DIREITO CONSTITUCIONAL

JULIANO TAVEIRA BERNARDES OLAVO AUGUSTO VIANNA ALVES FERREIRA DIREITO CONSTITUCIONAL TOMO I - Teoria da constituição 8 a edição revista, ampliada e atualizada 2018 coleção SINOPSES para concursos Coordenação Leonardo Garcia 16

Capítulo Conceitos básicos de teoria geral do Estado? I 1. CONCEITO DE ESTADO Estado é a entidade político-social juridicamente organizada para executar os objetivos da soberania nacional. O primeiro autor que introduziu o termo Estado, no sentido próximo do atual, foi Maquiavel, na obra O Príncipe. 2. ESTADO VS. NAÇÃO Não são sinônimas as expressões Estado e nação. O conceito de nação envolve a existência de vínculos comuns entre os habitantes de determinado local. Embora possuam inegável sentido político, caracterizam-se tais vínculos, principalmente, por relações qualificadas por fatores subjetivos que decorrem das mais diferentes origens (racial, geográficas, religiosas, culturais). Trata-se do conjunto homogêneo de pessoas que se consideram ligadas entre si por vínculos de sangue, idioma, religião, cultura, ideias, objetivos. Nação é comunidade que se caracteriza por sentimentos relativamente uniformes. Já a definição de Estado envolve, necessariamente, o aspecto de organização jurídica desse conjunto de pessoas (sociedade). Essa distinção explica por que uma nação surge antes do próprio Estado e por que nações podem subsistir sem o Estado (como a nação judaica antes da criação do Estado de Israel). Também é possível que várias nações estejam reunidas sob mesmo Estado (Estado plurinacional ), assim como o Reino Unido e como sucedia na antiga União Soviética. E há ainda nações divididas entre dois ou mais Estados, tais quais a nação alemã na época da divisão entre as antigas Alemanhas Ocidental e Oriental; a nação coreana, ainda separada entre as Coreias do Sul e a do Norte. É diretriz do direito internacional, porém, a de que cada nação faz jus a constituir um Estado próprio.

40 Direito Constitucional Vol. 16 Juliano T. Bernardes e Olavo A. V. Alves Ferreira Diferença entre Estado e nação NAÇÃO = COMUNIDADE é comunidade que se caracteriza por sentimentos comuns. há vínculos entre os habitantes de determinado local, que decorrem das mais diferentes origens (étnicas, geográficas, religiosas, culturais). conjunto homogêneo de pessoas que se consideram ligadas entre si por vínculos de sangue, idioma, religião, cultura, ideias, objetivos. ESTADO = SOCIEDADE é sociedade que envolve o aspecto de organização jurídica de um conjunto de pessoas. 3. ELEMENTOS DO ESTADO Entre as tentativas de conceituar o que seja Estado, figuram três elementos básicos: 1) território: base física do Estado; 2) povo: associação humana; 3) governo: comando por parte de autoridade soberana. ESTADO Território + povo + GOVERNO 3.1. Território É a base física sobre a qual se fixa o povo e se exerce o poder estatal. Cuida-se da esfera territorial de validade da ordem jurídica nacional (KELSEN). 3.2. Povo Conjunto das pessoas dotadas de capacidade jurídica para exercer os direitos políticos assegurados pela organização estatal. Difere-se da população, cujo conceito envolve aspectos meramente estatísticos do número total de indivíduos que se sujeitam ao poder do Estado, incluindo, por exemplo, os estrangeiros, apátridas e os visitantes temporários. Povo também não se confunde com nação. Embora o conceito de nação esteja ligado ao conceito de povo, contém um sentido político próprio: a nação é o povo que já adquiriu a consciência de si mesmo. O povo é o titular da soberania (art. 1º, parágrafo único, da CF/88). É aos componentes do povo que se reservam os direitos inerentes à cidadania. No Brasil, contudo, a regra de que os direitos políticos são reservados somente a quem pertença ao povo comporta exceção, por causa do regime de equiparação entre brasileiros e portugueses, quando houver reciprocidade (art. 12, 1º, da CF/88).

