SFH) criado após o golpe militar de 1 de abril em 1964, em meio às reformas realizadas pelo governo de Castelo Branco. Sua estrutura foi montada e formulada até o final da década de 1960. Depois de estruturada, a década de 1970 foi marcada pelo auge do Sistema, pois a economia apresentou um elevado crescimento do produto real, fazendo com que o SFH funcionasse de maneira rigorosa. Já nos anos 1980, surgiram os primeiros problemas causados pelo Sistema, frutos de uma conjuntura macroeconômica desfavorável e também de problemas próprios do SFH. Em 1994, o Plano Real criado pelo Ministro da Fazenda, Fernando Henrique Cardoso, no governo de Itamar Franco. O país experimenta a estabilidade econômica, utilizando políticas monetárias como instrumento para combater os altos índices inflacionários, causados pelos planos anteriores que não deram certo. Diante da estabilidade, economicamente, que se encontra o país, abrem-se as portas para o mercado imobiliário, com políticas adotadas pelo governo com ênfase na questão social, através de programas de incentivo ao crescimento de créditos e financiamentos imobiliários. Surge o primeiro grande programa criado pelo governo, o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), onde o principal objetivo era o enfoque nas medidas de infraestrutura, que inclui a questão social, a habitação. Dessa forma, as pesquisas realizadas, são resultantes de analises dos progrmas implementados pelo governo federal, mas, para que fosse realizada buscou-se uma retrospectiva dos demais programas habitacionais brasileiros de 1964 a 2009. O artigo é desenvolvido em 3 linhas principais: uma abordagem histórica das políticas públicas federais, que objetivavam sanar o déficit habitacional brasileiro, tendo como base o Sistema Financeiro Habitacional (1964) até seu declínio em 1985, e assim sucessivamente os demais programas implantados pelo governo no período de 1985-2009. Por fim, apresentam-se os resultados obtidos, posteriormente as considerações finais da pesquisa. 2. SISTEMA FINANCEIRO HABITACIONAL E SUA IMPLEMENTAÇÃO (1964) 2

Em 1964, recém-implantado o governo militar, criou-se o SFH e o BNH, uma estrutura de captação de poupança de longo prazo para investimentos habitacionais, cuja idéia central era que a aplicação de um mecanismo de correção monetária sobre os saldos devedores e as prestações dos financiamentos habitacionais beneficiasse tais investimentos, mesmo em uma economia marcada pela inflação. O SFH utilizava-se de recursos das cadernetas de poupança e do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), que surgiu com o objetivo político de se contrapor à estabilidade no emprego, que, segundo os empregadores, enrijecia as relações trabalhistas (SANTOS, 1999). Neste particular,o BNH atuava como agente garantidor, seja das cadernetas, seja das letras imobiliárias às quais aplicava a sua chancela. Além disso, supria linhas de crédito (dado que era o órgão gestor do FGTS) e era órgão regulador, em uma mistura de papéis semelhante à do Banco Central. A fim de entender o funcionamento do SFH, deve-se dividi-lo em dois subsistemas: o SBPE e o BNH-FGTS. No primeiro caso, os recursos das cadernetas de poupança e dos demais títulos imobiliários eram captados pelas associações de poupança e empréstimo (também chamadas de agentes financeiros do SFH) e serviam para financiar investimentos habitacionais propostos por empreendedores ou construtoras. Recebido o financiamento, o empreendedor responsabilizava-se pela venda das unidades habitacionais construídas aos consumidores finais (basicamente das classes de renda média e alta) e esses, por sua vez, responsabilizavam-se pelo pagamento do empréstimo às instituições financeiras, tornandose mutuários do sistema. Dessa maneira, o empreendedor era apenas um intermediário do processo, dado que, após a venda do imóvel, ele repassava sua dívida com as instituições financeiras para os mutuários. Já a arrecadação do FGTS, totalmente gerida pelo BNH, era destinada prioritariamente à construção de casas de interesse social (conjuntos populares e cooperativas) (AZEVEDO, 1995, p. 293), ainda que, posteriormente, tenha sido canalizada também para os setores de saneamento e desenvolvimento urbano. Os principais responsáveis pela construção dessas unidades habitacionais eram as COHABs, isto é, empresas mistas sob o controle acionário dos governos estaduais e/ou municipais (AZEVEDO, 1988, p. 111), que associavam a execução de programas setoriais de construção de habitações às atividades financeiras referentes à comercialização (IBMEC, 1974, p. 14). O BNH, em síntese, não simplesmente era o principal definidor da política urbana no Brasil, como também exercia papel decisivo na promoção da indústria da construção civil e, portanto, do nível de atividade e emprego do país. 2.1. Sistema Financeiro Habitacional no Período de 1964-1985 3

