ISSN 1984-9354 O MERCADO GLOBAL DE CRÉDITOS DE CARBONO: ESTUDO COMPARATIVO ENTRE AS VERTENTES REGULADAS E VOLUNTÁRIAS André Luis Rocha de Souza (UFBA/NPGA) Danielle Soares Paiva (UFBA/NPGA) José Célio Silveira Andrade (UFBA/NPGA) Ricardo Curi Goulart (UFBA/NPGA) Resumo O presente artigo tem como objetivo comparar as regras e etapas do ciclo dos projetos de redução da emissão dos GEEs entre as vertentes reguladas e voluntárias do mercado global de créditos de carbono. Para atingir o objetivo proposto, reallizou-se uma revisão exploratória da literatura e documental, bem como entrevistas com alguns atores e profissionais da área e que atuam em ambos os mercados, para fins de validação de alguns dados. Os resultados apresentados evidenciaram no mercado voluntário algumas peculiaridades em termos de flexibilização das regras em relação ao mercado regulado. Entretanto, dentre os Padrões Internacionais (PIs) que mais se aproxima do Protocolo de Kyoto (PK), que dispõe de regras mais estruturadas e rígidas na concepção de projetos é o VCS. Esse PI detém a maior participação tanto no mercado global (35%) quanto no mercado brasileiro (76%). No mercado voluntário, observa-se um conjunto de Padrões Internacionais (PIs) que criam as suas próprias regras para o ciclo dos projetos de mitigação das mudanças climáticas, estando o Brasil atualmente com 72 projetos aprovados e registrados nesse mercado. Em relação ao mercado regulado, este é composto por um conjunto de regras que devem ser seguidas rigorosamente pelos participantes, cujo número de projetos brasileiros aprovados e registrados até 31 de março do ano corrente é de 188. Verificou-se que a diferença básica entre os dois mercados está no ciclo dos projetos e nas regras existentes em cada mercado. Enquanto no mercado de carbono regulado, em conformidade com o PK, os agentes governamentais são responsáveis pelo controle das normas e leis, no
mercado voluntário são os diferentes atores envolvidos que fixam as regras. Quanto às etapas do ciclo dos projetos, verifica-se que tanto no mercado regulado quanto no mercado voluntário os ciclos assemelham-se, tendo a principal diferença a inexistência de alguns atores como a AND e o Conselho Executivo. Em ambas as vertentes dos mercados de carbono, etapas como estudo de viabilidade, elaboração do projeto, monitoramento e verificação são necessárias, sendo constatadas algumas peculiaridades em cada vertente. No que se refere aos preços dos créditos de carbono, verificou-se que o mercado regulado possui o preço maior do que os créditos do mercado voluntário. Além disso, se comparado os preços dos créditos oriundos do MDL a pesquisa evidenciou que o preço dos créditos dos projetos que utilizam o VCS, padrão de maior representatividade na pesquisa, é 2 (duas) vezes maior que o segundo. Por fim, constata-se que o mercado de carbono, seja ele na vertente regulada ou voluntária, const Palavras-chaves: Mercado de Carbono. Créditos de Carbono. Mecanismo de Desenvolvimento Limpo. Mercado Voluntário de Carbono. 2
1. Introdução Os problemas gerados pelo aquecimento global vêm moldando a lógica de crescimento econômico das nações nas últimas décadas. Isso porque os impactos têm se alastrado não só sobre a economia, como também, sobre a vida, além do contexto sócio-ambiental (COUTINHO, 2010). O aumento acelerado da industrialização e, como consequência, o aumento do crescimento populacional fizeram com que princípios básicos de escassez e sobrevivência fossem desprezados, caracterizando assim um modelo insustentável de desenvolvimento (GORE, 2006). O fenômeno das mudanças climáticas têm sido um dos temas mais discutidos atualmente, e constitui-se [...] no desafio mais complexo que a humanidade já enfrentou [...], cujo [...] êxito requer ações custosas e coordenadas entre vários países, para lidar com uma ameaça distante, em nome de pessoas que ainda não nasceram [...] (VEIGA, 2010, p.82). Nesse sentido, a busca de alternativas de negócios que minimizassem as questões globais decorrente das mudanças no clima, fizeram com que novas oportunidades de negócio surgissem, tendo como foco principal a redução das emissões globais de GEE e o desenvolvimento sustentável, bem como, o desenvolvimento de inovações tecnológicas de baixo carbono, nos países em desenvolvimento (SIMONI, 2009). Assim, neste contexto, surgem os mercados de carbono globais ou mercado de emissões, nos quais são comercializadas economias de emissões evitadas denominados créditos de carbono. Assim, dentre as ações globais traçadas por líderes internacionais, tendo como foco a busca de alternativas sustentáveis, em 1997, fruto de discussões internacionais sobre o aquecimento global, foi assinado o Protocolo de Kyoto (PK). O PK é um acordo multilateral que estipula metas de redução da emissão de gases causadores do efeito estufa (GEE) por parte dos países integrantes do Anexo I i do documento, por meio da implementação de mecanismos de flexibilização, que de acordo com Simoni (2009), constitui-se no marco para a criação do mercado de carbono, gerando assim oportunidades para empresas diversas, seja na perspectiva de geração de valor seja na perspectiva de oportunidade de negócios. Dentre os mecanismos propostos, o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), constitui-se em uma ferramenta de mercado (SIMONI, 2009) que visa equilibrar desenvolvimento econômico e meio ambiente, que permite que as reduções de emissões decorrente de sua implementação 3