Cap. I Conceitos básicos de teoria geral do Estado 41 3.3. Governo É o conjunto das funções necessárias à manutenção da ordem jurídica e da administração pública. Deve ser soberano, ou seja, absoluto, indivisível e incontestável no âmbito de validade do ordenamento jurídico estatal. Todavia, existem formas estatais organizadas sob dependência substancial de outras (exemplos: San Marino, Mônaco, Andorra, Porto Rico), que por isso não podem ser chamadas de Estado perfeito. Ou seja, a soberania é uma qualidade do poder que mantém estreita ligação com o âmbito de validade e eficácia da ordem jurídica. Trata-se da característica de que se reveste o poder absoluto e originário do governo, que é exercitado em nome do povo. No plano interno, o poder soberano não encontra limites jurídicos. Mas parte da doutrina entende que a soberania estatal é restringida por princípios de direito natural, além de limites ideológicos (crenças e valores nacionais) e limites estruturais da sociedade (sistema produtivo, classes sociais). Já no plano internacional, a soberania estatal encontra limites no princípio da coexistência pacífica das soberanias estatais. 3.3.1. Soberania vs. autonomia 1) A soberania representa um plus em relação à autonomia, no que diz respeito ao grau de independência e desprendimento com que é exercido o poder. 2) Segundo MARCELLO CAETANO, a soberania é poder político supremo, porque não está limitado por nenhum outro poder na ordem interna; e é poder político independente, porque na sociedade internacional não tem de acatar regras que não sejam voluntariamente aceitas. 3) Segundo correntes positivistas, a soberania é juridicamente ilimitada no âmbito territorial do Estado; segundo correntes jusnaturalistas, a soberania encontra barreiras: a) no direito natural; b) na coexistência das nações; e c) nas próprias finalidades do Estado. Já a autonomia observa limites mais severos: é limitada ainda pela capacidade de disposição de poder conferido pelo ente soberano. 4) A autonomia apresenta-se como um círculo contido naquele que representa a soberania. 5) A soberania permite o exercício da autonomia, mas cuida de restringi-lo a certas distribuições de competência. 6) O poder soberano, como fonte originária da ordem normativa, estabelece e regula os termos do poder autônomo. 7) A soberania é nota caracterizadora do Estado na ordem internacional, enquanto a autonomia interessa à ordem interna somente.

42 Direito Constitucional Vol. 16 Juliano T. Bernardes e Olavo A. V. Alves Ferreira Importante: O STF adota a respeito a corrente positivista, não reconhecendo limites impostos à soberania por parte do direito natural (ADInMC 3.300/DF). DIFERENÇA ENTRE AUTONOMIA E SOBERANIA Soberania a) corrente positivista: soberania juridicamente ilimitada (corrente positivista, adotada pelo STF); b) corrente jusnaturalista: soberania limitada pelo direito natural, diante da necessidade coexistência com as demais nações e pelas finalidades do Estado. Autonomia Limitada Como esse assunto foi cobrado em concurso? Em questão elaborada pelo XXVII concurso para Promotor de Justiça do MPDFT (2005), foram consideradas incorretas as seguintes assertivas: A soberania estatal manifesta-se pelo exercício, dentre outros, de poderes, tais como: cunhar moedas, exigir tributos e dispor de forças armadas. Em relação às comunidades supranacionais, ao desenvolvimento histórico do Estado e à soberania estatal, assinale a alternativa correta: b) Soberania é característica própria do Estado Federativo, não estando presente em outras formas de Estado (unitário e confederado). c) O princípio de autodeterminação dos povos, previsto na Constituição Federal de 1988, não se correlaciona à ideia de soberania. d) Com as comunidades supranacionais, surgindo o direito comunitário, bem como com o MERCOSUL e outros blocos econômicos, o conceito de soberania desaparece. e) A Constituição brasileira não enfatiza a soberania como fundamento da República Federativa. Em questão elaborada para concurso de Juiz do TRT/23ª Região (2006), foi considerada correta a seguinte assertiva: Nenhum governo federal, nem os governos dos Estados, nem dos Municípios ou do Distrito Federal são soberanos, porque todos são limitados, expressa ou implicitamente, pelas normas positivas da Constituição da República; 4. FORMA DE ESTADO 4.1. Plano do direito público internacional No plano do direito público internacional, os Estados são vistos ou como entidade unitária (Estado unitário) ou como uniões estatais (Estados compostos). Nesses termos, Estados unitários são aquelas formas estatais clássicas, em que se identificam grupos populacionais e território tradicionais, com governo nacional único, não importando o grau de descentralização interna dos órgãos que o constituem. Exemplos: Brasil, Argentina, Itália. Já os Estados compostos são formados por dois ou mais Estados, com esferas distintas de poder governamental, conforme regime jurídico especial, cuja personalidade