Em busca de uma solução para a crise política, o golpe militar de 1964, foi uma das condições que apontaram medidas de superação da crise econômica. No governo de Castelo Branco, foi criado o Plano de Ação Econômica do Governo (PAEG), dividido em políticas conjunturais de combate à inflação, adjuntas a reformas estruturais que permitiriam a resolução dos problemas inflacionários e das dificuldades que se colocavam ao crescimento econômico. Pois o programa objetivava resolver esses problemas econômicos desencadeados, através da aceleração do ritmo de desenvolvimento econômico, repressão da inflação, aumento nos investimentos e emprego, diminuição dos desequilíbrios setoriais e regionais e corrigindo a tendência ao desequilíbrio externo (GREMAUD, 2004). Percebe-se, portanto, que acabou por se criar um quadro institucional, de inviabilizar o conhecimento e o controle social sobre operações do governo através da formulação do SFH e do BNH que tinha por objetivo eliminar o déficit habitacional existente, por não haver formas de financiamento para o setor. Talvez a principal diferença entre as do SFH fosse o fato de que flutuações macroeconômicas que implicassem quedas nos salários reais necessariamente diminuíam a capacidade de pagamento dos mutuários, aumentando a inadimplência e comprometendo o equilíbrio atuarial do sistema. De outra maneira, danos graves ao SFH poderiam ocorrer não somente no lado onde houve a capitação de novos recursos, mas também no lado do retorno da aplicação dos antigos recursos. Simonsen (1991) aponta que o primeiro grande erro ocorreu no final de 1979, quando a periodicidade dos reajustes salariais foi reduzida de um ano para seis meses. Naquele momento, os reajustes das prestações deveriam tornar-se semestrais, não nos antigos contratos, o que era impossível juridicamente, mas nos novos. Para os mutuários, isso nada teria de punitivo, até porque em 1979 e 1980 a correção monetária ficou muito abaixo da inflação e das percentagens de reajustes salariais. Além da aceleração inflacionária, o período 1983-1984 caracterizou-se ainda pelo fato de que, pela primeira vez desde o início do SFH, o reajuste das prestações dos mutuários pertencentes à classe média e alta foi maior do que seus reajustes salariais. Até 1973, as prestações foram reajustadas de acordo com a variação do salário mínimo e esta alteração, evidentemente, não agradou aos mutuários e houve reflexos na sociedade. Devese registrar que, entre 1973 e 1982, as prestações subiram abaixo do mínimo. Ao longo desse período, os reajustes salariais das classes mais altas não foram inferiores aos reajustes das prestações mensais de seus financiamentos. Em 1983, porém, a política salarial foi mudada e determinou reajustes diferenciados para as várias classes de renda. 4

Os setores de menor renda continuavam a ter seus salários reajustados pela correção monetária plena, enquanto redutores eram aplicados aos salários das classes de maior poder aquisitivo Nesse contexto, uma vez que o reajuste da prestação da casa própria voltou a acompanhar o reajuste do salário mínimo, o aumento real da prestação da casa própria para os mutuários de renda média e alta foi inevitável. Esse fato fez que tais setores, de grande (capacidade de) vocalização das suas reivindicações junto a imprensa escrita e falada (AZEVEDO, 1995, p. 294), provocassem a manifestação popular, que desembocou na criação de inúmeras associações de mutuários, no aumento de ações na justiça e, principalmente, em um assustador aumento na inadimplência do sistema, para o qual contribuiu ainda a recessão da economia, pela qual o país passava. É praticamente consenso na literatura, que seu leu, a visão de que o SFH apresentou desempenho bastante significativo ao longo do regime militar, quando financiou algo em torno de 400 mil unidades habitacionais anuais no seu período de auge (entre 1976 e 1982). No entanto, o sistema foi incapaz de atender às populações de baixa renda, tendo em vista que somente 33,5% das unidades habitacionais financiadas pelo SFH, ao longo da existência do BNH, foram destinadas à habitação de interesse social. 