Custos no Setor Público: Ferramenta da Melhoria da Qualidade do Gasto Público e do Controle Social BELEM 13 de Março de 2014 1
Teoria da legitimação... Se um tomador de decisão sabe que está sendo observado ao tomar a decisão, haverá efeitos previsíveis no processo e nos resultados da tomada de decisão. Paul R. Kleindorfer, em E se você souber que terá que explicar aos outros as suas escolhas? 2
Dupla Dinâmica Transparência Controle Social Melhoria da Qualidade da Gestão 3
TRANSPARÊNCIA Um conceito normatizado Artigo 48 LRF 4
Transparencia Intrumentos: Os planos, as leis de diretrizes orçamentárias e os orçamentos; As prestações de contas e o respectivo parecer prévio; O Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO) e o Relatório de Gestão Fiscal (RGF). 5
Transparência e Participação A transparência será assegurada também mediante: I incentivo à participação popular e realização de audiências públicas durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos; 6
Transparência e Participação II liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público; 7
CONTROLE SOCIAL Um conceito em construção 8
Controle Social: Novos significados Fiscalização exercida pela sociedade sobre o governo, partindo do envolvimento da população no exercício da reflexão e discussão para politização de problemáticas que afetam a vida coletiva. 9
Controle Social: Novos significados O fortalecimento do Controle Social pode estabelecer um modelo de gestão que fomenta a cooperação e participação popular no planejamento e na coordenação da ação com foco no interesse coletivo. 10
Controle Social: Modernização do Estado Visão de futuro Estado orientado ao cidadão e na busca de: Mais serviços e de melhor qualidade; O Estado que escuta e se ajusta permanentemente; Criação de co-responsabilidades entre Estado e sociedade. 11
ORÇAMENTO NO SETOR PÚBLICO Modelo de Integração 12
Orçamento Público Decisão / Plano / Orçamento / Execução / Avaliação DECISÕES POLÍTICAS / ESTRATÉGICAS VISÃO / OBJETIVO IDENTIFICAÇÃO FEEDBACK SOCIEDADE / PPA DE PROBLEMAS PODER LEGISLATIVO (4 anos) ÓRGÃOS CENTRAIS ÓRGÃOS PROGRAMAS TEMÁTICOS OBJETIVOS E INDICADORES Efetividade SETORIAIS GERENTES DE PROGRAMAS ORDENADORES DE DESPESAS LDO/LOA (Anual) AÇÕES PROJETOS / ATIVIDADES PRODUTOS E METAS PRODUTOS / AÇÕES / CUSTOS Eficácia Eficiência DECISÕES OPERACIONAIS ADMINISTRATIVAS Execução Objeto de Mensuração Critérios de Avaliação 13
Estratégia e Diretrizes para Implantação de Sistema de Custos no Setor público 14
Estratégia de Implantação GRADUALISMO Modelagem do Sistema de Custos de forma Sistêmica: 1ª etapa A partir dos Órgãos Centrais via sistemas estruturantes para a base de dados do SIC; 2ª etapa A partir da base de dados do SIC para Unidades Administrativas (Centros de Custos); Abrangência Administração Direta e Indireta. 15
Estratégia de Implantação Concomitância, Circularidade e Melhoria Contínua O uso e aperfeiçoamento das informações de custos leva à melhoria do: Planejamento; Orçamento; Contabilidade do Setor Público; Processos de trabalho; Contratualização de metas; Prestação de contas; Controle dos estoques e do ativo imobilizado. A MELHORIA DESSES SISTEMAS LEVA À MELHORIA DO SISTEMA DE INFORMAÇÃO DE CUSTOS. 16
Estratégia de Implantação Desenvolvimento de cultura de custos no processo de tomada de decisão As informações de custos podem/devem ser utilizadas na tomada de decisão quanto: 1. Planejamento 2. Preparação do orçamento 3. Controle de custos dos serviços prestados 4. Avaliação do desempenho 5. Avaliação de programas 6. Definição de reembolsos e fixação de preços e tarifas 17
Estratégia de Implantação Desenvolvimento de cultura de custos no processo de tomada de decisão É fundamental desenvolver/incentivar o uso de informação de custos para fins gerenciais nos órgãos centrais e setoriais. Os órgãos setoriais ainda estão muito focados na execução, é necessário ampliar foco para a qualidade da informação e seu uso no processo de gestão. 18
Diretrizes para a construção do Sistema de Informação de Custo do Setor Público 19
Diretrizes O sistema de informação de custo integrase conceitual e sistemicamente aos subsistemas: orçamento público; contabilidade governamental. Esses subsistemas compõem o sistema de informações contábeis gerenciais do ente público e têm como limite de atuação os dados e informações internas. 20
Diretrizes O sistema de orçamento público é o receptáculo das decisões sobre as políticas públicas e o balizador de sua execução. 21