Cap. I Conceitos básicos de teoria geral do Estado 43 de direito público internacional é atribuída a uma entidade única (união). Na explicação de SAHID MALUF, trata-se de uma pluralidade de Estados, perante o direito interno, mas que se projeta na esfera jurídica internacional como uma unidade. Podem assumir as seguintes modalidades: A) uniões pessoais: quando a junção de dois ou mais Estados distintos ocorre pela ascensão ao governo de um único monarca. Exemplo clássico: a união de Portugal e Espanha sob o reinado de Filipe II; B) uniões reais: junção íntima e definitiva de dois ou mais Estados, conservando cada um a sua autonomia administrativa, a sua existência própria, mas formando uma só pessoa jurídica de direito público internacional (SAHID MALUF, 1988, p. 162). Exemplo: o extinto Império Austro-Húngaro; C) uniões incorporadas: união de dois ou mais Estados distintos para a formação de uma nova unidade, com extinção dos Estados originais. Exemplo: o Reino Unido; D) confederações: ligas de Estados soberanos, baseadas em tratado internacional, mediante as quais cada Estado conserva sua personalidade jurídica de direito público internacional nos assuntos não alcançados pelo pacto confederativo. Trata- -se também de modalidade especial de Estado complexo ou agrupado, que merecerá maiores detalhes no item a seguir. 4.2. No plano do direito constitucional No plano do direito constitucional, a tipologia dos Estados varia conforme a organização interna disciplinada nas respectivas constituições. Diferencia-se daquela traçada no âmbito do direito internacional, pois o Estado é visto por dentro, e não como simples projeção exterior. O que define a forma de um Estado no âmbito do direito público interno é o grau de centralização dos poderes estatais. Nesse sentido, considera-se centralizado um Estado se a prestação de serviços estatais ocorre de forma direta, sem deslocamento do centro de competências, tampouco delegação de funções estatais para entidades diversas. O poder político é exercido exclusivamente por único ente estatal, não havendo sobreposição de poderes nem delegação de poderes a outros centros de competência. Por outro lado, um Estado é considerado descentralizado quando as atividades estatais são distribuídas a vários núcleos ou centros detentores de competências, cada qual dotado de personalidade jurídica própria no âmbito do direito interno. Importante: A descentralização poderá ser: (a) administrativa (limitada à criação de normas individuais); (b) legislativa (quando se confere capacidade de edição de normas abstratas) ou; (c) política (que engloba a administrativa e a legislativa).

44 Direito Constitucional Vol. 16 Juliano T. Bernardes e Olavo A. V. Alves Ferreira Portanto, a depender do nível de centralização estatal, os Estados se dividem entre unitários e complexos. Nos Estados unitários, a descentralização, quando existente, é incompleta. Está sujeita ao critério do poder central, o qual poderá suprimi-la, ampliá-la ou restringi-la. Embora possa haver deslocamento competências para entidades inferiores, estas não possuem autonomia político- -constitucional, pois se qualificam, no máximo, como autarquias territoriais. Os centros parciais de competência (províncias, territórios, regiões administrativas, não importa a nomenclatura) exercem poderes políticos delegados ou atribuídos. Exemplos: França, Bélgica, Portugal, Holanda e o Estado brasileiro estruturado pela Constituição de 1824. Nos Estados complexos, convivem entes estatais dotados de competências políticas próprias, que não podem ser alteradas pela simples vontade de alguma entidade superior. A descentralização é completa, porque a distribuição de competências é conservada por força de normas constitucionais ou de tratados internacionais. Numa base territorial comum, exercem sobreposta e simultaneamente poderes políticos tanto a entidade central (União) quanto cada entidade parcial (Estados-membros). Daí se falar em divisão geográfica de poder. Este tipo de figura estatal divide-se em dois principais subtipos: Estado federal e Estado confederal. A) Estado federal: é constituído por entidades parciais chamadas Estados- -membros (no Brasil, México, EUA), Províncias (na Argentina) ou Laender (na Alemanha) que detêm núcleo próprio de competências políticas, conservando autonomia e personalidade jurídica de direito público interno. Todavia, a soberania estatal e a personalidade jurídica de direito internacional concentram-se num mesmo ente central (União). São pressupostos de existência do Estado federal, segundo MICHEL TEMER: I) descentralização política que parte da própria constituição (repartição constitucional de competências), impedindo a livre ingerência por parte do poder central; II) participação das ordens jurídicas parciais (Estados-membros) na vontade criadora da ordem jurídica nacional, por meio de órgão representativo próprio (Senado); III) auto-organização assegurada aos Estados-membros, mediante constituições estaduais (poder constituinte decorrente); e IV) princípio da indissociabilidade (ou indissolubilidade) dos Estados-membros, que não possuem soberania para separarem-se do ente federalizado. Importante: Pela Constituição de 1988, a indissolubilidade da federação é considerada fundamento para intervenção federal (art. 34, I) e a forma federativa de Estado é considerada cláusula pétrea (art. 60, 4º, I).

Cap. I Conceitos básicos de teoria geral do Estado 45 Como esse assunto foi cobrado em concurso? Em questão elaborada para o concurso de Diplomata (2009/Cespe), a seguinte assertiva foi considerada como errada: O Estado federal brasileiro a República Federativa do Brasil é pessoa jurídica de direito público internacional, e sua organização político- -administrativa compreende a União, os estados e o Distrito Federal, mas não, os municípios, pois estes não são entidades federativas, visto que constituem divisões político- -administrativas dos estados. São pressupostos de manutenção do Estado federal: I) a rigidez constitucional; e II) a existência de órgão, criado pela constituição, para realizar o controle de constitucionalidade das leis e decidir conflitos de competências entre as entidades federativas. ESTADO FEDERAL Pressupostos de existência a) repartição constitucional de competências; b) participação das ordens jurídicas parciais (Estados- -membros) na vontade criadora da ordem jurídica nacional; c) auto-organização dos Estados-membros (poder constituinte decorrente); e d) princípio da indissociabilidade. Pressupostos de manutenção a) rigidez constitucional; e b) existência de órgão responsável pelo controle de constitucionalidade das leis e pela decisão dos conflitos de competências entre as entidades federativas. Os Estados federalizados formam-se por agregação ou por segregação. No primeiro caso, Estados pré-existentes renunciam à própria soberania para aglomerarem-se sob nova formação comum, que passará a ser detentora única da personalidade de direito público externo. Exemplos: EUA e Alemanha. No segundo caso, o Estado é formado pela descentralização de um Estado unitário em vários centros de competência autônomos. Exemplos: Brasil, México e Argentina. B) Estado confederal: caracteriza-se pela reunião permanente de Estados independentes e soberanos, geralmente com a finalidade de defesa externa e paz interna. A reunião é precedida por tratado internacional, reservando-se a cada um dos Estados a prerrogativa de desligamento a qualquer tempo da confederação, segundo a fórmula: os Estados não foram feitos para o acordo, mas o acordo para os Estados. Exemplos: alianças pan-helênicas da Grécia antiga; a Alemanha e os Estados Unidos, em datas pretéritas; a Confederação Helvética (Suíça); Sérvia e Montenegro nos dias atuais.

