Redução da corrupção: lições da Venezuela A participação dos cidadãos na elaboração de políticas públicas pode impedir a corrupção e aumentar a eficiência, igualdade e transparência. O fornecimento de informações ao público é uma etapa essencial, porém insuficiente, para tornar mais transparente os governos locais. Também é necessário um processo participativo, para assegurar a prestação de contas e reforçar as relações sadias entre o povo e o governo. A solução para atrair um profundo interesse sobre a organização administrativa é a vinculação de dados a um programa participativo de reformas institucionais, que permita aos cidadãos aperfeiçoar a gestão municipal. Um trabalho recente do Banco Mundial, em Campo Elias, na Venezuela, utilizou uma abordagem inovadora e eficaz para criar estruturas participativas institucionais e aplicar melhores práticas à elaboração de políticas públicas. Como resultado, a corrupção diminuiu e os serviços foram executados com mais eficiência. O programa, que durou de abril de 1998 a dezembro de 1999, envolveu o Instituto do Banco Mundial, os governos municipais e a sociedade civil. A experiência mostrou os grandes benefícios obtidos quando se mescla a vontade política municipal, a capacidade técnica para executar as reformas e uma forte parceria com a sociedade civil para melhorar a eficiência, a igualdade e a transparência. Antecedentes do programa A Venezuela descentralizou os serviços do governo em 1989, gerando uma grande confusão administrativa e reguladora. Procedimentos imprevisíveis e funções duplicadas significavam que não havia métodos confiáveis ou transparentes para fornecer serviços públicos, criando incentivos à corrupção entre os funcionários públicos locais. Os cidadãos acreditavam, com freqüência, que as propinas eram o modo mais eficaz de obter serviços, não sendo também motivados a participar do setor público. Em 1997, o Banco Mundial e diversas organizações não-governamentais locais patrocinaram uma oficina de trabalho em Caracas, para expor aos funcionários públicos locais os benefícios da reforma institucional. Dos 35 prefeitos latino-americanos participantes, vinte solicitaram a assistência do Banco para implementar a reforma governamental e três assinaram contratos para implementar reformas e participar de planos piloto. Depois das visitas a três municipalidades, Campo Elias foi escolhida como local para um programa piloto. Campo Elias encontra-se no Estado de Mérida. O município tem 125.000 habitantes dos quais 89% vive na cidade e 11% no campo. Aproximadamente, 39% da população é pobre. No passado, a corrupção minou os serviços de manutenção e abastecimento, bem como a qualidade de vida neste município. Diagnóstico do problema Em junho e julho de 1998, foi conduzida uma pesquisa sobre a percepção dos consumidores em Campo Elias. As empresas e os cidadãos deveriam responder sobre a prestação de serviços, assim como a integridade e credibilidade do governo municipal. A pesquisa de diagnóstico concluiu que dois fatores principais afetavam a percepção da corrupção. Primeiro, eram utilizados procedimentos administrativos ineficientes, excessivamente complexos e imprevisíveis, para certificar pagamentos de impostos e conceder autorizações para construção, indústria e comércio. Segundo, faltavam informações públicas e prestação de contas. Os resultados da pesquisa de diagnóstico foram apresentados em uma oficina de trabalho coordenada pelo Instituto do Banco Mundial e realizada com a participação da comunidade. As estratégias para reforma municipal foram desenvolvidas com base nas conclusões da enquete e nas decisões do grupo. Os grupos de trabalho identificaram as barreiras que impediam a reforma, bem como os recursos disponíveis para combater a corrupção e reformar o governo municipal. Eles também propuseram soluções e ofereceram métodos de monitoramento das mudanças através de um plano de ação. O plano de ação priorizava o aperfeiçoamento dos procedimentos administrativos para concessão
