Organização Internacional do Trabalho Evolução Antes de analisarmos o nascimento da Organização Internacional do Trabalho (OIT), convém verificar os movimentos que a antecederam. Arnaldo Süssekind (1998, p. 18-19) lembra-nos de que no século XIX já havia a ideia de criação de uma organização internacional do trabalho, como foi o caso do industrial socialista britânico, Robert Owen (1818), e defendida pelo industrial alsaciano Daniel Legrand (1841), chegando ao Manifesto Comunista de Marx e Engels (1848) e à Encíclica Rerum Novarum (1891) do Papa Leão XIII. Em 1890, ocorreu a Primeira Conferência Internacional do Trabalho, em Berlim, estabelecendo a adoção de recomendações para o trabalho das mulheres, dos adolescentes, além de assuntos sobre repousos semanais remunerados, dentre outros. Segundo Arnaldo Süssekind (2000, p. 85-98), podem ser destacados os seguintes eventos: 1890 Primeira Conferência Internacional do Trabalho Berlim; 1897 Organização Cristã do Trabalho Zurique; 1897 Criação da Comissão para Organizar um Organismo Internacional do Trabalho Bruxelas; 1900 Congresso de Paris Fundação Internacional para Proteção dos Trabalhadores; 1901 Criação da Associação Internacional de Proteção Legal dos Trabalhadores Basileia; 1915 Congresso da Filadélfia; 1916 Recomendação para criação do Tratado de Paz Inglaterra; 1918 Requerimento para participação dos trabalhadores na Conferência da Paz abril de 1919.
Direito Internacional do Trabalho No início do ano de 1919, estabeleceu-se a Conferência da Paz com o intuito de finalizar a Primeira Guerra Mundial. Uma Comissão de Legislação do Trabalho redigiu a Constituição da OIT entre janeiro e abril de 1919, fazendo surgir a primeira Organização Tripartite. O referido documento converteu-se na Parte XIII do Tratado de Versalhes, denominado Tratado da Paz. A Primeira Reunião da Conferência Internacional do Trabalho ocorreu em 29 de outubro de 1919, em Washington, Estados Unidos da América, em que foram aprovadas as primeiras Convenções Internacionais, relacionadas às horas de trabalho na indústria; ao desemprego; à proteção da maternidade; ao trabalho noturno das mulheres; à idade mínima para o trabalho noturno dos menores nas indústrias. Em 1920, a OIT foi transferida para a cidade de Genebra, onde se encontra até a presente data. No ano de 1926, a Conferência Internacional do Trabalho criou uma supervisão sobre a aplicação de suas normas, por meio de uma Comissão de Experts, composta por juristas independentes que tinham a finalidade de verificar os relatórios encaminhados pelos Estados-membros anualmente. Em 1960, houve a criação do Instituto Internacional de Estudos Trabalhistas e, em 1965, a criação do Centro Internacional de Aperfeiçoamento Profissional e Técnico, em Turim, Itália, onde ocorrem inúmeros cursos de atualização e de formação sobre os mais variados assuntos discutidos na OIT. No seu cinquentenário, no ano de 1969, a OIT recebeu o Prêmio Nobel da Paz. Em parte de seu discurso, o então presidente do Comitê do Prêmio Nobel ressaltou que a OIT era [...] uma das raras criações institucionais das quais a raça humana podia orgulhar-se (ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DO TRABALHO, 2005c). Objetivos Duas são as partes em que se analisam os objetivos da OIT: gerais e estratégicos. Gerais Já apontados anteriormente em nosso estudo (PAMPLONA FILHO; VILLATORE, 2001, p. 68), destacam-se: 62
Organização Internacional do Trabalho O objetivo da OIT é o de proporcionar melhoria das condições de trabalho e das condições humanas, buscar igualdade de oportunidades, a proteção do trabalhador em suas relações com o trabalho, enfim, a cooperação entre os povos para promover o bem comum e a primazia do social em toda a planificação econômica e a finalidade social do desenvolvimento econômico. No site da OIT (ORGANIZAÇÃO..., 2005c), podemos encontrar os fundamentos da OIT, no seguinte sentido: A OIT funda-se no princípio de que a paz universal e permanente só pode basear-se na justiça social. Fonte de importantes conquistas sociais que caracterizam a sociedade industrial, a OIT é a estrutura internacional que torna possível abordar estas questões e buscar soluções que permitam a melhoria das condições de trabalho no mundo. Estratégicos A OIT tem, atualmente, como objetivos estratégicos (ORGANIZAÇÃO..., 2005e): Promover os princípios fundamentais e direitos no trabalho por meio de um sistema de supervisão e de aplicação de normas. Promover melhores oportunidades de emprego e renda para mulheres e homens em condições de livre escolha, de não-discriminação e de dignidade. Aumentar a abrangência e a eficácia da proteção social. Fortalecer o tripartismo e o diálogo social. Atividades paralelas: apoio operacional intersetorial ao trabalho decente; igualdade entre os sexos; ampliação de conhecimentos por meio de estatísticas e, também, do Instituto Internacional de Estudos Trabalhistas e do Centro Internacional de Formação da OIT, em Turim; melhor percepção das perspectivas da OIT por meio de relações e associações internacionais e de comunicações. Membros O artigo 1.º e parágrafos da Constituição da OIT estabelece quais são os seus possíveis Estados-membros: 63
