PESQUISA ARQUITETURA INSTITUCIONAL DE APOIO ÀS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL NO BRASIL. Relatório Final Eixo Fundos Públicos

PESQUISA ARQUITETURA INSTITUCIONAL DE APOIO ÀS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL NO BRASIL Relatório Final Eixo Fundos Públicos São Paulo, fevereiro de 2013

Créditos Realização: Articulação D3- Diálogos, Direitos e Democracia CEAPG- Centro de Estudos em Administração Pública e Governo da EAESP FGV Coordenação Geral da Pesquisa: Patricia Maria E. Mendonça Coordenação Eixo Fundos Públicos: Catarina Ianni Segato Pesquisadores Responsáveis: Catarina Ianni Segato Luiza Reis Teixeira Natália Navarro Santos Mario Aquino Alves Sofia Reinach Patricia Maria E. Mendonça Colaboradores: Adriana Wilner Felipe Guerra Acosta Fernando Burgos Frederico Silva Tonus Pedro Fadanelli Apoio para realização: Aliança Interage (Instituto C&A, Instituto Arcor, Fundação Avina) Fundação W. K. Kellogg

Sumário 1 INTRODUÇÃO 4 2 BREVE EXPLICAÇÃO HISTÓRICA SOBRE O FINANCIAMENTO GOVERNAMENTAL ÀS OSCS 11 3 OS SENTIDOS ATRIBUÍDOS À DEFESA DE DIREITOS 17 174 AS TRANSFERÊNCIAS FEDERAIS ÀS OSCS 20 5 O MAPA DO FINANCIAMENTO GOVERNAMENTAL ÀS OSCS 28 5.1 OS CONVÊNIOS: CARACTERÍSTICAS E DILEMAS 32 5.2 OS FUNDOS PÚBLICOS 36 5.3 ISENÇÕES FISCAIS 38 6 RESULTADOS ENCONTRADOS E RECOMENDAÇÕES 39 7 RECOMENDAÇÕES 41 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 43 ANEXO 1 LISTA DOS ENTREVISTADOS 46 ANEXO 2 LISTA DE FUNDOS PÚBLICOS E PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS 47

INTRODUÇÃO A relação entre governo e sociedade civil organizada sofreu profundas mudanças nos últimos anos. A Constituição Federal de 1988 e o primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso foram os principais marcos na modificação dessa relação. Especialmente, a partir de 1995, o debate sobre a regulamentação e o financiamento governamental às Organizações da Sociedade Civil (OSCs) é fortalecido, por meio do grupo de discussão sobre o marco regulatório 1. As OSCs passaram a desempenhar um papel de parceria na implementação de políticas públicas e de advocacy e controle social. Somado a isso, foram promovidas mudanças no processo de financiamento governamental, especialmente em relação ao aumento do controle sobre o uso de recursos públicos. Esta pesquisa, portanto, objetivou identificar as tendências com relação às transferências de recursos do Governo Federal às OSCs, os principais mecanismos de financiamento utilizados e suas limitações, bem como a identificação de fluxos de financiamento específicos para a realização de atividades relacionadas com a defesa de direitos. A pesquisa envolveu o levantamento de dados primários e secundários. Os dados secundários constaram de relatórios e estudos já realizados, destacando-se as sistematizações realizadas pelo IPEA. Os dados primários constaram, especialmente, de entrevistas com gestores públicos e de OSCs, visando o melhor entendimento do cenário e o embasamento para a realização das análises. O Quadro 1 sistematiza os tópicos abordados neste relatório e as formas de levantamento e sistematização:

Eixos Trajetória da relação entre governo e OSCs Entendimento de defesa de direitos para os atores estatais e não estatais Mapa do financiamento governamental às OSCs de defesa de direitos Formas de financiamento Transferências do Orçamento Geral da União às OSCs Convênios Fundos públicos Isenções fiscais Quadro 1. Método de pesquisa por eixo. Fonte: elaboração própria. Dados Sistematização da produção bibliográfica Realização e análise de entrevistas semiestruturadas com atores estatais e não estatais (ver Anexo 1) Realização e análise de entrevistas semiestruturadas com atores estatais e não estatais (ver Anexo 1) Sistematização da pesquisa Transferências Federais a Entidades Privadas sem Fins Lucrativos (1999-2010), realizada pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) em 2010-2011 Sistematização da pesquisa As organizações civis e as políticas públicas: análise dos convênios (2003-2011) IPEA, 2012, no prelo Coleta e análise de dados documentais e sistematização das pesquisas realizadas pela Fundação Esquel e pela Secretaria Geral da Presidência da República sobre o tema, complementadas com sistematizações do CEAPG. Sistematização da pesquisa realizada pelo Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome sobre as isenções fiscais concedidas às OSCs cadastradas nos Conselhos Municipais de Assistência Social Os levantamentos concentraram-se nos recursos federais, pois é onde se encontram, até o momento, as sistematizações de dados sobre as transferências de recursos para OSCs. Vale ressaltar que mesmo estes dados ainda são muito gerais, e que há pouca padronização no seu acompanhamento. Por exemplo, poderiam ser disponibilizadas informações sobre o número de contratos com OSCs por programas específicos dentro dos Ministérios, por tipo de organização ou projeto apoiado. O IPEA, cujos resultados preliminares foram utilizados neste estudo, realizou esforços para detalhar mais. Acredita-se que os Ministérios possuem seus registros, porém, sem fazer uso deles a partir de alguma sistematização ou categorização. Além disso, existem diferentes histórias de relacionamento e formas de relação das OSCs de acordo com diferentes políticas públicas. Alguns exemplos das áreas de Assistência Social, Saúde e Cultura, serão citados com mais detalhes ao longo deste relatório. Esta diversidade de políticas e especificidades dos históricos de relacionamento entre Estado e sociedade civil em diferentes áreas também foi

apontada pelo estudo do INESC/ABONG 2 (2012, no prelo) sobre Acesso das Organizações de Defesa de Direitos e de bens Comuns aos Fundos Públicos Federais. Uma das maiores limitações encontradas na pesquisa foi a quase total ausência de dados quando se busca olhar para as transferências de recursos públicos Estaduais e Municipais para as OSCs. No caso, o Governo do Estado de São Paulo, que tem, reconhecidamente, realizado esforços para disponibilizar estas informações, ainda não tornou a sua consulta pública operacional. No website da Secretaria de Finanças, existem abas com o título Transferências Voluntárias para Municípios e Entidades, porém a informação ainda não está disponível. Algumas planilhas estão disponibilizadas para os Convênios, cuja origem foram indicações parlamentares, porém, também não se encontram atualizadas - algumas não especificam as transferências para Municípios ou Entidades 3. No site da Secretaria de Finanças de São Paulo, há, ainda, um cadastro denominado CPATES - Cadastro de Parceiros do Terceiro Setor 4, mas o acesso a partir do website encontra-se restrito. A tentativa de busca de dados estaduais foi apenas para ilustrar o tamanho da dificuldade que se enfrentará para buscar dados de transferências nos demais entes federados. Não seria possível, no escopo e tempo destinado a esta pesquisa, ir buscar estas informações, embora elas possam ser acessadas. A limitação encontrada para o levantamento não invalida que outros estudos busquem realizar um levantamento das bases estaduais e municipais. A partir da coleta e análise dos dados referentes ao Governo Federal, os principais achados desta pesquisa foram: Há diferentes arranjos utilizados para transferências de recursos entre Governo Federal e organizações da sociedade civil. Há órgãos governamentais, como o BNDES, que transferem recursos para OSCs e/ou Fundações e Institutos Empresariais de maior porte e essas transferem os recursos para OSCs de menor porte, que trabalham diretamente com os beneficiários e, muitas vezes, estão localizadas no território onde ocorrerá a intervenção. Em outros órgãos

