MANUAL TÉCNICO DE ELABORAÇÃO DO PLANO DE TRABALHO ANUAL - PTA E ORÇAMENTO RONDONÓPOLIS-MT 2007 1
ADILTON DOMINGOS SACHETTI Prefeito Municipal de Rondonópolis JUAREZ ORSOLIN Secretário de Planejamento, Coordenação e Controladoria Geral MARIA BEATRIZ OLIVEIRA VACARO Gerente do Departamento de Planejamento EMANULLE ANGELINE DO R. TOBAL G. LOPES Gerente de Núcleo de Planejamento e Programação Orçamentária Equipe de Elaboração: Emanuelle Angeline Do Risse Tobal Garcia Lopes Fabiana Ferreira dos Santos Marcos Donizete Constantino Maria Beatriz Oliveira Vacaro Pedro Barbosa da Silva Assessoria Técnica: Clélia Regina Oliveira Guimarães Colaboradores: Márcio Barbosa Brandão Seplan/Estado Patrícia Luciana Jorge Ribeiro Faleiro Fernando Arantes Correa da Costa 2
MENSAGEM DO PREFEITO Planejar é prever situações e prover soluções. O planejamento não é outra coisa senão a ciência e a arte de construir maior governabilidade aos nossos destinos, enquanto pessoas, organizações ou países. O planejamento envolve decisão quanto às políticas, objetivos e recursos necessários para a concretização dos resultados almejados. Os métodos de planejamento devem levar em consideração a variável técnica e política, o caminho para o diálogo entre plano e gestão, relação absolutamente imprescindível para casar o planejar com o fazer. Não existe planejamento neutro, pelo simples fato de que planejar é priorizar e resolver problemas, e isto pressupõe uma determinada visão de mundo, concepção de Município, de organização social e assim por diante. Planejar estrategicamente implica necessariamente em manipular variáveis políticas, em situações de poder compartilhado, onde os outros também planejam e formulam estratégias. Todas as decisões que tomamos hoje têm múltiplos efeitos sobre o futuro, porque dependem não só da avaliação sobre fatos presentes, mas da evolução futura de processos que não controlamos, ou seja, fatos que ainda não conhecemos. Os critérios que utilizamos para decidir as ações na atualidade serão mais ou menos eficazes se antecipadamente pudermos analisar sua eficácia futura, para nós mesmos e para os outros. Portanto, será preciso desenvolver meios de gestão que nos permita planejar. Adilton Domingos Sachetti Prefeito Municipal 3
MENSAGEM DO SECRETÁRIO DE PLANEJAMENTO, COORDENAÇÃO E CONTROLADORIA GERAL O grande desafio do ciclo de planejamento é priorizar ações que sejam fundamentais para a sociedade. Assim, cabe a todos nós, envolvidos nesse processo, encarar o planejamento com espírito de intensa responsabilidade, porque isso determinará a qualidade dos serviços que muitos cidadãos irão usufruir ou não. Imbuídos desta responsabilidade é que se disponibiliza a 1ª edição do Manual de Elaboração do Plano de Trabalho Anual - PTA e Orçamento, para o exercício de 2008. Tratase de um instrumento gerencial que orienta a atuação das equipes dos órgãos, definindo responsáveis, prazos e custos para a realização de cada tarefa necessária ao alcance das metas. Essas características ampliam as possibilidades de gerenciamento da ação governamental. Um plano de trabalho bem elaborado terá maiores chances de ser bem executado, por isso, considera-se que a fase de elaboração do Plano de Trabalho Anual e Orçamento é um dos momentos mais importantes do ciclo de gestão dos programas governamentais, pois nele se concretiza de fato a alocação dos recursos que serão destinados à implementação das políticas, com vistas ao atendimento das necessidades da sociedade. Visando a melhor apropriação de seu conteúdo, o Manual foi dividido em quatro partes. A primeira trata da base legal que orienta o sistema de planejamento do Município, no que diz respeito à Lei Orçamentária Anual LOA. A segunda parte traz os fundamentos básicos que estruturam a LOA e o PTA, apresentando os diversos conceitos utilizados. Foi reservada, na terceira parte, a explicação dos procedimentos que deverão ser adotados para o desdobramento do PTA. As diversas tabelas e codificações que ordenam a classificação orçamentária e sua aplicabilidade estão definidas na quarta parte do manual, para que os usuários, que estarão elaborando suas propostas, possam classificar de forma adequada os seus gastos, e os avaliadores da proposta possam decodificar as informações ali contidas. Por fim, anexo também a este manual, está o Cronograma de Elaboração do PTA/LOA 2008, para que todos possam compartilhar e atender aos prazos previstos para a elaboração, análise e aprovação do Orçamento 2008. 4
O Manual Técnico do Plano de Trabalho Anual e Orçamento representa um importante avanço para a melhoria da gestão pública, no que diz respeito ao aperfeiçoamento técnico dos processos e da aprendizagem contínua dos atores envolvidos no planejamento. Juarez Orsolin Secretário de Planejamento, Coordenação e Controladoria Geral 5
ÍNDICE 1 L E I O R Ç A M E N T Á R I A A N U A L...8 1.1 BASE CONCEITUAL E LEGAL... 8 1.2 DA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL... 9 1.2.1 Vedações Constitucionais... 10 1.2.2 Conteúdo da Lei Orçamentária... 11 1.2.3 Prazos... 12 1.3 CLASSIFICAÇÃO ORÇAMENTÁRIA... 13 1.3.1 Classificação Orçamentária da Receita... 13 1.3.1.1 Classificação Econômica, segundo a Natureza da Receita... 14 1.3.1.1.1 Codificação da Natureza da Receita... 15 1.3.1.2 Classificação Institucional... 16 1.3.1.3 Classificação por Fontes de Recursos... 17 1.3.1.3.1 Codificação Utilizada para Controle das Destinações de Recursos... 17 1.3.2 Classificação Orçamentária da Despesa... 18 1.3.2.1 Classificação Institucional... 18 1.3.2.2 Classificação Funcional... 19 1.3.2.2.1 Função... 20 1.3.2.2.2 Subfunção... 20 1.3.2.3 Classificação, segundo a Estrutura Programática... 20 1.3.2.3.1 Programa... 21 1.3.2.3.2 Ação Governamental... 21 1.3.2.3.2.1 Projeto... 22 1.3.2.3.2.2 Atividade... 22 1.3.2.3.2.3 Operação Especial... 22 1.3.2.3.3 Programas e Ações Padronizadas... 22 1.3.2.4 Classificação Econômica, segundo a Natureza da Despesa... 23 1.3.2.4.1 Categoria Econômica da Despesa... 23 1.3.2.4.2 Grupo de Despesa... 24 1.3.2.4.3 Modalidades de Aplicação... 24 1.3.2.4.4 Elementos de Despesa... 25 1.3.2.4.5 Subelementos de Despesa... 25 1.3.3 Exemplo de Classificação Orçamentária... 25 6
2 P L A N O D E T R A B A L H O A N U A L...27 2.1 BASE CONCEITUAL... 27 2.2 FUNÇÕES DO PLANO DE TRABALHO ANUAL... 27 2.3 ELABORAÇÃO DO PLANO DE TRABALHO ANUAL... 28 2.4 PROCEDIMENTOS PARA ELABORAÇÃO DO PTA / LOA 2008... 29 2.4.1 Despesas Obrigatórias... 30 2.4.2 Despesas Discricionárias... 31 2.4.2.1 Despesas Essenciais... 31 2.4.2.2 Demais Despesas Discricionárias... 31 2.5 COMO DEVERÁ SER A ESTRATÉGIA DO TRABALHO?... 32 2.6 QUAIS OS PASSOS A SEREM SEGUIDOS?... 32 3 PROCEDIMENTOS PARA UTILIZAÇÃO DAS PLANILHAS DO PTA...38 3.1 PROCEDIMENTOS PARA UTILIZAÇÃO DAS PLANILHAS DO EXCELL... 39 3.1.1 O Consolidado do Programa por Ano... 40 3.1.2 - O Desdobramento do Projeto/Atividade... 43 3.1.3 O Plano de Ação... 45 3.1.4 A Memória de Cálculo... 47 ANEXOS...50 7
1 L E I O R Ç A M E N T Á R I A A N U A L 1.1 BASE CONCEITUAL E LEGAL O Orçamento anual constitui-se num dos três instrumentos de planejamento e orçamento definidos na Constituição Federal de 1988, juntamente com o PPA e a LDO. Assim como os demais, sua elaboração é obrigatória para todos os entes da federação e visa a concretizar, em cada exercício, os objetivos e metas propostas no PPA, segundo as diretrizes estabelecidas pela LDO. A Constituição Federal contempla um capítulo denominado Finanças Pública (arts. 163 a 169), no qual ordena o planejamento e orçamento no País. A Lei Orgânica do Município trata, no art. 324, desta matéria, e outros instrumentos legais que regulamentam o modo de elaboração, execução e avaliação do planejamento. São normas gerais para o Orçamento nos três entes da federação: Lei Federal nº 4.320/64 estabelece normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços; Lei Complementar Federal nº 101/00 Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece normas de finanças públicas, voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal; As Leis de Diretrizes Orçamentárias - aprovadas anualmente pelos entes da federação, dispõem sobre as diretrizes para a elaboração da LOA; Lei Orgânica do Município Trata da matéria do Orçamento Público. Decreto nº 2.829/98, do Presidente da República - estabelece normas para a elaboração e execução do Plano Plurianual e dos Orçamentos da União normas estas acolhidas pelos outros entes da Federação; Portaria nº 42/99, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - atualiza a discriminação da despesa por funções e estabelecem os conceitos de função, subfunção, programa, projeto, atividade, operações especiais, e dá outras providências. Portaria Interministerial STN/SOF, nº 163/01 dispõe sobre normas gerais de consolidação das contas públicas no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios; 8