de permissões para construção, indústria e comércio, bem como para certificação de pagamentos de impostos e a criação de mecanismos para melhorar o fluxo de informações e tornar o sistema municipal mais transparente em termos de prestação de contas (Quadro 1). O plano de ação incluía a assistência técnica do Banco para aumentar a confiabilidade, transparência, eficiência em termos de custo e credibilidade relacionadas à prestação de serviços. Monitoramento e avaliação As técnicas de monitoramento interno abrangiam audiências para orçamento público, um sistema informatizado das tarefas públicas e oficinas de trabalho locais (ver Quadro 1). Também foi utilizado controle externo. O Instituto do Banco Mundial organizou um seminário em Mérida, ao qual compareceram 38 prefeitos, membros do conselho civil e autoridades municipais da Venezuela. O seminário monitorou, avaliou e acompanhou o programa piloto de Campo Elias, utilizando metodologias participativas. Os participantes do seminário forneceram ao governo e aos cidadãos de Campo Elias comentários sobre a reforma e também aprenderam como essas reformas poderiam ser reproduzidas ou adaptadas às suas municipalidades. Após a implementação dessas mudanças, foi realizada uma segunda pesquisa de percepção dos consumidores para avaliar o programa de reforma em Campo Elias. Simultaneamente, uma amostra representativa dos serviços foi conduzida para examinar a produtividade e a eficiência em termos de custo. A pesquisa de 1999 concluiu que um maior consenso entre a sociedade civil e o governo local aumentou a transparência, o acesso do público aos serviços e a capacidade do governo de solucionar os problemas municipais. Com o início das audiências do orçamento participativo, a sociedade civil tornouse parte integral da elaboração de leis e das decisões locais. Os cidadãos de Campo Elias agora decidem como são alocados os gastos locais. Como os cidadãos estão envolvidos na definição de prioridades e na determinação de negociações, eles exigem eficiência. Da mesma forma que as partes interessadas, eles têm poder de cuidar e monitorar os projetos. Entre julho de 1998 e agosto de 1999, a percepção e o desempenho das informações, do combate à corrupção e da simplificação da complexidade administrativa tiveram uma melhora de mais de 50% (Tabela 1). Em geral, as opiniões nas áreas monitoradas sobre o desempenho do governo foram mais positivas entre 1998 e 1999. Impacto e lições O programa de Campo Elias mostra que a transparência e a eficiência são os pontos iniciais e estratégicos das reformas do governo local. Essas questões também são importantes para aumentar a legitimidade e credibilidade no setor público. Em Campo Elias, o aumento da credibilidade no setor público criou uma imagem positiva da municipalidade e permitiu que os cidadãos e o governo administrassem de modo mais efetivo, utilizassem os recursos, prestassem serviços e melhorassem a qualidade de vida. Várias lições foram tiradas do programa piloto. É indispensável o compromisso político O compromisso político é indispensável para a implementação de reformas institucionais amplas e, em particular, para a criação de sistemas transparentes e confiáveis de combate à corrupção. Da mesma forma, o desenvolvimento e a implementação de uma estrutura integrada anticorrupção em nível municipal é impossível sem o compromisso político local. Em todo o piloto, Campo Elias demonstrou um forte compromisso político em relação às reformas institucionais. As pesquisas são úteis para criar consciência e para planejar, monitorar e avaliar as reformas As pesquisas conduzidas em Campo Elias foram úteis para identificar os problemas, monitorar e avaliar as reformas associadas à corrupção e às deficiências de um governo municipal que não era confiável ou transparente. A identificação de problemas, através de uma pesquisa participativa, conscientizou e criou um ambiente ótimo para mudanças. A pesquisa foi realizada por consultores independentes, que deram credibilidade às reformas e impulsionaram o combate à corrupção e a reforma do governo.