46 Direito Constitucional Vol. 16 Juliano T. Bernardes e Olavo A. V. Alves Ferreira Principais distinções entre estado federal e estado confederal Estado federal fundamento jurídico: constituição; unidades parciais não possuem direito de secessão (princípio da indissociabilidade/indissolubilidade); unidades parciais detêm autonomia. Estado confederal fundamento jurídico: tratado internacional; unidades parciais possuem direito de secessão; unidades parciais detêm soberania. Como esse assunto foi cobrado em questões dissertativas de concurso? O concurso para Defensor Público do Mato Grosso do Sul (2008/Vunesp) perguntou: A exemplo de outros Estados estrangeiros, o Brasil se constitui numa República Federativa. Embora cada Federação tenha suas próprias características, os doutrinadores costumam dizer que é possível identificar a presença de alguns traços comuns a todas as federações. Nesse diapasão, relacione brevemente quatro desses elementos comuns que estão presentes na federação brasileira. 5. DIVISÃO DE PODERES A ideia da divisão de poderes é princípio geral de direito constitucional. Também chamada de sistema de freios e contrapesos (checks and balances system), a divisão tripartida de poderes foi sugerida por Aristóteles, John Locke e Rousseau, mas é a Montesquieu que se deve sua definição e divulgação. Foi positivada, primeiramente, nas Constituições das ex-colônias inglesas na América. Num sentido técnico, a se considerar que o Poder Político é uno, indivisível e indelegável, não se poderia falar em separação de poderes, mas em distinção de funções ou divisão funcional de poder. Assim, surge a seguinte divisão: 1) Função legislativa: consiste, principalmente: i) na edição de normas gerais e abstratas, que inovem a ordem jurídica: as leis em sentido material; ii) na fiscalização e controle dos atos praticados no exercício da função executiva. 2) Função executiva: com atuação nos fins diretamente inerentes à administração do Estado (em sentido amplo), incluindo a economia, a arrecadação e a defesa. Possui três missões básicas: intervenção, fomento e serviço público. 3) Função judiciária: tem por escopo, basicamente, a aplicação ou a revisão da aplicação das normas jurídicas aos casos concretos, em caráter definitivo (garantia do monopólio judicial da última palavra), com o objetivo de compor litígios ou, pelo menos, de evitar que se propaguem.

Cap. I Conceitos básicos de teoria geral do Estado 47 Divisão funcional de poder Função legislativa Função executiva Função judiciária edição de normas gerais e abstratas, impessoais e inovadoras da ordem jurídica: as leis em sentido material; fiscalização e controle dos atos praticados no exercício da função executiva. atuação nos fins dire tamente inerentes à administração do Estado (em sentido amplo), mediante a intervenção, o fomento e o serviço público. aplicação ou a revisão da aplicação das normas jurídicas aos casos concretos, em caráter definitivo. Importante: A administração interna feita pelo Judiciário e Legislativo é função atípica desses Poderes, mas não constitui uma exceção ao princípio da divisão, e sim um pressuposto da separação, qual seja, a independência recíproca. Nesse sentido, para o STF, tanto o autogoverno quanto a existência de espaços variáveis de autonomia financeira e orçamentária fazem parte da independência dos Poderes (ADIn 135/PB). Ademais, a divisão não é absoluta. No Brasil, por exemplo, a Constituição Federal estabelece hipóteses de interferência recíproca entre as funções estatais, que servem para garantir que o poder não se exerça sem qualquer controle. Todavia, é princípio geral aplicável ao assunto, a nenhum dos Poderes é dado delegar atribuições a agentes de outros Poderes. Mais sobre o assunto, cf. item 8.1.2 do Capítulo VI. Como o STF já enfrentou a questão: Não ofende os princípios da separação e da harmonia entre os Poderes do Estado a decisão do Supremo Tribunal Federal que, em inquérito destinado a apurar ilícitos penais envolvendo deputado federal, determinou, sem prévia autorização da Mesa Diretora da Câmara dos Deputados, a coleta de dados telemáticos nas dependências dessa Casa Legislativa. Além de não haver determinação constitucional nesse sentido, a prévia autorização poderia, no caso, comprometer a eficácia da medida cautelar pela especial circunstância de o Presidente da Câmara, à época, estar ele próprio sendo investigado perante a Suprema Corte (Pleno, AgR na AC 4.005/DF). Como esse assunto foi cobrado em concurso? O 170º Concurso para a Magistratura Estadual do TJSP (1998) apontou como incorretas as seguintes assertivas: O Poder Executivo não participa do processo legislativo e Ao Poder Judiciário é vedada a prática de atos administrativos. 6. FORMA DE GOVERNO É a definição abstrata de um modo de atribuição do poder.

