Redejuris.com Direito Constitucional Professor Bruno Pontes Questões sobre o Processo Legislativo O que é autógrafo? Autógrafo é o instrumento que formaliza definitivamente a aprovação pelo Legislativo. É pelo autógrafo que o Chefe do Executivo conhece formalmente o conteúdo dos projetos de lei encaminhados para sanção, nos termos do art. 52 do Regimento Interno do Congresso Nacional. Existe legitimidade conjunta? Legitimidade conjunta foi criada pela EC 19/98, ao alterar o inciso XV do art. 48 da CF/88, para que os Presidentes da República, da Câmara, do Senado e do STF iniciassem projeto de lei para fixar o teto da remuneração para a Administração Pública. Esta legitimidade conjunta não existe mais, revogada que foi pela EC 41/03 (a iniciativa para projeto de lei que fixe o teto se dá, atualmente, por iniciativa reservada do Presidente do STF, conforme art. 96, II, b, teto que, em 2014, está em R$ 29.462,25, e em 2015 estará em R$ 30.935,36 para 2015, conforme Lei 12.771/12). Quais os possíveis tipos de emendas e vetos? As emendas parlamentares podem ser: Aditivas: aumentam algo no projeto original. Supressivas: retiram alguma disposição do projeto. Modificativas: visam alterar o projeto, sem modificação substancial. Aglutinativas: fusão de mais de uma emenda, após acordo interno, podendo ser apresentadas em Plenário para apreciação em turno único, se houver um décimo dos membros da Casa ou dos líderes que representam este número. Subemendas: apresentadas em face de outras emendas, perante a Comissão respectiva, inclusive para suprir, aditar ou substituir. De Redação: visam apenas modificar o projeto para sanar vício de linguagem, lapsos e incorreções técnicas. Substitutivas: emendas que visam substituir o projeto original, geralmente por acordo, servindo como sucedâneas do original, sejam materiais substituição do conteúdo sejam formais substituição por conta da necessidade de aperfeiçoamento legislativo. Observação: o poder de emendas não pertence apenas aos parlamentares, porque o próprio Presidente da República poderá exercitá-lo, na medida em que pode o mais, que é iniciar a proposta principal, e também pelo fato de que a emenda é acessória. Em relação ao veto, este pode ser: Expresso: o Presidente, dentro do prazo de 15 dias úteis, se manifesta expressamente, discordando do projeto de lei. Tácito: o Presidente permanece silente dento do prazo - no Brasil, não há veto tácito, porque existe apenas sanção tácita, caso não se manifeste no prazo de 15 dias. Parcial: há discordância parcial com o projeto - o veto parcial só é possível quando o projeto puder ser cindido sem desmantelar seu espírito e acabar criando outra ideia sobre a matéria, podendo abranger apenas texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea, não sendo possível incidir sobre palavras, diferentemente da inconstitucionalidade parcial. Total: há discordância com todo o projeto. Jurídico: a rejeição se dá em face da sua inconstitucionalidade. Político: a rejeição se dá por sua contrariedade ao interesse público. Restitutório ou Translativo: é feito diretamente pelo povo, e isto se dá quando o Chefe do Executivo, ao receber o projeto de lei para sanção ou veto, submete à apreciação
popular por desaprová-lo, repassando para o povo a decisão final - não é aceito e nem previsto no Brasil. Relativo: o veto do Chefe do Executivo não é a última palavra sobre o projeto, porque deve ser submetido ao parlamento para apreciação final, visando rejeição ou manutenção - como ocorre no Brasil, já que senadores e deputados deverão se reunir em sessão conjunta, em 30 dias após o recebimento do veto, com possibilidade de sua rejeição pela maioria absoluta e em votação aberta - art. 66, 4º. Absoluto: o veto do Chefe do Executivo é a última palavra - em casos tais, a Constituição não prevê possibilidade do Legislativo derrubar o veto, o que não é o caso do Brasil, como se viu. Qual o quórum para instalar sessão de votação para lei ordinária e lei complementar? O quórum para instalar sessão de votação ou de deliberação no Plenário das Casas Legislativas é de maioria abosluta (art. 47). Não se pode confundir o quórum de votação com o quórum para início da sessão no Plenário. Como se sabe, o quórum para aprovação de lei ordinária (art. 47) é de maioria simples (maioria dos presentes, considerado o início da sessão com a presença da maioria absoluta) e de lei complementar (CF, art. 69) é de maioria absoluta (maioria dos membros). Qual a diferença entre promulgação e publicação? A publicação é o ato que imprime o texto promulgado no Diário Oficial, e confere obrigatoriedade à lei, dando conhecimento a todos de que a ordem jurídica foi inovada, quando então pode ser invocada a regra do art. 3º da LINDB: Art. 3º Ninguém se escusa de cumprir a lei, alegando que não a conhece. A promulgação é diferente, porque