X - SISTEMAS DE GOVERNO São dois os sistemas de governo: parlamentarismo e presidencialismo, que sucintamente, assim apresentamos: 1º SISTEMA = PARLAMENTARISMO Tem suas origens na Inglaterra. Estende-se à Magna Carta de 1215. No parlamentarismo o gabinete constituído pelos Ministros de Estado, é responsável perante o parlamento, que através dele governa a Nação. Constituí o gabinete um órgão concreto, que exerce as atribuições inerentes ao Poder Executivo. Seus componentes não são simples auxiliares do Primeiro Ministro, como sucede com os Ministros de Estado no sistema presidencialista. O gabinete absorve as atribuições políticas e administrativas inerentes à formação executiva, conseqüentemente, torna-se órgão que exerce a Chefia de Governo. Representa uma menor distância e, portanto, acarreta uma maior cobrança e participação popular, nas atitudes de governo, fortalecendo, assim, o Poder Legislativo (governantes governados). Esse sistema tem como característica fundamental uma maior participação popular na formação do processo político. O governo se biparte em: (a) Chefe de Estado = Constitui-se numa figura acima dos conflitos políticos, o que lhe oferece um papel de alta relevância. (b) Chefe de Governo = Constitui-se na responsabilidade política, que poderá ser por alguns dias ou por vários anos, dependendo somente da perda da maioria parlamentar ou da aprovação do voto de desconfiança pelo parlamento. OBSERVAÇÕES: (1ª) José Joaquim Gomes Canotilho (in Direito Constitucional Coimbra 1977), como o único a fazer, elenca (em grupos) critérios (institucionais e estruturais) para a caracterização do sistema parlamentar: CRITÉRIOS INSTITUCIONAIS: (1) compatibilidade do cargo de deputado com o de ministro; (2) o primeiro-ministro é, em regra, membro do parlamento; (3) responsabilidade ministerial, conducente à demissão do governo em caso de retirada de confiança por parte do órgão parlamentar; (4) controle do governo através de interpelações; (5) investidura do governo, após expresso voto de confiança do parlamento;
(6) dissolução do parlamento pelo Chefe do Estado para contrabalançar a dependência do governo perante o parlamento. CRITÉRIOS ESTRUTURAIS: (1) existência de partidos organizados; (2) alto grau de homogeneidade e ação solidária no gabinete; (3) a existência de um primeiro-ministro que trace as diretivas políticas; (4) a existência de uma oposição legal; (5) a existência de uma cultura política favorável ao parlamentarismo. (2ª) Maurice Duverger (in Os Regimes Políticos 1966), assim escreve:... que um regime parlamentar não é, necessariamente, um regime parlamentarista, pois há regimes, como o presidencialista, em que há um parlamento (congresso), mas não há parlamentarismo, uma vez que o chefia de governo é atribuída ao Presidente da República. Assim, e, por exemplo, há parlamento no Brasil, nos Estados Unidos e na Suíça, mas não há parlamentarismo. (3ª) Antônio José Miguel Feu Rosa (in Curso de Direito Constitucional 1988) assim explica (texto transcrito): Três são os princípios fundamentais do Parlamentarismo: 1º PRINCÍPIO = A coincidência de Parlamento e Governo, numa integração perfeita, e que se realiza através da completa subordinação do Governo ao Parlamento ou do Parlamento ao Governo; 2º PRINCÍPIO = A irresponsabilidade dos ministros, a princípio judicial, e mais tarde, sobretudo de natureza política; 3º PRINCÍPIO = A necessidade de o Executivo fazer participar um Ministro de todos os atos pelos quais se exerce a prerrogativa do Presidente ou da Coroa. Prossegue no texto, A dissolução do Parlamento é atribuição concedida ao Executivo como uma arma da administração contra a onipotência parlamentar. Algumas Constituições admitem também a autodissolução. Ou a dissolução por uma parte do eleitorado. Ou por 1/3 dos Estados-membros, por exemplo, ou a metade. Como ressalta Duguit, o Parlamento deve ser entendido especialmente como um equilíbrio, uma coincidência de vontades entre o gabinete e o Parlamento, o gabinete é obrigado a apresentar sua demissão. E, assinala Hermes Lima, o parlamentarismo significa estabilidade política, e esta é sinônimo de normalidade política, de funcionamento correto das instituições, de senso militante de legalidade, da ausência de medidas de exceção, de ambiência propícia ao amadurecimento, por via