governamentais, como o Ministério do Desenvolvimento Agrário, os recursos são transferidos diretamente para as OSCs, muitas das quais trabalham com a temática da defesa de direitos. Há ainda outro arranjo, através do qual o Governo Federal transfere recursos a estados e municípios e esses os repassam a entidades sociais - casos que ocorrem com maior freqüência na Educação e na Assistência Social. As formas de contratualização (mecanismos administrativos ou instrumentos jurídicos utilizados) são: convênios, contratos, contratos de gestão, e termos de parceria. O que predomina na grande maioria dos casos é o convênio. Estas formas de contratualização não consideram necessidades específicas das OSCs: necessidade de continuidade de recursos (especialmente para organizações que tem um fluxo contínuo de prestação de serviços ou para aquelas cujo trabalho é processual e de difícil mensuração no intervalo de 1 ou 2 anos de duração de um convênio ou contrato); falta de clareza no marco regulatório sobre o tratamento jurídico para utilização dos recursos, limitações nas despesas, excessiva burocratização (que pode inviabilizar o acesso a recursos por muitas entidades). De modo geral, os recursos são transferidos com base nas características específicas de cada órgão ou políticas - cada órgão ou política tem demandas específicas de serviços, assessoria das entidades sociais, tendo também diferentes históricos de relacionamento com estas organizações. Existem, ainda, as emendas parlamentares, que também complementam ou direcionam recursos específicos diretamente às OSCs ou os repassando aos entes federados (estados, DF ou municípios), que, após, os repassam à ONG por meio da celebração de novo convênio. Em 2011, o IPEA realizou estudo sobre transferências federais para entidades sem fins lucrativos, apontando a tendência constante de aumento entre 2002 e 2010. Porém, o crescimento destas transferências não acompanhou o crescimento do volume total do orçamento federal. Em 1999 o valor total dos repasses federais a entidades sem fins lucrativos foi de R$ 2,2 bilhões, em 2010 era de R$ 4,1 bilhões. Proporcionalmente, as transferências às OSCs foram menores em relação ao crescimento do Orçamento da União. Entre 2002 e 2010

o valor real do orçamento global da União que exclui despesas financeiras aumentou mais de 80%, enquanto o crescimento do orçamento destinado às ONGs foi de 45%. De acordo com o IPEA, ao se considerar as transferências obrigatórias e voluntárias, o repasse a ONGs nunca foi responsável por mais de 2,5% (pico em 2005) do total de transferências, alcançando 1,8% em 2010. De acordo com o IPEA, as transferências federais para entidades sem fins lucrativos tiveram crescimento de 3.49% entre 2002-2010. O crescimento das transferências estaduais para entidades sem fins lucrativos foi de 4.97%, enquanto que o das transferências municipais foi de 9.33% Para muitas organizações, o acesso a recursos públicos viabiliza o seu trabalho. Na área de assistência Social, por exemplo, segundo dados do IBGE (2006), 55,7% das entidades sem fins lucrativos recebem algum tipo de financiamento público, sendo 84,9% de financiamento municipal, 39,5% de financiamento estadual, e 40,5% do governo federal. Além disso, 32,6% têm, como fonte de financiamento principal, os recursos públicos. Nas associadas à Associação Brasileira de Organizações Não Governamentais (ABONG), em 2005, houve aumento dos recursos do governo federal, estadual e municipal. Em 2003, 16,7% das associadas tinham de 41% a 100% de seus orçamentos vindos do governo federal, em 2007, 37,4%. Em 2003, apenas 2,4% tinham de 41% a 100% de seus orçamentos vindos do governo estadual, em 2007, 14,5%. Os recursos municipais têm um crescimento estável: em 2000, 22% das associadas acessavam esses recursos e, em 2007, 30,2% Os dados apontam que, para além do acesso a recursos públicos federais, tem aumentado também o apoio direto dos estados e municípios às OSCs. Esta tendência está de acordo com as premissas de descentralização que norteiam boa parte das políticas públicas, especialmente as relacionadas às áreas sociais no Brasil. Ainda que muitas OSCs trabalhem com o governo federal e seu papel seja importante na complementação e inovação destas políticas, o direcionamento dos gestores públicos será o de repassar esta execução a estados e municípios.