sejam comercializadas. O MDL vem sendo utilizado por diversos mercados de carbono no mundo, dentre os quais, o mercado European Union Emission Trading Scheme (EU ETS), o mais importante mercado de carbono no mundo além do mercado estadual americano Regional Greenhouse Gas Initiative RGGI, que reuni 10 estados do norte dos EUA (NETO, 2009; SIMONI, 2009). Os mercados de carbono regulado constituem-se em ambientes institucionais nos quais os participantes estão submetidos à legislação e normas nacionais ou globais, que estabelecem critérios e regras para concepção de projetos e comercialização das Reduções Certificadas de Emissões (RCE) oriundas dos projetos de MDL. Já o mercado voluntário pode ser entendido por um ambiente no qual as regras e normas emergem das relações entre os agentes participantes desse mercado, cujos projetos de mitigação e/ou redução de GEE estão submetidos a Padrões Internacionais (PI s) que fixam regras próprias para concepção. Esses mercados vêm se expandindo no mundo com a crescente comercialização de créditos de carbono tendo como foco a redução das emissões globais, respaldado, também, em virtude de que a concepção empresarial de crescimento do século XXI tem agregado aspectos socioambientais nas projeções dos projetos corporativos, visando resultados positivos para a sociedade, fundamentados em benefícios sociais, ambientais e econômicos sustentáveis (LIMA, 2007). Assim, o mercado de carbono pode ser compreendido sob duas vertentes, a saber: os mercados de carbono regulado e os mercados voluntários ou alternativos. Se por um lado o mercado de carbono regulado tem como marco principal o PK e no mercado interno BP Global (ex-british Pretoleum), por outro lado os mercados voluntários, espalhados pelo mundo, constituem-se em ambientes que não possuem metas de redução de GEE fixadas, cujas regras emergem de ações oriundas de diversos agentes da sociedade, como Governo, ONGs, além de outros agentes (SIMONI, 2009), cujos projetos transacionados são submetidos às Entidades Operacionais Designadas (EOD), escolhidas pelo Padrão Internacional (PI). No mercado voluntário não existem metas a cumprir, estando à motivação aos que ingressam comprando créditos neste mercado, contida na possibilidade de estabelecer um posicionamento estratégico favorável, no tocante a reputação e imagem da marca em face da credibilidade no quesito sustentabilidade (LIMIRO, 2009). Isto posto, considerando que tanto os mercados de carbono regulado quanto os mercados voluntários, que comercializam créditos de carbono gerados a partir de projetos de redução e/ou mitigação de GEE são considerados de grande relevância no combate as mudanças climáticas (VEIGA, 2010; SIMONI, 2009), bem como, constitui-se em uma 4
oportunidade de negócio para as empresas brasileiras, o presente artigo busca responder a seguinte pergunta de pesquisa: Quais as principais diferenças, em termos de regras e ciclo do projeto, entre as vertentes reguladas e voluntárias do mercado global de carbono? Parte-se do pressuposto que as regras do mercado regulado de carbono são mais rígidas e menos flexíveis do que as do mercado voluntário, enquanto que o ciclo de projeto do primeiro é mais longo, burocrático e caro quando comparado com o segundo. Em compensação, o preço de comercialização dos créditos de carbono do mercado regulado, em média, é maior do que os preços pagos pelo mercado voluntário. Para verificar esse pressuposto, o artigo objetivou comparar as regras e o ciclo dos projetos do mercado de carbono regulado e dos mercados de carbono voluntários. Para o alcance do objetivo proposto, realizou-se um estudo bibliográfico, documental e exploratório, bem como entrevistas com alguns atores e profissionais da área e que particularmente atuam em ambos os mercados, para fins de validação de alguns dados. A estrutura do artigo foi dividida em quatro partes, exceto esta introdução. Na primeira e segunda parte, é apresentada a revisão de literatura. Na terceira, a análise e discussão dos resultados da pesquisa comparando os dois mercados. E por fim, na quarta parte são expostas as considerações finais e recomendações de trabalhos futuros. 2. O Mercado de Carbono Regulado e o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) O mercado de carbono regulado originou-se nos mercados de enxofre nos EUA e no mercado interno de emissões de GEE da British Petroleum (BP) e do Protocolo de Kyoto (PK), os quais fixaram metas de emissões a serem cumpridos pelos participantes desses mercados e incluídos no Protocolo. Os Mercados regulados de carbono são quaisquer mercados de redução de Gases causadores do Efeito Estufa (GEE) nos quais os participantes estão submetidos a uma legislação local ou internacional que, de alguma forma, impõe restrições com relação à emissão desses gases (SIMONI, 2009. p. 68). No entanto, de acordo com Seiffert (2009), foi a partir do PK, um acordo multilateral, assinado pela maioria dos países considerados como maiores poluidores a época, que foram fixadas metas a serem cumpridas por esses países, que participam dos mercados de carbono em conformidade com o PK (NETO, 2009). O acordo assinado em 1997, na 3ª Conferência das Partes (COP 3), em Kyoto, no Japão gerou reflexões a níveis globais a cerca de 5
alternativas de desenvolvimento sustentável. Este documento trata-se de um acordo internacional, assinado pelos países desenvolvidos, sem a participação dos Estados Unidos e a Austrália, que se negaram ao acordo, cujo objetivo primordial é estabelecer mecanismos para a contenção de emissão dos GEE na atmosfera (SANTOS, 2008). Para tanto, fixou metas de redução de emissões para os países desenvolvidos denominados Quantitative Emissions Limitation and Reduction Objectives (QELROS) (DELFULPO, 2009). O PK estabelece metas, com prazos fixados, para 39 países industrializados reduzir as emissões dos gases em média 5,2%, no período de 2008 até 2012, em relação aos níveis de 90 (SEIFFERT, 2009; LIMIRA, 2009). Para o cumprimento das metas fixadas pelo acordo, foram criados os mecanismos de flexibilização, que permitem a realização de compra e venda de Reduções Certificadas de Emissão (RCE) (SIMONI, 2009), tais como o Comércio Internacional de emissão (CIE) que desencadeou um livre comércio de direitos de redução de emissões em nível global, permitindo separar quem pagará pelo controle de quem instalará o controle (SEIFFERT, 2009). Implementação conjunta que permite que países com metas fixadas pelo PK adquiram de outros países desenvolvidos Unidades de