INVESTIMENTOS X DÍVIDAS: PANORAMA DAS FINANÇAS MUNICIPAIS

INVESTIMENTOS X DÍVIDAS: PANORAMA DAS FINANÇAS MUNICIPAIS François E. J. de Bremaeker Rio de Janeiro abril de 2016

INVESTIMENTOS X DÍVIDAS: PANORAMA DAS FINANÇAS MUNICIPAIS François E. J. de Bremaeker Bacharel em Economia e Licenciado e Bacharel em Geografia Gestor do Observatório de Informações Municipais Membro do Núcleo de Estudos Urbanos da Associação Comercial de São Paulo Presidente do Conselho Municipal do Ambiente de Paraíba do Sul (RJ) () (bremaeker@gmail.com) Em recente debate na Câmara dos Deputados economistas defenderam mais investimentos em infraestrutura e a redução da máquina pública como forma de impulsionar o crescimento econômico do Brasil. Em verdade essas propostas têm sido apresentadas há tempos nos mais diversos fóruns de debate e em incontáveis artigos. Em bom português, o debate gira em torno da disponibilidade de recursos e da forma como realizar os gastos públicos. Os dados apresentados no Balanço do Setor Público Nacional Exercício de 2014, mostram que existe uma íntima relação (inversa) entre os investimentos e o pagamento das dívidas. A União investiu apenas 2,43% dos seus recursos contra 42,42% no pagamento de juros, encargos e amortização da dívida. Os Estados investiram 7,96% e gastaram 6,44% com a dívida. Os Municípios investiram 9,72% e gastaram 2,61% com a dívida. Ou seja, quanto menos se gasta com o serviço da dívida, mais se tem condições de efetuar investimentos. Em relação às despesas na função Encargos Especiais, que engloba o refinanciamento da dívida interna e externa, o serviço da dívida interna e externa, as transferências para os demais entes e outros encargos especiais, o que mostra o grau de engessamento do orçamento, a União apresenta nessa função uma despesa de 55,07%, os Estados de 20,95% e os Municípios de 3,32%.

Esse conjunto de números deixa evidente que os Municípios seriam aqueles que estariam atualmente em melhores condições relativas para investir. Será? Os Municípios se encontram financeiramente em situação tão crítica, senão mais, que os Estados e a União. A capacidade arrecadadora dos Municípios é em média de apenas 17,36% frente ao total de recursos disponíveis. As transferências provenientes dos demais entes federados chegam a 67,99%. Regionalmente as desigualdades são flagrantes: em torno de 10% para as receitas tributárias no Norte e Nordeste; em torno de 14% no Sul e Centrooeste; e de 23% no Sudeste. Segundo o porte demográfico as desigualdades entre os Municípios são mais flagrantes ainda: 88,38% dos Municípios, que possuem até 50 mil habitantes, arrecadam, em média menos de 10% das suas receitas. Quanto às transferências constitucionais e voluntárias recebidas dos demais entes, estas superam os 80% para esse grupo de Municípios! Em pouco menos de meio século os Municípios passaram por fortes mudanças no âmbito das responsabilidades que lhes foram impostas e que levaram a um crescente comprometimento dos seus recursos. Em 1972 o conjunto dos Municípios aplicava em educação e cultura 14,82% dos seus recursos. Em saúde 5,67% e na função urbanismo 27,41%. Atendiam nessa época estritamente às necessidades dos chamados serviços de interesse local. Os principais mandamentos constitucionais que promoveram mudanças na atuação do Município ocorreram com a Emenda Constitucional 24 / 1983, que obrigava a aplicação de 25% das receitas de impostos na educação; com a Constituição de 1988, que ampliava a aplicação dos recursos na educação também para as receitas de transferências; e a Emenda Constitucional 29 / 2000, que obrigava à aplicação de pelo menos 15% das receitas de impostos e transferências na área da saúde. Uma serie de outras medidas legais foram ampliando o comprometimento dos recursos municipais. Algumas das mais emblemáticas são: o estabelecimento de pisos salariais nacionais para profissionais da área da educação e dos agentes de saúde; a judicialização da saúde; o aumento de gastos com as guardas municipais, quando estas passam a atuar em atividades que não sejam exclusivamente a de proteger os próprios municipais; e as despesas com a manutenção de serviços de outros entes federados.