Portarias Interministeriais STN/SOF, nº 325/01, 519/01 e 688/05 alteram anexos da Portaria Interministerial STN/SOF, nº 163/01; Portaria STN, nº 448/01 divulga o detalhamento de naturezas de despesas. Além das citadas normas, foram também editadas, visando à padronização de regras e procedimentos especificamente relacionados com as Receitas Públicas: Portaria STN, nº 180/01 - detalha a classificação da receita para todas as esferas de governo; Portaria nº 219/04, STN - aprova a 1ª edição do Manual de Procedimentos das Receitas Públicas; Portaria nº 303/05 - aprova a 2ª edição do Manual de Procedimentos das Receitas Públicas. Além das normas constitucionais e legais, existe também uma série de publicações metodológicas 1, principalmente as do governo federal, que subsidiam o funcionamento de todo o sistema de planejamento e orçamento. 1.2 DA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL A LOA compreende três orçamentos descritos na CF/88: Orçamento Fiscal, Orçamento de Investimentos e Orçamento da Seguridade Social (art. 165, 5º). Orçamento Fiscal - compreende toda a administração pública, direta e indireta (todos os Poderes, órgãos, fundos, autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista), englobando a despesa e receita de todos esses entes para um exercício financeiro, exceto os investimentos de empresas estatais e as receitas e despesas relativas à seguridade social; Orçamento de Investimento - engloba as empresas em que o Poder Público, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto (empresas públicas e sociedade de economia mista) e que sejam consideradas não dependentes; 1 As publicações referidas são da ABOP (Associação Brasileira de Orçamento Público), da ENAP (Escola Nacional de Administração Pública), do IPEA (Instituto Pesquisa Econômica Aplicada), entre outras instituições de renome nacional. 9
Orçamento da Seguridade Social abrange, nas áreas de saúde, previdência e assistência social, todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. A razão da desvinculação das ações relativas a estas áreas de atuação, do orçamento fiscal para um orçamento específico - da seguridade social - é garantir que esses recursos não sejam desviados para qualquer outro fim. Visa, pois, a conferir transparência à gestão da seguridade social. O orçamento fiscal e de investimento têm entre suas funções a de reduzir as desigualdades entre as regiões, segundo critério populacional (art. 165, 7º, da CF/88). 1.2.1 Vedações Constitucionais A CF/88, em seu art. 167, estabelece as seguintes vedações: O início de programas ou projetos não incluídos na LOA, bem como a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais; A realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta. A vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvada a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159 da CF/88, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para a manutenção e desenvolvimento do ensino, para a realização de atividades da administração tributária e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita. A abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes; A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa; A concessão ou a utilização de créditos ilimitados. Esta regra expressa a necessidade de o orçamento ser quantificado; 10
A utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, 5º, da CF/88. A instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa. 1.2.2 Conteúdo da Lei Orçamentária A composição da Lei Orçamentária do Município é estabelecida anualmente na Lei de Diretrizes Orçamentárias, e tem como fundamento os artigos 2º e 22 da Lei Federal nº 4.320/64, assim como o artigo 5º da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, que introduziu mudanças no conteúdo da LOA. Deste modo, segundo dispõe a LDO do município, a proposta orçamentária anual que o Poder Executivo encaminha ao Poder Legislativo é composta de: I - Mensagem do Chefe do Executivo; II - Projeto de lei; III - Consolidação dos quadros orçamentários; IV - Anexo dos orçamentos fiscal e da seguridade social, discriminando a receita e a despesa na forma definida nesta Lei; V - Discriminação da Legislação da receita, referente aos orçamentos fiscal e da seguridade social. Integrarão a consolidação dos quadros orçamentários a que se refere o inciso III acima, incluindo os complementares IV, V, e parágrafo único da Lei nº 4.320/64, os seguintes demonstrativos: I Do resumo da estimativa da receita total do município, por categoria econômica; II Do resumo da estimativa da receita total do Município, por rubrica e categoria econômica; III Da fixação da despesa do Município, por função; IV Da fixação da despesa do Município, por poderes e órgãos; V Da receita arrecadada nos três últimos exercícios anteriores aquele em que se elabora a proposta; 11
VI Da receita prevista para o exercício em que se elabora a proposta; VII Da receita para o exercício à que se refere a proposta; VIII Da despesa realizada no exercício imediatamente anterior; IX Da despesa fixada para o exercício em que se elabora a proposta; X - Da despesa fixada para o exercício a que se refere a proposta, XI Da estimativa da receita dos orçamentos fiscal e da seguridade social, isolada e conjuntamente, por categoria econômica; XII Do resumo geral da despesa dos orçamentos fiscal e da seguridade social, isolada e conjuntamente, por categoria econômica; XIII Das despesas e receitas do orçamento fiscal e da seguridade social, isolada e conjuntamente, de forma agregada e sintética, evidenciando o déficit ou superávit corrente e total de cada um dos orçamentos; XIV Da distribuição da receita e da despesa por função de governo dos orçamentos fiscal e da seguridade social, isolada e conjuntamente; XV Do quadro geral da receita dos orçamentos fiscal e da seguridade social, isolada e conjuntamente, por rubrica, segundo a origem dos recursos; XVI Demonstrativo da despesa na forma dos anexos 2 e 6 a 9 da Lei nº 4.320/64; XVII Demonstrativo do programa anual de trabalho do Governo, em termos de realização de obras e de prestação de serviços; XVIII Descrição sucinta de cada unidade administrativa, competência e legislação pertinente a cada uma delas; XIX Demonstrativo da receita e despesas dos Fundos Especiais. 1.2.3 Prazos Segundo a Lei Federal nº. 4.320/64, art. 22, a proposta orçamentária deve ser encaminhada ao Poder Legislativo nos prazos estabelecidos na Constituição Federal e na Lei Orgânica do Município, estipulado até o dia 30 de setembro de cada ano. 12
1.3 CLASSIFICAÇÃO ORÇAMENTÁRIA 1.3.1 Classificação Orçamentária da Receita Define-se receita, num sentido amplo, como sendo a soma dos valores recebidos por uma pessoa física ou jurídica num determinado período. Quando a palavra receita acha-se acrescida do adjetivo pública, faz referência à natureza da pessoa que a recebe e não à natureza do respectivo ingresso, que será sempre expresso em valores monetários. Então, diz-se que a receita pública é o conjunto dos meios financeiros usados pelo Estado ou por outras pessoas de direito público para atender à cobertura das despesas necessárias ao cumprimento de suas funções. Dessa forma, todo ingresso orçamentário constitui uma receita pública, pois tem a finalidade de atender às despesas públicas. Receitas Orçamentárias, segundo a Lei 4320/64 (art. 57 c/c art. 3º, único), são todas as receitas arrecadadas, inclusive as provenientes de operações de crédito, ainda que não previstas no orçamento, ressalvadas as operações de crédito por antecipação da receita, as emissões de papel moeda e outras entradas compensatórias no ativo e passivo financeiros. Já as classificações das contas públicas, referem-se aos instrumentos normativos que agrupam receitas de acordo com certos critérios, cuja estruturação se baseia no estabelecimento de aspectos comuns das operações governamentais. As classificações orçamentárias, ao organizar e alcançar todos os aspectos das transações públicas, constituem-se num sistema de informações ajustadas às necessidades do governo e dos organismos internacionais, que elaboram estatísticas sobre setores públicos nacionais, possibilitando, assim, análises objetivas das ações executadas pelo Poder Público de diversos países. Pode-se dizer que se constituem em verdadeiros instrumentos de verificação das ações do governo, principalmente, naquelas em que se faz necessária a exposição à sociedade do que se pretende e o que se fez com os recursos que dela foram retirados. Logo, as classificações facilitam tanto a interface governo/sociedade quanto as atividades executivas pertinentes ao próprio governo. 13
