A Análise da Política proposta por Ball Mônica de Rezende Tatiana Wargas de Faria Baptista Este texto integra o material Caminhos para análise de políticas de saúde, produzido com apoio da Faperj, e disponibilizado no site www.ims.uerj.br/ccaps Para citá-lo, utilizar esta forma: REZENDE, M.; BAPTISTA, T. W. F. A Análise da Política proposta por Ball. In MATTOS, R. A.; BAPTISTA, T. W. F. Caminhos para análise das políticas de saúde, 2011. p.173-180. Online: disponível em www.ims.uerj.br/ccaps. Apoio
CAPÍTULO 6 A Análise da Política proposta por Ball Mônica de Rezende Tatiana Wargas de Faria Baptista Se ao invés de pensarmos a formação da agenda, a formulação, a implementação, e a avaliação como fases ou etapas de uma política pública, as pensássemos como processos integrantes dessa política, como faríamos para analisar a política? Que recorte daríamos para viabilizar um estudo coerente com um mínimo de completude em si mesmo? Como faríamos para determinar que momento ou aspecto da política deveríamos analisar? Se não acreditamos que a política funciona de uma forma organizada, estruturada em etapas, em que uma vez definida a agenda e formulada a política ela está pronta para ser implementada e gerar os resultados esperados... Se acreditamos que a implementação não se caracteriza como uma fase posterior à formulação, que aplica uma política pronta à realidade, mas sim como um processo de interação entre os diversos grupos de interesses, mediado pelas institucionalidades e pelas questões colocadas pelo contexto da prática, que reformula permanentemente a própria política... Se vemos a avaliação não como um processo de atribuir valor a uma determinada política, apenas para decidir sobre sua continuidade ou não, mas a entendemos como um elemento importante de auto-reflexão daqueles que atuam na política sobre suas ações, desde o princípio da trajetória da política... Então, como poderemos desenvolver estudos sem nos fecharmos nos diversos modelos e métodos de análise propostos para cada uma destas fases/etapas? Como escapar desta fragmentação e ao mesmo tempo conseguir construir estudos coesos e rigorosos metodologicamente falando, capazes de contribuir para o debate a respeito de uma determinada política? Essas são questões com as quais nos deparamos ao longo do nosso percurso como pesquisadoras e que acreditamos que, de alguma forma, tenham também produzido inquietações em Stephen J. Ball, levando-o a desenvolver desde o início da década de 1990, junto a colaboradores, o que ele denominou de Policy Cycle Approach, traduzida como Abordagem do Ciclo de Políticas (ACP) 1. 1 Para melhor compreensão desta abordagem foram utilizadasas seguintes referências: Ball SJ; Bowe, R.; Gold, A. Reforming education & changing schools: case studies in policy sociology. London: Routledge, 1992; Ball SJ. Educational reform: a critical and post-structural approach. Buckingham: Open University 173
A partir do pressuposto de que as políticas compreendidas em sua complexidade e caracterizadas por elementos instáveis e contraditórios estão em permanente movimento através do tempo e do espaço, delineando uma trajetória e mantendo sempre um grau de incerteza sobre onde vai chegar, Stephen Ball vem trabalhando sobre um método de análise de políticas (ele afirma que ainda está em construção) que se contrapõe à análise tradicional do ciclo de políticas e busca compreender o movimento único de cada política a ser estudada, por intermédio da identificação de seus elementos constituintes e da compreensão da interação impar destes elementos em sua específica conjuntura histórica. Esse método se consolida fundamentado no entendimento de que uma política, além de processos e conseqüências, é texto e também discurso. E essas duas conceituações texto e discurso são complementares e estão implícitas, uma na outra (Ball, 1994b). A política como texto refere-se aos documentos oficiais, entendidos como produtos inacabados de esforços coletivos, em múltiplos níveis de interpretação e tradução. É uma representação, codificada de maneira complexa, que permite uma pluralidade de leituras em função da pluralidade de leitores. Isso significa admitir as políticas como mediações, que são codificadas de formas complexas a partir de embates, acordos e interpretações e reinterpretações por parte das autoridades públicas, e decodificadas, também de maneiras complexas, pela interpretação por parte dos atores envolvidos, atribuindo significados em função de suas histórias, experiências e possibilidades (Ball, 1994a). Tal compreensão, no exercício de análise de uma política pública, produz a necessidade de identificar os distintos grupos da sociedade envolvidos no processo político das políticas e suas institucionalidades; de considerar as diferentes formas de relação e interação existentes com estes grupos, apesar do enfoque na ação dos governos. A noção de política como discurso aponta para as disputas por poder, pelo controle de bens (recursos) e de discursos, em termos de vantagens e legitimidade Press, 1994; Ball SJ. Big policies/small world: an introduction to international perspectives in education policy. Comparative Education. 1998:12; Ball SJ. Palestra: Ciclo de Políticas / Análise Política. Rio de Janeiro: Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ); 2009. Disponível em: http://www.ustream.tv/recorded/2522493. Acessada em 07/04/2011; Mainardes J. Abordagem do ciclo de políticas: uma contribuição para a análise de políticas educacionais. Educ Soc, Campinas. 2006; 27(94): 23; Mainardes J, Marcondes MI. Entrevista com Stephen J. Ball: um diálogo sobre justiça social, pesquisa e política educacional. Campinas: Educação & Sociedade; 2009. 174