Passados mais de 40 anos os Municípios passaram a comprometer 26,95% dos seus recursos na função educação e 22,91% na função saúde, ou seja, metade dos seus gastos. Na função urbanismo despendem hoje em dia apenas 11,09%. E assim mesmo, muitas das obras (investimentos) no meio urbano foram efetuadas com respaldo em empréstimos e forte endividamento dos Municípios de maior porte demográfico, vez que os recursos próprios eram insuficientes. Em 2014 os Municípios tiveram a seu dispor R$ 531,6 bilhões. Quase metade desses recursos estava concentrado nos Municípios da região Sudeste (49,71%). Na região Nordeste 21,39% e na Sul 16,10%. Nos Municípios da região Norte 6,57% e naqueles do Centro-oeste 6,23%. TABELA 1 DISTRIBUIÇÃO DAS RECEITAS MUNICIPAIS SEGUNDO OS GRUPOS DE HABITANTES NO ANO DE 2014 (R$ 1.000,00) GRUPOS DE HABITANTES (por 1000) BRASIL Norte Nordeste Sudeste Sul Centrooeste BRASIL 531.558.269 34.931.195 113.677.802 264.226.869 85.591.611 33.130.793 até 2 1.293.587 78.597 82.817 431.479 616.250 84.444 2 -- 5 16.743.404 782.205 2.803.890 5.274.430 5.914.708 1.968.170 5 -- 10 24.300.712 1.413.880 6.033.540 8.134.575 6.063.152 2.655.563 10 -- 20 48.698.220 3.523.942 17.810.892 14.549.524 8.777.724 4.036.138 20 -- 50 75.462.746 6.427.697 25.170.721 25.315.448 12.707.684 5.841.195 50 -- 100 56.058.612 5.239.622 15.029.429 22.547.411 9.244.292 3.997.858 100 -- 200 51.548.757 4.359.643 8.654.970 27.372.661 8.825.686 2.335.797 200 -- 500 87.203.562 6.128.593 8.430.235 52.020.281 17.409.075 3.215.378 500 -- 1000 40.923.679-9.906.627 22.538.738 3.292.116 5.186.198 1000 I-- 5000 61.315.629 6.977.016 19.754.679 18.032.958 12.740.924 3.810.052 5000 e mais 68.009.362 - - 68.009.362 - - FONTES: MF / STN. Finbra2014. MEC / FNDE / SIOPE. 2014. IBGE. Estimativa da população 2014. ORGANIZAÇÃO FINAL DOS DADOS: Observatório de Informações Municipais Os gastos efetuados pelos Municípios foram de R$ 494,9 bilhões. Pouco mais da metade foi realizado pelos Municípios da região Sudeste (50,52%), seguindo-se em importância os do Nordeste (21,74%) e do Sul (15,22%). Os Municípios da região Norte participaram em 6,39% e os do Centro-oeste em 6,13%.