2.2 A Atuação do Governo no Setor Habitacional nos anos de 1985-1994 O período que se seguiu ao regime militar foi marcado pela crise final do modelo de política habitacional baseado no SFH. Pois durante os governos Sarney (1985-1990) e Collor (1990-1992), os problemas do sistema, que já se faziam sentir ao término do governo militar, agravaram-se a ponto de praticamente inviabilizar qualquer tentativa de retomada da política habitacional nos moldes anteriores (POLL, 2009). Ainda que a caótica situação macroeconômica vivida pelo país durante o período em questão (1985-1992) tenha, de fato, contribuído para a desordem das políticas públicas em geral e da política habitacional em particular, deve-se reconhecer que outros fatores contribuíram para a falência do SFH e a baixa efetividade das demais ações governamentais na área habitacional. Durante o período em questão, o setor habitacional não sofreu apenas com os abalos ao equilíbrio atuarial do SFH, que resultavam da problemática conjuntura macroeconômica (após o plano Cruzado, vários outros planos de estabilização foram tentados, com impactos semelhantes sobre o sistema). O setor sofreu também a profunda crise institucional, iniciada com a extinção do BNH, incorporado à Caixa Econômica Federal (CEF), um banco sem qualquer tradição prévia na gestão de programas habitacionais. Mencione-se que, na CEF, a questão habitacional foi relegada a um interesse setorial, 5

enquanto o BNH, que possuía um efetivo de funcionários qualificados, com uma experiência de mais de vinte anos de funcionamento do setor, tinha o problema habitacional como atividade-fim (POLL, 2009). 3. A NOVA POLÍTCA NACIONAL DE HABITAÇÃO DE 1995/1998 A posição oficial do governo brasileiro sobre a questão habitacional está explicitada nos documentos Política Nacional de Habitação (1996) e Política de Habitação: Ações do Governo Federal de Jan./95 a Jun./98 (1998), da Secretaria de Política Urbana do Ministério do Planejamento e Orçamento do Brasil que, desde 1995, é o órgão federal responsável pelo tratamento da questão urbana. Tais documentos caracterizam o modelo de intervenção governamental no setor habitacional baseado no SFH como: (i) esgotado em virtude das crescentes dificuldades com a captação líquida das suas fontes de recursos (notadamente, o FGTS); (ii) regressivo - por ter beneficiado principalmente as camadas de renda média e média alta, que se valeram de elevados subsídios implícitos pagos com recursos do erário; e (iii) insuficiente - porque, durante trinta anos, o SFH produziu apenas 5,6 milhões do total de 31,6 milhões de novas moradias produzidas no país. Em virtude disso, o modelo proposto pelo governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC) tem quatro pontos fundamentais: 1 ) a focalização das políticas públicas voltadas para a área habitacional no atendimento das camadas populacionais de baixa renda, que concentram cerca de 85% do déficit habitacional brasileiro; 2 ) a necessidade de descentralizar e aumentar o controle social sobre a gestão dos programas federais de habitação; 3 ) o reconhecimento, por parte do governo, de sua incapacidade de resolver sozinho o problema habitacional do país e da necessidade de tentar melhorar o funcionamento do mercado de moradias no Brasil; e 4 ) o reconhecimento de que as políticas públicas não devem negligenciar a grande parcela da população de baixa renda do país que trabalha no setor informal da economia e/ou habita moradias informais. 4. POLÍTICA HABITACIONAL ATUAL- DO PAC AO PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA O Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), lançado em 28 de janeiro de 2007, e o PAC 2, em 20 de março de 2010, é um programa do governo federal brasileiro que engloba um conjunto de políticas econômicas, planejadas para os quatro anos seguintes, e que tem como objetivo acelerar o crescimento econômico do Brasil. 6