A norma geral brasileira estabelece os seguintes critérios de classificação da receita orçamentária: a) Classificação Econômica; b) Classificação Institucional; c) Classificação por Fontes de Recursos. 1.3.1.1 Classificação Econômica, segundo a Natureza da Receita A classificação econômica da receita pública trata-se, essencialmente, do agrupamento, consolidação e agregação das diversas categorias de receitas públicas, de forma a permitir a avaliação do seu impacto na economia nacional. A classificação orçamentária adotada no Brasil, para as receitas, foi estabelecida pela lei 4.320/64, cujo artigo 11 classifica a receita em duas categorias econômicas, conforme a seguir: I - Receitas Correntes: são as receitas tributárias, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes; II - Receitas de Capital: são as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos da constituição de dívidas; da conversão em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender despesas classificáveis em despesas de capital e, ainda, o superávit do orçamento corrente. Para melhor entendimento sobre esta classificação, pode-se dizer que: I - são receitas correntes os ingressos de recursos financeiros oriundos das atividades operacionais, para aplicação em despesas correspondentes, também em atividades operacionais, correntes ou de capital, visando a atingir os objetivos constantes dos programas e ações de governo; II - são receitas de capital os ingressos de recursos financeiros oriundos de atividades operacionais ou não operacionais, para aplicação em despesas operacionais, correntes ou de capital, visando ao alcance dos objetivos traçados nos programas e ações de governo. Uma receita de capital deriva-se da obtenção de recursos mediante a constituição de 14
dívidas, amortização de empréstimos e financiamentos e/ou alienação de componentes do ativo permanente, constituindo-se em meios para atingir a finalidade do órgão ou entidade. 1.3.1.1.1 Codificação da Natureza da Receita A Secretaria do Tesouro Nacional STN, Órgão Central do Sistema de Contabilidade Federal, vem buscando padronizar os procedimentos contábeis nos três níveis de governo para garantir a consolidação das contas, bem como proporcionar maior transparência às receitas públicas. Assim, a STN editou a Portaria nº 303/05 para regulamentar a elaboração e respectiva execução da Lei Orçamentária, no tocante aos procedimentos da receita pública. A classificação por natureza da receita está estruturada por níveis de desdobramentos, codificada de modo a facilitar o conhecimento e análise da origem dos recursos, compondo-se de sete níveis: 1º Nível Categoria Econômica 2 Nível Subcategoria Econômica 3º Nível Fonte 4 Nível Rubrica 5 Nível Alínea 6º Nível Subalínea 7º Nível de detalhamento optativo Assim, entende-se por: 1 - Categoria Econômica: o maior nível de agregação da receita. As receitas por categoria econômica dividem-se em Receitas Correntes e Receitas de Capital. 2 - Subcategoria Econômica: é uma subdivisão da categoria econômica, representando uma subdivisão das receitas correntes e de capital: Receita Tributária, Receita de Contribuições, Receita Patrimonial, Receita Agropecuária, Receita Industrial, Receitas de Serviços, Transferências Correntes, Outras Receitas Correntes, Operações de Crédito, Alienação de Bens, Amortização de Empréstimos, Transferência de Capital, Outras Receitas de Capital. 15
3 - Fonte: é o nível de detalhamento que permite especificar com maior detalhe a origem da receita. 4 - Rubrica: é o nível que detalha a fonte, agregando receitas com características próprias e semelhantes entre si. 5 - Alínea: é o nível que representa o nome da receita propriamente dita e que recebe o registro pela entrada dos recursos financeiros. 6 - Subalínea: constitui o nível mais analítico da receita, o qual recebe o registro do valor, pela entrada do recurso financeiro, quando houver necessidade de maior detalhamento da alínea. 7 - Nível de Detalhamento optativo: Para atender às necessidades internas, o Município poderá detalhar as classificações orçamentárias, segundo a natureza da receita, a partir do nível ainda não detalhado. A administração dos níveis já detalhados cabe a União. Exemplo: 1112.04.10 - Imposto sobre a Renda e Proventos, Pessoa Física. 1 Receita Corrente (Categoria Econômica) 1 Receita Tributária (Subcategoria Econômica) 1 Receita de Impostos (Fonte) 2 Impostos sobre o Patrimônio e a Renda (Rubrica) 04 Imposto Renda e Proventos de Qualquer Natureza (Alínea) 10 Imposto Renda pessoas Físicas (Subalínea) XX Nível de Detalhamento optativo (se houver) 1.3.1.2 Classificação Institucional A classificação institucional da receita tem por finalidade demonstrar os órgãos e unidades orçamentárias que, respondendo pela arrecadação, são detentores das receitas. O fundamento legal da classificação está na disposição constitucional, que estabelece que o orçamento fiscal e o da seguridade social referem-se aos poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta. 16
A classificação institucional é formada por um código composto de quatro algarismos, sendo os dois primeiros reservados à identificação do órgão e os dois últimos à unidade orçamentária. No detalhamento dessa classificação é utilizado o mesmo classificador institucional empregado para a despesa. A Tabela de Classificação Institucional encontra-se neste Manual, na parte de ANEXOS. 1.3.1.3 Classificação por Fontes de Recursos A fonte de recurso representa a parcela, ou mesmo a totalidade de receita que se vincula à determinada despesa. Tem a finalidade de repartir a receita, ou seja, é a ligação entre a classificação econômica da receita e da despesa. Nesse sentido, pode-se dizer que um único item de receita pode ter uma, duas ou várias fontes de recursos a ela associada, dependendo do dispositivo constitucional ou legal que rege a distribuição de determinada natureza de receita. A codificação de fontes da receita dá a indicação da vinculação, evidenciando, a partir do ingresso, as destinações dos valores. Quando da realização da despesa, deve se demonstrar qual a fonte de financiamento da mesma, estabelecendo-se a interligação entre a receita e a despesa. Desta forma, ao se fixar a despesa, é inclusa, na sua classificação, a fonte de recursos que irá financiá-la. De forma correspondente se faz com as receitas, cuja destinação é determinada pela combinação entre a classificação por natureza da receita e a fonte de recursos, sendo possível determinar a disponibilidade para alocação discricionária e aquela reservada para finalidade específica, conforme vinculações estabelecidas. 1.3.1.3.1 Codificação Utilizada para Controle das Destinações de Recursos A Tabela de Fontes de Recursos encontra-se neste Manual, na parte de ANEXOS. 17
1.3.2 Classificação Orçamentária da Despesa A classificação orçamentária permite a visualização da despesa, sob diferentes enfoques ou abordagens, conforme o ângulo que se pretende analisar. Cada uma delas possui uma função ou finalidade específica e um objetivo, justificando sua criação, e pode ser associada a uma questão básica que procura responder a indagações da sociedade organizada e do próprio Governo como, por exemplo: quanto do total é gasto com a função Educação; quanto o Governo gasta com pessoal e encargos sociais; quanto custa anualmente a manutenção da ação governamental; qual a despesa anual com a Secretaria de Saúde, etc. A Lei Federal nº 4.320/64 e normas posteriores estabelecem a classificação da despesa da seguinte forma: a) institucional; b) funcional; c) segundo a estrutura programática; d) segundo a natureza da despesa. 1.3.2.1 Classificação Institucional A classificação institucional responde à indagação: quem é o responsável pela ação governamental? A classificação institucional reflete, na maioria das vezes, a estrutura organizacional e administrativa do governo, e está estruturada em dois níveis hierárquicos: Órgão Orçamentário e Unidade Orçamentária. Em regra, Unidade Orçamentária são as secretarias, ou seja, centros de competência instituídos para o desempenho das funções municipais. A classificação institucional é formada por um código composto de quatro algarismos, em que os dois primeiros são reservados à identificação do órgão, e os dois últimos à unidade orçamentária. 18