sociais. Enfatiza os limites impostos pelo próprio discurso, que não é falado, mas nos fala. Embora haja variedade de discursos, alguns são dominantes em relação a outros, construindo e permitindo as subjetividades, as vozes, o conhecimento e as relações de poder. Atuam no que pode ser dito e pensado, mas também sobre quem pode falar, quando, onde e com que autoridade. Assim, constroem certas possibilidades de pensamentos (ideias, conceitos) e excluem outras, fazendo com que as lutas sobre a interpretação e aprovação de políticas ocorram e se ajustem dentro de uma estrutura discursiva movente que articula e restringe as possibilidades e probabilidades de interpretação e aprovação (Ball, 1994b). Fica estabelecida, desta forma, uma dimensão dentro da qual as políticas se movem e os consensos e conflitos acontecem, denominadas pelo autor de contextos: o contexto da influência, o contexto da produção de textos e o contexto da prática.. No conjunto desses contextos, inter-relacionados, que não são tratados como etapas da política e não possuem entre si dimensão temporal ou seqüencial, mas podem mesmo ser encontrados uns dentro dos outros, localiza-se a política como processos e consequências (Figura 1). 175
Figura 1 Os Contextos de Influência, da Produção de Textos e da Prática Contexto de Influência Contexto da Prática Contexto da Produção de Textos Fonte: Elaboração a partir da literatura de referência. O contexto da influência é aquele no qual os discursos políticos que servem de base para a política são construídos. No qual as políticas, ou o pensamento sobre as políticas, são ou podem ser formados e/ou transformados, a partir da ação política. É neste contexto que os grupos de interesse e as redes sociais operam, dentro e em torno de partidos políticos, do governo e do processo legislativo, buscando adquirir apoio para seus argumentos e legitimidade para seus conceitos e soluções propostas para os problemas sociais destacados. Neste contexto estão envolvidas as influências globais e internacionais que podem ser entendidas tanto pelo fluxo de ideias por meio de redes políticas e sociais que envolvem: a circulação internacional de ideias, o processo de empréstimo de políticas e os grupos e indivíduos que vendem suas soluções no mercado político e acadêmico; quanto pelo patrocínio e, em alguns aspectos, pela imposição de algumas soluções oferecidas e recomendadas por agências multilaterais (Banco Mundial, UNESCO, FMI, entre outros)(mainardes, 2006). Já o contexto da produção de textos é aquele onde os textos políticos são produzidos. Geralmente, estão articulados com a linguagem do interesse público mais geral e podem tomar várias formas, dentre elas: os textos legais oficiais e textos políticos, comentários formais e informais sobre os textos oficiais, pronunciamentos 176
oficiais, vídeos, entre outros. São resultado de disputas e acordos produzidos por grupos que atuam dentro dos diferentes lugares da produção de textos e que competem pelo controle das representações da política, possuindo uma relação simbiótica com o contexto de influência, porém não evidente ou simples, tendo em vista que o contexto de influência está frequentemente relacionado com interesses mais estreitos e ideologias dogmáticas. Desta forma, os textos políticos não mantêm, necessariamente, clareza e coerência interna, podem ser contraditórios e utilizar os termos-chave da política de modo diverso, e precisam ser lidos com relação ao tempo e ao local específico de sua produção, tendo em vista que não são feitos nem finalizados no momento legislativo (Mainardes, 2006). O contexto da prática é apontado como uma arena de conflitos e contestação, que envolve a interpretação e a tradução dos textos para a realidade, tal como ela é vista pelos leitores. Para eles, alguns aspectos evidenciam isso e ajudam a compreender a singularidade da maneira como a política é estruturada em cada instituição. Um deles é a necessidade de interação de uma nova política com aquelas existentes e, portanto, presentes anteriormente no contexto da prática, tendo em vista que políticas diferentes, muitas vezes, solicitam que ações diversas sejam realizadas simultaneamente. Outro aspecto refere-se à base material da interpretação da política verbas, infra-estrutura, etc. Tal interpretação envolve distribuição de recursos que interfere na tradução das políticas e nas relações estabelecidas. Um terceiro aspecto é o fato das políticas serem produzidas para situações ideais, imaginárias, exigindo o esforço de relacionar as fantasias das políticas às realidades institucionais. Contudo, numa análise crítica, percebemos que os aspectos citados parecem falar da relação de uma política formulada com uma realidade, o que permitiria estabelecer um paralelo com a fase de implementação do enfoque tradicional do ciclo de políticas, apesar da ACP tentar superar a fragmentação e Ball explicitar com bastante clareza, no conjunto de sua obra, a não relação dos contextos com as fases da política. Em função disso, propomos a reflexão sobre algumas questões, no intuito de auxiliar a transposição desta aparente aproximação: de que forma identifica-se a presença do contexto da prática desde o início da trajetória da política? Como se identifica a presença do contexto da prática nos processos de transformação das questões sociais em problemas e destes problemas em políticas? Como o contexto da prática interage com os contextos da influência e da produção dos textos? 177