48 Direito Constitucional Vol. 16 Juliano T. Bernardes e Olavo A. V. Alves Ferreira 6.1. Classificação de Aristóteles Segundo ARISTÓTELES, as formas de governo dividiam-se entre normais e anormais. A) Normais: aquelas cujo objetivo era o bem da comunidade. Subdividiam-se em: A.1) Monarquia: o governo de uma só pessoa; A.2) Aristocracia: o governo de uma classe restrita; e A.3) Democracia: o governo de todos os cidadãos. B) Anormais: aquelas que visavam somente a vantagens para os governantes, a saber: B.1) Tirania: forma corrompida de monarquia. Segundo MARIA HELENA DINIZ (1998, p. 565), governo legítimo, mas cruel, por ser injusto; governo que não respeita princípios constitucionais; exercício despótico do poder. B.2) Oligarquia: forma corrompida de aristocracia. Governo em que o poder fica concentrado em mãos de uma classe aristocrática ou de alguma família ou, ainda, de um pequeno grupo de pessoas pertencente ao mesmo partido; regime político em que o grupo do governante busca, arbitrariamente, a consecução de seus próprios interesses, agindo em seu benefício (cf. MARIA HELENA DI- NIZ, 1998, p. 436). B.3) Demagogia: forma corrompida de democracia. Estado corrupto da democracia e que se realiza pela força do número, não representando nem traduzindo uma convivência cívica ou o pensamento do governo (cf. MARIA HELENA DINIZ, 1998, p. 50). FORMAS DE ESTADO SEGUNDO ARISTÓTELES Normais aquelas que têm por objeto o bem da comunidade; monarquia; aristocracia; democracia. Anormais aquelas que visam somente a vantagens para os governantes; tirania; oligarquia; demagogia. Como esse assunto foi cobrado em concurso? Em questão elaborada para o concurso de Juiz do TJPI (2007/Cespe), foi apontada como incorreta a seguinte assertiva: Para Aristóteles, os governos são republicanos no qual todo o povo, ou pelo menos uma parte dele, detém o poder supremo; monárquico em que uma só pessoa governa; despótico em que um só arrasta tudo e todos com sua vontade e seus caprichos, sem leis ou freios.

Cap. I Conceitos básicos de teoria geral do Estado 49 6.2. Classificação de Maquiavel Deve-se a MAQUIAVEL a superação da classificação tríade de ARISTÓTELES. Para o italiano, as formas políticas poderiam ser resumidas a duas: o governo da minoria (monarquia) e o governo da maioria (república). Essa classificação dual ainda predomina, embora tenha ganhado maior complexidade no decorrer da história. A) Governo da minoria: dividido em: A.1) Monarquia: forma de governo que se caracteriza pela presença dos seguintes fatores: (i) vitaliciedade do governante; (ii) hereditariedade como mecanismo de sucessão governamental; (iii) irresponsabilidade do monarca pelos atos que praticar; (iv) inviolabilidade corporal e suma dignidade do monarca (QUEIROZ LIMA); e, segundo alguns doutrinadores, (v) ausência de representatividade popular. Atenção! Para autores como QUEIROZ LIMA, além da monarquia hereditária, também se admite a monarquia eletiva, daí por que a hereditariedade não seria preceito substancial do sistema monárquico. Nesse sentido, já houve monarquias cujo soberano era eleito por outros príncipes, como a do Sacro Império Romano da Idade Média e o Segundo Império Alemão, que a sucedeu. Subdivide-se em: A.1.1) Monarquia absoluta: em que os poderes reais são ilimitados; A.1.2) Monarquia de estamentos (ou monarquia de braços): na qual o poder é descentralizado e delegado; e A.1.3) Monarquia constitucional: aquela em que o monarca só exerce funções limitadas, geralmente restritas ao âmbito do Poder Executivo. A.2) Ditadura: governo desenvolvido por governante que reúne em si amplos poderes públicos, exercendo arbitrária e absolutamente o Executivo e o Legislativo e, excepcionalmente, também o Judiciário (MARIA HELENA DINIZ). Atenção! O termo Ditadura veio da Antiguidade clássica e, durante séculos, teve conotação positiva, no que se diferenciava da Tirania e do Despotismo. Isso porque remetia às famosas ditaduras romanas, que eram formas temporárias de estados de exceção. Porém, após a Primeira Grande Guerra, generalizou-se o costume de chamar de ditaduras todos os governos não democráticos, de modo que o termo tecnicamente mais correto autocracia acabou por ser relegado nos manuais de direito público (NORBERTO BOBBIO, 2001, p. 158).

