Sumário Apesar da recente aparente redução das desigualdades distributivas no Brasil, diminui a participação da renda do trabalho na formação da renda nacional. A regressividade do sistema tributário, evidenciada pela maior tributação do consumo, convive com uma estrutura de fraca progressividade do IRPF. Como corolário, conclui-se que a atual tabela do IRPF deve ser revista a fim de melhor refletir os princípios da capacidade contributiva e da progressividade. Tese: Tributação e Desigualdade: Maior Progressividade para Imposto de Renda Autor: ALLAN MARCEL WARWAR TEIXEIRA DS: RIO Tema IV Tributação Introdução Há uma tese corrente no Brasil de que há cerca de uma década a distribuição de renda tem apresentado sensível melhoria. Os indicadores usualmente utilizados para medir a questão distributiva confirmam esta tese. O Índice de Gini 1, indicador da disparidade de renda, divulgado pela PNAD de 2006, atingiu o patamar de 0,547 para a média o país e vem caindo para todas as grandes regiões. Nesta linha, a mesma pesquisa indica que entre 2004 e 2006 o rendimento mensal dos 50% dos domicílios particulares mais pobres cresceu 3,15% enquanto que o rendimento dos 10% mais ricos decresceu 0,5%. Haveria, portanto, motivo para se comemorar: o perfil distributivo da renda no Brasil está mudando e para melhor! Entretanto, a realidade dos números não é única e pode demonstrar fatos menos otimistas. A renda familiar total é composta, em sua maioria, pela renda do trabalho. A participação desta naquela vem caindo sensivelmente ao longo dos últimos anos. Em 2000 era de 78% e em 2003 caiu para 73,8%, conforme dados da própria PNAD. Mas a renda familiar, medida pelo volume de ordenados e salários, é cerca de um terço da renda nacional bruta. Em 2000, esta participação era de 32,0% e, em 2005, de 31,7%, segundo dados 1 O Índice de Gini varia de 0 a 1. Quanto mais próximo de zero, maior será a igualdade distributiva. Quanto mais se aproximar de 1, maior a desigualdade. 1
das Contas Nacionais do IBGE. Quanto ao Índice de Gini, as comparações internacionais mostram a péssima situação em que se encontra o Brasil. Segundo o Relatório de Desenvolvimento Humano do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento de 2007/08, o Brasil tem a décima pior distribuição de renda do mundo. Atrás dele há apenas seis países africanos, dois latino-americanos e um centro-americano. Paises emergentes como a Índia, Federação Russa e República da Coréia têm um Índice de Gini abaixo de 0,4. Por outro lado, o critério da distribuição funcional da renda (distinção entre renda do capital e renda do trabalho) mostra que a participação do capital na renda nacional bruta é maior e crescente: sai de 34% em 2000 para 35,1% em 2005. O número de pobres no Brasil ainda é muito elevado, apesar da redução recente devido às políticas de transferência às famílias de baixa renda. O percentual de pessoas pobres (renda per capita mensal inferior a ½ salário mínimo) foi, em 2005, de 25% para a média do Brasil, mas chegou a 46% na Região Nordeste e 36% na Região Norte. A relação entre desigualdade e tributação também é acentuada no país. Em 2007, o volume de impostos sobre o consumo (mais regressivos) arrecadados pela RFB foi de 52,9%, enquanto que a tributação sobre a renda (mais progressiva) foi de 45,9%, o que demonstra uma distorção já bastante conhecida do nosso sistema tributário. Já a incidência de impostos por nível de renda mostra que, pelos dados da POF Pesquisa de Orçamentos Familiares de 2003, o total de tributos incidentes sobre o orçamento das famílias que percebiam até dois salários mínimos mensais era de aproximadamente 48,9% (28,2% em 1996), enquanto que as famílias com rendimentos superiores a trinta salários mínimos mensais eram gravadas por tributos em menos de 26,3% (17,9% em 1996). Uma constatação direta destes números: a carga tributária para os pobres cresceu 16,1% para os mais pobres e 7,12% para os mais ricos entre 1996 e 2003. Ora, num contexto em que a renda do trabalho não apenas perde a sua participação na renda nacional, como também é mais tributada (famílias mais 2
pobres dependem muito mais da renda do trabalho do que as mais ricas, além de concentrarem a quase totalidade dos seus gastos em bens de consumo), cabe ressaltar a urgência na adoção de um sistema cada vez mais progressivo de tributação sobre a renda. Esta crescente progressividade atenuaria as desigualdades distributivas e viabilizaria maior renda pessoal disponível aos cidadãos de mais baixa renda, a qual concorreria para maior consumo de bens, com conseqüentes benefícios sobre a geração de renda, produção e arrecadação tributária. A Capacidade Contributiva e a Maior Progressividade do Imposto de Renda A Constituição brasileira, no art. 153, proclama que o Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza deverá observar os critérios da generalidade (sem distinção entre diferentes tipos de rendas ou proventos), da