ela atesta a existência da lei, e não a obrigatoriedade dela (a promulgação é, assim, um fato jurídico; a publicação é a notícia deste fato). Neste ponto, lembro que a lei nasce com a sanção, mas sua existência no mundo jurídico é atestada formalmente pela promulgação. Daí porque a obrigação de todos advém após a publicação e não após a promulgação. O objetivo da promulgação é dar autenticidade à existência da lei, e serve como um atestado de que ela foi regularmente elaborada, e por isto está apta a produzir efeitos. Quando ocorre a promulgação? A promulgação e a sanção, apesar de serem institutos distintos, ocorrem ao mesmo tempo quando o Chefe do Executivo sanciona o projeto de lei. Daí porque a promulgação só não ocorre com a sanção quando o Chefe do Executivo veta, ou quando a sanção é tácita (neste caso, a promulgação é feita pelo Congresso, via Presidente do Senado o mesmo se dá com as emendas constitucionais, que não podem ser sancionadas pelo Chefe do Executivo, e por isso precisam ser promulgadas pelas Mesas da Câmara e do Senado). Prorrogação e reedição de medida provisória se confundem? Prorrogação é aumento do prazo de vigência de MP que ainda está em vigor e só pode ocorrer uma única vez, de forma automática ( 7º do art. 62; 60 dias mais 60 dias). A reedição é a nova edição de uma MP sobre o mesmo tema já tratado em MP anterior, e poderá ocorrer tantas vezes necessárias, desde que ainda não tenha sido rejeitada ou perdido eficácia por decurso de prazo (reedições, portanto, dentro do prazo de 120 dias). Veja que, mesmo que tenha sido rejeitada ou perdido a eficácia, pode ser reeditada, se tal reedição ocorre na sessão legislativa seguinte ( 10 do art. 62). Como se dá a prorrogação de validade de 60 dias da medida provisória? A MP é editada pelo Chefe do Executivo e nasce com a publicação no Diário Oficina G3al. Tem 45 dias para ser aprovada pelo Congresso, quando então, não sendo, tranca a pauta. Depois tem mais 15 dias, para completar 60 dias iniciais. Terminado o prazo de 60 dias, ela é
automaticamente prorrogada por mais 60 dias, nos termos do art. 10 da Resolução 01, de 08.05.2002, do Congresso Nacional A medida provisória deve ter início na Câmara ou no Senado? O art. 62, 8º, diz que a votação de MP é que deverá ser iniciada na Câmara dos Deputados. A tramitação inicial, assim, pode ser no Senado ou na Câmara. O importante é que o primeiro ato de votação seja na Câmara. O que é o caráter dúplice da medida provisória? O caráter dúplice de Medida Provisória é a característica de ser a mesma tanto uma proposição legislativa quanto um ato administrativo de força normativa. Quando é publicada, é ainda um ato administrativo de força normativa, mas ao mesmo tempo, já impõe a movimentação do Congresso Nacional para sua apreciação, em verdadeira proposição legislativa. Para quem entende que a Medida Provisória é um ato legislativo delegado constitucionalmente, e não um ato administrativo, não haveria propriamente um caráter dúplice, porque tudo estaria vinculado ao Legislativo. Medida provisória pode ser ultra-ativa? A ultra-atividade da Medida Provisória ocorre quando ela, mesmo não tendo mais validade jurídica (pela rejeição ou pelo decurso de prazo sem aprovação), regula as relações jurídicas dela decorrentes, em especial porque o Congresso não edita o decreto legislativo para regular as relações jurídicas dela decorrentes, nos termos do 11 do art. 62. A ultra-atividade é, portanto, uma espécie de validade jurídica provisória de MP que não mais existe. O que é norma de imitação e norma de repetição? Norma de repetição é aquela criada na Constituição Federal e que deve ser obrigatoriamente reproduzida nas constituições estaduais. Norma de imitação, por sua vez, é aquela criada na Constituição Federal, mas sem obrigação para sua reprodução nas constituições estaduais (estas podem ou não absorver as normas de imitação, porque são apenas sugestões adesão voluntária, daí conhecidas como normas de adesão ). A definição de norma de repetição e de imitação refere-se, portanto, aos limites do poder constituinte decorrente dos estados. Exemplos de normas de repetição: as várias regras previstas na Seção VIII do Capítulo I do Título IV da Constituição Federal, que trata do processo legislativo (arts. 59 e ss); hipóteses de intervenção dos Estados nos municípios (art. 35); a necessidade de autorização do Congresso Nacional, quando o Presidente e o Vice tiverem intenção de se ausentarem do país por período superior a 15 dias (art. 83); composição do Tribunal de Contas da União (art. 73); os requisitos para instalação das comissões parlamentar de inquérito no âmbito do Legislativo (art. 58, 3º). Exemplos de normas de imitação: o preâmbulo da Constituição de 1988; previsão de Medida Provisória para o Presidente (art. 62); a regra que proíbe a recondução das Mesas