Dígito XX XX Especificação Órgão Unidade Orçamentária Cabe registrar as seguintes observações: 1) Um órgão ou uma unidade orçamentária pode, eventualmente, não corresponder a uma estrutura administrava como, por exemplo, a Reserva de Contingência. 2) A administração indireta compreende as entidades dotadas de personalidade jurídica própria, com autonomia administrativa, e exercem sua competência conforme estabelecida em lei. Compreendem as fundações, autarquias, empresas públicas e sociedades de economia mista. A Tabela de Classificação Institucional encontra-se neste Manual, na parte de ANEXOS. 1.3.2.2 Classificação Funcional A classificação funcional responde à indagação: em que área de ação governamental a despesa será realizada? A finalidade principal da classificação funcional é fornecer as bases para a apresentação de dados e estatísticas sobre os gastos públicos, nos principais segmentos em que atuam as organizações do município. A classificação funcional é composta por funções (formadas por dois dígitos) e sub-funções (formadas por três dígitos) pré-fixadas para os três entes da federação e encontrase discriminada na Portaria nº 42/99, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. A Tabela de Classificação Funcional encontra-se neste Manual, na parte de ANEXOS. 19
1.3.2.2.1 Função A função é entendida como o maior nível de agregação das diversas áreas de despesas que competem ao setor público. A classificação funcional compreende 28 funções, constituídas pela divisão, em grandes linhas, das áreas de atuação dos Governos. Como os Governos agem por meio de seus órgãos, a função geralmente corresponde à área de atuação dos mesmos, por exemplo: Secretaria de Saúde 10, secretaria de Educação 12, Assistência Social 08, Administração 04, etc. 1.3.2.2.2 Subfunção A subfunção representa uma partição da função, visando a agregar determinado subconjunto de despesa do setor público. A classificação funcional compreende 109 subfunções, que podem ser combinadas com funções diferentes daquelas a que estejam vinculadas, por exemplo: a área precípua de atuação da Secretaria de Saúde é a saúde, portanto, classifica-se na Função 10 Saúde. Entretanto, se os servidores necessitarem de capacitação, e a referida Secretaria possuir uma ação (projeto/atividade) com esse objetivo, esta ação será classificada na Função 10 - Saúde e Subfunção 128 - Formação de Recursos Humanos. Desse modo, a subfunção é definida em cada projeto/atividade, de acordo com o objetivo da ação. 1.3.2.3 Classificação, segundo a Estrutura Programática Toda ação do Governo está estruturada em programas orientados para a consecução dos objetivos estratégicos definidos para o período do Plano Plurianual. A organização das ações do Governo, sob a forma de programas, visa a proporcionar maior racionalidade e eficiência à Administração Pública, de modo a ampliar o alcance dos resultados e benefícios gerados para a sociedade, bem como dar maior visibilidade à aplicação dos recursos públicos. 20
Os três entes da federação são livres para definir programas, visando ao alcance dos objetivos pretendidos por suas administrações. Esta estruturação de programas e respectivos produtos, consubstanciados em ações governamentais, é revisada anualmente, de modo a subsidiar a elaboração da proposta orçamentária pelas unidades orçamentárias. 1.3.2.3.1 Programa O programa é o instrumento de organização da atuação governamental que articula um conjunto de ações que concorrem para um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores estabelecidos no PPA, visando à solução de um problema ou o atendimento de uma necessidade ou demanda da sociedade. Na elaboração do Orçamento 2008, os programas serão enquadrados nas seguintes categorias: Programas Finalísticos os que destinam à manutenção, ampliação ou melhoria de bens ou serviços públicos, afetando diretamente a sociedade. Programas de Apoio Administrativo englobam ações de natureza tipicamente administrativa que, embora colaborem para a consecução dos objetivos dos programas finalísticos e demais programas, não têm as suas despesas apropriadas aos mesmos. A partir do programa são identificadas as ações sob a forma de atividades, projetos ou operações especiais, especificando os respectivos valores, metas e as unidades orçamentárias responsáveis pela realização da ação. Cada projeto ou atividade está associado a um produto ou serviço que dará origem à meta física, quantificada por sua unidade de medida. A Tabela de Programas do Município, segundo o PPA vigente, encontra-se neste Manual, na parte de ANEXOS. 1.3.2.3.2 Ação Governamental Os programas são executados por intermédio de ações, que podem assumir a forma de projetos, atividades e operações especiais. O enquadramento de uma ação em um dos três itens depende do efeito gerado pela sua implementação. 21
Cada projeto ou atividade está associado a um produto que, quantificado por sua unidade de medida, dará origem à meta física. 1.3.2.3.2.1 Projeto É o instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação governamental. 1.3.2.3.2.2 Atividade É o instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação governamental. 1.3.2.3.2.3 Operação Especial São despesas que não contribuem para a manutenção, expansão ou aperfeiçoamento das ações de governo, não geram produto nem contraprestação direta, sob a forma de bens ou serviços. São despesas passíveis de enquadramento como operação especial: amortização e encargos, aquisição de títulos, pagamento de sentenças judiciais, transferências a qualquer título (não confundir com descentralização), ressarcimentos, indenizações, pagamento de inativos, participações acionárias, contribuição a organismos nacionais e internacionais, compensações financeiras. 1.3.2.3.3 Programas e Ações Padronizadas Os programas e as ações padronizadas no orçamento fiscal e da seguridade social correspondem a programações semelhantes, realizadas pelos diversos órgãos e unidades orçamentárias do Município. 22
1.3.2.4 Classificação Econômica, segundo a Natureza da Despesa A despesa pode ser classificada segundo a categoria econômica, o grupo de despesa, a modalidade de aplicação e o elemento e subelemento da despesa objeto do gasto. A Portaria Interministerial nº 163/2001 especifica e conceitua todos os elementos desta classificação, cuja aplicação é de uso obrigatório pelos três entes da federação. O código da classificação da natureza da despesa é constituído por oito dígitos, onde: - o 1º dígito indica a categoria econômica da despesa; - o 2º dígito indica o grupo da despesa; - os 3º/4º dígitos indicam a modalidade da aplicação; - os 5º/6º dígitos indicam o elemento da despesa objeto de gasto; - os 7º/8º dígitos indicam o subelemento da despesa objeto de gasto. Dígito Especificação X X XX XX XX Categoria Econômica Grupo de Despesa Modalidade de Aplicação Elemento de Despesa Subelemento de Despesa A Tabela de Classificação Econômica, segundo a Natureza da Despesa, encontrase neste Manual, na parte de ANEXOS. 1.3.2.4.1 Categoria Econômica da Despesa A classificação por categoria econômica objetiva indicar os efeitos que o gasto público tem sobre a economia. Esta classificação informa sobre a contribuição do governo à renda nacional e se essa contribuição está aumentando ou diminuindo. A classificação é 23
importante para o conhecimento do impacto das ações de Governo na economia da União, do Estado ou do Município. Quanto à Categoria Econômica, as despesas classificam-se em: - Despesas Correntes - classificam-se nesta categoria todas as despesas que não contribuem diretamente para a formação ou aquisição de um bem de capital, ou seja, são as realizadas pela administração pública, destinadas a promover a manutenção e funcionamento dos órgãos/entidades que a compõe. - Despesas de Capital - classificam-se nesta categoria aquelas despesas que contribuem diretamente para a formação ou aquisição de um bem de capital. São as realizadas com o propósito de formar e/ou adquirir ativos reais, abrangendo, entre outras ações, o planejamento e a execução de obras, a compra de instalações, equipamentos, material permanente, títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer natureza, bem como as amortizações de dívida e concessões de empréstimos. 1.3.2.4.2 Grupo de Despesa Os grupos de despesa, em número de seis, têm por finalidade principal demonstrar importantes agregados da despesa orçamentária. Esta classificação compreende os seguintes agrupamentos: (1) - Pessoal e Encargos Sociais; (2)- Juros e Encargos da Dívida; (3) - Outras Despesas Correntes; (4) - Investimentos; (5) - Inversões Financeiras; e (6) - Amortização da Dívida. 1.3.2.4.3 Modalidades de Aplicação Classificação da natureza da despesa que traduz a forma como os recursos serão aplicados pelos órgãos/entidades, podendo ser diretamente, no âmbito da mesma esfera de Governo, ou sob a forma de transferências a outros entes federativos e suas entidades, que se 24