universalidade (sem distinção entre contribuintes) e da progressividade (participação do imposto no nível de renda deve ser menor para os contribuintes que se situam nas faixas inferiores). Ao mesmo tempo, o art. 145 reza que os impostos devem ter caráter pessoal e observar a capacidade econômica do contribuinte ou simplesmente a capacidade contributiva, utilizada como um critério para mensurar a isonomia entre os diferentes rendimentos. A aplicação prática do princípio da capacidade contributiva, especialmente no que diz respeito ao impostos diretos, incidentes sobre a renda do contribuinte, implica aceitar os seguintes preceitos: Os tributos devem ser graduados em função da renda de cada contribuinte: quem ganha mais deve pagar mais; Quanto maior for a base de cálculo de um tributo, maior deve ser a sua alíquota; A renda mínima consagrada à sobrevivência deve ser minimamente tributada ou, em última instância, deve ser livre de tributação. 3
Por este último preceito não se trata de questionar onde se inicia a capacidade contributiva do contribuinte. Ela se inicia após a dedução dos gastos necessários à aquisição do mínimo indispensável a uma existência digna para o contribuinte e sua família. Enquanto o princípio da capacidade contributiva implica que os indivíduos devem contribuir de acordo com sua capacidade de pagamento, o princípio da progressividade diz que os indivíduos que auferem mais renda devem pagar mais tributos. O Art. 145 da Constituição Federal, portanto, determina que a progressividade seja obrigatória, permitindo a distinção da efetiva capacidade econômica do contribuinte. A partir daí, depreende-se que a tributação escalonada por diferentes faixas de riqueza melhor atende ao princípio de justiça tributária e de redistribuição da riqueza. O princípio da justiça tributária exige que se observe não apenas a isonomia como também: a) o tratamento desigual aos desiguais, não discriminando a tributação segundo a origem do rendimento; b) a aplicação de alíquotas e faixas mais condizentes com a realidade distributiva brasileira. Em geral, impostos sobre a renda são considerados progressivos. O IR apresenta essa característica. A alíquota efetiva (relação entre o imposto efetivamente pago e a renda bruta do contribuinte) é o parâmetro utilizado com mais freqüência pela Secretaria da Receita Federal do Brasil para confirmar esta progressividade. A questão que se deve colocar na atualidade é se a progressividade empregada é condizente com a capacidade contributiva dos contribuintes de mais alta renda, vis-a-vis os contribuintes de mais baixa renda. Em outras palavras, o princípio da capacidade contributiva, combinado com a necessária e imperativa progressividade do Imposto de Renda Pessoa Física, estaria sendo integralmente observado? Haveria espaço para uma tributação mais justa e eqüitativa, que permita aos cidadãos de baixa renda um maior acesso aos bens de consumo essenciais, incentivando assim o crescimento econômico nos setores que os produzem? 4
No passado, este espaço foi devidamente explorado. A partir do final da década de 1980, as faixas de renda e a amplitude entre as alíquotas foram abruptamente reduzidas conforme mostra a tabela abaixo. Alíquotas de IRPF no Brasil Período de vigência Quantidade de classes de renda (faixas) Alíquotas 1979 a 1982 12 0% a 55% 1983 a 1985 13 0% a 60% 1986 a 1987 11 0% a 50% 1988 9 0% a 45% 1989 a 1991 2 10% e 25% 1992 2 15% e 25% 1995 3 15% a 35% 1996 a 1997 2 15% e 25% 1998 a 2010 2 15% e 27,5% FONTE: SRFB Em 1996, estavam isentos do IRPF os brasileiros que recebiam até 8 salários mínimos; enquadravam-se na alíquota de 15% aqueles com renda de 8,04 a 16 SM e em 25% aqueles com ganhos mensais superiores a 16 SM. Atualmente, as rendas até 3,71 salários mínimos (SM) mensais estão isentas. Deste limite até 6,33 SM incide a alíquota de 15% e, acima disto, 27,5%. A classe média brasileira também é mais onerada se comparada com outros países do nosso continente. Um levantamento recente da consultoria Ernst & Young, divulgado em março de 2008, mostra que na América Latina o Brasil é o país que mais onera a renda da sua classe média. As rendas a partir de R$ 2.743,2 enquadram-se na alíquota de 27,5%. Em outros países, as alíquotas aplicadas às rendas equivalentes à brasileira são menores. Na Colômbia, 19%; no Peru, 15%; na Bolívia, 13%; no Uruguai, 20%; no Chile, apenas 5%, enquanto que na Venezuela é isento. Apenas a Argentina tem uma alíquota semelhante à brasileira: 27%. Ou seja, no comparativo internacional, o Brasil também é campeão em baixa progressividade. Se a progressividade do IRPF existe, ela é baixa e relativa. Da maneira como está estruturado hoje com três faixas de renda e duas alíquotas (15% e 5