Redução de Emissões (URE), que tem por objetivo a captura e/ou seqüestro dos gases geradores do efeito estufa e o Mecanismo de desenvolvimento Limpo (MDL) que permite a participação de países não obrigados pelo acordo sendo considerado como um mecanismo de flexibilização voluntária (SEIFFERT, 2009). O MDL constitui-se em um mecanismo adicional para o cumprimento das metas pelos países desenvolvidos, participantes do PK, e vem sendo utilizado pelas empresas para o alcance das metas as quais estão obrigadas a cumprirem, a partir da compra das RCEs dele decorrente ou Offsets ii. Dentre os mercados que comercializam os créditos de carbono gerado a partir de projetos de MDL está o mais importante denominado European Union Emission Trading Scheme (EU ETS), o Esquema Britânico de Negociações de Emissões (UK Emission Trading Scheme), considerado, segundo informações de Vela e Ferreira (2005), o maior do mundo em negociações de GEE e o Mercado Europeu de Negociações de Créditos de Gases do Efeito Estufa (GHG European Trading Scheme), que tem o objetivo de intermediar a compra e venda entre indústrias poluidoras e as que emitem menos gases do que o permitido (NETO, 2009; SIMONI, 2009). De acordo com Neto (2009), o EU ETS, regulado pela Diretiva Européia 87/03, é composto por 10.000 empresas, tais como: empresas que produzem energia térmica, refinarias de petróleo, fabricas de papel e celulose, empresas de metais ferrosos, entre outras. 6
O MDL possibilita aos países em desenvolvimento, a exemplo do Brasil, que são considerados às Partes não Anexo I iii do PK, a elaboração e desenvolvimento de projetos de redução de emissões e a comercialização das RCEs, dele decorrente, com os países obrigados pelo acordo ao cumprimento das metas. Para Simoni (2009), o MDL cria novas oportunidades de negócios para empresas de setores distintos, tendo em vista a perspectiva de aumento de valor de mercado a partir desse mecanismo de flexibilização. Já para Delfulpo (2009, p. 30), o MDL mantém-se como importante alternativa para a viabilização de projetos e tecnologias que reduzam as emissões de GEE, sendo um instrumento com bastante procura por compradores internacionais. Em função do valor do investimento ser menor, os países desenvolvidos tendem a financiar projetos de MDL, em países em desenvolvimento, de tal forma que eles possam comprar o produto gerado destes projetos, ou seja, os créditos de carbono, para cumprimento das metas fixadas pelo PK. No contexto brasileiro, no que tange as atividades de Projetos com base no MDL proposto por Kyoto, devidamente registradas no Conselho executivo da ONU, o país lidera ao lado da China (1291) e da Índia (631) o maior número de atividades de projetos de MDL no mundo. Atualmente, o país já atingiu a marca de 188 projetos registrados, o que representa 6% em relação ao total de projetos de MDL devidamente registrado no mundo, até o dia 31 de março de 2011 (MCT, 2011). Figura 1 Número de Projetos Registrados no Conselho Executivo do MDL Fonte: MCT (2011) 7
Para Seiffert (2009), os projetos de MDL tendem a introduzir alterações nos processos produtivos, com o intuito de aumentar sua sustentabilidade, conforme preconiza o artigo 12 do PK, onde os projetos de reduções de emissões de GEE devem necessariamente contribuir para o desenvolvimento sustentável (IBRI, 2009. p.09). Portando, os projetos de MDL são uma grande oportunidade para os países em desenvolvimento, que se beneficiam com a obtenção de investimentos provenientes dos países desenvolvidos e também da absorção de novas tecnologias, favorecendo as empresas que se preocupam com a questão ambiental e que tenham os projetos elegíveis e aprovados (SANTOS, 2008). Porém, Vela e Ferreira (2005) chamam a atenção no que tange a implementação dos projetos de MDL, afirmando que envolve altos custos de transação, além de riscos, incertezas e, sobretudo um processo bastante burocrático, o que tem gerado grande demora nas análises dos projetos, representando possíveis barreiras para sua plena utilização no Brasil e demais países em desenvolvimento. O montante de recursos transacionados nesse mercado, no ano de 2009, ultrapassou a casa dos 144 bilhões de dólares (ABNT, 2011). No âmbito do mercado de carbono regulado, em conformidade com o PK, os projetos de MDL passam por um ciclo composto por etapas antes de terem direito às Reduções Certificadas de Emissões (RCE). Tais etapas são discutidas no tópico 2.1 a seguir. 2.1 Ciclo do Projeto de MDL A tramitação de um projeto de MDL, como instrumento de política pública ambiental internacional, apresenta etapas bem características, e de certa forma obedecendo a uma lógica semelhante à certificação de Sistemas de Gestão segundo um modelo normativo da International Organization for Standardization (ISO). Dessa forma, diferentes agentes apresentam papéis extremamente importantes, pois são responsáveis por instâncias de 8
aprovação, de modo a assegurar a credibilidade do processo de certificação de créditos de carbono (SEIFFERT, 2009). Para sua concepção, inicialmente, por meio de estudos, faz-se uma verificação do potencial do projeto e sua viabilidade, que são realizados pelos participantes do projeto, constituindo-se na Fase 0 do projeto. Confirmada a sua contribuição para a redução e/ou captura dos GEE, deve-se proceder à elaboração do Documento de Concepção do Projeto DCP, que constitui-se na proposta (Fase 1), que para ter validade deve ser apreciada e validada pela Entidade Operacional Designada (EOD) (Fase 2). Após validação, o projeto segue para Fase 3 que é a avaliação pela Autoridade Nacional Designada (AND), no Brasil representada pela Comissão Interministerial de Mudanças Globais do Clima (CIMGC) que tem o papel de avaliar a contribuição do projeto ao desenvolvimento sustentável. A partir disso, sendo aprovado, o projeto segue para Fase 4 que é a de registro no Conselho Executivo do MDL CEMDL ligado ao United Nations Framework on Convention Climate Change (UNFCCC). A partir do registro, os participantes do projeto devem monitorar as atividades para a redução de GEEs, cujo desempenho é verificado pela EOD, que certifica as RCEs que o projeto tem direito, constituindo esse processo nas Fases 5 e 6. Por fim, tendo o projeto sido certificado, o CEMDL/UNFCCC emiti as RCEs permitindo que os créditos sejam comercializados no mercado de carbono regulado, caso não tenham sido ainda comercializados, e que as transações financeiras entre os negociadores possam ser efetivadas, sendo essa a Fase 7, fechando assim o ciclo, cujo esboço pode ser visualizado na Figura 2 (SMA, 2011). É importante salientar que as negociações também podem acontecer em outras fases do ciclo, sem, necessariamente, o projeto está devidamente certificado, através de acordo diretos entre as partes (SEIFFERT, 2009). Figura 2 Ciclo dos Projetos de MDL no Mercado de Carbono Regulado Fonte: Adaptado de SMA (2011). 9