do Senado e da Câmara (art. 57, 4º). A importância da distinção entre norma de imitação e de reprodução, além da maior ou menor liberdade do poder constituinte decorrente, está no fato de que, se se tratar de norma constitucional estadual de reprodução obrigatória, a decisão do TJ no controle concentrado desafia recurso extraordinário no STF que, diferentemente dos demais, terá efeito erga omnes. Se a norma constitucional estadual for de imitação, não cabe recurso extraordinário. Outro ponto interessante, ainda no que tange à diferenciação entre norma constitucional de reprodução e de imitação, diz respeito à concomitância de ações diretas de inconstitucionalidade no STF e no TJ. Se as duas ações tiverem por objeto a mesma lei estadual, a decisão do STF só vai vincular a decisão do TJ se se tratar de norma constitucional e reprodução, e o mesmo não ocorrerá quando for norma de imitação. Veja: no caso de duas ações diretas, a ação no TJ será suspensa enquanto o STF não decidir. No entanto, se o STF decidir pela constitucionalidade, a ação no TJ poderá ter andamento autônomo se a norma parâmetro for uma norma da Constituição estadual de imitação. Se for de reprodução obrigatória, a decisão do STF vai vincular a decisão do TJ, daí porque não haveria autonomia entre as ações. No caso,
se o STF decidir pela inconstitucionalidade da lei estadual, evidentemente que vai vincular o TJ, de modo que a ação estadual será arquivada. Parlamentar estadual pode iniciar emendas constitucionais à Constituição Estadual em assuntos reservados à iniciativa de lei do Governador? E o parlamentar federal, pode iniciar emenda constitucional à Constituição Federal sobre assuntos reservados à iniciativa do Presidente? O art. 61, parágrafo 1º, da CF88, quando estipula quais as matérias que são da iniciativa privativa do Presidente, é norma de reprodução obrigatória, de modo que as constituições estaduais devem reproduzir estas matérias, no âmbito estadual, como de iniciativa privativa do Governador. O referido dispositivo fala em iniciativa privativa de lei, daí a dúvida se os parlamantares poderiam iniciar processo legislativo de emenda constitucional, a respeito destes temas. O STF é seguro na posição negativa, daí porque, nestes temas do art. 61, p. 1º, somente os Governadores é que podem iniciar projetos de lei e propostas de emendas à Constituição estadual (ADI 2966, ADI 1521). A dúvida maior existe quanto ao âmbito federal, porque se nos estados o STF tem posição segura, é de se perguntar se os parlamentares federais podem iniciar proposta de emendas constitucionais sobre matérias reservadas ao Presidente da República e aos outros poderes. Na ADI 5017 o Min. Joaquim Barbosa, relator, entendeu que a EC 73-13, que criou os TRF s da 6ª, 7ª, 8ª e 9ª Regiões, seria inconstitucional justamente porque o processo legislativo foi iniciado no Congresso, quando deveria ser iniciado apenas pelo STF, já que envolve a estrutura do Judiciário (os parlamentares não poderiam iniciar projeto de emenda constitucional sobre assuntos do Judiciário). Por isso e por outros motivos, concedeu liminar e suspendeu a EC 73. Esta ADI está aguardando definição pelo Plenário. Neste ponto de vista, a reserva de iniciativa do Chefe do Executivo, também para emendas constitucionais, seria tanto no âmbito estadual quanto no âmbito federal. No entanto, algumas emendas constitucionais foram iniciadas pelos parlamentares federais, e que tratavam de assuntos dos demais poderes. Foi o que aconteceu com a EC 45-04 - reforma do Judiciário e EC 63-09 que alterou pontos sobre o CNJ, além das EC s que trataram da reforma previdenciária, que, como sabemos, alteraram o regime jurídico dos servidores de todos os Poderes. Então, se me perguntarem se a iniciativa privativa prevista no art. 61, 1º, da CF-88, para o Presidente, se aplica também para iniciativa de emendas constitucionais, eu diria que não, mesmo não havendo posição segura do Plenário do STF. Pensar o contrário seria empurrar para a inconstitucionalidade todas as emendas constitucionais à CF-88, iniciadas no quórum legislativo, que trataram de questões relacionadas aos demais poderes, o que seria um caos jurídico e ainda ofenderia o espírito do poder constituinte reformador, acima do poder ordinário dos parlamentares. O Presidente tem a prerrogativa constitucional de instaurar, com exclusividade, o processo legislativo sobre matéria tributária? Não. Parlamentar também pode. A jurisprudência que assim dispunha foi criada na época da CF/1969 (STF, RE 328.896, RE 424.674). A Constituição do Estado pode estabelecer casos de vedação da apresentação de projetos de lei pelo Governador? Não. Seria ofensa à separação dos poderes (STF, ADI 572). Pode lei de iniciativa parlamentar fixar a aplicação do salário mínimo para servidores públicos? Não. Vício de iniciativa (STF, ADI 290).