Diretrizes As informações dos valores e quantidades orçadas, classificadas sob o prisma: institucional; funcional; e programático. São o ponto de partida do sistema de informação de custo e da avaliação dos gestores do ponto de vista da eficiência, eficácia e efetividade. 22
Diretrizes O sistema de contabilidade orçamentária governamental reconhece as receitas e despesas mediante o Regime de Competência Modificado, registrando-as conforme as especificações orçamentárias. 23
Diretrizes As despesas liquidadas orçamentárias equivalem ao conceito de gasto e podem ser consideradas como custo dos produtos ou serviços prestados no período após as reclassificações e ajustes necessários. 24
Diretrizes Programa: principal objeto de custo do sistema. Esta diretriz impede a padronização das contas do sistema de custo. 25
Diretrizes O conjunto de objetos de custo é formado por: categorias do sistema orçamentárioprogramática, funcional, institucional; produtos e serviços prestados, identificados e mensurados no sistema orçamentário ou nos subsistemas de informação de custos. 26
Diretrizes Sistema de acumulação de custos: Projetos por ordem e atividades processo. A partir do custo dos projetos e das atividades, a acumulação se faz de acordo com a hierarquia das contas do sistema contábil-orçamentário. Sistema de custeio baseia-se nos custos histórico e orçado. Método de custeio direto. 27
Síntese O sistema de informação de custo deve prover informações que permitam avaliar: a eficiência do uso dos recursos; a eficácia dos gestores na obtenção de suas metas; a efetividade das políticas públicas na resolução dos problemas apresentados pela sociedade. 28
Conceito de Custo 29
Contabilidade Aplicada ao Setor Público versus Contabilidade de Custos Relacionamento: Gasto, investimento, custo e despesa Custo Gasto Despesa Investimento Custo Fonte: Machado, Nelson Sistema de informação de custo ENAP, 2005 30
Modelo Conceitual no Setor Público Relacionamento: Despesas liquidadas, investimento e custo Despesa orçamentária liquidada Custo Investimento Fonte: Machado, Nelson Sistema de informação de custo ENAP, 2005 31
Contabilidade Aplicada ao Setor Público versus Contabilidade de Custos Despesa orçamentária Despesa executada por entidade pública e que depende de autorização legislativa para sua realização, por meio da Lei Orçamentária Anual ou de Créditos Adicionais, pertencendo ao exercício financeiro da emissão do respectivo empenho. Fonte: Manual de Despesa Nacional - 1ª edição - Volume II Estágios da despesa orçamentária Empenho: É o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição. Consiste na reserva de dotação orçamentária para um fim específico. (art. 58 da Lei nº 4.320/1964) Continua 32
Contabilidade Aplicada ao Setor Público versus Contabilidade de Custos Liquidação: Consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, Ponto em função de do cumprimento partida de obrigação para contratual, a e/ou da entrega bens ou serviços, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito. construção do sistema Pagamento: Consiste na entrega de numerário ao credor por meio de de informação cheque nominativo, ordens de de pagamentos custo ou crédito em conta, e só pode ser efetuado após a regular liquidação da despesa. 33
Conceitos Ajustes Contábeis A variável financeira Contabilidade Orçamentária Despesa Orçamentária Executada (Despesa Liquidada + Inscrição em RP não-proc.) ( ) Despesa Executada por inscrição em RP não-processados Ajustes Orçamentários Ajustes Patrimoniais (+) Restos a Pagar Liquidados no Exercício ( ) Despesas de Exercícios Anteriores ( ) Formação de Estoques ( ) Concessão de Adiantamentos ( ) Investimentos / Inversões Financeiras / Amortização da Dívida Despesa após ajustes orçamentários (+) Consumo de Estoques (+) Despesa Incorrida de Adiantamentos (+) Depreciação / Exaustão / Amortização Despesa após ajustes patrimoniais Contabilidade Patrimonial Custos (Ideal) 34
Sistemas Estruturantes que compõem o SIC 35
Sistema de Informação de Custos: um Datawarehouse Variável Física Variável Física Variável Financeira Variável Física Variável Financeira Custo Unitário = Variável financeira Variável física 36
O que aprendemos? 37
O que aprendemos? É fundamental apoiar a construção e desenvolvimento: i. Setoriais de custos da União; ii. Sistemas de Informações de Custos dos entes estaduais e municipais. 38
O que aprendemos? Na construção dos subsistemas de custos é fundamental: 1) Envolvimento e mobilização da alta gerência para definir: Objetos de custo Método de Custeio Passaporte para o sucesso! 39
O que aprendemos? Na construção dos subsistemas de custos é fundamental: 2) Foco na mensuração do custo dos serviços prestados aos cidadãos. É o que a sociedade sente e valoriza! 40