A regulamentação deficiente cria confusão, aumenta as arbitrariedades e incentiva a corrupção Regras e procedimentos administrativos deficientes incentivam a corrupção e diluem a confiabilidade. A primeira etapa do plano de ação de Campo Elias foi a simplificação dos procedimentos administrativos uma iniciativa que produziu um efeito palpável sobre os cidadãos. No ano passado, a satisfação dos cidadãos com os serviços aumentou e as reclamações tiveram uma redução de 70%. As responsabilidades funcionais são agora bem definidas. Os incentivos à oferta de propinas para agilizar a aprovação de autorizações foram removidos. Os cidadãos estão cientes dos honorários que podem ser cobrados pelos provedores e, com a maior conscientização obtida durante o piloto, a maioria das pessoas está agora sensível às etapas que devem ser realizadas nos procedimentos administrativos. Os cidadãos que não estão familiarizados com os procedimentos administrativos podem dirigir-se ao Departamento de Informações para obter informações e assistência. As percepções do público das más ações contribuem para práticas de corrupção O sigilo que envolve o governo local reforçou a percepção pública das más ações, aumentando os incentivos à corrupção e diminuindo os incentivos para gerar e economizar os recursos municipais. Além disso, a dificuldade para obter informações desencorajou os cidadãos a reivindicar um governo transparente e confiável. A informação é essencial à credibilidade, transparência e participação A reforma da prestação de informações em Campo Elias provocou um impacto significativo no governo e na sociedade civil. Dados simples e acessíveis são essenciais para que os sistemas sejam eficientes, responsáveis e transparentes em nível local. Os seminários participativos, as campanhas de informação e o sistema de dados informatizados do Departamento de Informação produziram informações acessíveis e dinâmicas para consumo do público, aumentando a transparência e a confiabilidade. A metodologia participativa, utilizada nos seminários de Campo Elias, aumentou a transparência, a credibilidade e a capacidade de resolver os problemas municipais. Como observamos, os cidadãos agora decidem como os gastos locais são alocados. Além disso, eles compreenderam que, acabando com as propinas, os recursos financeiros são liberados para os serviços sociais essenciais. Os cidadãos estão mais satisfeitos com os serviços municipais e se queixam menos, pois entendem as prioridades e as negociações necessárias quando se trabalha com um orçamento limitado. Eles exigem eficiência e se preocupam com o desempenho do projeto. Além disso, a credibilidade do prefeito e da municipalidade melhorou muito. A abordagem de criação de consenso utilizada em Campo Elias está tornando as reformas mais sustentáveis. Outros municípios venezuelanos estão aprendendo com essa experiência e utilizando as ferramentas desenvolvidas em Campo Elias. A sociedade civil também reagiu positivamente ao programa, participando dos comitês formados com os funcionários do governo, para monitorar a alocação dos recursos públicos. Esta nota foi escrita por Maria Gonzalez de Asis (Especialista em Gestão do Setor Público, Instituto do Banco Mundial) e baseia-se no Programa de Assistência Técnica Municipal do Instituto do Banco Mundial. Maria Gonzalez de Asis coordenou as tarefas de sua equipe composta por: Edgardo Buscaglia, Raul Monte Domecqu, Guillermina Kanonikoff, o Prefeito Elba Soto e sua equipe em Campo Elias. A equipe do Banco recebeu apoio de Victor Vergara (Especialista em Gestão do Setor Público, Instituto do Banco Mundial) e Fundacomun (Fundação para Governos Municipais), situada na Venezuela. Se você tiver interesse em outros artigos semelhantes, considere a possibilidade de participar do Grupo Temático Anticorrupção. Entre em contato com John Heilbrunn, x87754, ou clique em Thematic Groups, na Rede PREM.