Direito Internacional do Trabalho os Estados-membros já participantes da OIT até 1.º de novembro de 1945; os Estados-membros das Nações Unidas e os que vierem a ser, desde que comuniquem ao Diretor Geral da Repartição Internacional do Trabalho (RIT) que aceitaram integralmente as obrigações originárias da Constituição da OIT; o Estado ao qual for conferido a qualidade de Estado-membro pela Conferência Internacional do Trabalho, segundo critério de votação sujeito a quorum de dois terços dos delegados da Conferência, entre os quais dois terços de delegados dos representantes do governo neste último caso, da mesma forma que no anterior, a admissão do novo membro somente se tornará efetiva quando ele houver comunicado formalmente sua aceitação por completo das obrigações decorrentes da Constituição da OIT (art. 1.º, 2.º, 3.º e 4.º). Conforme dados fornecidos pelo site da OIT, atualmente existem 182 países integrantes desse mais importante organismo internacional do trabalho. Pseudotripartição Em estudo anterior (PAMPLONA FILHO; VILLATORE, 2001, p. 68), lembrávamos que: A OIT é um organismo tripartite, pois a qualidade de membro assegura ao Estado o direito de participar com dois representantes do governo, um representante do empregador e um representante do empregado, característica que o distingue dos demais organismos internacionais que integram a ONU, criando assim o chamado falso tripartismo, pois o governo possui dois representantes. Arnaldo Süssekind (1998, p. 23) alerta-nos que A Conferência, o Conselho de Administração e quase todos os órgãos colegiados e reuniões da OIT são constituídas de representantes de governos, de associações sindicais de trabalhadores e de organizações de empregadores. Recorda (SÜSSEKIND, 1998, p. 24), ainda, que foram três os fatos que concorreram para a sua adoção, quais sejam: ação sindical desenvolvida antes e durante a Primeira Guerra Mundial visando à proteção ao trabalho; 64
Organização Internacional do Trabalho o pioneirismo dos industriários Robert Owen e de Daniel Legrand de internacionalizar as questões sócio-trabalhistas; ter a Comissão de Legislação Internacional do Trabalho contado com pessoas importantes e influentes de federações ou confederações internacionais. Amauri Mascaro Nascimento (1998, p. 234-235), analisando o tripartismo, explica o seguinte: É um princípio, além de organizativo, político, porque mostra que as questões trabalhistas são de interesse das três partes envolvidas. A solução dessas questões deve levar em conta não só as necessidades do trabalhador, mas as possibilidades do empregador e as exigências do bem comum. A OIT é a única organização pertencente à ONU com estrutura tripartite, ou seja, em que participam representantes dos Estados-membros, dos trabalhadores e, por último, dos empregadores. Deve-se observar, porém, que o Estado-membro tem sempre direito ao dobro de representantes em relação às partes sociais, devendo assim ser para a preservação da soberania do Estado-membro, evitando-se a realização de eventuais conchavos entre empregadores e empregados com o fim de, por exemplo, lesar o governo. Estrutura Composição São três os órgãos que compõem a estrutura da OIT. Conferência Internacional do Trabalho No site da OIT (ORGANIZAÇÃO..., 2005a) pode ser encontrada a noção da importância do referido órgão, no seguinte sentido: A Conferência Internacional do Trabalho funciona como uma assembleia geral da OIT. Cada Estado-membro tem direito a enviar quatro delegados à Conferência (anualmente em Genebra, em junho), acompanhados por conselheiros técnicos: dois representantes do governo, um dos trabalhadores e um dos empregadores, todos com direito a voto independente. O ministro de Estado responsável pelos assuntos trabalhistas em cada país pode assistir à Conferência e intervir nos debates. Cada um dos delegados tem total independência de voto, podendo votar em sentido contrário ao governo de seus países, assim como dos outros delegados. 65