A elaboração do Documento de Concepção do Projeto (DCP), de acordo com o MCT (2011) constitui-se em uma das etapas principais desse ciclo. Nessa etapa, os proponentes do projeto devem elaborar a descrição da atividade a ser implementada, indicar os participantes nela envolvidos, detalhar a metodologia e a linha de base adotadas, relatar os cálculos de redução ou remoção de GEE da atmosfera e apresentar o plano de monitoramento que será utilizado, entre outras informações importantes. Desta forma, os projetos de MDL devem nascer tendo como linha de base o princípio da adicionalidade (ou seja, comprovando que a redução de emissão ocorre adicionalmente às reduções que ocorreria sem a sua implementação) (DELFULPO, 2009). Lopes (2002) afirma que, além do critério da adicionalidade, uma condição básica para a aprovação do projeto é a obrigatoriedade de comprovação de que as opiniões de todos os stakeholders incluindo indivíduos, grupos e comunidades foram consideradas para a sua elaboração. Assim, os principais projetos de MDL elegíveis são aqueles que tratam do aumento da eficiência energética, do uso de fontes e combustíveis renováveis, da adoção de melhores tecnologias e sistemas para o setor produtivo em geral, do resgate de emissões de GEEs através de sumidouros, da estocagem dos GEE retirados da atmosfera, além de atividades ligadas ao uso da terra como o reflorestamento e o florestamento. No entanto, existe uma grande incógnita na formação de um único mercado global para a comercialização dos créditos de carbono decorrente dos projetos de MDL. Isso, porque, existem vários mercados, no mundo, a exemplo do mercado de redução de emissões de New South Wales, na Austrália, o mercado de redução de emissão da Holanda, Certified Emission Reduction Unit Precurement Tender (Cerupt/Erupt), dentre outros, que comercializam os créditos de carbono oriundos dos projetos de MDL e de outros projetos de mitigação das mudanças climáticas do mercado de carbono voluntário, oriundos de projetos da Ásia, África e América Latina (SIMONI, 2009; NETO, 2009), que não são necessariamente embasados no MDL. O PK vem sendo discutido atualmente por diversos agentes globais tendo como pauta não só a possibilidade de extensão do referido acordo, como também, em função da necessidade de fixar novas metas de redução, já que quando foi criado utilizou-se como referência as emissões existentes na década de 90, sendo um dos temas da 16ª Conferência das Partes, realizada em Cancun, no México. Além disso, o fato do acordo não contar com o principal emissor de gases do mundo, os EUA, bem como a China que se enquadra como Anexo II do PK (a época da assinatura do acordo não se apresentava dentre os principais 10
poluidores, ou seja, não obrigada ao cumprimento das metas fixadas), tem dificultado grandes avanços nas negociações de continuidade do acordo (SEIFFERT, 2009), cuja efetividade tem sido questionada. Esse fato tem contribuído, por outro lado, para o crescimento dos mercados voluntários, que será abordado no tópico 3 a seguir, sobretudo pelo fato de que os EUA e a China, por serem os maiores emissores por natureza, o tornam também os maiores compradores dos créditos de carbono e como não participam do PK buscam no mercado voluntário as compensações das suas emissões (IBRI, 2009). 3. Mercado Voluntário de Carbono e os Projetos de Redução de Emissões de GEEs O mercado voluntário de carbono constitui-se em ambientes institucionais nos quais são negociados entre os agentes (governo, empresas, ONGs etc.) créditos de carbono ou Voluntary or Verified Emission Reduction (VER) (SIMONI, 2009), a partir de interesses específicos desses agentes, que não estão vinculados às metas obrigatórias estabelecidas pelo PK. Simoni (2009) amplia a definição de mercado voluntário, afirmando que são quaisquer mercados de carbono nos quais compradores e vendedores não estejam contingenciados por legislações mandatórias (p. 81). Nesses mercados, a preocupação dos investidores e compradores pauta-se no gerenciamento de seus impactos em relação às mudanças do clima, sua imagem, reputação, interesses em inovações tecnológicas para redução de GEE, legitimidade, necessidade de se prepararem para regulação futura e/ou planos de revenda de créditos de carbono lucrando com as comercializações (IBRI, 2009). As negociações nesse mercado são financiadas por organizações e indivíduos que querem neutralizar o impacto das emissões produzidas pelas suas atividades, viabilizando assim a geração de resultados positivos para o território local, bem como contribuindo para a sustentabilidade ambiental global (CARBONPOSITIVE, 2009; INSTITUTO CARBONO BRASIL, 2010). Esse mercado configura-se num mercado com baixos custos de transação, se comparado ao mercado regulado. Por ora, as regras são estabelecidas voluntariamente pelos participantes, ou seja, pelo próprio mercado, em que são definidos parâmetros e as normas as quais estão submetidas os participantes (SIMONI, 2009). Para esse autor (2009, p. 81): Enquanto o mercado regulado é organizado por entidades com poder legislativo, o mercado voluntário é o resultado de uma privatização do processo de regulamentação. São os consumidores que determinam quais as regras a serem 11