TABELA 2 DISTRIBUIÇÃO DAS DESPESAS MUNICIPAIS SEGUNDO OS GRUPOS DE HABITANTES NO ANO DE 2014 (R$ 1.000,00) GRUPOS DE HABITANTES (por 1000) BRASIL Norte Nordeste Sudeste Sul Centrooeste BRASIL 494.928.490 31.637.896 107.589.047 250.025.262 75.346.991 60.329.295 até 2 1.123.028 66.096 73.900 368.000 525.280 89.751 2 -- 5 14.638.917 698.736 2.562.840 4.654.138 5.019.390 1.703.813 5 -- 10 21.992.748 1.321.716 5.773.733 7.343.627 5.191.595 2.362.076 10 -- 20 43.721.775 2.210.205 17.084.849 13.147.834 7.688.840 3.590.048 20 -- 50 68.420.975 5.860.462 23.157.759 22.996.228 11.111.390 5.295.137 50 -- 100 52.561.061 5.067.043 14.506.499 21.245.018 8.046.890 3.695.611 100 -- 200 47.469.288 4.260.355 8.201.614 25.315.296 7.629.920 2.062.103 200 -- 500 80.536.370 5.778.872 8.206.857 48.007.174 15.640.520 2.902.947 500 -- 1000 38.900.622-9.568.689 21.519.942 2.785.563 5.026.430 1000 I-- 5000 57.588.644 6.374.412 18.452.308 17.452.942 11.707.603 3.601.379 5000 e mais 67.975.062 - - 67.975.062 - - FONTES: MF / STN. Finbra2014. MEC / FNDE / SIOPE. 2014. IBGE. Estimativa da população 2014. ORGANIZAÇÃO FINAL DOS DADOS: Observatório de Informações Municipais O superávit apresentado em 2014 foi da ordem de R$ 36,6 bilhões. Na prática ele depende de alguns fatores, dentre os quais: superávit ou déficit nos anos anteriores ou decisão de deixar superávit para gastar nos dois últimos anos de mandato, principalmente quando o Prefeito vai se candidatar à reeleição e deixa para inaugurar obras mais próximo do fim do mandato. Não é incomum que o orçamento apresentado à Câmara de Vereadores apresente valores acima do efetivamente realizado. Isso acontece todos os anos em cerca de 80% dos Municípios. Os motivos são vários: a expectativa de receber mais transferências dos demais entes, principalmente na realização de investimentos; ou simplesmente ao superestimar o orçamento receber a aprovação para a realização dos gastos sem a necessidade de solicitar a aprovação de eventual suplementação de recursos recebidos; ou ter maior margem de manobra na aplicação dos recursos quando recebe autorização da Câmara para remanejar 10% ou 20% ou mais dos recursos do orçamento.

Não é à toa que cada vez se torna mais forte o movimento no sentido da implantação do chamado orçamento impositivo. Por enquanto o orçamento é meramente autorizativo. A real intenção por detrás do movimento não é unicamente o de obrigar à realização do que foi aprovado no orçamento, mas de acatar as emendas parlamentares. TABELA 3 DISTRIBUIÇÃO DOS SUPERÁVITS OU DÉFICITS MUNICIPAIS SEGUNDO OS GRUPOS DE HABITANTES NO ANO DE 2014 (R$ 1.000,00) GRUPOS DE HABITANTES (por 1000) BRASIL Norte Nordeste Sudeste Sul Centrooeste BRASIL 36.629.779 3.293.299 6.088.755 14.201.607 10.244.620 2.801.498 até 2 170.559 12.501 8.917 63.479 90.970-5.307 2 -- 5 2.104.487 83.469 241.050 620.292 895.318 264.357 5 -- 10 2.307.964 92.164 259.807 790.948 871.557 293.487 10 -- 20 4.976.445 1.313.737 726.043 1.401.690 1.088.884 446.090 20 -- 50 7.041.771 567.235 2.012.962 319.220 1.596.294 546.058 50 -- 100 3.497.551 172.579 522.930 1.302.393 1.197.402 302.247 100 -- 200 4.079.469 99.288 453.356 2.057.365 1.195.766 273.694 200 -- 500 6.667.192 349.721 223.378 4.013.107 1.948.555 312.431 500 -- 1000 2.023.057-337.940 1.018.796 506.553 159.768 1000 I-- 5000 3.726.985 602.304 1.302.371 580.016 1.033.321 208.673 5000 e mais 34.300 - - 34.300 - - FONTES: MF / STN. Finbra2014. MEC / FNDE / SIOPE. 2014. IBGE. Estimativa da população 2014. ORGANIZAÇÃO FINAL DOS DADOS: Observatório de Informações Municipais O investimento municipal Em 2014 o investimento municipal foi de R$ 48,1 bilhões, ou seja, 9,72% das despesas. A região que mais investiu foi a Sudeste: 24,3 bilhões. Mas em termos relativos a que mais investiu foi a Norte: 12,34%. Em seguida veio a região Sul (10,07%) e a :Sudeste (9,74%). Abaixo da média nacional estão as regiões Nordeste (8,94%) e a Centro-oeste (8,82%). Ao ser observado o gasto na conta investimentos segundo o porte demográfico dos Municípios, verifica-se que ele é relativamente maior nos Municípios de menor porte demográfico e vai diminuindo à medida que vai aumentando o porte demográfico.