encarregarão da execução das ações. A modalidade de aplicação objetiva, precipuamente, possibilita a eliminação da dupla contagem dos recursos transferidos ou descentralizados. A Tabela de Modalidades de Aplicação, segundo o PPA vigente, encontra-se neste Manual, na parte de ANEXOS. 1.3.2.4.4 Elementos de Despesa Possibilitam identificar o objeto imediato de cada despesa. É a mais analítica das classificações, e sua finalidade básica é propiciar o controle contábil dos gastos. 1.3.2.4.5 Subelementos de Despesa Possibilitam identificar e detalhar a despesa que será executada. A especificação dos elementos e subelementos integra a Tabela de Classificação Econômica, segundo a natureza da Despesa, contida neste Manual, na parte de ANEXOS. 1.3.3 Exemplo de Classificação Orçamentária Exemplo 1: Construção e Ampliação de Unidades de Saúde da Família, Centros de Saúde, Centros Odontológicos e Policlínica. CLASSIFICAÇÃO POR ORÇAMENTO: ORÇAMENTO SEGURIDADE SOCIAL CLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONAL Órgão 02 Prefeitura Municipal Rondonópolis Unidade Orçamentária 14 Fundo Municipal de Saúde CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL Função Subfunção 10 - Saúde 301 - Atenção Básica 25
CLASSIFICAÇÃO, SEGUNDO A ESTRUTURA PROGRAMÁTICA Programa 2225 Atenção Básica Objetivo do Programa PROPORCIONAR À POPULAÇÃO AMPLO E IRRESTRITO ACESSO AOS SERVIÇOS BÁSICOS DE SAÙDE. Tipo de ação Denominação da ação Objetivo Específico Produto Unidade de medida 1115 Projeto Construção e Ampliação de Unidades de Saúde da Família, Centros de Saúde, Centros Odontológicos e Policlínica. Construir unidade de Saúde Unidades construídas Ud Quantidade 10 Custo total estimado do projeto 150.000,00 CLASSIFICAÇÃO, SEGUNDO A NATUREZA DA DESPESA Categoria Econômica 4 Despesa de Capital Grupo de Despesa 4 - Investimento Modalidade de Aplicação 90 Aplicações Diretas Elemento de Despesa Subelemento 51- Obras e Instalações 02- Edificações CLASSIFICAÇÃO, SEGUNDO A FONTE DE RECURSOS Fonte 1- Recursos do Tesouro 701- Recursos do Fundo da União 26
2 P L A N O D E T R A B A L H O A N U A L 2.1 BASE CONCEITUAL Os instrumentos de planejamento previstos na Constituição Federal de 1988 - PPA, LDO e LOA - foram definidos com uma base conceitual para conduzir a Administração Pública, visando a uma atuação mais gerencial, definindo problemas, prioridades e produtos (bens e serviços) a serem entregues. A elaboração destes instrumentos é obrigatória e demanda um grande esforço de formulação e distribuição de atribuições e responsabilidades. Apesar de todo o esforço despendido pelo município na disseminação e aperfeiçoamento dos instrumentos legais, seu impacto nas atividades das equipes de execução ainda não era satisfatório. Faltava um instrumento gerencial que levasse as prioridades a todos os níveis gerenciais, orientando a atuação das equipes e permitindo um detalhamento dos meios necessários à execução. A falta deste instrumento tornava a programação orçamentária um exercício de adivinhação dos meios necessários para se atingir as metas, já que na própria peça orçamentária não se era obrigatório a colocação da meta física. Logo, a execução e programação orçamentária funcionavam como contas bancárias utilizadas para atender a qualquer demanda que surgisse. Foi neste contexto que o Município de Rondonópolis, por meio de sua competência complementar, instituiu o Plano de Trabalho Anual PTA, adaptado aos instrumentos do tipo 5W2H, utilizados nos programas de qualidade para orientar a ação e os meios para resultados. Assim, o PTA consiste em um instrumento com descrições detalhadas das ações em termos de subprodutos, equipes, prazos, tarefas, insumos e custos necessários ao atendimento das metas. 2.2 FUNÇÕES DO PLANO DE TRABALHO ANUAL As funções do PTA consistem em: detalhar as ações (Projetos, Atividades, Operações Especiais e Outras Ações) até o nível gerencial suficiente para a sua execução pelas equipes; 27
definir parâmetros necessários ao monitoramento das ações (prazos, recursos e subprodutos); definir responsáveis por todos os níveis de atuação, facilitando a prestação de contas e apresentação de resultados; ampliar a integração entre as áreas técnicas e decisórias, explicitando as estratégias e resultados esperados para todos; oferecer condições de elaborar uma programação mais próxima das reais necessidades; oferecer condições de correções de rumo (replanejamento) dos projetos, por meio da verificação de seu desempenho nas etapas intermediárias. A adoção do PTA como instrumento gerencial reforça o papel dos instrumentos legais e reforça a atuação no sentido dos resultados a serem apresentados à sociedade. Quando os resultados esperados não são alcançados, podem ser buscadas respostas dentro dos quadros de avaliação e pareceres dos responsáveis pelo monitoramento quanto aos motivos. Isto possibilita uma correção de rumos, uma re-análise das causas e dos motivos para proposição de novas ações. 2.3 ELABORAÇÃO DO PLANO DE TRABALHO ANUAL As ações governamentais que comporão a LOA devem ser detalhadas até o nível gerencial de execução pelas equipes. Detalhar uma ação no Plano de Trabalho Anual consiste em responder às seguintes questões: O que será feito (para entregar o bem ou serviço)? Quem será responsável pela execução? Como será feito (principais procedimentos)? Quando será feito (prazo inicial e final)? Quanto custará (quantos e quais recursos serão necessários)? Se a ação apresenta uma grande complexidade, ela deverá ser dividida em linhas de atuação. Estes níveis de desdobramentos são denominados Providências. PROVIDÊNCIAS são subações que geram um conjunto de tarefas necessárias e suficientes para o alcance da meta física. São resultantes do desdobramento das ações que 28
exigem a contribuição de outras equipes, gerando subprodutos necessários para que a meta física seja atendida. Elas respondem parcialmente o que será feito e quem será o responsável. A realização das Providências, pela sua complexidade, exige a elaboração de um plano de ação com um conjunto de TAREFAS claramente estabelecidas. TAREFAS são as ações seqüenciais que compõem uma Providência e que devem ser conhecidas em detalhes pela equipe responsável, tornando possível o cálculo dos recursos humanos, materiais e financeiros. Quando são vistas de forma isolada não têm um sentido próprio, são interdependentes e com baixo nível de complexidade. Em alguns casos, quando não realizadas, podem comprometer o alcance da meta física do projeto ou atividade. As tarefas também respondem como e quando será feito, ou seja, o prazo, e permitem a delegação de responsabilidade para os demais membros das equipes, podendo ter responsáveis diferentes do responsável pela Providência. É também nas tarefas onde são definidos, com maior nível de detalhes, os recursos necessários para a execução das mesmas. Esses recursos são fixados de acordo com a classificação da despesa, gerando a proposta orçamentária, por meio da Planilha Memória de Cálculo. Observa-se que o PTA tem o papel de aproximar os instrumentos legais das equipes operativas, trazendo os resultados e metas propostas pela Administração e levando para a equipe decisória o conhecimento sobre os meios necessários e disponíveis para se fazer as metas acontecerem. 2.4 PROCEDIMENTOS PARA ELABORAÇÃO DO PTA / LOA 2008 Para a elaboração do Plano de Trabalho Anual que redundará na proposta orçamentária para 2008, os tetos orçamentários serão disponibilizados por fonte de recursos, visando a estabelecer de forma objetiva o relacionamento entre a programação da despesa e a capacidade financeira de pagamento. O detalhamento da proposta deve ser mensal e alinhado à disponibilidade financeira. A alocação de recursos deve priorizar primeiramente as despesas obrigatórias e depois as discricionárias, em que essas últimas se dividem em despesas essenciais e outras despesas discricionárias. 29
Fluxo de priorização de recurso DESPESAS OBRIGATÓRIAS DESPESAS DISCRICIONÁRIAS ESSENCIAIS OUTRAS DESPESAS 2.4.1 Despesas Obrigatórias Aquelas decorrentes de lei ou atos administrativos normativos que geram para o ente municipal uma obrigação a ser cumprida. As despesas obrigatórias são: PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS - despesas com o pagamento de ativos, inativos e pensionistas. Ex.: Contratação por tempo determinado; Obrigações Patronais; Contratos de terceirização de mão-de-obra; Vencimentos e vantagens fixas. DÍVIDA PÚBLICA despesas com o pagamento de juros, amortização e encargos da dívida. SENTENÇAS JUDICIAIS TRANSITADAS EM JULGADO (PRECATÓRIOS) - débitos oriundos de sentenças transitadas em julgado, constantes de precatórios judiciários. DESPESAS ADVINDAS DE TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS - As transferências voluntárias envolvem os recursos que serão recebidos através de convênios e outros. É importante se prever as despesas que serão custeadas com a contrapartida e com a fonte do convênio. RECOLHIMENTO DO PIS/PASEP E PAGAMENTO DE ABONO - contribuições para os programas de integração social e de formação do patrimônio do servidor público. DESPESAS VINCULADAS - despesas que, constitucionalmente ou por força de lei, estão vinculadas a uma fonte de recurso. 30