O foco da pesquisa nas políticas públicas nos leva a pensar nos espaços institucionalizados como elemento fundamental do contexto da prática. Os discursos presentes, as percepções e interpretações dos problemas sociais e textos políticos, assim como sua elaboração, ocorrem num ambiente institucional, que inclui não apenas as organizações e suas regras ou convenções, mas também os sistemas de símbolos, os esquemas cognitivos e os modelos morais que fornecem padrões de significação que guiam a ação humana. Nesta perspectiva, a identidade e a imagem de si dos atores sociais são elas mesmas vistas como sendo constituídas a partir de formas, imagens e signos institucionais fornecidos pela vida social (Hall e Taylor, 2003). Assim, as instituições especificam o que se deve fazer e, também, o que se pode imaginar fazer numa dada conjuntura, estruturando as interações sociais e engendrando situações políticas que elucidam tanto os conflitos entre os diferentes grupos de interesse quanto as escolhas estratégicas adotadas por eles. Numa tentativa ousada de apontar os principais elementos constituintes de cada um dos contextos e facilitar a compreensão da operacionalização do método, elaboramos o Quadro 1. Contudo, a partir deste quadro é possível, paradoxalmente, identificar a dificuldade de divisão destes elementos de forma tão categórica, devido à imbricação destes contextos pela estreita relação dos elementos de cada um deles com os demais. Alguns exemplos: a ação política se dá no contexto da prática; o ambiente institucional é também uma estrutura de influência; os textos políticos são produzidos pela ação política. Quadro 1 Os Contextos e seus principais elementos de análise Contexto da produção de textos Textos políticos relacionados com as políticas em questão Contexto da influência Grupos de interesse Redes sociais - Ação política Contexto da prática Instituições envolvidas - Ambiente institucional - Situações políticas Propostas políticas - Seleção de problemas - Olhares sobre os problemas - Escolha de soluções - Tomada de decisões Fonte: Elaborado pelas autoras Estratégias de ação 178
Um ponto importante da ACP, destacado pelo autor, é que o objetivo de analisar uma política é entender como ela se move entre os distintos contextos e dentro de cada um deles, bem como a maneira como se transforma quando está se movendo ao longo de sua trajetória. Diante disso, mostra-se relevante a reflexão sobre como fazer o recorte no tempo e no espaço desta trajetória da política a ser estudada. Com certeza, o recorte da pesquisa não pode mais ser feito em função da etapa do processo da política (formação da agenda, formulação da política, implementação e avaliação dos resultados) nem pelo isolamento de um contexto, o que seria impossível dado o grau de imbricação entre eles. Acreditamos que as questões e objetivos da pesquisa, bem como a disponibilidade de recursos para sua realização, considerando dentre os recursos o tempo disponível e o fôlego dos pesquisadores, são elementos-chave neste processo decisório de estruturação do estudo. Assim, o limite é dado pelo quanto se pretende ou consegue avançar neste movimento das políticas, em amplitude e profundidade. 179
Referências Bibliográficas Ball, SJ. Educational reform: a critical and post-structural approach. Buckingham: Open University Press, 1994a. ISBN 9780335192724.. What is policy? Texts, trajectories and toolboxes. In: BALL, S. J. (Ed.). Education Reform: a critical and post-structural approach. London: Open University Press, 1994b. cap. 2, p.14-27. Hall, PA; Taylor, RCR. As três versões do neo-institucionalismo. Lua Nova. São Paulo: 193-223 p. 2003. Mainardes, J. Abordagem do ciclo de políticas: uma contribuição para a análise de políticas educacionais. Educ. Soc., Campinas, v. 27, n. 94, p. 23, 2006. ISSN 0101-7330. Disponível em: < http://www.cedes.unicamp.br >. Leituras Recomendadas Ball SJ; Bowe, R.; Gold, A. Reforming education & changing schools: case studies in policy sociology. London: Routledge, 1992. Ball SJ. Big policies/small world: an introduction to international perspectives in education policy. Comparative Education. 1998:12. Mainardes J, Marcondes MI. Entrevista com Stephen J. Ball: um diálogo sobre justiça social, pesquisa e política educacional. Campinas: Educação & Sociedade; 2009. Outros Materiais: Ball SJ. Palestra: Ciclo de Políticas / Análise Política. Rio de Janeiro: Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ); 2009. Disponível em: http://www.ustream.tv/recorded/2522493. Acessada em 07/04/2011. 180