Apesar disso, são escassas as informações publicizadas sobre as transferências realizadas pelos estados e municípios para entidades sociais, demonstrando que grande esforço precisa ser realizado por estes entes para a sistematização dessas informações. No âmbito federal, onde existem algumas sistematizações e estudos sobre as transferências para entidades, nota-se que grande parte do montante transferido às entidades privadas sem fins lucrativos é proveniente de poucos órgãos do Governo Federal, e são expressivas as transferências feitas pela Saúde e pela Educação. Ainda o Ministério do Desenvolvimento Agrário, o Ministério do Turismo, o Ministério do Esporte e o Fundo Nacional de Cultura são grandes financiadores. Estudo do IPEA (2012, no prelo), fez um levantamento de 20.095 convênios do governo federal com entidades, celebrados entre 2003 e 2011, representando um volume de recursos de aproximadamente 12 bilhões de reais. Encontrou-se uma grande variação nos tipos de organização que receberam os recursos, bem como nos diferentes tipos de objetivos dos convênios. Os convênios feitos com as organizações que trabalham com defesa de direitos representam apenas 4,8% do universo (para isso observaram-se apenas as organizações que juridicamente se constituíam como associações e utilizou-se uma classificação especifica do IBGE-FASFIL). A classificação do IBGE-FASFIL sobre os tipos de entidades apresenta, entre outras, uma classificação para as que trabalham com defesa de direitos. No entanto, esta classificação é obtida a partir da auto-denominação da entidade. Na prática, nem sempre é tão simples distinguir estas atividades. Por isso, foi realizada uma parte qualitativa da pesquisa, com entrevistas a gestores públicos e de entidades, para saber o que eles percebiam do que se tratava de defesa de direitos. Buscou-se mostrar os diferentes entendimentos sobre o conceito de defesa de direitos a fim de compreender quais são as políticas públicas que tem destinado recursos às OSCs de defesa de direitos. Os entrevistados provenientes da gestão pública, de maneira geral, conceituam a defesa de direitos como a efetivação dos

direitos previstos na Constituição Federal de 1988, incluindo o seu acesso, já que a previsão constitucional dos direitos não significa necessariamente a sua efetivação. Para as Secretarias que trabalham com os grupos minoritários Secretaria de Políticas para a Mulher (SPM), Secretaria de Direitos Humanos (SDH) e Secretaria de Promoção da Igualdade Racial (SEPIR), a defesa de direitos inclui a promoção de igualdade e equidade para grupos que foram destituídos da condição de igualdade e o reconhecimento de que esses grupos têm direitos iguais a toda população brasileira ou a efetivação de direitos de grupos vulneráveis. A Assistência Social é a única área que apresenta uma definição formal sobre o que seja uma entidade de defesa de direitos. Do universo de aproximadamente 10.200 entidades cadastradas nos Conselhos Municipais de Assistência Social, apenas cerca de 300 afirmam que atuam exclusivamente com assessoramento e defesa de direitos, a maior parte realizando atendimento junto com defesa de direitos concomitantemente. Além disso, o Departamento não sabe o que constitui as atividades dessas 300 que realizam defesa de direitos exclusivamente. A gestora aponta que, no caso da defesa de direitos, a própria sociedade civil se organiza de diferentes formas para reivindicar seus direitos, não faz sentido o Estado pré-definir quais são as atividades do assessoramento e da defesa. A definição de formas foi apenas para titulo de orientação, para tentar definir algumas atividades, alguns objetivos, público-alvo, e quais seriam os impactos esperados disso (em qualquer plano de trabalho para recebimento de recursos públicos é necessário que se identifique estes itens). Para muitos gestores das OSCs, defesa de direitos inclui não somente garantir o cumprimento e acesso do que está na Constituição Federal, mas também o que consta em tratados e acordos internacionais (quando o Governo brasileiro é signatário). Os dados e análises realizados apresentados a seguir, estão divididos em quatro partes: na primeira, há o histórico sobre a relação entre governo e OSCs no Brasil; na segunda, o