seguidas pelas fontes emissoras, e, portanto, os participantes do mercado voluntário também respondem a demandas existentes. Entre as iniciativas de comercialização das VERs não relacionadas ao PK, encontram-se a Bolsa do Clima de Chicago (Chicago Climate Exchange), mais conhecida por CCX. O mercado voluntário surgiu de forma paralela ao mercado regulado (SIMONI, 2009) e constitui-se em um arcabouço institucional no qual os projetos seguem os Padrões Internacionais (PIs) criados por instituições privadas que estabelecem critérios próprios para aprovação. Os PIs foram criados por diferentes atores (ONGs, setor privado, entre outros) com a preocupação em atestar qualidade aos créditos oriundos de projetos do mercado voluntário de carbono (SIMONI, 2009. p. 83). De acordo com o CarbonPositive (2009), os PIs estabelecem guidelines para o desenvolvimento dos projetos de acordo com seus critérios, que por sua vez já são conhecidos pelo mercado, o que viabiliza que esses projetos tenham solidez e cujos créditos possuem maior valor. Além disso, os PIs tem o papel, também, de estabelecer guidelines para empresas/consultorias estarem aptas a aplicar a metodologia dos padrões. Isso foi feito em função da falta de credibilidade até então existente nesse mercado, devido à falta de regulamentações claras em relação às principais características que determinam a credibilidade e validade dos projetos, quais sejam: contabilidade, monitoramento, verificação, certificação, registro, dentre outras. Esse contexto vem sendo transformado nos últimos anos, onde os PIs (QUAIS PIs) vêm dando credibilidade ao mercado de carbono voluntário sendo responsáveis por mais de 97% das transações ocorridas nesse mercado (VCS, 2009; HAMILTON et. al., 2010; ECOSYSTEM MARKETPLACE, 2009). Entre as iniciativas mundiais de comercialização de créditos de carbono, estão os PI s apresentados na Figura 3, que possuem regras de certificação e validação próprias. 12
Figura 3 Participação dos PIs de Projetos de Redução e/ou Mitigação de GEE no Mundo do Mercado Voluntário de Carbono. Fonte: ECOSYSTEM MARKETPLACE (2011). Conforme Figura 3, os PI's que vem dominando em termos de participação de mercado em projetos de redução de emissões de GEE são: o Voluntary Carbon Standard (VCS) com 35% dos projetos negociados, acompanhado pelo Climate Action Registry (CAR) que deteve 31% das transações no período e da Bolsa do Clima de Chicago (CCX) que foi responsável por 12% das transações. Assim, verifica-se que 78% das transações ocorridas no mercado até outubro de 2009 estavam restritas a esses 3 (três) PI's. De acordo com Hamilton et. al. (2010), 68% do mercado voluntário de carbono em 2008 era dominada pelos padrões VCS, CAR e Gold Standard (GS), que cedeu lugar ao CCX em 2009. Assim, nos últimos anos, pôde ser observado no mercado voluntário o desenvolvimento de um número considerável de PI s, dando um forte sinal de amadurecimento deste segmento (KOLLMUSS, LAZARUS, LEE, LEFRANC, POLYCARP, 2010). Os PI's possuem o propósito de oferecer um produto compreensível, transparente e com credibilidade, favorecendo uma relação de confiança entre o financiador e o comprador, bem como todo o mercado voluntário (BONFANTE, 2010; ABNT, 2011; SIMONI, 2011). Atualmente há registros de mais de uma dezena de instituições que atuam no mercado de carbono voluntário identificados pelo presente estudo, sendo que 9 (nove) delas, extraídas de uma amostra de 20 mapeadas pela pesquisa, são responsáveis por quase 100% dos projetos que negociam créditos de carbono no mercado voluntário conforme Figura 3, quais sejam: Voluntary Carbon Standard (VCS), Programa de compensações da Bolsa do Clima de Chicago (CCX), Climate Action Reserve (CAR); Gold Standard for Voluntary Emission 13
Reductions (GS), The Climate, Community & Biodiversity Standards (CCB), Standard for Verified Emission Reductions (VER+), American Carbon Registry (ACR) e International Standard Organization (ISO) 14064 e Carbono Social (CS). Cada PI determina as regras ou critérios de aceitação dos projetos, os quais servem de guidelines para tanto as empresas elaborarem seus projetos como aplicarem a metodologia. De certo que algumas regras, segundo Simoni (2009), não são tão claras induzindo a erros de interpretação, no entanto, percebe-se uma grande convergência entre elas. A maioria das regras buscam garantir a transparência e credibilidade, aspectos tão necessários para um mercado sem uma instituição de regulação central como o mercado regulado. No tocante ao número de projetos brasileiros aprovados e habilitados para o comércio de créditos de carbono, nesse mercado, identificou-se 72 projetos (MARKIT, 2011), distribuído conforme a Figura 4, por PI s, em que o VCS é um dos principais responsáveis, respondendo por 76% desses projetos no Brasil, seguido da CCX com 10% e CCB com 7%. Figura 4 - Número de Projetos Brasileiros registrados no Mercado Voluntário de Carbono por Padrões Internacionais (PI) Fonte: Elaborado pelos autores (2011) Nesse contexto, o mercado voluntário de carbono apresenta-se como uma oportunidade de negócio, em que as soluções das questões ambientais são atreladas a instrumentos econômicos, bem como, a sua precificação com base nas perspectivas de empresas e indivíduos. Segundo especialistas, o principal motor é o boom verde que ocorre entre as empresas norte-americanas. Os papéis voluntários, que são aqueles comercializados fora do âmbito regulado pelo PK, os chamados VER, movimentaram em 2009 no mundo 14