O que aprendemos? Na construção dos subsistemas de custos é fundamental: 3) Foco na mensuração do custo das unidades administrativas (escolas, hospitais, penitenciarias). É o que os gestores precisam comparar e avaliar. 41
O que aprendemos? Na construção dos subsistemas de custos é fundamental EVITAR O: 4) RETRABALHO PECADO CAPITAL 42
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Para pensar... Caminhante, são teus rastos o caminho, e nada mais; caminhante, não há caminho, faz-se caminho ao andar. Ao andar faz-se o caminho, e ao olhar-se para trás vê-se a senda que jamais se há de voltar a pisar. Caminhante, não há caminho, somente sulcos no mar Antonio Machado 44
Nelson Machado nelson@aprimora.com.br Nelson.machado@fgv.br 45
Controle Social: A Sociedade como Instância de Controle Muito Obrigado! Participe, fiscalize, cumpra e faça cumprir! www.socialiris.org 46
INFORMAÇÃO DE CUSTOS PARA O SETOR PÚBLICO Modelo Teórico 47
OPERACIONAIS Recursos Atividades ESTRUTURAIS GESTÃO ESTRATÉGICA DE CUSTOS Relacionamento entre Determinantes de Custo, Recursos, Atividades e Objetos de Custo DETERMINANTES DE CUSTO atividades e os recursos necessários para executá-las Escala Escopo Experiência Tecnologia Complexidade Modelo de Gestão Estrutura de Capital Participação Admin. Qual. Total Utilização Capacidade instalada Layout da fábrica Configuração do produto Ligações na cadeia de valor Competências e habilidades Capacidade de aprendizagem Pessoal Tecnologia Máquinas Materiais Direcionadores de Custo dos Recursos Medidas de Atividade (consumo) Direcionadores de Custo de Atividades Objetos de custo: Produto, Linha de Produto. Cliente, Área de Responsabilidade Centro de Resultado etc Desenho de produtos Treinamento Usinagem Montagem Gerenciamento Medidas de Atividade (produto) 48
SISTEMA DE CUSTOS DO SETOR PÚBLICO RELACIONAMENTO: Políticas Públicas, Recursos, Atividades e Objetos de Custo POLÍTICAS PÚBLICAS determinam os programas, as atividades e os recursos para executá-las PPA OBJETOS DE CUSTO LDO LOA PROGRAMAS PROJETOS CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL Funções e subfunções RECURSOS NECESSÁRIOS PESSOAL MATERIAL E SERVIÇOS ATIVIDADES PRODUTOS/SERVIÇOS CLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONAL ( Centros de Responsabilidade) Poder Órgão UGO UGE EQUIPAMENTOS 49
Definições Conceituais CUSTO Definição Conceitual Diversidade Terminológica GASTO DESPESA ORÇAMENTÁRIA LIQUIDADA INVESTIMENTO INVESTIMENTO CUSTO DESPESA CUSTO 50
Conceitos: Ajustes Contábeis A variável financeira Contabilidade Orçamentária Despesa Orçamentária Executada (Despesa Liquidada + Inscrição em RP não-proc.) ( ) Despesa Executada por inscrição em RP não-processados Ajustes Orçamentários Ajustes Patrimoniais (+) Restos a Pagar Liquidados no Exercício ( ) Despesas de Exercícios Anteriores ( ) Formação de Estoques ( ) Concessão de Adiantamentos ( ) Investimentos / Inversões Financeiras / Amortização da Dívida Despesa após ajustes orçamentários (+) Consumo de Estoques (+) Despesa Incorrida de Adiantamentos (+) Depreciação / Exaustão / Amortização Despesa após ajustes patrimoniais Contabilidade Patrimonial Custos (Ideal) 51
SISTEMAS DE INFORMAÇÃO CONTÁBIL: Um Modelo Integrado 52
Sistema de Custos do Setor Público: Integração Conceitual e Sistêmica MODELO DE DECISÃO Planejamento/Execução/Controle SISTEMA INSTITUCIONAL SISTEMA DE GESTÃO MODELO DE MENSURAÇÃO SISTEMA ORGANIZACIONAL SISTEMA DE INFORMAÇÃO SISTEMA DE INFORMAÇÕES SISTEMA DE INFORMAÇÃO DE GESTÃO ESTRATÉGICA CONTÁBEIS / GERENCIAIS INTEGRAÇÃO SISTÊMICA Contabilidade Governamental Orçamento Público SISTEMA DE CUSTO SISTEMA SOCIAL SISTEMA FÍSICO OPERACIONAL RECURSOS PROCESSAMENTO PRODUTOS / SERVIÇOS FONTE: Adaptado de Podoveze, 2000: p. 42 53
Estratégia para construção de subsistema de Informação de Custo Envolvimento e mobilização da alta gerência para definir: Objetos de custo Método de custeio Fontes para coleta de Dados Tecnologia de informação PECADO CAPITAL - RETRABALHO 54
Controle Social: Uma definição inicial...conjunto de meios de intervenção, quer positivos quer negativos, acionados por cada sociedade ou grupo social, a fim de induzir os próprios membros a se conformarem às normas que a caracterizam, de impedir e desestimular os comportamentos contrários às mencionadas normas... Bobbio, Norberto. Dicionário de Política. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 11ª Ed. 1998 55
Transparência e Participação III adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União.» Art. 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009) 56