democrática, dos princípios e valores consagrados em uma Constituição.... (4ª) Assim explica o professor Paulo Bonavides (in Ciência Política)... Duas fases se distinguem, por conseguinte na história do sistema parlamentar: a das lutas para a formação do governo representativo em face de uma monarquia de tendências não raro absolutistas, e que vai desde o século XIII ao século XVII, e a das ocorrências pacíficas, mas profundamente modificadoras que se desenrolam na vida política inglesa, durante o século XVIII, quando a Inglaterra testemunha, como principal efeito da Revolução liberal de 1688, a passagem, menos de um século depois, daquele regime representativo, ainda tímido e modesto, à sua variante mais aprimorada: a forma parlamentar, na qual fielmente se espelha a influência já preponderante e inabalável das duas casas legislativas: a Câmara dos Comuns e a Câmara dos Lordes. O regime parlamentar é forma de regime representativo. Nenhum teorista criou a forma parlamentar de governo. Se há um sistema de organização do poder político que resultou. diretamente da história e do contínuo desdobramento das instituições, este sistema é o parlamentarismo. Prossegue: Há duas formas históricas de parlamentarismo: o chamado parlamentarismo clássico, legítimo ou autêntico, também conhecido na linguagem dos tratadistas como parlamentarismo dualista, monárquicoaristocrático ou aristocrático-burguês, e o parlamentarismo contemporâneo, conhecido por parlamentarismo monista, democrático, comum às formas monárquico-republicanas de nossos dias. Prossegue: Com o parlamentarismo dualista, determinado pelas contingências históricas definem-se de maneira clara os princípios essenciais e distintivos da forma parlamentar de governo: (a) a igualdade entre o executivo e o legislativo; (b) a colaboração dos dois poderes entre si; (c) a existência de meios de ação recíproca no funcionamento do executivo e do legislativo. Prossegue... (5ª) Desde a proclamação da República (1889), o Brasil adotou o presidencialismo, regime tão só interrompido por breve período, quando contingências políticas impuseram o parlamentarismo (EC nº 4 após renúncia do cargo de Presidente da República subscrita pelo professor e advogado (eleito) Jânio da Silva Quadros). Teve essa Emenda Constitucional breve
duração, pois, fora revogado por plebiscito nacional, que se formalizou através da EC nº 6, restabelecedora do presidencialismo. 2º SISTEMA = PRESIDENCIALISMO Tem suas origens na Constituição dos Estados Unidos da América de 1787. No presidencialismo, exerce o Presidente da República, concomitantemente, as funções de Chefe de Estado e as de Chefe de Governo, isto é, tem não só as atribuições inerentes à função política e administrativa, como ainda é ele o representante legitimo do Estado inclusive nas aproximações com os Estados Estrangeiros (o exercício da chefia do Estado e o exercício da chefia do Governo são entregue a uma mesma pessoa dizemos ser monocrático ). É o sistema mais rígido, centralizado, tendo em vista, que eleito o Presidente da República será difícil tirá-lo do cargo, a não ser por impeachment (afastamento definitivo) pela prática de crime de responsabilidade. No sistema, o Presidente da República, é o responsável pela fixação dos princípios e ação do Poder Executivo, auxiliado pelos Ministros de Estado (artigo 87) e (especialmente quando convocado) pelo Vice-Presidente da República (nos termos do parágrafo único do artigo 79). O Presidente da República é eleito, direta ou indiretamente, por um prazo determinado (atualmente é de quatro anos, com direito a uma recondução pelo mesmo período = reeleição). Tem poder de veto. É unipessoal. OBSERVAÇÕES: (1ª) Sobre os princípios básicos do presidencialismo, assim escreve Paulo Bonavides (in Ciência Política):... Cumprem por conseqüência buscar os verdadeiros traços que nos permitem distinguir ou separar, sem maior equívoco, os conceitos de presidencialismo e parlamentarismo. Vejamos, pois o que pertence ao presidencialismo, em ordem a emprestar-lhe a nota configurativa. Três aspectos principais se destacam na fisionomia do presidencialismo: 1º ASPECTO = Historicamente é o sistema que perfilhou de forma clássica o princípio da separação de poderes, que tanta fama e glória granjearam para o nome de Montesquieu na idade áurea do Estado liberal. O princípio valia como esteio máximo das garantias constitucionais da liberdade. A Constituição americana o recolheu, tomando-o por base de todo o edifício político. Da separação rígida passou-se com o tempo para a separação menos rigorosa, branda, atenuada, à medida que o velho dogma evolveu, conservando-se sempre e invariavelmente. Entre os traços dominantes de todo o sistema presidencial;