cerca de US$ 2,8 bilhões (ABNT, 2011). De acordo com Seiffert (2009), dentre as vantagens existentes em realizar a comercialização das VERs no mercado voluntário está à flexibilidade quanto à certificação dos créditos, que é mais simples se comparada ao mercado regulado de carbono, podendo os créditos oriundos de um projeto ser comercializado antes mesmo de ser validado/certificado, embora os valores dos créditos negociados sejam menores do que os créditos negociados por meio do mercado de carbono regulado em conformidade com o PK. Contudo, de acordo com Simoni (2009) e IBRI (2009), os preços das VERs podem ser maiores do que os preços das RCEs dependendo da qualidade tecnológica envolvida no projeto. 3.1 Ciclo dos Projetos no Mercado de Carbono Voluntário As VERs do mercado voluntário são provenientes de projetos distintos, dentre os quais se destacam os seguintes tipos: florestais, energia renovável, gases industriais (IBRI, 2009). Entre os projetos florestais, um tipo em especial desperta a atenção no Brasil. Trata-se das Reduções de Emissões por Desmatamento e Degradação (REDD), vista por muitos e principalmente pelo governo brasileiro como um incentivo para a redução de desmatamento e cumprimento das metas da Política Nacional de Mudanças Climáticas (PNMC), instituída pela Lei nº 12.187, de 29 de dezembro de 2009. No tocante aos ciclos dos projetos de redução de GEE no mercado voluntário, normalmente, são menos burocrático e oneroso do que no mercado regulado pelo PK, seguindo etapas mais flexíveis, a saber: o) análise de viabilidade pelos participantes do projeto; i) elaboração e concepção do projeto pelos proponentes e consultores; ii) validação do projeto pela EOD; iii) registro do projeto pelos PIs; iv) monitoramento pelo proponente e verificação pela EOD; v) Emissão das VERs pelos PIs. Dessa forma, para que as VERs possam ser emitidos os projetos devem passar pelas seguintes etapas, conforme mostra a Figura 5: Figura 5 Ciclo dos Projetos no Mercado de Carbono Voluntário Fonte: Elaborado pelos autores (2011) 15
Antes da elaboração do projeto é necessário que a empresa que deseja assim submetêlo realize uma análise de viabilidade do projeto de forma a verificar além das questões econômicas, defina a metodologia a ser utilizada, ou seja, um conjunto de procedimentos a ser seguido para evidenciar a redução/ mitigação da emissão de GEE. A metodologia por sua vez acaba por direcionar a que PI o projeto deve ser submetido. Assim, depois de realizada a análise de viabilidade, os proponentes do projeto, geralmente, em conjunto com consultorias especializadas na elaboração de projetos de carbono, devem optar para qual PI o projeto deve ser submetido. O PI possui guidelines a fim de credenciar organizações para a aplicação de sua metodologia. O monitoramento do projeto é realizado pelos proponentes do projeto seguido da verificação/certificação por auditores independentes e de terceira parte, semelhante ao processo de certificação de gestão da qualidade. Dessa forma, os créditos certificados são registrados de forma única e mensurável, para que possam ser emitidos pelos PIs. 4. Apresentação e Análise dos Resultados A partir da revisão da literatura apresentada acima, no mercado de carbono voluntário existe uma grande diversidade de Padrões Internacionais (PIs), que fixam regras e critérios, próprios, de concepção de projetos de redução de emissões de GEE, bem como guidelines para credenciamento de consultorias especializadas no desenvolvimento de projetos de redução de GEE, enquanto que no mercado regulado as regras são definidas pelo Protocolo de Kyoto (PK), acordo internacional, considerado o marco do mercado de carbono, bem como, por normas regionais em países participantes desse mercado. Verifica-se, conforme Figura 1 e 5, que as etapas do ciclo dos projetos assemelham-se. Em ambas as vertentes dos mercados de carbono etapas como estudo de viabilidade, elaboração do projeto, monitoramento e verificação são necessárias, sendo constatadas algumas peculiaridades de cada vertente. Etapas como aprovação pela Agência Nacional Designada (AND) e submissão ao Conselho Executivo são observadas apenas no mercado regulado, que constituem-se em exigências da regulamentação do referido mercado. Tais etapas acabam por tornar o processo mais demorado e portanto, mais burocrático, em virtude da atuação de mais atores no processo acarretando aumento nos custos de transações (VELA E FERREIRA, 2002). Além disso, se por um lado o mercado regulado de carbono é acompanhado/controlado por entidades públicas, com poderes para legislar, ou seja, criar leis 16
e normas, a exemplo a AND e o Conselho Executivo do MDL, por outro lado o mercado voluntário é resultante da mobilização de agentes, principalmente dos PI s, que de acordo com Simoni (2009), resulta de uma privatização do processo de regulamentação. Assim, a fixação das regras atendem a interesses distintos, ou seja, cada agente de participação forte no mercado, a exemplo do PI s estudados, estabelecem guidelines para concepção dos projetos as quais estão submetidos os participantes desse mercado. A etapa de registro operacional, presente em ambas vertentes (regulada e voluntária), objetiva conceder maior transparência e credibilidade ao mercado, de forma a garantir que o registro da redução da emissão seja único e rastreável. Embora todos os PI's fixem critérios próprios, alguns assemelham-se seja em função de que algumas instituições permitirem que alguns projetos sejam aceitos nos moldes de outro PI que não o seu, ou em função de que trata-se de regras generalistas. Ademais, muitas delas se assemelham com as solicitadas pelo mercado regulado em conformidade com o PK. Dessa forma, a Figura 6, apresenta, de forma sintética, a comparação das regras adotadas tanto do no âmbito do Protocolo de Kyoto (PK), por meio do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), como dos PI s, aplicadas como regras do jogo desde a concepção de um projeto à sua aprovação e comercialização dos créditos de carbono. Figura 6 Regras para concepção de Projetos de Redução de Emissão e/ou Mitigação de GEE no Mercado de Carbono Global Fonte: Elaborado pelos autores (2011) Conforme Figura 6, as regras para concepção dos projetos de redução de emissão e ou mitigação de GEE não são unanimes no processo de análise desses projetos. Verifica-se que os PI s constituem-se em guidelines de projetos de mitigação das mudanças climáticas, bem como, responsáveis pelo credenciamento da EOD na validação do projeto, fixam regras 17
