A Nova Lei Geral de Planejamento, Orçamento e Contabilidade Pública à luz das diretrizes da Lei de Responsabilidade Fiscal

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1 A Nova Lei Geral de Planejamento, Orçamento e Contabilidade Pública à luz das diretrizes da Lei de Responsabilidade Fiscal Selene Peres Peres Nunes Abril 2007

2 ORIGEM 1988: A CF (Art. 163) prevê edição de Lei Complementar para fixar os princípios norteadores das finanças públicas no Brasil LRF 1988: A CF (Art. 165, 9º) prevê edição de Lei Complementar para: - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual; - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos. Lei 4.320/64 foi recepcionada pela CF; PLC 135/96 em tramitação, desatualizado depois da LRF. Novas propostas parciais: SPI/MP (planejamento) e CFC (contabilidade).

3 ALGUMAS DIFICULDADES JÁ CONHECIDAS... Questões abertas da Constituição Federal de 1988 na matéria de finanças públicas: Decurso de prazo; Rejeição dos projetos ou não sanção; Uniformização de processos e sistemáticas na federação: exercício financeiro, prazos, organização, etc. Competências de gasto: relações entre União, Estados e Municípios. Pontos sem consenso no PLC 135/1996: Prazos para elaboração/envio, aprovação/devolução, sanção do PPA, LDO e LOA: dificuldade de atender Executivo, Legislativo e demanda por participação e conciliar com prazos dos mandatos; Relações entre os Poderes: orçamento autorizativo X orçamento impositivo, e em que grau.

4 PRAZOS CONSTITUCIONAIS PARA O GOVERNO FEDERAL Prazos PPA LDO LOA Envio ao Congresso 31 de agosto 15 de abril 31 de agosto Devolução para sanção 15 de dezembro(*) 30 de junho(**) 15 de dezembro(*) (*) encerramento do 1o. período da sessão legislativa (**) encerramento da sessão legislativa

5 ALGUMAS DIFICULDADES JÁ CONHECIDAS... Pontos sem consenso na aprovação da LRF: Dificuldade de atender prazos do Executivo e Legislativo e dificuldade de integração com Estados e Municípios: razão dos vetos do art. 3º e 7º do art. 5º da LRF; Regrapermanenteparaosrestosapagar:razãodovetodoart.41da LRF. Embora não seja o objetivo, há risco de sobreposição entre LRF e revisão da Lei 4.320, com reabertura indesejável de temas. Pontos sem consenso na implementação da LRF: Conselho de Gestão Fiscal (art. 67 da LRF) e competências para padronização na federação (Portaria STN/SOF 163/2001); Limite de dívida da União.

6 OPORTUNIDADES CONHECIDAS (1)... Revogar explicitamente dispositivos superados pela Constituição Federal. Enxugar a LDO federal no que se refere a normas gerais. Esclarecer alguns conceitos que têm dificultado a implementação da LRF (evitar burlas: dívida ativa, dívida líquida, pessoal inativo e pensionistas), mas em sintonia com esta (mesma abrangência).

7 OPORTUNIDADES CONHECIDAS (2)... Integrar, articular, fortalecer cooperação: Entre matérias (ciclo de gestão) exige uma abordagem sistêmica; Entre etapas do processo orçamentário (elaboração e apreciação) exige cooperação entre Poderes; Entre entes da federação exige cooperação na federação em competências de gasto e no contexto do novo papel do Estado, ultrapassando sobreposições, áreas nebulosas e falta de coordenação nas matérias ou regiões comuns. melhoria da qualidade do gasto público.

8 INTEGRAÇÃO DO CICLO DE GESTÃO FIM DE UM CICLO E INÍCIO DE OUTRO AVALIAÇÃO PPA CONTABILIDADE E CONTROLE: ORÇAMENTÁRIO, FINANCEIRO E PATRIMONIAL LDO EXECUÇÃO FÍSICA E FINANCEIRA LOA

9 PPA, LDO E LOA Abrangência do PPA, LDO e LOA: todas as despesas e os extraorçamentários; Especificidade do PPA, LDO e LOA e de seus instrumentos revisores: caráter supra-ordenador, consistência; Princípios; Vigência; Regionalização das despesas; Restrições quanto à natureza, número e periodicidade das revisões: leis específicas submetidas aos mesmos princípios das originais.