50 Direito Constitucional Vol. 16 Juliano T. Bernardes e Olavo A. V. Alves Ferreira B) Governo da maioria, com uma só espécie: B.1) República: caracterizada pela exigência de renovação do governo por meio de eleições periódicas: o governo deve ser temporário e eletivo. Um governo republicano está baseado nas seguintes premissas: (i) a temporariedade: o governo deve ser exercido por tempo determinado, ainda que admissível a renovação do prazo; (ii) a eletividade: a sucessão governamental exige eleições periódicas, afastada a sucessão por simples vínculos hereditários; (iii) a responsabilidade dos agentes públicos: devem responder por seus atos tanto os governantes quanto de todos os demais agentes públicos: legisladores, magistrados e administradores; e (iv) a representatividade popular: o exercício da função pública e os poderes a ele inerentes têm base na soberania popular. Atenção! O STF já confirmou pelo menos duas dessas características no regime republicano brasileiro, a saber: a temporariedade (Plenário, MS 27.593/DF) e a responsabilidade dos agentes públicos (MC no MS 24.458/DF e MC no MS 27.141/DF) Importante: Pela Constituição de 1988, somente a forma de Estado (forma federativa de Estado) é considerada cláusula pétrea expressa (art. 60, 4º, I). Porém, a forma de governo (princípio republicano) está prevista como princípio sensível (art. 34, VII, a), cuja violação caracteriza hipótese de intervenção. Como esse assunto foi cobrado em concurso? No concurso para Juiz do TJPR (2010), o candidato deveria considerar correta a seguinte alternativa: A Constituição Federal de 1988 não considerou a forma republicana de governo uma matéria petrificada no texto. Ou seja, hodiernamente, a forma de governo República não tem status de cláusula pétrea. São espécies republicanas: B.1.1) República aristocrática: o governo é exercido por alguma classe privilegiada, geralmente a nobreza; e B.1.2) República democrática: considera o povo como titular do poder estatal. Importante: Atualmente, a qualificação democrática que se possa dar a algum governo não diz propriamente respeito à forma em que se exerce, senão ao regime político do Estado.

Cap. I Conceitos básicos de teoria geral do Estado 51 Comparação entre as características das formas de governo Monarquia vitaliciedade do governante; hereditariedade como mecanismo de sucessão governamental. Porém, já houve casos de monarquia eletiva (QUEIROZ LIMA) irresponsabilidade do monarca pelos atos que praticar; ausência de representatividade popular. inviolabilidade corporal e suma dignidade do monarca (QUEIROZ LIMA). República temporariedade: o governo deve ser exercido por tempo determinado, ainda que admissível a renovação do prazo. eletividade: a sucessão governamental exige eleições periódicas, afastada a sucessão por simples vínculos hereditários; responsabilidade do governante e de todos demais agentes públicos; representatividade popular. Como esse assunto foi cobrado em concurso? Em questão elaborada pelo XIV Concurso para Juiz do TRF/4ª Região (2010), a alternativa considerada correta pelo gabarito tinha a seguinte redação: Como República, o Brasil conta com o exercício do poder político em caráter eletivo, transitório e com responsabilidade. 7. SISTEMA DE GOVERNO Ao optar pela adoção de determinado sistema de governo, cada Estado escolhe como será a organização e estruturação do governo, isto é, quais serão as normas que irão reger as relações entre os Poderes Legislativo e Executivo no exercício das funções governamentais. Define-se um sistema de governo pela posição recíproca dos poderes, ou seja, a separação de poderes é fator determinante do sistema de governo. Tradicionalmente, divide-se em: A) Sistema presidencialista: criação da Constituição norte-americana de 1787. Típico das Repúblicas, sobretudo as do chamado Novo Mundo (EUA, Brasil, Argentina, México, Colômbia). Tem por características: a) o Presidente da República exerce o Executivo em toda sua plenitude, acumulando as funções de Chefe de Estado e Chefe de Governo; b) a investidura e o exercício do mandato do Presidente independem da vontade do Legislativo; c) o Legislativo não se sujeita a dissolução e seus membros são investidos em mandato com termo certo; d) propicia maior divisão e independência entre os Poderes Legislativo e Executivo; e