27,5%) o IR não contempla as diferenças entre os diversos grupos de renda dos indivíduos que se situam na faixa não isenta do IRPF. A tabela abaixo, preparada com dados do último levantamento da Pesquisa de Orçamentos Familiares POF mostra que, a partir da 4ª faixa, aquela em que todos os indivíduos contribuem integralmente para o IR, há grupos distintos com distintas capacidades contributivas. A tabela demonstra que há seis faixas de rendas distintas entre si. A 4ª e 5ª faixas podem ser agregadas num só grupo, pois suas rendas são semelhantes, em torno de 5 SM. As demais, entretanto, têm rendas bastante distintas entre si. Portanto, e independentemente de quantos grupos se definam, percebese que é bastante difícil a plena observância do princípio da progressividade para o IR quando, diante de uma estrutura de renda assim estratificada, há apenas duas faixas de alíquotas. De fato, viola-se também o princípio da capacidade contributiva. Com esta estrutura de alíquotas nem todos contribuem de acordo com sua capacidade econômica. Rendimento Médio das Famílias em Salários Mínimos* 2002/2003 Número Faixa de Renda Proporção de médio de (em S.M.) Indivíduos (%) indivíduos Rendimento Total Médio (em S.M.) 1ª Até 1,67 26.550.832 15,11% 1,08 2ª De 1,67 a 2,50 23.818.396 13,56% 2,05 3ª De 2,50 a 4,20 37.467.861 21,33% 3,21 4ª De 4,20 a 5,00 13.162.827 7,49% 4,53 5ª De 5,00 a 6,70 18.922.312 10,77% 5,69 6ª De 6,70 a 8,30 12.391.570 7,05% 7,36 7ª De 8,30 a 12,50 17.371.358 9,89% 10,05 8ª De 12,50 a 16,70 8.988.245 5,12% 14,22 9ª De 16,70 a 25,00 8.321.238 4,74% 20,06 10ª Acima de 25,00 8.956.161 5,10% 45,41 TOTAL 175.695.390-7,46 FONTE: POF 2002/2003 (*) Com base no Salário mínimo vigente em 01/04/2003 (R$240,00) Mas, a fim de promover maior justiça fiscal, não basta apenas tornar a tabela progressiva do imposto de renda mais vertical, acrescentando-lhe mais faixas e alíquotas que aprofundem a progressividade do imposto. É preciso também ampliar para a base de tributação incorporando as altas rendas que 6
hoje de beneficiam de artifícios legais que, por vias de planejamento tributário, resultam numa tributação incompatível com a sua efetiva capacidade contributiva. Conclusões e Propostas A perversa estrutura distributiva brasileira apena aqueles que mais dependem dos salários para a manutenção das suas necessidades básicas e para a busca de conforto material. A maior e mais progressiva tributação dos impostos diretos incidentes sobre a renda concorre para que se promova maior justiça tributária, permitindo maior inclusão econômica e social dos cidadãos de mais baixa renda. A atual progressividade do IRPF não basta para que se cumpra integralmente a determinação constitucional de maior justiça social pelo viés da justiça tributária. Ela precisa ser aprofundada de forma que não somente os cidadãos brasileiros se vejam em maior situação de equidade em relação aos seus pares, como também o Brasil se coloque em melhor situação internacionalmente. A atual estrutura de distribuição de renda brasileira indica claramente que há maior capacidade contributiva do que aquela expressa pelas faixas de renda e respectivas alíquotas do IRPF. Assim, propomos que este CONAF resgate as propostas historicamente defendidas pelo Unafisco Sindical que visam introduzir maior progressividade à tabela do Imposto de Renda Pessoa Física a partir dos seguintes pressupostos: A capacidade contributiva deve ser utilizada como critério para graduar os tributos, distinguindo os iguais dos desiguais. A tributação deverá ser direta, de caráter pessoal e progressiva. Introduzir novas faixas de tributação para o IRPF e alíquotas. Estas novas faixas devem aprofundar a progressividade hoje existente no IRPF, viabilizando uma alíquota efetiva mais equânime. 7
Reduzir as alíquotas iniciais e ampliar a faixa de isenção, viabilizando a minimização da tributação sobre a parcela da renda destinada ao mínimo existencial. Ampliar as deduções na base de cálculo do IRPF, corrigindo as perdas frente à inflação das deduções com dependentes, instrução e saúde. Rever a legislação de forma a coibir práticas de elisão tributária tendentes a ocultar a efetiva capacidade contributiva, as quais resultam em pagamento de tributos inferiores ao suportado pelas pessoas físicas. Introduzir novamente no Imposto de Renda as deduções das despesas com: Moradia. A questão habitacional é um dos itens centrais do mínimo existencial, o qual não deve ser tributado por falta de capacidade contributiva. Até 1988, era permitida a dedução das despesas com moradia, tais como aluguel e juros de financiamento da casa própria. Educação. É preciso que se volte a permitir a dedução de outros gastos como cursos de idiomas, material escolar, uniforme escolar e outros encargos correlatos. Saúde. Eliminar as restrições à dedução de algumas despesas com saúde. Uma delas é a não permissão da dedução com medicamentos. A parcela da renda do contribuinte gasta com medicamentos, indispensáveis e vitais, não pode ser tributada porque não há capacidade contributiva. Esta só começa depois de deduzidas as despesas necessárias à sobrevivência. Medicamentos não são supérfluos. 8