distintas e, em alguns casos, regras específicas. Conforme exposto anteriormente, a característica de normas distintas corrobora com o fato de que alguns padrões aceitam projetos com uso de padrões de outras instituições. Isso explica, porque alguns padrões como a CCX, CCB e CS fixam regras específicas para a concepção de projetos com seus padrões. A única regra que não é aceita de outros padrões é a verificação independente, que é realizada pela Entidade Operacional Designada (EOD) designada pelo PI específico (CCX e CCB) e disponibilização para a crítica pública, atividade essencial na aprovação de um projeto pelo MDL, VER+ e CS (LOPES, 2002). Por um lado, o PK, instrumento global de regulação do mercado de carbono, fixa um conjunto de regras que devem ser contempladas pelos projetos de MDL submetidos ao Conselho Executivo do MDL. Conforme Figura 6, o PK apresenta-se como o mais completo em termos de regras para concepção de projetos. Dentre os PI s que mais se aproxima do PK, que dispões de regras mais estruturadas e rígidas na concepção de projetos é o VCS. Considerando que quanto maior a credibilidade do padrão no mercado, maior a confiabilidade no processo (SIMONI, 2009), verifica-se que o domínio de mercado exercido pela VCS, 35% no mercado global, (ECOSYSTEM MARKETPLACE, 2009), e no caso brasileiro 76% dos projetos registrados, (MARKIT, 2011) é fruto dessa premissa, ou seja, a confiança e confiabilidade dos trabalhos realizados por esse padrão. O mesmo oferece um sistema de qualidade para créditos de carbono com critérios bem parecidos com os utilizados no MDL, determinando regras como o princípio da adicionalidade (SIMONI, 2009). De forma convergente, os PI s, bem como o PK solicita que os projetos depois de realizadas as etapas de monitoramento sejam submetidos a auditorias independentes, o que permite garantir seriedade ao processo. Essa mesma lógica é seguida pelos padrões CAR e GS, que ocupam a 2ª e 3ª colocação em participação de projetos no mercado voluntário global, representando 31% e 17%, respectivamente, dentre os quais somente o GS tem projetos no Brasil, ficando com 6% do total de projetos registrados. No mercado voluntário as regras são mais flexíveis, e, portanto, injetam ao mercado maior dinâmica e rapidez no processo, considerando projetos de características distintas o que permite que os projetos sejam aprovados de forma mais rápida o que gera menores custos de transação, cujos participantes buscam nesse mercado estratégias vinculadas à marca do seu negócio diante das questões ambientais. Já no mercado regulado, em conformidade com o PK, por meio do MDL, que tem por objetivo fomentar o surgimento de tecnologias mais limpas que promovam o desenvolvimento sustentável nos países em desenvolvimento e que 18
contribuam para que os países desenvolvidos cumpram com suas metas, apresentam regras rígidas e burocráticas, o que tem gerados problemas tais como morosidade e custos de transação mais altos nos ciclos dos projetos (SIMONI, 2009). Além dos problemas apresentado acima, encontrados no mercado regulado, estão os gargalos financeiros encontrados pelas empresas brasileiras no que tange a implementação do projeto, conforme salientado por Vela e Ferreira (2005), em virtude dos altos custos de transação, além de riscos e incertezas, sendo, portanto necessária busca de apoios financeiros junto a fundos governamentais para sua efetiva implementação. Evidência que é ratificada pela pesquisa de Costa (2011) ao afirmar que o custo médio para o desenvolvimento de um projeto de MDL varia entre 50 e 115 mil dólares americanos e seu tempo de aprovação pode variar de 6 a 18 meses. Já no mercado voluntário, os custos de transação tendem a ser mais baixos, dependendo do PI escolhido, com um tempo médio para aprovação de um projeto variando entre 3 a 8 meses (KOLLMUSS, 2008). Considerando os principais padrões discutidos na pesquisa, tem-se que para projetos que usam o padrão VCS, os custos podem variar entre 296 dólares americanos para um micro projeto a 58 mil dólares americanos para um mega projeto; já no padrão GS, os custos de desenvolvimento variam entre 8 mil dólares americanos para projetos com escala pequena a 18 mil dólares americanos para projetos de grande escala; em relação ao padrão VER+, os custos variam entre 7 mil dólares americanos para projetos de pequena escala a 22 mil dólares americanos para projetos de grande escala; em relação a CCX, que por sua vez só aceita projetos acima de 10.000 toneladas de CO 2e, sendo que o custo de adesão a Bolsa varia de 1 mil a 30 mil dólares americanos, dependendo do tipo de participante, sendo cobrado 0,12 cents de dólares americanos para toneladas de CO 2e para países não anexo I do PK e 0,15 cents de dólares americanos para países incluídos no anexo I; e, por fim, em relação ao padrão CCB, os custos variam entre 5 mil dólares americanos a 14 mil dólares americanos (KOLLMUSS, 2008). Assim, de acordo com Simoni (2009. p. 85), o mercado voluntário de carbono, por apresentarem menores custos de transação, constitui-se em uma oportunidade de inovação, cuja tendência é que as empresas busquem estratégias de sustentabilidade empresarial como ferramenta para atrair investimentos e perenidade do negócio. Muito embora cada PI tenha seu papel definido no mercado voluntário, verifica-se que eles tendem a atuar de forma cooperada observando no caso dos projetos brasileiros parceiras entre eles, a exemplo da participação da Social Carbon, cuja metodologia adotada é aplicada 19