Page 1 Banco Mundial PREM M a i o 2 0 0 0 n ú m e r o 3 9 Setor Público Vice-presidência para economia do desenvolvimento e rede de redução da pobreza e gestão econômica Page 1 Margin text Um misto de vontade política, capacidade técnica e parceria com a sociedade civil pode melhorar a eficiência, a igualdade e a transparência do governo Page 2 Box 1 Quadro 1 Implementação do plano de ação em Campo Elias Problema: procedimentos administrativos complexos e ineficientes incentivam a corrupção A pesquisa de diagnóstico concluiu que procedimentos complexos e imprevisíveis incentivaram a corrupção. Por conseguinte, o plano de ação propôs que diversas ferramentas fossem desenvolvidas para simplificar os procedimentos para obter permissões para construção, industria e comércio. Foi escrito um manual para simplificar e padronizar os procedimentos administrativos e todos os dados da gestão foram integrados a um sistema informatizado, que incluiu os registros tarifários e as estimativas. Ambas as ferramentas melhoraram a coordenação entre os escritórios, evitando a duplicação de tarefas, reduzindo a arbitrariedade e acelerando as aprovações de permissões. O plano de ação também melhorou o volume do fluxo de informações disponíveis ao público. Problema: Informações insuficientes impedem a prestação de contas e a transparência A pesquisa revelou que há poucos canais para divulgar as informações ao público e prestar serviços. Por isso, foram criados um programa de audiências para orçamento participativo e um sistema de planejamento, a Audiência Pública 2000. As audiências públicas permitem que o orçamento municipal seja elaborado em um fórum de cidadãos. Os cidadãos identificam e priorizam suas necessidades, administram conjuntamente os recursos municipais, controlam e avaliam os compromissos do prefeito e criam oportunidades para participação, prestação de contas e transparência. Além disso, os cidadãos podem utilizar os sistemas de dados informatizados para monitorar as informações sobre as transações municipais. Finalmente, foi criada uma Comissão Tripartite de Auditoria, composta por cidadãos, representantes da Câmara Municipal e funcionários públicos locais, para facilitar a participação da comunidade nas audiências de orçamento e selecionar e auditar os trabalhos públicos e os programas sociais.
Problema: O governo não incentiva a participação dos cidadãos e a sociedade civil não influencia as decisões governamentais Cinco medidas foram estabelecidas e postas em prática através de regulamentos municipais para ampliar a participação dos cidadãos no governo: O programa de participação dos cidadãos nos orçamentos municipais. A Comissão Tripartite de Auditoria. O escritório para Desenvolvimento e Participação dos Cidadãos, criado para incentivar o diálogo entre o governo e a sociedade civil, para promover a participação dos cidadãos no governo, para organizar e disseminar as informações sobre os serviços municipais, funcionários públicos e procedimentos para responder às queixas dos cidadãos e servir de ponto central para as campanhas de combate à corrupção. Acesso livre garantido aos documentos públicos. Controle da Corrupção um serviço que permite aos cidadãos controlar as transações municipais através da Internet. Os cidadãos que não dispuserem de acesso à Internet podem obtê-lo através do Escritório de Informação. Page 2 Nota PREM 39 Maio 2000 Page 3 - Table 1 Tabela 1 Indicadores de impacto do programa de reformas em Campo Elias Complexidade Ano Falta de informação Efetividade Eficiência Corrupção Acessibilidade administrativa 1998 10 81 74 39 78 32 1999 4 94 79 16 84 13 Page 3 Margin text A informação é essencial à credibilidade, transparência e participação Page 3 Nota PREM 39 Maio 2000 Page 4 Margin text A metodologia participativa, utilizada nos seminários, aumentou a transparência, a credibilidade e a capacidade de resolver os problemas municipais Page 4 Esta série de notas destina-se a resumir as recomendações sobre práticas corretas e as principais políticas sobre os tópicos relacionados à PREM. As Notas PREM são distribuídas para toda a equipe do Banco Mundial e também estão disponíveis no site da rede PREM na Web, (http://prem). Se você tiver interesse em escrever uma Nota PREM, envie a sua idéia por correio eletrônico para Sarah Nedolast. Para obter cópias adicionais desta nota, entre em contato com o PREM Advisory Service, no telefone x87736. Preparado para a equipe do Banco Mundial