entendimento dos entrevistados sobre defesa de direitos; na terceira, os dados sobre as transferências voluntárias do Orçamento Geral da União às entidades sem fins lucrativos; e na quarta, o mapeamento das formas de financiamento governamental às OSCs de defesa de direitos presentes no nível federal, incluindo sessões específicas sobre os convênios, os fundos públicos, e as isenções. 1. BREVE EXPLICAÇÃO HISTÓRICA SOBRE O FINANCIAMENTO GOVERNAMENTAL ÀS OSCS Nesta sessão, há um breve histórico sobre a relação entre sociedade civil e governo no Brasil. Houve grandes mudanças na relação entre Estado e organizações da sociedade civil nos últimos anos. Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, houve a liberalização das formas de associação, o aumento dos canais e espaços de participação da sociedade civil e a descentralização de grande parte das políticas públicas aos governos subnacionais estados e municípios. A reforma do Estado, implementada a partir de 1995, tinha como componente fundamental a privatização e a publicização de algumas atividades que não fossem exclusivas do Estado. Nesse modelo, as organizações privadas sem fins lucrativos implementariam determinados serviços públicos, como educação e saúde. Isso incluía a criação das Organizações Sociais (Lei 9.637/98), o que teve pouca adesão no Governo Federal, mas está sendo amplamente disseminado nos estados brasileiros, especialmente, nas áreas de saúde e cultura. Concomitantemente à discussão sobre a reforma do Estado, foi iniciada uma discussão sobre o marco legal do terceiro setor. Em 1992, alguns debates foram feitos pela Fundação Esquel e, em seguida, com o GIFE e com o Conselho da Comunidade Solidária. Em 1997, o Conselho da Comunidade Solidária organizou a Rodada de Interlocução Política sobre o tema e as organizações não governamentais ganharam espaço na agenda governamental para essa discussão. Esse Terceiro Setor integrado por entidades as mais diversas (ONGs, Fundações, Institutos, Associações Comunitárias, Associações Culturais, Instituições Filantrópicas, etc.) falava sobre a dificuldade de se ter uma

legislação uniforme, que tratasse da mesma forma entidades com características tão dispares, isto sem falar que a legislação existente era de décadas passadas, não correspondendo ao atual perfil do Setor (PIRES, 2006, p. 38). O debate, portanto, concentrava-se no questionamento sobre as formas de relacionamento entre Estado e sociedade civil. Segundo Ferrarezi (2001), a legislação anterior, no que tange à transferência de recursos públicos para realização de projetos pelas organizações da sociedade civil, adota os convênios como principal forma de operacionalização [...] (p. 10). A modalidade de convênios, para a autora, tem problemas como a rigidez do plano de aplicação de recursos, a ausência de processos seletivos dos projetos e a impossibilidade de pagar custeio e de remunerar funcionários com recursos do convênio. Esses problemas decorrem do fato de que os convênios foram criados para normatizar a relação entre o governo e as empresas privadas e entre os entes federados. Na tentativa de dar flexibilidade e transparência a essa relação, houve a criação das OSCIPs com a Lei 9.790/99 e do Termo de Parceria que regula a relação entre elas e o governo. Ferrarezi (2001) aponta que há também outras modalidades de repasse de recursos, porém mais restritivas do que o Termo de Parceria. Essas são: o auxílio (transferência de capital derivada da lei orçamentária para atender a ônus ou encargo assumidos pela União, em geral usada com recursos vindos do exterior), a contribuição (transferência corrente ou de capital concedida em virtude de lei, sem contrapartida de serviços) e a subvenção social (para serviços de assistência social, médica ou educacional, registradas no Conselho Nacional de Assistência Social - CNAS). Esses recursos são destinados a cobrir despesas de custeio. Observa-se, portanto, que houve dois movimentos de discussão sobre a relação entre governo e OSCs no governo do Fernando Henrique Cardoso. Um movimento ligado à reforma do Estado, de terceirização de algumas políticas para a sociedade civil, e outro, à mudança na normatização e no financiamento governamental às OSCs. A partir de 2005, foi construído o Sistema Único de Assistência Social (SUAS) e, no debate sobre quais organizações estariam aptas a receber a subvenção social, o conceito de defesa de direitos foi discutido. No artigo 1º da Resolução 87/2005, é previsto, como uma das características das entidades e organizações de assistência social, a garantia do acesso gratuito