52 Direito Constitucional Vol. 16 Juliano T. Bernardes e Olavo A. V. Alves Ferreira e) o plano de governo é estabelecido e observado sem a influência do Legislativo, salvo no tocante à aprovação orçamentária e posterior prestação de contas. B) Sistema parlamentarista: nasceu na Inglaterra, a partir da Magna Carta de 1215, até consolidar-se formalmente com a Reforma Eleitoral de 1832. Modelo típico das monarquias constitucionais, embora tenha sido estendido a Repúblicas europeias como a Alemanha e a Itália. São características desse sistema: a) o Poder Executivo é dividido entre a chefia do Estado (exercida pelo monarca ou pelo Presidente) e a chefia do Governo (de atribuição do Primeiro-Ministro); b) o Chefe do Estado nomeia ou indica o Primeiro-Ministro; c) o Primeiro-Ministro é quem nomeia ou indica os demais Ministros; d) a aprovação pela Assembleia do Primeiro-Ministro e de seu Ministério dá- -se em conjunto, juntamente com a deliberação sobre o plano de governo, ratificando-os politicamente perante o povo; e) o governo deve confiança ao Parlamento; f) quebrada a confiança, formalizada por uma moção de desconfiança ou voto de censura (ambos de deliberação do Parlamento), é dissolvido o governo, que não possui investidura por termo certo; e g) o Chefe do Estado poderá dissolver o Parlamento e convocar novas eleições, a fim de se apurar o grau de confiança dos parlamentares perante o povo. B) Sistema semipresidencialista: sistema híbrido de parlamentarismo e presidencialismo que se baseia numa estrutura de dupla autoridade flexível (SARTORI). Consagra uma diarquia flexível, na qual o Poder Executivo é bicéfalo, pois compartilhado pelo Presidente da República e o Primeiro-Ministro, mas de forma desigual e oscilante, a depender das combinações circunstanciais das maiorias parlamentares. Surgiu com as Constituições da Alemanha e da Finlândia promulgadas em 1919. Porém, o modelo considerado clássico é o da atual Constituição francesa (1958). É também adotado em países como Portugal, nas antigas repúblicas socialistas do Leste Europeu (Romênia, Bulgária, Polônia) e da extinta União Soviética (Rússia, Ucrânia, Cazaquistão) (VERGOTTINI). Para SARTORI (1996, p. 147), um sistema é semipresidencialista se possuir, conjuntamente, as seguintes características: a) o Chefe de Estado (Presidente da República) é eleito para mandato determinado, por votação popular, sem a participação do Parlamento; b) o Chefe de Estado compartilha o Poder Executivo com um Primeiro-Ministro, numa estrutura dupla de poder dotada destas propriedades: (b.1) embora independente do Parlamento, o Presidente da República não pode governar sozinho ou diretamente, pois sua vontade deve ser canalizada e processada pelo seu governo ;

Cap. I Conceitos básicos de teoria geral do Estado 53 (b.2) inversamente, o Primeiro-Ministro e seu gabinete independem do Presidente, mas devem confiança ao Parlamento, razão pela qual necessitam do constante apoio da maioria parlamentar da ocasião; (b.3) essa estrutura dupla permite diferentes tipos de equilíbrio e oscilação de prevalências do poder dentro do Executivo, sem prejuízo da autonomia potencial de cada autoridade; c) no modelo clássico francês, o Chefe do Estado tem competência privativa para assuntos de defesa e política externa, e ainda pode dissolver o Parlamento. Já para PIZZORUSSO (1998, p. 209), no semipresidencialismo, o papel politicamente predominante é mesmo aquele atribuído ao Primeiro-Ministro (ou Presidente do Conselho), que constitui expressão da maioria parlamentar da qual recebeu a confiança. Assim, embora a Chefia do Estado desempenhada pelo Presidente da República não seja só cerimonial no que se diferente das monarquias constitucionais, ela costuma ser exercitável apenas em situações relativamente excepcionais. D) Sistema diretorial: também conhecido como sistema convencional, foi posto em funcionamento pela primeira vez na antiga União Soviética. Nesse sistema, as funções executiva e legislativa concentram-se em uma só entidade (Assembleia ou Conselho de Estado). Existem ainda órgãos voltados para a administração, mas todos subalternos à Assembleia. Um dos membros da Assembleia é intitulado Presidente da República, mas geralmente com funções meramente cerimoniais. O poder é exercido pelo líder do partido único que domina a Assembleia ou o Conselho de Estado. Exemplos atuais, com algumas variações: Cuba, Coreia do Norte e China. SISTEMAS DE GOVERNO Sistema presidencialista Sistema parlamentarista a) Criação norte-americana (Constituição de 1787); b) típico das Repúblicas; c) Poder executivo é exercido pelo Presidente da República, que acumula as funções de Chefe de Estado e de Chefe de Governo; d) a investidura e o exercício do mandato do Presidente independem da vontade do Legislativo; e) Poder Legislativo não se sujeita a dissolução e seus membros são investidos em mandato com termo certo; f) há maior independência entre os Poderes Executivo e Legislativo. a) Surgiu na Inglaterra (Magna Carta de 1215) e se consolidou com a Reforma Eleitoral de 1832; b) típico das monarquias constitucionais, embora tenha sido estendido às Repúblicas europeias; c) o Poder Executivo é dividido entre a chefia do Estado (exercida pelo monarca ou pelo Presidente) e a chefia do Governo (de atribuição do Primeiro-Ministro); d) maior dependência entre os Poderes Executivo e Legislativo.