Nas regiões, com algumas exceções, a regra é de um modo geral a mesma: quanto maior o porte demográfico, menor o grau de investimentos. É o que se verifica através os valores per capita de investimento realizado pelos Municípios reunidos por grupos de habitantes pelas regiões. O quadro apresentado é semelhante ao da distribuição da receita per capita dos Municípios, maior nos Municípios de menor porte demográfico em razão da distribuição do Fundo de Participação dos Municípios. A grande exceção são os dois Municípios mais populosos: São Paulo e Rio de Janeiro. A exemplo do que se observa para as receitas orçamentárias municipais, os valores por grupos das regiões Sudeste e Sul são na sua maioria os mais elevados, em contraposição com aqueles das regiões Nordeste e Norte. TABELA 4 DISTRIBUIÇÃO DOS INVESTIMENTOS MUNICIPAIS PER CAPITA, SEGUNDO AS GRANDES REGIÕES E OS GRUPOS DE HABITANTES EM 2014 (R$ 1,00) GRUPOS DE HABITANTES (por 1000) BRASIL Norte Nordeste Sudeste Sul Centrooeste BRASIL 240,76 226,60 171,24 286,01 261,41 216,38 até 2 945,02 453,33 431,12 811,27 1.032,40 2.228,61 2 -- 5 468,23 298,62 280,37 497,15 648,30 334,44 5 -- 10 305,66 268,34 219,31 334,44 384,93 321,61 10 -- 20 249,68 192,42 208,93 291,59 332,73 215,43 20 -- 50 208,41 191,50 147,74 263,78 294,33 186,94 50 -- 100 193,71 169,79 143,32 224,50 225,68 276,18 100 -- 200 212,91 365,96 123,12 226,73 211,16 199,54 200 -- 500 219,68 293,23 139,90 237,91 198,17 199,73 500 -- 1000 214,18-264,70 187,54 104,13 268,17 1000 I-- 5000 183,02 172,61 168,00 249,56 173,29 46,58 5000 e mais 427,96 - - 427,96 - - FONTES: Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional 2014. Ministério da Educação / FNDE / SIOPE - 2014 IBGE. Estimativa da população 2014. ORGANIZAÇÃO: Observatório de Informações Municipais (www.oim.tmunicipal.org.br)

As dívidas municipais Em 2014 a dívida paga pelos Municípios foi de R$ 12,9 bilhões, ou seja, 2,61% das despesas. Ela representa quase uma quarta parte do valor dos investimentos. A região que mais pagou dívida foi a Sudeste: R$ 8,8 bilhões, sendo também a que, em termos relativos, mais comprometeu recursos: 3,52%. Em seguida veio a região Sul (2,29%) e a :Centro-oeste (1,62%). Em seguida, as regiões Nordeste (1,37%) e Norte (1,28%). Ao ser observado o gasto com os juros, encargos e amortização da dívida segundo o porte demográfico dos Municípios, verifica-se que ele é relativamente maior nos Municípios de maior porte demográfico, o contrário do que acontece com o investimento. Deve-se chamar a atenção para o fato de que São Paulo e Rio de Janeiro respondiam por 59,25% da dívida paga pelos Municípios do Sudeste e por 40,45% da dívida do conjunto de Municípios brasileiros. Entre os dois, a dívida de São Paulo correspondia a 80,44% e a do Rio de Janeiro a 19,56%. Muito embora haja uma relação inversa entre investimentos e dívida para os conjuntos que envolvem a União, os Estados e os Municípios, verificase que também no caso do comprometimento dos recursos municipais para o pagamento de juros, encargos e amortização da dívida, as regiões Sudeste e Sul são as que apresentam valores per capita mais elevados. Entretanto, como o valor das suas receitas orçamentárias é mais elevado, proporcionalmente o efeito do seu comprometimento é minimizado.