do usuário a serviços, programas, projetos, benefícios e a defesa e garantia de direitos previstos no Plano Nacional de Assistência Social (PNAS). Em seguida, no artigo 2º, é definido assessoramento, defesa e garantia de direitos: II - de assessoramento e defesa e garantia de direitos, quando realizam, de forma continuada, permanente e planejada, serviços, programas e projetos voltados prioritariamente para a defesa e efetivação dos direitos, pela construção de novos direitos, promoção da cidadania, enfrentamento das desigualdades sociais, fortalecimento dos movimentos sociais e das organizações de usuários, formação e capacitação de lideranças, dirigidos ao público da política de assistência social, conforme a LOAS [Lei Orgânica da Assistência Social], a PNAS e suas normas operacionais, tais como: assessoria política, técnica, administrativa e financeira a movimentos sociais, organizações, grupos populares e de usuários, no fortalecimento de seu protagonismo e na capacitação para a intervenção nas esferas políticas, em particular na Política de Assistência Social; promoção da defesa de direitos já estabelecidos através de distintas formas de ação e reivindicação na esfera política e no contexto da sociedade; formação política-cidadã de grupos populares, nela incluindo capacitação de conselheiros/as e lideranças populares; reivindicação da construção de novos direitos fundados em novos conhecimentos e padrões de atuação reconhecidos nacional e internacionalmente; sistematização e difusão de projetos inovadores de inclusão cidadã que possam apresentar soluções alternativas a serem incorporadas nas políticas públicas; estímulo ao desenvolvimento integral sustentável das comunidades e à geração de renda; produção e socialização de estudos e pesquisas que ampliem o conhecimento da sociedade e dos cidadãos/ãs sobre os seus direitos de cidadania, bem como dos gestores públicos, subsidiando-os na formulação e avaliação de impactos da Política de Assistência Social; monitoramento e avaliação da Política de Assistência Social e do orçamento e execução orçamentária (CNAS, 2005). Em 2011, a Norma SUAS 12.435, novamente, aponta a defesa de direitos como característica de parte das entidades e organizações de assistência social. 3 o São de defesa e garantia de direitos aquelas que, de forma continuada, permanente e planejada, prestam serviços e executam programas e projetos voltados prioritariamente para a defesa e efetivação dos direitos socioassistenciais, construção de novos direitos, promoção da cidadania, enfrentamento das desigualdades sociais, articulação com órgãos públicos de defesa de direitos, dirigidos ao público da política de assistência social, nos termos desta Lei, e respeitadas as deliberações do CNAS, de que tratam os incisos I e II do art. 18. (NR) (BRASIL, 2011). Em 2011, foi criado um novo grupo de discussão sobre o marco regulatório formado pela ABONG, Cáritas Brasileira, Confederação Brasileira de Fundações (CEBRAF), Fundação Esquel, GIFE, Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB), Movimento dos