2.4.2 Despesas Discricionárias Uma vez definidos os recursos para o cumprimento das despesas obrigatórias, considerando o saldo disponível, o órgão/entidade deve definir os recursos para as despesas discricionárias, ou seja, aquelas que são predeterminadas legal ou constitucionalmente e, portanto, passíveis de avaliação quanto ao mérito e à quantificação de metas e dos valores orçamentários. São as despesas em que o nível estratégico de governo deve obedecer à seguinte ordem de prioridade: 2.4.2.1 Despesas Essenciais São aquelas caracterizadas como necessárias ao atendimento de manutenção e de funcionamento dos órgãos e entidades da administração pública, de modo a permitir-lhes o pleno funcionamento. Por exemplo: despesas com contratos para prestação de serviços (limpeza, serviços de informática, etc.) e pagamento de tarifas de energia, água, telefone, entre outras. Obs: Atualmente, boa parte das atividades existentes é caracterizada como despesas discricionárias essenciais. 2.4.2.2 Demais Despesas Discricionárias Definidos os recursos necessários para o cumprimento das despesas obrigatórias e o atendimento das necessidades essenciais (manutenção), considerando o teto disponibilizado, alocam-se os recursos para as demais despesas discricionárias, isto é, aquelas despesas definidas como prioritárias pelo nível estratégico de governo e do órgão, passíveis de avaliação quanto ao mérito, constantes no PPA e na LDO. 31
2.5 COMO DEVERÁ SER A ESTRATÉGIA DO TRABALHO? Para os setores responsáveis pelo Planejamento e Orçamento dos órgãos: condução das atividades, articulando as equipes que executam as ações finalísticas e as demandas do nível estratégico, (sugerem-se reuniões periódicas de apresentação e validação do PTA / LOA); articulação das reuniões para a discussão e o desdobramento dos projetos e atividades, dos programas intersetoriais (se houver), promovidas pelo órgão responsável pelo programa; zelo pela qualidade do PTA e sua compatibilidade com a proposta orçamentária; mobilização dos atores envolvidos e observação do cumprimento dos prazos. Papel do Nível Estratégico de cada Órgão ou Entidade: definir os projetos prioritários; avaliar as propostas e estratégias do PTA / LOA; aprovar as alocações de recursos. Papel da Secretaria Municipal de Planejamento, Coordenação e Controladoria Geral: Prestar assessoria técnica aos órgãos, ao longo do processo; Participar das reuniões da pasta para validação das propostas; Analisar as propostas orçamentárias e os planos de trabalho, subsidiando o nível estratégico do Município na tomada de decisão. 2.6 QUAIS OS PASSOS A SEREM SEGUIDOS? A) Verificar o teto orçamentário recebido Considerar os valores do teto no detalhamento dos programas, projetos e atividades, alocando, inicialmente, as despesas obrigatórias e essenciais. Avaliar a estrutura dos grupos de despesa (pessoal, outras despesas correntes, investimentos, etc). 32
B) Detalhar os Projetos/Atividades das ações de governo Esse detalhamento é de suma importância, pois a sua omissão causa problemas posteriores na execução orçamentário-financeira, acarretando recorrentes remanejamentos orçamentários. É importante considerar: Quanto custará a folha de 2008? Haverá reposição salarial? Haverá concurso com posse em 2008? Quais os custos dos encargos (PIS/PASEP, FGTS, INSS, outros)? Quais os Serviços Administrativos que são realizados no órgão? O órgão mantém órgãos colegiados (conselhos)? Quais os custos dessa manutenção? Quais os bens imóveis que o órgão possui e quais os seus custos de manutenção? Quais os custos com a frota de veículos do órgão? C) Alocar os recursos necessários para execução dos Convênios A pergunta a ser feita é: Quais os valores a serem reservados para compromissos assumidos com contratos e convênios firmados em 2007, caso tenham continuidade no ano de 2008? Obs: serão incluídos no orçamento somente os convênios previamente firmados, ou que estejam em análise pelo órgão cedente. D) Detalhar os demais projetos e atividades constantes na LDO/2008 Após detalhamento das despesas obrigatórias e essenciais, proceder ao desdobramento dos projetos e atividades constantes na LDO 2008. Avaliar o objetivo geral do programa expresso no PPA 2006/2009, cujos projetos e atividades serão desdobrados; Avaliar o objetivo específico do projeto ou atividade, expresso no PPA 2006/2009. Está claro para a equipe de execução? - Nivelar a compreensão do objetivo; Avaliar o Produto da proposta. Está claro para a equipe de execução? - Esclarecer as metas, nivelando toda equipe de execução, para que as ações sejam desdobradas. 33
Observação: Algumas metas estão expressas em termos de percentuais de implementação, políticas elaboradas ou processos gerenciados. Estas metas devem ser dimensionadas para esclarecer em que consistem os percentuais propostos. Esclarecido o Produto, identificar quais providências são necessárias para alcançá-lo o que é preciso fazer para atingir a meta? Esta pergunta pode ser respondida pela equipe em uma sessão de brainstorming (também conhecida por tempestade de idéias) e os resultados serão avaliados, considerando as seguintes questões: As providências propostas são indispensáveis e suficientes para o alcance do produto? São possíveis de realizar? É impossível a realização de algumas providências? Elas são fundamentais para atingir a meta? Neste caso, rever a meta, dimensionando claramente a quantidade do produto ou serviço que será entregue à sociedade. É necessária e possível a participação de outras equipes? Neste caso, registrar as providências na planilha de desdobramento do projeto / atividade e discutir com as demais equipes a elaboração dos Planos de Ação. É possível que todas as providências sejam realizadas pela própria equipe? Neste caso, abrir o Plano de Ação. O plano de ação registra: O que será feito? (tarefas), quem fará? (responsável), quando será feito? (prazo), como será feito? (estratégia adotada na execução da tarefa ou um detalhamento complementar da tarefa, quando necessário), qual o valor da tarefa? (quanto a mesma demandará recursos orçamentários). E) Apurar os custos necessários para a execução das Providências adotadas/tarefas Esta é uma das principais fases da elaboração do plano de trabalho, pois é a partir dela que os gastos públicos começam a ser formados. O conjunto dos gastos com cada tarefa, especificados e agrupados em elementos de despesas, formará os custos totais com cada 34
projeto/atividade. O conjunto de projetos e atividades pertinentes a um determinado programa indica os gastos imputados na resolução do problema que o programa pretende atacar. Para a apuração dos custos das tarefas deverá ser utilizada a memória de cálculo. Neste item, as equipes de elaboração devem fazer um esforço para tentar prever todos os gastos necessários à realização das tarefas e Providências a serem tomadas no projeto ou da atividade a que se referem. É uma fase muito importante, pois dela dependerá a viabilidade financeira do projeto/atividade. Tentar se esquivar de um rigor mais técnico, neste momento, certamente acarretará problemas futuros com a execução da ação. Os itens de despesa levantados na memória de cálculo poderão ser indicados como os produtos diretamente expressos (passagens, carros, serviços de cópia, combustível, honorários, hospedagem, etc) ou apresentados como subelementos quando agregarem muitos itens pequenos (ex. material de escritório, material de limpeza, material de copa e cozinha, etc). Deve-se preencher uma planilha de cálculo para cada projeto/atividade/operação especial. F) Totalizar os custos apurados e compará-los com os valores dos tetos orçamentários Verificar os custos por projeto/atividade, por fonte e por grupo de despesa. Caso tenha extrapolado o teto orçamentário, fazer ajustes nos valores e metas, considerando o impacto dos projetos/atividades, a contribuição das tarefas para o projeto/atividade e as orientações estratégicas. Caso ainda haja recursos disponíveis, selecionar dentro do Plano Plurianual, projetos relevantes e de interesse estratégico para serem também desdobrados, seguindo os passos anteriores. Não deverão ser incluídos projetos/atividades com valor simbólico e não compatível com as metas a serem alcançadas. G) Se surgirem novos projetos/atividades de interesse do nível estratégico do órgão Se surgir projeto/atividade que não esteja previsto no PPA e LDO, deve-se seguir os procedimentos: Verificar se ainda existe teto orçamentário para financiar os custos do projeto/atividade; 35