TABELA 5 DISTRIBUIÇÃO DAS DÍVIDAS MUNICIPAIS PER CAPITA, SEGUNDO AS GRANDES REGIÕES E OS GRUPOS DE HABITANTES EM 2014 GRUPOS DE HABITANTES (por 1000) BRASIL (R$ 1,00) Norte Nordeste Sudeste Sul Centrooeste BRASIL 64,51 23,53 26,14 103,43 59,51 39,74 até 2 56,62 21,21 42,10 67,52 59,34 46,39 2 -- 5 42,20 16,95 30,99 41,70 55,16 42,52 5 -- 10 33,28 20,90 23,88 34,05 47,46 35,92 10 -- 20 27,70 13,93 20,33 32,02 47,09 27,34 20 -- 50 27,73 13,99 18,81 34,44 46,63 33,92 50 -- 100 34,06 19,78 20,34 47,52 44,04 42,21 100 -- 200 37,94 19,45 24,59 46,40 47,73 27,16 200 -- 500 56,43 28,36 36,47 60,82 70,58 64,55 500 -- 1000 52,56-23,97 64,68 87,29 49,51 1000 I-- 5000 64,46 39,91 43,98 98,27 97,41 36,03 5000 e mais 284,24 - - 284,24 - - FONTES: Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional 2014. Ministério da Educação / FNDE / SIOPE - 2014 IBGE. Estimativa da população 2014. ORGANIZAÇÃO: Observatório de Informações Municipais (www.oim.tmunicipal.org.br) Investimento x dívida O investimento per capita realizado pela União é de R$ 276,23 (34,75% do total); pelos Estados é de R$ 278,02 (34,97%); e pelos Municípios R$ 240,76 (30,28%). Vê-se pois que existe um relativo equilíbrio em termos per capita, somando em 2014 um total de R$ 795,01 por habitante. O comprometimento per capita com a dívida por parte da União é de R$ 4.828,62 (94,35% do total); pelos Estados de R$ 224,90 (4,39%); e pelos Municípios R$ 64,51 (1,26%). Vê-se pois que existe um total desequilíbrio em termos per capita, somando em 2014 um total de R$ 5.118,03 por habitante. A relação investimento/dívida mostra um forte desequilíbrio, notadamente no âmbito da União, onde o pagamento das dívidas é 17,48 vezes maior que os recursos destinados ao investimento. Para os demais entes da federação a relação é favorável: 3,73 vezes para os Municípios e 1,24 vez para os Estados.

Fala-se no enxugamento da máquina administrativa como forma de melhorar o investimento, mas sem dúvida alguma a solução passa necessariamente por um processo de renegociação da dívida junto aos credores. A política de juros altos praticadas no país procura inibir a inflação. Será que deixá-la de lado e destinar mais recursos para o crescimento da economia não seria uma alternativa? Selecionamos alguns textos que abordam o tema com clareza. Em artigo publicado no jornal O Estado de São Paulo em janeiro de 2015 o economista Paulo Rabello de Castro diz textualmente: o ano de 2015 mostrará que, além de extremamente custosa para o equilíbrio orçamentário, a recorrente elevação do juro básico só consegue alcançar, na economia brasileira, um coeficiente muito pobre de resposta como instrumento de combate à inflação... combater inflação como fazemos no Brasil custa caríssimo para o bolso do contribuinte e obtém resultados pífios no cotejo com os sacrifícios impostos ao setor produtivo nacional. Mais adiante no mesmo artigo diz: A indexação à inflação é uma praga violenta que o Brasil nunca extirpou por completo. Convivemos com reajustes anuais considerados pétreos, dos quais ninguém abre mão. Só isso já é suficiente para impor uma rigidez tremenda aos preços da economia, sobretudo se o governo é o primeiro a praticar tais reajustes automáticos. Em artigo publicado no Jornal Gazeta do Povo, em 2013, Judas Tadeu Grassi Mendes, diretor-presidente da Estação Business School, diz: O governo só sabe combater inflação com alta de juros. Mas não vivemos uma inflação de demanda. O consumo cresceu apenas 0,1% no primeiro trimestre e mesmo assim a inflação foi alta. O problema não é a demanda e sim a oferta. Os custos para produzir no Brasil são muito altos, fruto da carga tributária, da falta de investimentos, da deficiência logística, de educação, de qualificação e inovação. O único componente da demanda que pode influenciar a inflação, mas ainda assim levemente, é o setor de serviços, com a pressão do consumo da classe média, que passou a ir ao cabeleireiro, etc. A alta da taxa de juros só beneficia os bancos. É justo que um país com inflação de 6% tenha uma taxa de juros de 200% ao ano no cheque especial?