2º ASPECTO = A seguir, vai deparar no presidencialismo a forma de governo onde todo o poder executivo se concentra ao redor da pessoa do Presidente, que o exerce inteiramente fora de qualquer responsabilidade política perante o poder legislativo. Via de regra, essa irresponsabilidade política total do Presidente se estende ao seu ministério, instrumento da imediata confiança presidencial, e demissível ad nutum do Presidente, sem nenhuma dependência política do Congresso. 3º ASPECTO = Enfim, terceiro e último aspecto na caracterização do presidencialismo: o Presidente da República deve derivar seus poderes da própria Nação; raramente do Congresso, por via indireta. (2ª) Os poderes do Presidente da República conhecem a mais larga extensão. São considerados assoberbantes e esmagadores e continuam em expansão nos distintos sistemas presidenciais. O presidencialismo tem sido até criticado como o regime de um homem só. Com efeito, os encargos presidenciais abrangem sumariamente: (a) a chefia da administração, através de ministérios e serviços públicos federais, entregue a pessoa da confiança do Presidente, responsáveis perante este, que livremente os escolhe e demite; (b) o exercício do comando supremo das forças armadas; (c) a direção e orientação da política exterior com atribuições de celebrarem tratados e convenções, declararem guerra e fazer a paz, debaixo das ressalvas do controle exercido pelo poder legislativo, nos termos estatuídos pela Constituição. Encontramos, ainda, escritos, sobre: a relação entre executivo e legislativo na forma presidencial de governo; o poder presidencial nos Estados Unidos; o poder presidencial no Brasil; atribuições presidenciais em matéria legislativa; idem na ordem administrativa; idem na esfera militar; as atribuições presidenciais no campo da política exterior; a conservação do formalismo tradicional, e outros (texto transcrito da obra a Ciência Política do professor Paulo Bonavides). (3ª) = O professor Nelson Oscar de Souza (in Manual de Direito Constitucional) afirma: O presidencialismo é conatural à República. Ambos nasceram do mesmo movimento, em 1889. O Decreto nº 1, de 15 de novembro, estabelecia: Fica proclamada provisoriamente a decretada como forma de governo da nação brasileira a República Federativa. O ato é do Governo Provisório que, a 22 de junho seguinte, publica texto constitucional adotado pelo novo regime até a promulgação da nova Carta. Esse texto consagra o sistema presidencial de
governo, com um mandato de seis anos (art.39). Desde então, exceto o interregno de 1961 inexpressivo e atípico o presidencial tem sido adotado. (4ª) Fazendo uma rápida leitura no art. 84 da CF, encontrará na matéria tratada pelos seus incisos, a divisão clara e incontestável, quando sendo ele (presidente) Chefe de Governo e Chefe de Estado. Como CHEFE DE GOVERNO, a seguinte matéria: (a) exercer, com o auxilio dos Ministros de Estado, a direção superior da administração federal (inciso II); (b) iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Constituição (inciso III); (c) sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução (inciso IV); (d) vetar projetos de lei, total ou parcialmente (inciso V); (e) dispor, mediante decreto, sobre:...(inciso VI); (f) ainda os (incisos IX a XII). COMO CHEFE DE ESTADO, a seguinte matéria: (a) manter relações com Estados estrangeiros e acreditar seus representantes diplomáticos (inciso VII); (b) celebrar tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional (inciso VIII); (c) celebrar a paz, autorizada ou com referendo do Congresso Nacional (inciso XX); (d) conferir condecorações e distinções honoríficas (inciso XXI); (e) ainda os (incisos XIV (somente quanto à nomeação), XV e XVI (somente primeira parte), XVIII (segunda parte); (f) permitir, nos casos previstos em lei complementar, que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente (inciso XXII)). (5ª) = O presidencialismo no texto das Constituições brasileiras, assim foi escrito pelos legisladores: Na CONSTITUIÇÃO DE 1824 Inexistia, na época, a figura do Presidente da República; Na CONSTITUIÇÃO DE 1891 Exerce o Poder Executivo o Presidente da República dos Estados Unidos do Brasil, como chefe eletivo da nação (artigos: 41 a 47);
Na CONSTITUIÇÃO DE 1934 O Poder Executivo é exercido pelo Presidente da República (artigos: 51 a 58); Na CONSTITUIÇÃO DE 1937 O Presidente da República, autoridade suprema do Estado coordena a atividade dos órgãos representativos, de grau superior, dirige a política interna e externa, promove ou orienta a política legislativa de interesse nacional, e superintende a administração do país (artigos: 73 a 87); Na CONSTITUIÇÃO DE 1946 O Poder Executivo é exercido pelo Presidente da República (artigos: 78 a 89); Na CONSTITUIÇÃO DE 1967 O Poder Executivo é exercido pelo Presidente da República, auxiliado pelos Ministros de Estado (artigos: 74 a 85); Na EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 1 DE 1969 O Poder Executivo é exercido pelo Presidente da República auxiliado pelos Ministros de Estado (artigos: 73 a 83).