Direito Internacional do Trabalho A Conferência possui como funções: discutir temas diversos do trabalho; adotar e revisar normas internacionais do trabalho; aprovar as políticas gerais e o programa de trabalho e orçamento da OIT, financiado por seus Estados-membros; eleger o Conselho de Administração. Conselho de Administração O supracitado órgão da estrutura da OIT é explicado no site oficial (ORGANIZA- ÇÃO..., 2005b) da seguinte maneira: O Conselho de Administração da OIT é formado por 28 representantes dos governos, 14 dos trabalhadores e 14 dos empregadores. Dez dos postos governamentais são ocupados permanentemente pelos países de maior importância industrial (Alemanha, Brasil, China, Estados Unidos da América, França, Índia, Itália, Japão, Reino Unido e Rússia). Os representantes dos demais países são eleitos a cada três anos pelos delegados governamentais na Conferência, de acordo com a distribuição geográfica. Os empregadores e os trabalhadores elegem seus próprios representantes em colégios eleitorais separados. O Conselho de Administração possui como funções: decidir sobre a política da OIT; estabelecer o programa e o orçamento da OIT; eleger o Diretor-Geral da Repartição Internacional do Trabalho. Repartição ou Secretaria Internacional do Trabalho É a Secretaria da OIT, sendo órgão permanente no qual se concentra a maioria das atividades de administração voltadas para a realização dos objetivos estratégicos da OIT. É dirigido pelo Conselho de Administração, que elege, periodicamente, o seu Diretor-Geral. Cabe aqui transcrever o parágrafo 1.º do artigo 10 da Constituição da OIT: A Repartição Internacional do Trabalho terá por funções a centralização e a distribuição de todas as informações referentes à regulamentação internacional da condição dos trabalhadores e do regime do trabalho e, em particular, o estudo das questões que lhe compete submeter às discussões da Conferência para conclusão das convenções internacionais assim como a realização de todos os inquéritos especiais prescritos pela Conferência, ou pelo Conselho de Administração. 66
Organização Internacional do Trabalho A Repartição Internacional do Trabalho, portanto, busca, conforme Ricardo Antônio Silva Seitenfus (1997, p. 164), alcançar os seguintes objetivos: preparar os textos das convenções e recomendações; divulgar as informações sobre o mundo do trabalho através de relatórios e publicações periódicas; preparar tecnicamente a ordem do dia das conferências; prestar assistência legislativa, quando solicitada, aos países-membros; velar pela aplicação das convenções firmadas pelos países-membros. Documentos Convenção Internacional Conforme frisamos (PAMPLONA FILHO; VILLATORE, 2001, p. 68) a Convenção Internacional é um tratado-lei multilateral, ratificável, que não admite ressalva. São os instrumentos normativos internacionais mais importantes, que derivam da Conferência Internacional do Trabalho, órgão da OIT. São editadas e votadas pelos representantes dos Estados--membros, dos empregadores e dos trabalhadores. [...] Para aprovação da Convenção são exigidos os votos favoráveis de 2/3 dos delegados presentes. Complementamos (PAMPLONA FILHO; VILLATORE, 2001, p. 69), explicando que: A Convenção Internacional adquire vigência no plano internacional doze meses após a ratificação de pelo menos dois países-membros. Se nenhum ou apenas um país ratificar, não adquire vigência no plano internacional. Adquirida a vigência no plano internacional, cria-se a obrigação para os Estados-membros da OIT de no prazo de doze ou dezoito meses (o prazo depende do texto da Convenção) submeter-se a ratificação, por esta razão; a vigência não se confunde com a eficácia jurídica resultante de sua aplicação. Ratificação é o processo pelo qual passam as convenções internacionais para lhes prestar validade e eficácia na ordem jurídica interna do Estado soberano. No Brasil, o Presidente da República é que tem, por delegação constitucional, a obrigação e o dever de, através de uma mensagem presidencial, encaminhar para aprovação do Congresso Nacional, a ratificação de um tratado internacional (é uma obrigação internacional). Aprovada pelo Congresso Nacional (se não aprovar é arquivado), devolve ao Presidente da República, que por sua vez não está obrigado a ratificar. Ele pode promulgar ou vetar. 67
Direito Internacional do Trabalho Em relação à vigência da Convenção da OIT, é lembrado (JORGE NETO; CAVAL- CANTE, 2004, p. 18) que não se deve confundir vigência internacional da convenção com a sua eficácia jurídica no âmbito do Estado-membro, ou seja, não se confunde a vigência internacional com a nacional; a vigência internacional da convenção inicia-se a partir do momento em que o instrumento é adotado pela Conferência, sendo assinado pelo presidente da referida reunião e pelo Diretor-Geral da RIT. Recomendação Internacional Da mesma forma, explicamos (PAMPLONA FILHO; VILLATORE, 2001, p. 69) que: A Recomendação, por sua vez, é o instrumento normativo também aprovado por conferência de organismo internacional, porém não sendo tratados internacionais, haja vista que não são suscetíveis de ratificação, não criando, salvo exceções, obrigações para os Estados-membros, apenas sugerindo normas que podem ser adotadas pelo legislador dos países-membros. Hierarquia das convenções da OIT Direito