10 Unidade PRINCÍPIOS Universalidade Orçamento Bruto Anualidade para LDO e LOA e quatri-anualidade para PPA Não afetação (não vinculação), exceto as previstas na CF Discriminação Exclusividade Equilíbrio Reserva Legal (iniciativa do Executivo)

11 OPORTUNIDADES CONHECIDAS (3)... Suprir lacunas de normatização do PPA (CF 1988, Art. 165, 1º): A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. Pontos a serem normatizados: Integração com políticas setoriais: A elaboração do PPA deve ser precedida por um desenho das políticas públicas setoriais, especificando os objetivos e como serão atingidos, além de um diagnóstico dos problemas das áreas específicas, suas causas e como enfrentá-las, indicando prioridades, prazos e recursos. Essas políticas deverão materializar-se nos programas do PPA. ;

12 METODOLOGIA DO PPA Diagnóstico Organização por programas, voltados para a solução de problemas, quantificados por indicadores; Os programas se desdobram em ações, quantificadas por metas físicas; Parcerias; Gerenciamento; Transparência; Avaliação. A metodologia é uma prática, não está definida na legislação.

13 OPORTUNIDADES CONHECIDAS (4)... Pontos a serem normatizados: Metas físicas x metas financeiras; Indicadores adequados; Regra de indexação (?) ou preços constantes; Integração na federação e regionalização das despesas; Natureza e número de modificações do PPA; Gerentes de programa X ministros; Avaliação: periódica independente participação de instituições de pesquisa (públicas e privadas) e da sociedade civil com critérios definidos desde o início do programa com base em indicadores adequados pública e acessível (software/ linguagem)

14 OPORTUNIDADES CONHECIDAS (5)... Outras: normas gerais de finanças públicas para o ciclo orçamentário compreendido pelo planejamento, diretrizes orçamentárias e orçamento, nas etapas de elaboração, aprovação, execução orçamentária e financeira, bem como regras para a gestão, a contabilidade, o controle e a fiscalização orçamentários, financeiros e patrimoniais, regulamentando o 9º do art. 165 da Constituição.

15 LDO, ORÇAMENTO e EXECUÇÃO LDO: anexo de prioridades da LDO no primeiro exercício; transparência na renúncia de receita; critérios para distribuição de recursos; obras paradas. Orçamento e execução: orçamento autorizativo versus impositivo; critérios para distribuição de recursos; critérios para emendas parlamentares; contingenciamento por programas; controle das transferências voluntárias; vinculações.

16 OPORTUNIDADES CONHECIDAS (6)... Uma lei adequada ao seu tempo : Incorporar a participação e o controle social; Sintonizar com normas internacionais: ampliar o escopo de atuação da contabilidade pública para registro por competência e com visão não só orçamentária, também patrimonial. Esclarecer dúvidas em áreas nebulosas: PPP, consórcios intermunicipais, empresas sujeitas a regras públicas e privadas.

17 CONTABILIDADE PÚBLICA Natureza da despesa X Elemento de despesa Conceito de regime de competência: liquidada x empenhada e Restos a pagar; Contabilidade pública x privada, inclusive estatais e PPP; Contabilidade de investimentos em vários exercícios, inclusive PPP; Contabilidade de despesas obrigatórias de caráter continuado; Precatórios; Contabilidade de custos; Padronização na federação: O que deve estar na LC e o que deve ser remetido à instância de cooperação? RREO, RGF, Anexos de Metas Fiscais e Riscos Fiscais, Demonstrativo de renúncia de receita e de estimativa de compensação das despesas obrigatórias de caráter continuado?

18 ESTRUTURA DO PL (1) TÍTULO I: DAS DISPOSIÇÕES PRELIMINARES TÍTULO II: DO CICLO ORÇAMENTÁRIO CAPÍTULO I: DAS DISPOSIÇÕES GERAIS SEÇÃO I: DA INTEGRAÇÃO DO CICLO ORÇAMENTÁRIO SEÇÃO II: DA ARTICULAÇÃO DA COOPERAÇÃO ENTRE OS ENTES DA FEDERAÇÃO CAPÍTULO II: DO PLANEJAMENTO SEÇÃO I: DAS DISPOSIÇÕES GERAIS SEÇÃO II:DA LEI DO PLANO PLURIANUAL SEÇÃO III:DA APRECIAÇÃO DO PROJETO DE LEI DO PLANO PLURIANUAL CAPÍTULO III:DAS DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS SEÇÃO I:DA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS SEÇÃO II:DA APRECIAÇÃO DO PROJETO DE LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS CAPÍTULO IV:DOS ORÇAMENTOS ANUAIS SEÇÃO I: DA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL Subseção I: Das Disposições gerais Subseção II: Da organização e estrutura dos orçamentos Subseção III: Das diretrizes dos orçamentos de investimentos das empresas SEÇÃO II: DA APRECIAÇÃO DO PROJETO DE LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL

19 ESTRUTURA DO PL (2) CAPÍTULO V: DAS ALTERAÇÕES DO ORÇAMENTO SEÇÃO I: DOS CRÉDITOS ADICIONAIS SEÇÃO II: DA ABERTURA DE CRÉDITOS ADICIONAIS CAPÍTULO VI: DAS CLASSIFICAÇÕES ORÇAMENTÁRIAS SEÇÃO I: DA CLASSIFICAÇÃO DA RECEITA SEÇÃO II: DA CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA TÍTULO III: DA PROGRAMAÇÃO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA CAPÍTULO I: DA PROGRAMAÇÃO FINANCEIRA SEÇÃO I: DAS DISPOSIÇÕES GERAIS SEÇÃO II: DA PROGRAMAÇÃO FINANCEIRA CAPÍTULO II: DA PROGRAMAÇÃO DA RECEITA E DA DESPESA SEÇÃO I: DA REALIZAÇÃO DA RECEITA SEÇÃO II: DA EXECUÇÃO DA DESPESA TÍTULO IV: DO CONTROLE CAPÍTULO I: DO CONTROLE INTERNO E EXTERNO SEÇÃO I: DAS DISPOSIÇÕES GERAIS SEÇÃO II: DO CONTROLE INTERNO SEÇÃO III: DO CONTROLE EXTERNO

20 ESTRUTURA DO PL (3) CAPÍTULO II: DO ACOMPANHAMENTO E DA AVALIAÇÃO DOS PROGRAMAS SEÇÃO I: DAS DISPOSIÇÕES GERAIS SEÇÃO II: DO MONITORAMENTO DOS PROGRAMAS SEÇÃO III: DA AVALIAÇÃO DOS PROGRAMAS SEÇÃO IV: DA AVALIAÇÃO DE GESTÃO CAPÍTULO III: DO CONTROLE SOCIAL TÍTULO V: DA CONTABILIDADE CAPÍTULO I: DO CAMPO DE ATUAÇÃO, ATRIBUTOS E FINALIDADES DA CONTABILIDADE PÚBLICA CAPÍTULO II: DA ESTRUTURA DA CONTABILIDADE CAPÍTULO III: DOS REGISTROS CONTÁBEIS CAPÍTULO IV: DO EXERCÍCIO FINANCEIRO E DAS DEMONSTRAÇÕES CONTÁBEIS CAPÍTULO V: DA CLASSIFICAÇÃO CONTÁBIL CAPÍTULO VI: DOS INVENTÁRIOS E AVALIAÇÕES

21 ESTRUTURA DO PL (4) TÍTULO VI: DA DÍVIDA ATIVA, DA DÍVIDA PÚBLICA E DOS FUNDOS CAPÍTULO I: DA DÍVIDA ATIVA E DA DÍVIDA PÚBLICA SEÇÃO I: DA DÍVIDA ATIVA SEÇÃO II: DA DÍVIDA PÚBLICA CAPÍTULO II: DOS FUNDOS TÍTULO VII: DAS DISPOSIÇÕES TRANSITÓRIAS E FINAIS

22 PRÓXIMOS PASSOS Integrar as contribuições já existentes num único PL Colher sugestões: STN ciclo de gestão (SPI, SOF) Anteprojeto de Lei do Executivo para consulta Reuniões com atores qualificados (tribunais de contas, gestores estaduais e municipais, CFC-CRCs, etc.) Consulta Pública: internet Comissão do ciclo de gestão incorpora sugestões Autoridades validam PL do Executivo para Congresso Nacional

23 RECOMENDAÇÕES FINAIS Adequação do desenho das regras: olho na implementação. Considerar a cultura local, expressa no conjunto de práticas e na capacidade de implementação. Não é recomendável criar regras complexas que não são operacionalizáveis. Deve haver um plano de implementação (disseminação, capacitação, regulamentação, adaptação institucional - software, processos, etc.) e mecanismos de cooperação nacional. Abrangência conceitual Permite a integração e evita burlas ( contabilidade criativa ). Mudança cultural Converter as regras em práticas é mais difícil que aprovar uma lei. Não subestimar a dificuldade de mudar práticas. A transparência é mais importante que as regras e o controle deve estar preparado para reagir às tentativas de burla. Cuidado com a contabilidade criativa (melhor regras simples, padrões contábeis uniformes e bem conhecidos, informação acessível aos cidadãos fortalecer controle social).

24 Selene Peres Peres Nunes INFORMAÇÃO ADICIONAL STN/CCONT/GECON ou Tel: (61) /3011