Trabalhadores sem Terra (MST), União Nacional de Cooperativas da Agricultura Familiar e Economia Solidária (UNICAFs)/Pastorais Sociais, Conselho Latino-americano de Igrejas e Instituto Ethos. No final de 2011, em função das denúncias de corrupção nos contratos do Governo Federal com as organizações da sociedade civil, um espaço institucionalizado e paritário de diálogo entre Governo Federal e esse grupo de organizações foi criado para a discussão do tema (ZAVALA, 2011). O grupo discute a mudança no modo como são transferidos os recursos - que hoje é, na grande maioria, realizado por meio de convênios - e a criação de um fundo que receberia recursos de empresas estatais, como o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e a Petrobrás. Sobre o fundo, o chefe de gabinete da Secretaria Geral da Presidência da República aponta que há pouquíssimas fontes para desenvolvimento institucional das entidades, e que, para aquelas que trabalham com a defesa de direitos, esta prática é fundamental. Apesar disso, ele acredita que, dificilmente, o desenvolvimento institucional possa ser financiado com o Orçamento Geral da União em função do controle. Conforme o relato do chefe de gabinete da Secretaria Geral da Presidência da República, essas organizações, dificilmente, conseguem recursos governamentais para produzir um relatório sobre uma violação de direitos humanos. Dessa forma, ela começa a realizar projetos atendendo a editais ou outros chamamentos públicos, ou ainda- com menor freqüência- a partir de convite por notório saber. Estes projetos, em geral, possuem relação com a missão da entidade, mas, ao basear sua sustentabilidade financeira nesta forma de captação, no médio ou longo prazo, a entidade pode se desviar de sua missão ou deixar de realizar algumas atividades, especialmente aquelas que necessitam de continuidade, ou que envolvam ações de desenvolvimento interno. O estudo do INESC/ ABONG 5 demonstra que as formas de contratualização existentes entre a administração pública e as OSCs não consideram necessidades específicas destas organizações. Há certa insegurança normativa e jurisprudencial, a exemplo da interpretação sobre a possibilidade de contratação de pessoal pelas OSCs a partir da transferência de recursos via convênio. Além das limitações de

despesas, a excessiva burocracia cria dificuldade para as OSCs não apenas acessarem recursos, como também para prestarem contas dos mesmos. Apesar disso, algumas políticas seguem buscando incluir as OSCs em suas interações, muitas vezes criando mecanismos e modalidades específicas de repasse. É o caso do Ministério da Cultura, que, através do programa Cultura Viva, buscou descentralizar as políticas culturais buscando apoiar organizações menores, inclusive para sua manutenção, por um período de 3 anos (ver Box 1). Apesar de inovadora, a idéia acabou esbarrando nas exigências de órgãos de controle e nos mecanismos burocráticos da Administração pública, e muitos dos convênios firmados no âmbito deste programa apresentaram problemas do ponto de vista da prestação de contas exigida pelos órgãos de controle. Box 1- O Programa Cultura Viva e o Repasse de pequenos Valores às OSCs O programa Cultura Viva foi criado durante o governo do então Ministro da Cultura Gilberto Gil, em 2004. Idealizado por Célio Turino, surge na então Secretaria de Cidadania Cultural. Em 27 de julho de 2012, é aprovado, na Comissão de Educação e Cultura, o PL nº 757, de 2011, que institui legalmente o Programa Nacional de Cultura, Educação e Cidadania - Cultura Viva. Segundo o MinC, o Cultura Viva tem por objetivo implementar uma política cultural que atenda à diversidade e abrangência que compõem a sociedade brasileira (MINC, 2011). Para atingir este objetivo, o programa Cultura Viva se articula por meio do incentivo a ações já realizadas por organizações culturais, que tornam-se, então, pontos de cultura. Estas ações incentivadas abrangem diversas formas de expressão cultural, utilizando-se do financiamento direto do governo, a partir de convênios ou transferências enquanto prêmios, para organizações excluídas de outras formas (mais tradicionais) de financiamento. A forma de financiamento, por sua vez, guarda semelhanças e diferenças com o modelo de mecenato. Em ambos, há seleção de projetos para financiamento mediante submissão das organizações culturais. No caso do mecenato, os recursos são provenientes de renúncia fiscal, e, no caso do programa Cultura Viva, são provenientes, em grande parte, do Fundo Nacional de Cultura (FNC), complementados por recursos estaduais e municipais, e ainda pela contrapartida das organizações selecionadas. Os recursos mobilizados pelo programa são repassados para as organizações sociais selecionadas na forma de transferências voluntárias, na modalidade de convênios. As organizações, ao serem conveniadas, tornam-se pontos de cultura, ou suas variações: pontão, pontinho, entre outros. No máximo 80% do valor do convênio é repasse do Ministério da Cultura e no mínimo 20% é contrapartida do convenente, conforme regulamenta a Lei nº 8.313, de 23 de dezembro de 1991. Assim, os convênios para pontos de cultura transferem,