dos Tratados Em outro estudo (GOMES; VILLATORE, no prelo), alertamos que: O Direito dos Tratados, representado pela Convenção de Viena sobre Direito dos Tratados, de 1969, ainda não foi ratificado pela República Federativa do Brasil, não obstante esteja, dita Convenção, na prática, adotada no âmbito das negociações internacionais e, mesmo nos julgamentos proferidos pelo Supremo Tribunal Federal, fato que sempre gerou enorme debate nos meios acadêmicos, principalmente, em relação ao posicionamento hierárquico que os tratados possuem no ordenamento jurídico brasileiro. A questão ganha maior destaque frente ao conflito com a matéria relativa aos Direitos Humanos, notadamente, porque muitos defendem a tese de que os tratados decorrentes de Direitos Humanos, já com a redação disposta no artigo 5.º, parágrafo 2.º, deveriam ter o status constitucional. Os Direitos Humanos devem ser encontrados acima do ordenamento jurídico de cada Estado, com o reconhecimento dessa condição pelas Constituições contemporâneas, como ocorre com a Constituição brasileira, no artigo e parágrafo supracitados. Fábio Konder Comparato (2004, p. 59-60) nos afirma que: 68
Organização Internacional do Trabalho Seja como for, vai-se firmando hoje na doutrina a tese de que, na hipótese de conflito entre regras internacionais e internas, há de prevalecer sempre a regra mais favorável ao sujeito de direito, pois a proteção da dignidade da pessoa humana é a finalidade última e a razão de ser de todo o sistema jurídico. Justamente, se a ordem jurídica forma um sistema dinâmico, isto é, um conjunto solidário de elementos criados para determinada finalidade e adaptável às mutações do meio onde atua, os direitos humanos constituem o mais importante subsistema desse conjunto. E, como todo sistema, eles se regem por princípios ou leis gerais, que dão coesão ao todo e permitem sempre a correção dos rumos, em caso de conflitos internos ou transformações externas. Complementamos (GOMES; VILLATORE, no prelo) explicando que A questão parece, no Brasil, estar resolvida, com a Emenda Constitucional 45, de 31 de dezembro de 2004, que inseriu o parágrafo 3.º no artigo 5.º da nossa Constituição, de forma a assegurar que os Tratados aprovados pelo Congresso Nacional, por 3/5 dos votos dos respectivos membros de cada Casa do Congresso Nacional, terão grau de hierarquia constitucional, sendo considerados como Emendas à Constituição Federal. [...] Os Tratados representam o Direito Internacional positivado, isto é, ditos atos internacionais têm por finalidade regulamentar as relações jurídicas entre os sujeitos de Direito Internacional Público. Devido a essas razões, os Tratados são considerados como a principal fonte do Direito Internacional, notadamente, porque, na hipótese da existência de algum conflito, que deva ser dirimido pela Corte Internacional de Justiça, por exemplo, os julgadores terão a preferência de resolver a questão, através de ditas normas convencionais, que, antes de tudo, representam a vontade dos Estados contratantes. Regra geral é que todos os Tratados devem ser cumpridos de boa-fé, expressado pela Convenção de Viena, de 1969, através da aplicação do princípio pacta sunt servanda. Finalizamos o nosso estudo (GOMES; VILLATORE, no prelo), afirmando que: Sob a ótica jurisprudencial e, sabedores do posicionamento do STF, de que os tratados possuem grau de hierarquia infraconstitucional, pode-se entender que a EC 45/2004 teria aplicabilidade para os futuros tratados que venham a ser ratificados, seguindo este procedimento e não poderia retroagir em seus efeitos. Assim, qualquer procedimento de votação, realizado pelo Congresso Nacional, poderia estar eivado de inconstitucionalidade, notadamente, porque o iter procedimental, da celebração dos tratados já se teria consumado, com a ratificação pelo Chefe de Estado que exerceu o ato com status infraconstitucional. O embate jurídico poderia gerar grande insegurança jurídica. Considerando-se que, à luz do parágrafo 3.º do artigo 5.º da CF/88, os tratados aprovados mediante aquele processo venham a ter grau de hierarquia constitucional, como forma de dirimir a questão, somos da opinião que, qualquer tratado versando sobre direitos humanos, já incorporado ao nosso ordenamento jurídico, somente poderia ser considerado como norma constitucional, através de emenda à Constituição, de acordo com a previsão do artigo 60 da CF/88. 69
Direito Internacional do Trabalho Considerações finais Procedemos à análise do surgimento e à importância da OIT, organismo do trabalho mais significativo em âmbito internacional, verificando, inclusive, a inserção do parágrafo 3.º do artigo 5.º da Constituição Federal de 1988 e as suas consequências no ordenamento jurídico brasileiro. Ampliando seus conhecimentos Convenções da OIT, de Arnaldo Lopes Süssekind, editora LTr. 70