em conjunto com o padrão VCS, sendo o SC incumbido em avaliar a contribuição do projeto para o desenvolvimento sustentável, e o VCS, de quantificar as reduções de emissões dos projetos. Portanto, são PIs complementares. Quanto à comparação da variação dos preços no mercado voluntário de carbono e no mercado regulado de carbono, de acordo com o tipo de projeto e escala, pode ser observada, conforme Figura 7. Figura 7 - Preços dos créditos de carbonos de projetos do Mercado de Carbono Regulado e Mercado de Carbono Voluntário Fonte: Adaptado de KOLLMUSS (2008) No que se refere aos preços dos créditos de carbono, conforme Figura 7, verificou-se que no mercado regulado o preço das RCEs são maiores se comparado as VERs do mercado voluntário de carbono. Enquanto os preços dos créditos provenientes de projetos de MDL variam entre 15 e 30 euros, no mercado voluntário os preços dos créditos oriundos dos projetos tende a uma variação de acordo com o padrão ao qual estão vinculados. Se comparado o preço dos créditos MDL com os preços dos projetos que utilizam o padrão VCS, cujo preço varia entre 5 a 15, observa-se que o primeiro tem em média o preço 2 (duas) vezes maior que o segundo. A variação de preço observado para o padrão VER+, também varia entre 5 a 15 euros, cuja participação em projetos no mundo representa 31%, não 20
constando, até o momento, sua participação em projetos brasileiros. Em relação ao padrão CCX, que constitui-se o 3º maior em termos de projetos no mundo (12%) e 2º em termos de projeto no Brasil (10%), observou-se que este padrão apresenta os menores preços para os créditos de carbono, variando de 1 a 2 euros. No entanto, o padrão que apresentou a variação de preço mais próximo dos preços oriundos de projetos de MDL foi o Gold Standard, cujo preço varia entre 10 a 20 euros no mercado voluntário, estando em 4º colocado em termos de participação de projetos no mundo (7%) e no Brasil (3%). 5. Considerações e Recomendações Finais O presente artigo teve por objetivo comparar as regras e o ciclo dos projetos no mercado de carbono regulado e voluntário. Para isto, foi realizado estudo bibliográfico, documental e exploratório de ambos os mercados de carbono, cujos dados foram validados junto a profissionais atuantes em ambas vertentes do mercado. A partir dos dados apresentados, verificou-se que o pressuposto desta pesquisa foi validado. O PI que possui maior participação no mercado global e brasileiro, a VCS, adota critérios parecidos aos do MDL. No tocante as diferenças básicas dos mercados regulado e voluntário, identificou-se diferenças tanto no ciclo dos projetos quanto nas regras existentes em cada mercado. Enquanto no mercado de carbono regulado, em conformidade com o PK, os agentes governamentais são responsáveis pelo controle das normas e leis, no mercado voluntário as regras são fixadas pelos diversos atores envolvidos, não existindo metas obrigatórias a serem cumpridas. Já no que se refere ao ciclo dos projetos, etapas como aprovação pela AND e submissão ao Conselho Consultivo são observadas apenas no mercado regulado, o que concede a esse mercado um caráter mais burocrático e com maior custo de transação quando comparado com o mercado voluntário de carbono. No que se refere aos preços dos créditos de carbono, verificou-se que no mercado regulado esses créditos possuem os preços maiores se comparado com os créditos do mercado voluntário. Assim quando compara-se o preço dos créditos MDL com os preços dos projetos que utilizam o VCS, padrão de maior representatividade na pesquisa, cujo preço varia entre 5 a 15, observa-se que o primeiro tem o preço 2 (duas) vezes maior que o segundo. 21
Constata-se que o mercado de carbono, seja ele na vertente regulada ou voluntária, constitui-se em um instrumento econômico de extrema importância na viabilização da redução das emissões de GEE, contribuindo assim para a mitigação das mudanças climáticas. Por fim, recomenda-se que a pesquisa seja ampliada. Dessa forma, novas investigações devem ser realizadas visando a mensuração com maior precisão, em termos de tempo e custos dos ciclos de projeto, flexibilidade das regras e preços pagos pelos créditos através da realização de estudos de casos múltiplos envolvendo projetos de ambos os mercados regulado e voluntário. 6. Referências ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS (ABNT) / CEE-146. Apresentação dos modelos existentes para mercado voluntário de carbono. Disponível em: http://www.abnt.org.br. Acesso em: 29 mar.2011. BONFANTE, T. Padrões e Mercado Voluntário de Carbono. IMAFLORA. 2010. CARBONPOSITIVE. Standards now integral to voluntary carbon market. 2009. Disponível em: <http://www.carbon.org.za/newsitem.php?itemid=144>. Acesso em 09 mar. 2011. COUTINHO, Luciano. A capa de gases de efeito estufa sobre o planeta constitui na verdade, uma falha maciça de mercado. In: ARNT, Ricardo. (Org.). O que os economistas pensam sobre sustentabilidade. São Paulo: Ed. 34, 2010. 288 p. ECOSYSTEM MARKETPLACE. Program Assistant, Climate Action Reserve (CAR). 2011. Disponível em: <http://www.ecosystemmarketplace.com/pages/dynamic/web.page.php?page_id=8083§io n=about_us&eod=1>. Acesso em: 09 mar.2011. DELFULPO, Carlos Henrique. Protocolo de Kyoto. In: FUJIHARA, M. C. & LOPES, F. G. Sustentabilidade e Mudanças Climáticas: guia para o amanhã. São Paulo: Terra das Artes Editora: Editora Senac São Paulo, 2009. GORE, Albert. Uma Verdade Inconveniente: O que devemos saber (e fazer) sobre o aquecimento global. São Paulo: Manole, 2006. HAMILTON, K.; SJARDIN, M.; PETERS-STANLEY, M. e MARCELO, T. Building Bridges: state of the voluntary carbon markets 2010. Ecosystem Marketplace & Bloomberg New Energy Finance. 2010. INSTITUTO BRASILEIRO DE RELAÇÕES COM INVESTIDORES (IBRI). O Mercado de Carbono. Cadernos IBRI. Série Sustentabilidade. 1. ed. 2009. Disponível em: <http://www.ibri.com.br/download/publicacoes/ibri_caderno_1.pdf>. Acesso em: 28 jan.2010. INSTITUTO CARBONO BRASIL. Mercado de Carbono: Cap-and-Trade. Diponível em: http://www.institutocarbonobrasil.org.br/mercado_de_carbono/cap_and_trade. Acesso em: 22 Abr-2011. INSTITUTO CARBONO BRASIL. Mercado Voluntário. Disponível em: http://<www.carbonobrasil.com/#mercado_de_carbono/mercado_voluntario>. Acesso em: 25 mai.2010. 22
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