Identificar em que programa este projeto vai contribuir para a resolução dos problemas junto à sociedade; Solicitar a autorização da Secretaria de Planejamento, a qual, aprovando o novo projeto/atividade, providenciará a reformulação do PPA e LDO, dada a inclusão de um novo projeto/atividade; Detalhar os projetos/atividades, conforme item D, descrito acima. H) Validar o PTA junto ao nível estratégico do órgão Depois de desdobrados e apurados todos os programas relativos ao órgão, a equipe apresentará o plano de trabalho ao nível estratégico do órgão para validação, decisão, revisão e alinhamento, de acordo com o teto orçamentário do órgão. A validação com o nível estratégico é um passo de grande importância para a viabilidade técnico-política do plano/orçamento, que tem potencial para agilizar a execução e reduzir a movimentação orçamentária posterior. Portanto, é importante ressaltar os gastos obrigatórios e os projetos/atividades constantes na LDO, destacando o aspecto da legalidade do sistema de planejamento. Apresentar de forma gerencial, facilitando a compreensão das principais estratégias de execução e os valores envolvidos, é um grande passo para a pactuação das prioridades de cada Unidade. I) Encaminhar o PTA à Secretaria de Planejamento para análise, realizando os ajustes necessários Após aprovação do Plano de Trabalho pelo nível estratégico da Unidade, o mesmo deverá ser remetido à Secretaria de Planejamento, responsável pela análise da viabilidade da proposta e emissão de parecer ao órgão competente para realização de ajustes, caso necessário. Depois dos ajustes efetuados pela Unidade e resolvidas todas as pendências, a Secretaria de Planejamento incluirá o projeto no sistema orçamentário SAFIRA, para consolidação do Projeto de Lei Orçamentária Anual. 36
Observações: a) findo o processo, o órgão deverá enviar cópia via e-mail e encadernada do Plano de Trabalho Anual, devidamente assinado, para a Secretaria de Planejamento; O e- mail a ser encaminhado: planejamento@rondonopolis.mt.gov.br. b) atentar para o cumprimento dos prazos definidos na Agenda de Trabalho (deste manual), estabelecendo contatos regulares com a assessoria da Secretaria Municipal de Planejamento, Coordenação e Controladoria Geral. 37
3 PROCEDIMENTOS PARA UTILIZAÇÃO DAS PLANILHAS DO PTA Os instrumentos constitucionais de Planejamento (PPA, LDO E LOA) são obrigatórios para os três entes da federação. No entanto, há uma necessidade de se criar uma ferramenta, que tendo por base o programa, detalhe as ações de governo. Hoje a Prefeitura de Rondonópolis encontra dificuldades na execução orçamentária, pois o sistema orçamentário implantado não possibilita o gerenciamento das ações. Por outro lado, a Lei de Responsabilidade Fiscal determina que as ações descritas no PPA, bem como as prioridades da LDO, estejam em comum acordo com a LOA. O Sistema APLIC, implantado pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, também tem exigido das prefeituras maior gestão das ações. Assim, faz-se necessário um desdobramento dos projetos e atividades, que têm por finalidade orientar a atuação das equipes e unidades dos órgãos, tendo em vista o atendimento aos objetivos de governo expressos no Plano Plurianual e as metas propostas na Lei de Diretrizes Orçamentárias. É necessário, também, apurar os custos das ações para a composição da Lei Orçamentária Anual. Nesse sentido, a Secretaria de Planejamento elaborou uma ferramenta gerencial Plano de Trabalho Anual PTA, no sentido de viabilizar uma melhor Gestão do Setor Público. O PTA é o detalhamento das ações (projetos/atividades) do Plano Plurianual para determinado exercício. Suas planilhas são ferramentas gerenciais que nos auxiliam no desdobramento das ações, gerando, ao final de sua elaboração, a proposta orçamentária de cada órgão e entidades da Administração Pública. O PTA é composto de um conjunto de quatro planilhas: o Consolidado por Programa, o Desdobramento dos Projetos/Atividades, o Plano de Ação e a Memória de Cálculo. Estas planilhas permitirão aos gestores melhor análise da execução das ações. Uma outra inovação é estabelecer o desdobramento dos Programas e Ações padronizadas no orçamento fiscal e da seguridade Social que correspondem a programações semelhantes, realizadas pelos diversos Órgãos e Unidades Orçamentárias da Administração 38
Pública Municipal, pois se tratam de despesas essenciais e obrigatórias, as quais devem compor o PTA e sofrer análise tão apurada quanto os demais programas. Os demais programas terão seus projetos e atividades detalhadas em providências e tarefas quantificáveis financeiramente ou não, porém somente as ações que demandam recursos entrarão no orçamento, através da sua classificação em despesas orçamentárias discriminadas na memória de cálculo, as quais gerarão, em termos orçamentários, o QDD - Quadro de Detalhamento da Despesa, propiciando, assim, a integração dos instrumentos de planejamento PTA e LOA. A seguir, serão apresentadas as planilhas do PTA e a orientação para sua utilização em excel, lembrando que no item 2.6, deste manual, foram detalhados os passos procedimentais anteriores e necessários para o entendimento da metodologia a ser utilizada no desdobramento das ações. 3.1 PROCEDIMENTOS PARA UTILIZAÇÃO DAS PLANILHAS DO EXCELL Ao abrir a planilha do excel aparecerá uma série de planilhas. No rodapé do aplicativo está disposto o conjunto de planilhas que compõem o desdobramento do projeto ou atividade. A primeira planilha é o Consolidado do Programa por Ano, seguido pelo desdobramento do projeto/atividade com seus respectivos planos de ação e memória de cálculo. Para cada projeto/atividade e/ou Operação especial deverá ser aberto um conjunto de planilhas. 39
3.1.1 O Consolidado do Programa por Ano O consolidado é uma planilha em que a Unidade deve detalhar todos os projetos e atividades de cada um de seus programas, desdobrados no Plano de Trabalho. Na planilha devem ser informados: o código e descrição do órgão responsável pelo programa; o código e descrição da Unidade responsável; código das fontes que irão financiar o programa; o valor por fonte, e valor total; Justificar o problema que o programa pretende resolver. Descrever qual o objetivo geral do programa, como expressos no Plano Plurianual, informar o públicoalvo ao qual o programa irá beneficiar diretamente. Informar qual o indicador será usado para avaliar o programa, bem como os índices recentes de 2007 e o índice que se quer atingir em 2008. Descrever o código dos projetos e atividades que fazem parte programa, informando a unidade responsável pelo projeto/atividade, a fonte que irá financiar e o valor total da ação. O Consolidado será preenchido depois de desdobrados todos os projetos e atividades de um determinado programa, ou seja, ao final do detalhamento do plano de trabalho de cada programa. Esta planilha não está vinculada às demais, visto que o 40
Consolidado terá que agregar informações de vários conjuntos de planilhas, o que limita sua operacionalidade. Alguns Conceitos: Programa: Denominação - (clara comunicação) Programa é uma série de ações articuladas, voltadas para a solução de problemas e para o atendimento às demandas de determinada população. Problema: Distância entre uma situação desejada e a situação existente; Resultado indesejado de um processo; Desconformidade de uma situação dada, frente a uma norma ou valor social, reconhecida e considerada superável ou evitável por determinado grupo social. Justificativa do Problema: Apresenta os argumentos sobre a importância do problema, sua descrição sucinta e as conseqüências da não realização do programa. Pode trazer ainda as razões da escolha das principais ações e da estratégia de implementação. A identificação, a priorização e a explicação do problema é uma das fases mais importantes para o planejamento; explicar significa, basicamente, identificar e caracterizar (com base empírica e fundamentação técnico-científica) as causas e os efeitos do problema. Objetivo: Explicita a situação futura a ser obtida, em função da execução das ações do programa; é mensurado pela evolução dos indicadores da situação-problema. Explicita a situação onde o problema foi solucionado, a demanda atendida ou a melhoria na atuação do Governo. 41
Indicador: É um elemento informacional de síntese que representa, de forma quantitativa/qualitativa, um processo, constituindo-se em um parâmetro que medirá a diferença entre a situação desejada e a situação atual. O objetivo de um programa e seus indicadores devem ser coerentes entre si; é importante, também, que o indicador seja apurável em tempos oportunos para a aferição de resultados durante um mandato de um governo. A definição dos indicadores tem sido uma forte restrição à gestão por resultados, por ser considerada matéria para especialistas e estatísticos. Contudo, para os programas, os indicadores devem ser vistos como as evidências (dados e fatos comprováveis) de que um problema efetivamente existe. Público-alvo: Explicita para quais segmentos da sociedade (pessoas, famílias, comunidades, instituições ou setores) as ações e resultados do programa estão direcionados. Ainda que toda a sociedade se beneficie da solução de algum problema, o público-alvo deve indicar apenas os beneficiários diretos das ações e resultados. Valor do Programa: Corresponde à somatória dos recursos alocados para as ações do programa. 42