É constitucional lei de iniciativa parlamentar, que cria programa municipal a ser desenvolvido em logradouros públicos? E lei que cria procedimentos administrativos a serem observados pelo Executivo na contratação de servidores temporários? Sim, são constitucionais. Não há invasão de competência exclusiva do Chefe do Executivo (STF, RE 290.549; ADI 2583). Lei que cria conta única para depósitos judiciais e extrajudiciais, deve ser iniciada pelo Judiciário? Sim. Se iniciada pelo Executivo, será inconstitucional por violação da separação dos poderes e vício de iniciativa (STF, ADI 2458, ADI 2855, ADI 2909). Lei de iniciativa parlamentar pode criar despesas? Via de regra, não, já que cabe ao Chefe do Executivo. Daí o artigo 63 da CF/88: Art. 63. Não será admitido aumento da despesa prevista: I - nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República, ressalvado o disposto no art. 166, 3º e 4º; II - nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, dos Tribunais Federais e do Ministério Público. Assim, podem criar despesa projetos de lei de iniciativa parlamentar previstos no art. 166, 3º e 4º (emendas ao projeto de lei orçamentária anual e de lei de diretrizes orçamentárias) e também os projetos que modificam as questões tributárias. Neste caso, o STF entende que somente aqueles casos do art. 61, em rol taxativo, são de iniciativa do chefe do Executivo, daí porque pode o parlamentar, em determinados casos, iniciar projeto de lei com aumento de despesa (STF, ADI 3394). Isto ocorre, por exemplo, quando parlamentar propõe projeto de lei que isenta taxa de concurso público, que apesar de não causar despesas, acaba influenciando na arrecadação, e não é inconstitucional por vício de iniciativa (STF ADI 2672, AI 682.317). Nos casos de iniciativa privativa do Chefe do Executivo, pode o Legislativo aprovar lei que imponha prazo para o exercício desta prerrogativa? Não. Legislativo pode emendar projeto de iniciativa privativa do Executivo, mas não pode causar aumento de despesa, tratar de tema estranho (sem pertinência) e que diga respeito a matéria que é de iniciativa privativa do Chefe do Executivo (STF, ADI 546, ADI 2305). Pode emenda à Constituição Estadual, de iniciativa parlamentar, dispor sobre quantos e quais cargos serão extintos? Não. Iniciativa do Chefe do Executivo ou dos respectivos poderes envolvidos (STF, ADI 1521). Governador pode criar cargos e reestruturar órgãos públicos por decreto? Não. Violação da reserva legal (STF, RE 577.025). Neste caso, como se vê, o STF entende que não se aplica o art. 84, IV, da CF/88 (decreto autônomo). Lei poderá repassar para o decreto a possibilidade de criar cargos públicos remunerados, e estabelecer suas denominações, competências, atribuições e remunerações? Não. Violação da reserva legal (STF, ADI 3232, ADI 4125). Pode parlamentar apresentar emenda a projeto de lei de iniciativa do Ministério Público? Sim. Não pode se causar aumento de despesa (STF, ADI 4075). Lei de iniciativa parlamentar que cria programa de leitura de jornais e periódicos em sala de aula, a ser cumprido pelas escolas da rede oficial e particular do Estado, é constitucional? Inconstitucional. Vício de iniciativa. Iniciativa privativa do Executivo (STF, ADI 2329).