Diante deste contexto, a demanda no mercado imobiliário e habitacional, devido aos incentivos do governo, aqueceu a construção civil, pois um dos objetivos governamentais é a política anticíclica, isto é, aumentar o investimento na construção civil e a geração de emprego e renda. O setor de construção civil é um dos mais importantes do país em virtude do capital circulante, da utilidade dos produtos e principalmente, pelo significativo número de empregados. Diante disso, Fabricio (2002, p. 2) assinala que a construção civil é um forte setor para o desenvolvimento de um país, porque ela gera impactos na produção, nos investimentos, no emprego e no nível geral de preços. De um modo geral, o setor, no Brasil, só tem a comemorar porque, de acordo com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatísticas (IBGE) e o Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), houve aumento das oportunidades de empregos formais e melhoria nas condições de trabalho. Em 2009, conforme o autor, foram criadas 177.185 vagas formais, situação muito diferente em relação ao ano de 2000, em que o setor não gerou vagas de emprego, chegando a fechar 1.627 postos de trabalhos formais. Campanerut (2010) declara que os empreendimentos concluídos pelo PAC até o momento equivalem a R$ 302,5 bilhões, de um total de R$ 656,5 bilhões previstos para o período 2007-2010 do programa. Considerando as obras já concluídas e as que estão em andamento, a autora registra que já foram gastos R$ 463,9 bilhões, ou 70,7% do total previsto para o PAC. Deve-se, neste sentido, acrescer que as áreas de habitação e saneamento conseguiram concluir 69,4% das ações, com investimento de R$ 158,8 bilhões, enquanto as áreas de logística, energia social e urbano finalizaram 33,6% das ações, com gastos de R$ 143,7 bilhões. Segundo Campanerut (2010), entre 1º de janeiro e 27 de maio de 2010, os valores pagos para as obras do PAC foram 79% acima dos valores pagos no mesmo período do ano passado, o equivalente a R$ 6,8 bilhões e R$ 3,8 bilhões, respectivamente. Por quantidade de ações, 62% das que integram o programa estão concluídas e 27%, em obras. Outros 4% das ações estão em licitação e 7%, na etapa de licenciamento ou projeto. Dentre os programas do PAC 2, está o Programa Minha Casa, Minha Vida, estimando-se a construção de um milhão de moradias, com um investimento de R$ 34 bilhões em subsídios (incentivos financeiros), para que todas as famílias que ganham até 10 salários mínimos (R$ 5.100,00) possam fazer o financiamento para aquisição da casa própria. Para facilitar o acesso dos interessados, foram definidas três faixas de financiamento de acordo com a renda familiar: famílias com renda até três salários mínimos, 7

famílias com renda de três a seis salários e as famílias com renda de seis a 10 salários mínimos (CARTILHA DO GOVERNO FEDERAL, 2010). Com a implantação do programa, espera-se que o pacote habitacional gere 3,5 milhões de novos postos de trabalho até 2011. O Ministério da Fazenda calcula um adicional de 2% a mais de crescimento no PIB. Portanto, além de atacar o problema estrutural da falta de moradias, o programa funciona como uma política anticíclica que procura amenizar os efeitos da crise econômica mundial, através do aumento dos gastos do governo. O governo federal promete desembolsar R$ 20,5 bilhões em subsídios a famílias de baixa renda, adicionados mais R$ 7,5 bilhões do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) a mutuários com renda de até seis salários mínimos (R$2.790) e R$ 1 bilhão do BNDES. O governo ainda inclui, no pacote habitacional, financiamentos que serão oferecidos a construtoras e fornecedores do setor da construção civil. O subsídio máximo que o governo dará a famílias de baixa renda é a da prestação mensal de R$ 50,00. Isto significa que as famílias com renda de até três salários mínimos (máximo de R$ 1.395) poderão comprar um imóvel de aproximadamente R$ 40 mil, pagando apenas R$ 6 mil ao longo de dez anos ao governo (ICVSM, 2009). Serão beneficiadas somente as pessoas que, anteriormente, não participavam de programas habitacionais do governo e que não possuam casa própria ou financiamento ativo. O candidato ao subsídio, com renda de até três salários mínimos, deve cadastrar-se na prefeitura de sua cidade. Caso houver mais candidatos do que imóveis, a Caixa Econômica Federal fará sorteio e, neste caso, terão prioridade famílias com filhos ao invés de famílias sem crianças. Importante, além disso, é destacar que não há análise de risco de crédito (ICVSM, 2009). Com isso, o programa Minha Casa, Minha Vida promete liberar um total de R$ 34 bilhões, que beneficiaria famílias com renda de até 10 salários mínimos. Apresentam-se as principais características do programa habitacional do governo federal, conforme dados disponibilizados, em 2009, pelo Índice do Custo de Vida de Santa Maria (ICVSM). Cabe destacar que o programa Minha Casa, Minha Vida pode ser considerado uma ambiciosa iniciativa para redução do déficit habitacional já lançada para a população de renda de até três salários mínimos. No Brasil, tanto o governo com o mercado nunca conseguiram solucionar o problema da moradia para pessoas sem renda suficiente para honrar um financiamento bancário (ICVSM, 2009), situação que, por si só, transforma o programa em uma iniciativa ousada em favor das camadas populacionais de mais baixa renda. Apesar desse cenário de esforços, em torno da consolidação do programa habitacional atual, ainda, há muito a ser feito para alcançar o desenvolvimento nas esferas 8