3.1.2 - O Desdobramento do Projeto/Atividade Esta é a primeira planilha a ser preenchida. Todas as células da planilha têm, no canto superior direito (detalhe vermelho), comentários indicando o que deve ser preenchido em cada campo. Assim, em caso de dúvida, é só passar a seta do mouse em cima do comentário e ele trará uma explicação sobre o campo. Os dados do cabeçalho da planilha serão exportados para as demais, naquilo que forem idênticos. Isto evita a repetição na digitação. Obs.: Os campos de cor cinza não deverão ser preenchidos, pois são campos protegidos que importarão dados de outras planilhas, ou campos protegidos que serão preenchidos automaticamente pelas memórias de cálculo do projeto/atividade. O número de ordem ao lado da coluna das providências corresponde ao número de providências, numa ordem crescente. Ex: As linhas 1,2,3...n da planilha referem-se ao número de providências que o projeto/atividade possui. O número de ordem 1 é relativo à 43
providência 1 e está vinculado ao plano de ação nº 1. Para cada providência a ser tomada, será necessário um plano de ação. Clique no número de ordem 1 (1ª providência) e irá direto para o plano de ação da providência 1, mas, se preferir, pode navegar pela linha do rodapé da planilha (Desdobramento, planos de ações, memórias de cálculo, etc). Alguns conceitos: Objetivo específico: Qual o resultado imediato esperado da ação, causa do problema a ser resolvido?; Meta Física: Que bem ou serviço será entregue pela ação? (produto da ação); Produto: Descrição do bem ou serviço, resultado da ação; Unidade de medida: Como posso medir o bem ou serviço que entrego? Quantidade: Quanto do bem ou serviço vai entregar? Providências: São "subações" que geram um conjunto de tarefas necessárias e suficientes para o alcance da meta física. São resultantes do desdobramento das ações que exigem a contribuição de outras equipes, gerando "subprodutos" necessários para que a meta física seja atendida. Valor financeiro: Quanto vai custar? Prazos: Em que período será realizada a providência? 44
3.1.3 O Plano de Ação Este é o plano de ação da Providência 1. Os campos não importados e não protegidos desta planilha devem ser preenchidos. Na linha 13 desta planilha, o primeiro número da 1ª coluna (nº de ordem), que no caso deve ser 1.1, corresponde ao número da primeira providência do desdobramento do projeto/atividade, e o segundo número corresponde a 1ª tarefa do plano de ação da providência 1. A linha 14 corresponde ao nº de ordem 1.2 que se refere à segunda tarefa da providência1. Na parte inferior da planilha, há dois sistemas de navegação que são os botões de navegação Voltar ao desdobramento ou Escolher a memória de cálculo; ou, ainda, a opção das próprias planilhas no rodapé da tela. 45
Alguns Conceitos: Plano de ação: É o Desdobramento das providências em suas tarefas, descrevendo os procedimentos, prazo e responsável pela execução; Tarefas: São subações seqüenciais que compõem uma providência e que devem ser conhecidas em detalhes pela equipe responsável, tornando possível o cálculo dos recursos humanos, materiais e financeiros. Procedimentos: Indicam como será executada a tarefa. Ex: através de licitação, através de compra direta, etc.. Também implicam a explicitação do porquê da execução da tarefa. 46
3.1.4 A Memória de Cálculo A 1ª memória de cálculo já terá importado alguns elementos do cabeçalho do plano de ação e do desdobramento do projeto/atividade. Todos os campos não protegidos e não preenchidos automaticamente estão abertos para preenchimento. Exemplo: É preciso definir de qual esfera se trata o projeto, dado a ser inserido na segunda linha da memória de cálculo ESFERA, que pode ser FISCAL ou SEGURIDADE SOCIAL. Na 2ª e 3ª linhas, especifique a classificação institucional, a qual se divide em ÓRGÃO e UNIDADE. A tabela de classificação Institucional está nos anexos deste manual. Na 4ª e 5ª linhas, especifique a classificação funcional, a qual se divide em FUNÇÃO e SUBFUNÇÃO. A tabela de classificação Funcional está nos anexos deste manual. Será preenchida uma memória de cálculo do projeto/atividade ou operações especiais. 47
O custo total da memória de cálculo será alimentado pelos custos dos itens de despesas e pela classificação da natureza da despesa. Esses custos somarão e totalizarão as tarefas dos planos de ação e estes totalizarão as providências que, por sua vez, totalizarão o custo do projeto/atividade. Algumas observações devem ser feitas para entendimento da planilha de memória de cálculo: a) a numeração 1.1 da coluna descrição da tarefa, na memória de cálculo, indicará o ponto onde será somado o valor da despesa na tarefa do plano de ação. Isto é, o valor somado pela memória nesta linha será exportado para a tarefa 1 do plano de ação 1 que se refere à providência 1 do projeto/atividade. Assim, sucessivamente, serão alimentados os valores das tarefas dos planos de ação. Logo, uma memória de cálculo terá itens de despesas de todas as tarefas do plano de ação referente ao produto a ser entregue, de modo que uma tarefa pode ter vários itens de despesas; b) o cabeçalho da memória de cálculo está congelado até a 13ª linha, portanto, para se visualizar todas as linhas a partir da 14ª linha, deve-se usar a barra de rolamento vertical. Verifique se você está mesmo na 14ª linha da planilha do EXCEL. Essa é a primeira linha que será preenchida na memória de cálculo; c) na discriminação dos itens de despesa, poderão ser indicados os produtos diretamente expressos como passagens, aquisição de veículo, serviços de cópia, combustível, honorários, hospedagem etc, ou então, apresentados como subelementos quando agregarem muitos itens pequenos, como: material de escritório, material de limpeza, material de copa e cozinha, etc. O critério a ser adotado pode estar relacionado à relevância do item a ser adquirido em termos financeiros. Após a descrição dos itens de despesa, indique a unidade de medida, a categoria de investimento e a quantidade do item que será utilizada e o custo unitário. A planilha totalizará o custo total. No caso de utilizar um subelemento agregado, que não tenha como especificar a unidade de medida, deixar o campo em branco e utilizar a unidade 1 como quantidade, uma vez que o custo unitário será igual ao custo total. No caso da categoria de investimento, cabe um esclarecimento, pois não é comumente utilizado pelos órgãos. Trata-se de projetos (ex. PNAFE, PNAGE) que são financiados com recursos externos, e que, muitas vezes, utilizam a categoria de investimento 48
para classificar o gasto e posteriormente apresentar relatórios aos agentes financiadores de acordo com cada categoria (ex. capacitação, consultoria, equipamento de apoio, entre outros). Também pode ser utilizado por aqueles órgãos que sentirem necessidade de ter mais uma opção de classificação de gasto, porém não é um campo de uso obrigatório. O passo seguinte será efetuar a classificação da despesa: - o 1º dígito indica a categoria econômica da despesa; - o 2º dígito indica o grupo da despesa; - os 3º/4º dígitos indicam a modalidade da aplicação; - os 5º/6º dígitos indicam o elemento da despesa objeto de gasto. No espaço final, indicar a fonte que será custeada a despesa. Exemplo: Aquisição de Combustível financiado pela fonte 1 e modalidade de aplicação direta - Digite 339030001 - sem ponto, sem vírgula, sem nenhum separador e a planilha fará automaticamente a separação dos códigos. Se precisar alterar o valor de um projeto, devem-se alterar as memórias de cálculo e, em seguida, alterar os produtos a serem entregues. Verifique o rodapé da memória de cálculo - A planilha possibilitará um resumo dos lançamentos feitos. Basta que se lance a classificação da despesa e fonte no campo "cálculo da despesa total", que terá um resumo por elemento de despesa e por fonte. Estas totalizações propiciarão o lançamento da proposta orçamentária no SAFIRA. Observações Complementares: a) as planilhas de desdobramento dos projetos/atividades estão limitadas a 10 (dez) providências, conseqüentemente, limitadas a dez planos de ação e 10 memórias de cálculo; b) as planilhas estão protegidas com senhas e não permitem alterações; c) se após consulta ao manual, ainda restarem dúvidas sobre os procedimentos de preenchimento das planilhas, solicitar informações adicionais à Seplan. d) as planilhas estão disponíveis no site da SEPLAN: www.rondonópolis.gov.mt.br - no link Planejamento - Processo de Elaboração do PTA / LOA 2008. 49
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ANEXO I 51