O Portal UOL publicou em outubro de 2015 uma matéria onde procura esclarecer os leitores a respeito do conflito entre o combate à inflação com juros altos e os efeitos no crescimento do país. Diz o texto: Os juros altos são uma arma usada por governos para combater a inflação, mas há efeitos colaterais: eles atrapalham o crescimento do país. Uma economia aquecida em geral é bom para todos: há mais vendas para os empresários e mais empregos e consumo para os trabalhadores. No entanto, se há muita procura de produtos, eles podem ficar escassos e passarem a custar mais caro, causando inflação. Para manter o nível de inflação esperado, o governo faz uso da política monetária, por meio da taxa básica de juros, a Selic. Assim, caso o Banco Central observe que a inflação corre o risco de superar a meta, a tendência é elevar os juros. A taxa de juros foi o instrumento escolhido pelo governo, pois ela determina o nível de consumo do país, já que a taxa Selic é utilizada nas transações bancárias e, portanto, influencia os juros de todas as operações na economia. Quando os juros do país estão altos, o consumidor tende a comprar menos, porque a prestação do seu financiamento vai ser mais alta. Segundo a lei da oferta e da procura, quanto maior a demanda por um determinado produto, mais elevado é o seu preço. Os juros altos são benéficos para os investidores. Quem compra um título do governo baseado em juros, por exemplo, recebe mais se a taxa estiver subindo. No entanto, uma taxa mais alta prejudica a maioria da população, que paga crediários maiores e os empresários, que encontram dificuldades para vender sua produção e expandir negócios. Fica pois colocada a questão: continuaremos apostando em juros altos que elevam o montante do estoque das dívidas ou arriscamos reduzir os juros e utilizar os recursos em investimentos produtivos que dinamizem a economia do país?

François E. J de Bremaeker Bacharel em Economia e Licenciado e Bacharel em Geografia Gestor do Observatório de Informações Municipais Membro do Núcleo de Estudos Urbanos do Conselho de Política Urbana da Associação Comercial de São Paulo Membro do Conselho Municipal do Ambiente de Paraíba do Sul (RJ), desde 2010, sendo eleito Presidente em 2012 Colaborador da Universidade de São Paulo (USP) na elaboração do Atlas do Brasil Membro da Rede de Diálogo do Observatório da Equidade do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social da Presidência da República (CDES-PR) Consultor da Associação Brasileira de Câmaras Municipais (ABRACAM) Consultor da Associação Brasileira de Prefeituras (ABRAP) Consultor-palestrante da Oficina Municipal Sócio-Benemérito da Associação Brasileira de Câmaras Municipais, recebendo os prêmios de DESTAQUE ABRASCAM em 2002 pelo trabalho em prol dos legislativos municipais e em 2003, pelo trabalho desenvolvido em defesa do Serviço Público Municipal É colunista da Revista Painel de Compras Municipais É articulista da Revista Correio dos Estados e Municípios É articulista do Jornal do Interior, da União dos Vereadores do Estado de São Paulo (UVESP) Tem artigos publicados em diversos veículos de comunicação e sítios na Internet Participou em reunião do Fórum sobre Federalismo do Comitê de Articulação Federativa da Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da República (CAF/SRI-PR) Foi assessor técnico do Instituto Brasileiro de Administração Municipal por 38 anos, de 1971 a 2008 (aposentado) Foi membro do extinto Conselho de Desenvolvimento das Cidades da Federação do Comércio de Bens, Serviços e Turismo de São Paulo (FECOMERCIO-SP) e jurado do 2º Prêmio de Sustentabilidade Foi Membro do Conselho de Desenvolvimento Territorial de Paraíba do Sul (RJ) de 2010 a 2012, quando foi desativado Foi consultor da Associação Transparência Municipal de agosto de 2008 a outubro de 2013 Foi Conselheiro-suplente do Fórum de Consórcios e do Federalismo da Frente Nacional dos Prefeitos (FNP), representando a Transparência Municipal Foi Membro do Conselho Deliberativo da Associação Brasileira de Municípios - seccional Rio de Janeiro (ABM-RJ)