municipais, regionais e federais. Nesse contexto, o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) torna-se peça-chave para novos investimentos e para a disseminação das informações e, consequentemente, a consolidação de uma política habitacional atuante. 5. METODOLOGIA O presente estudo se caracteriza como uma pesquisa descritiva. Segundo Cervo e Bervian (1983, p. 25) a pesquisa descritiva busca conhecer as diversas situações e relações que ocorrem na vida social, política, econômica e demais aspectos do comportamento humano, tanto do indivíduo tomado isoladamente como de grupos e comunidades mais complexas. Com a finalidade de atender os objetivos deste estudo, inicialmente realizou-se uma pesquisa dos progrmas habitacionais vigentes no período analisado, posteriormente fossem coletados os dados disponibilizados pelo Ministério das CIdades. 6. RESULTADOS E DISCUSSÕES O objetivo de pesquisa deste artigo foi compreender as motivações políticas que levaram a consolidação da habitação popular do Brasil. Examinando os programas habitacionais fracassados ao Programa Minha Casa Minha Vida. O Programa Minha Casa Minha Vida pode ser assim considerado como uma inovação realizada pelo governo, com a articulação de diversos atores e agentes, como as construtoras, imobiliárias, governos estaduais e municipais, com o objetivo de combater o déficit habitacional brasileiro, visto que, pela primeira vez, um programa atinge a parte mais pobre da população, dando a oportunidade da população residir nos grandes centros urbanos, prevenindo a formação de favelas e cortiços. 6. CONCLUSÃO Observou-se no trabalho proposto em seu conjunto, a contribuição de instrumentos utilizados para o planejamento da nova política, por meio de recombinações e análise de programas existentes no passado, refletindo o tipo de inovação implementado. Trazendo como resultado a organização aplicada ao sistema inovador, por meio de uma política anticíclica, vinculada a preocupação dos problemas futuros que poderiam causar a crise ocorrida no final do ano de 2008. 9

Nesse sentido, conclui-se, para os casos analisados, que a atividade de inovação aplicada ao PMCMV não só beneficiou a classe menos favorecida, concedendo a desejada casa própria, como promoveu a geração de emprego no setor da construção civil, graças ao favorecimento dos principais componentes do sistema econômico: produção, renda e investimento. Convertendo o gasto inicial aplicado direcionado ao programa em um valor muito superior, contribuindo, dessa forma, para o efeito multiplicador. REFERÊNCIAS AZEVEDO, S. O desempenho do poder público na área habitacional: um breve retrospecto. In: Déficit habitacional no Brasil. Belo Horizonte: Fundação João Pinheiro, 1995. CARTILHA DO GOVERNO FEDERAL. Programa Minha Casa, Minha Vida. Disponível em: <http://downloads.caixa.gov.br/_arquivos/habita/mcmv/cartilhacompleta.pdf>. Acesso em: 07 jun. 2010. CERVO, A. L. BERVIAN, P. A. Metodologia Cientifica. 3 ed. São Paulo: McGraw Hill, 1983 GREMAUD, A.P. et al. Economia brasileira contemporânea. 5. ed. São Paulo: Editora Atlas, 2004. ICVSM. Índice de Custo de Vida de Santa Maria. Evolução do Custo de Vida em Santa Maria em Abril de 2009. Boletim ICVSM, nº 36, Maio/2009. MINISTÉRIO DAS CIDADES. Investimentos do PAC no RS até 2010 somam R$ 23,3 bilhões. Brasília (DF), 2010. Disponível em: < http://www.cidades.gov.br/noticias/marcio-fortes-e-dilma-roussef-fazembalanco-do-pac-no-rio-grande-do-sul/>. Acesso em: 25 jun. 2010. POLL, Benoine Josué. Análise da isolação acústica em parede de habitaçãopopular executada com resíduos de pneus. Centro de Tecnologia. Programa de Pós-Graduação em Engenharia Civil. Universidade Federal de Santa Maria: Santa Maria, 2009. SIMON, Gilberto. Obras do PAC entregues no RS: ZERO. Porto Imagem, Porto Alegre (RS), 2010. Disponível em: <http://portoimagem.wordpress.com/2010/01/05/obras-do-pac-entregues-no-rs-zero/>. Acesso em: 12 mar. 2010. SIMONSEN, M. H. Poupança e crescimento econômico: o caso brasileiro. Ensaios Econômicos, EPGE, n.178, 1991. 10