54 Direito Constitucional Vol. 16 Juliano T. Bernardes e Olavo A. V. Alves Ferreira SISTEMAS DE GOVERNO Sistema semipresidencialista Sistema diretorial ou convencional a) Criação das Constituições alemã e finlandesa de 1919 e celebrizado na atual Constituição francesa; b) sistema misto entre parlamentarismo e presidencialismo que se baseia numa estrutura de dupla autoridade flexível; c) Presidente da República é eleito pelo voto popular e exerce a chefia do Estado; d) Poder Executivo é compartilhado pelo Presidente da República e o Primeiro-Ministro, mas de forma desigual e oscilante, a depender das combinações circunstanciais das maiorias parlamentares. a) Adotado na antiga União Soviética e, com algumas variações, em Cuba, na China e na Coreia do Norte; b) os órgãos voltados para a administração são todos subalternos a uma Assembleia ou Conselho de Estado. Um dos membros da Assembleia é intitulado Presidente da República, mas suas funções costumam ser meramente cerimoniais; c) as funções executiva e legislativa concentram-se em uma só entidade (Assembleia ou Conselho de Estado), que é dominada pelo líder do partido único. Como esse assunto foi cobrado em concurso? No 28º Concurso para Promotor de Justiça para o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios (2009), foi considerado correto o enunciado: O princípio da separação de poderes é fator determinante do sistema de governo. 8. REGIMES POLÍTICOS São os complexos estruturais de princípios e forças políticas que orientam determinada concepção de Estado e seu ordenamento jurídico (JOSÉ AFONSO DA SILVA). Dividem-se, basicamente, em: A) Autocracia: a estruturação de governo ocorre de cima para baixo, privilegiando-se a soberania do governante, ou seja, o princípio do chefe. Segundo MARCELLO CAETANO, autocrático é aquele regime em que o poder político (incluindo o poder constituinte) é exercido em nome próprio, por uma pessoa ou por um grupo social (classe, casta, partido ou corporação). B) Democracia: a soberania é da titularidade do povo, de forma que o governo é organizado de baixo para cima, conforme a vontade popular. Nos regimes democráticos, o poder político é concedido pelo Estado à parcela de indivíduos que constituem o povo. Enfim, a democracia pode ser sucintamente definida como o processo de convivência social em que o poder emana do povo e há de ser exercido, direta ou indiretamente, pelo povo e em proveito do povo. 8.1. Regime político democrático O regime político democrata é caracterizado pelo exercício do poder sobre a base da efetiva participação do povo soberano nas decisões políticas, sempre à procura da

Cap. I Conceitos básicos de teoria geral do Estado 55 realização de valores de convivência humana como a igualdade, a liberdade, a justiça e a dignidade das pessoas (LORA ALARCÓN, 2007, 106). Assenta-se em dois princípios fundamentais: A) o da soberania popular; e B) o da participação do povo no poder, seja direta ou indiretamente. Há quem indique ainda o chamado princípio da maioria, segundo o qual as decisões são tomadas conforme a opinião da maioria do povo. Contudo, para JOSÉ AFONSO DA SILVA, esse princípio nada mais é do que técnica de que se serve a democracia. Já os valores essenciais à democracia são, sobretudo, a igualdade e a liberdade, as quais, numa visão contemporânea, gravitam em torno do valor da dignidade da pessoa humana. A democracia pode apresentar três tipos: 1) democracia direta: é o povo que exerce, ele próprio, as funções do Estado, sem intermediação de representantes. Tipo de regime antigamente praticado em Atenas, mas que resta inviabilizado nos dias atuais em razão do crescimento do número de pessoas aos quais se concede cidadania; 2) democracia indireta (ou representativa): embora o poder pertença ao povo, este outorga funções de governo a representantes previamente eleitos; 3) democracia semidireta (ou participativa): regime misto, em que mecanismos da democracia indireta convivem com exemplos de participação direta do povo, tais como o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular em matéria de projetos legislativos. Importante: Não confundir voto direto com democracia direta. O fato de o povo escolher seus representantes diretamente não quer dizer ele próprio esteja a exercer o poder. O que ocorre é simplesmente a eleição direta, i.e., sem intermediação de quem quer que seja. Como esse assunto foi cobrado em concurso? No concurso para Auditor do Tribunal de Contas do Estado do Ceará (2006), elaborado pela Fundação Carlos Chagas, o candidato deveria considerar como correta a seguinte alternativa: Democracia semidireta é aquela que se caracteriza pela eleição de representantes do povo, por meio do voto, dotada de mecanismos de participação popular direta, como o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular.

56 Direito Constitucional Vol. 16 Juliano T. Bernardes e Olavo A. V. Alves Ferreira Distinção entre os institutos FORMA DE ESTADO FORMA DE GOVERNO SISTEMA DE GOVERNO definido pelo grau de centralização dos poderes estatais. norma federativa é cláusula pétrea expressa (art. 60, 4º, I, CF). Estado unitário x Estado composto é a definição abstrata de um modo de atribuição de poder. forma republicana é princípio sensível (art. 34, VII, a, CF). Monarquia x República conjunto de normas que estabelecem como será a relação entre o Poder Legislativo e o Poder Executivo. Presidencialismo x Parlamentarismo