para as organizações, R$180 mil reais pelo período de 3 anos (R$ 5 mil reais mensais). Esse valor, vale destacar, não é fixo: pontões e pontinhos de cultura transferem valores diferentes. Os editais de seleção para Pontos de Cultura permitem a participação de pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, que sejam de natureza cultural. Encaixam-se neste perfil associações, sindicatos, cooperativas, fundações privadas, ou instituições tituladas como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs) e Organizações Sociais (OS). Dessa forma, adotou-se a denominação genérica de organizações culturais, dada a variedade de possíveis organizações jurídicas. Em 2012, calcula-se a implementação de aproximadamente 3.700 pontos de cultura, sendo que destes, cerca de 70% do dado total são convênios vigentes em 2012, em diferentes etapas: ajustes, edital, seleção, assistência, prestação de contas, monitoramento, fiscalização, etc. Fonte: Secretaria da Cidadania e Diversidade Cultural, 2012 O programa vem avançando desde sua implementação, mas ainda é um número relativamente pequeno em relação a outros projetos. Teve pico em 2007, com a inclusão de 122 pontos, dentre eles os pontos de rede (estaduais e municipais), mas, logo em 2008, volta a ter patamares mais baixos, inserindo 215 organizações em 2010, e 251 em 2011, no total.

Fonte: Fonte: Secretaria da Cidadania e Diversidade Cultural, 2012 O investimento por estado continua apresentando concentração de recursos na região sudeste, mas ao observar os dados por número de habitantes, é possível observar que outros estados aparecem, com destaque para o Distrito Federal, Roraima e Acre. Fonte: Fonte: Secretaria da Cidadania e Diversidade Cultural, 2012 Há, com este programa, um avanço na descentralização e abrangência do financiamento público de ações culturais e na sua forma de repasse às OSCs. Mesmo sendo um programa inovador em vários aspectos, a capilaridade e descentralização permitidas pelo conveniamento de organizações não-governamentais, bem como o alcance de entidades excluídas de outras formas de financiamento, acabam sendo prejudicados pela falta de familiaridade dessas organizações com as exigências normativas próprias do setor público.

Isto porque muitas organizações tiveram problemas de ordem burocrática, seja por não terem familiaridade com a prestação de contas, e dessa forma não cumprirem procedimentos básicos como a tomada de preços em três fornecedores, ou mesmo, por exemplo, por não encontrarem, no local aonde atuam, notas fiscais válidas para os equipamentos necessários. Outro problema diz respeito à clareza das informações, já que a descentralização do programa inseriu atores com normas, experiências e práticas distintas, e coube à rede formada orientar os pontos de cultura, abrindo espaço para interpretações distintas da mesma norma. Com a falta de informações, ou mesmo confusão entre os atores (já que são comuns relatos de informações contraditórias entre os órgãos), esses problemas se multiplicaram, sendo apontados como os maiores gargalos do programa. Mesmo assim, os Pontos de Cultura marcam, além de um avanço em termos de descentralização e abrangência, um novo modelo de transferência de recursos públicos que, apesar dos entraves iniciais apresentados, aponta grande potencialidade futura, principalmente a partir da aprendizagem institucional que permite inserir organizações da sociedade civil no contexto da administração pública. Fonte: Elaborado a partir de Medeiros, 2011. 2. OS SENTIDOS ATRIBUÍDOS À DEFESA DE DIREITOS Buscou-se mostrar os diferentes entendimentos sobre o conceito de defesa de direitos a fim de compreender quais são as políticas públicas que tem destinado recursos às OSCs de defesa de direitos. A partir disso, serão mapeadas as formas de relação entre as organizações e os Ministérios/Secretarias, o que se relaciona fortemente com o próprio entendimento de defesa de direitos e do papel das OSCs nas políticas públicas. Os entrevistados, de maneira geral, conceituam a defesa de direitos como a efetivação dos direitos previstos na Constituição Federal de 1988, incluindo o seu acesso, já que a previsão constitucional dos direitos não significa necessariamente a sua efetivação. Segundo a Diretoria de Políticas para Mulheres Rurais do Ministério do Desenvolvimento Agrário, ofertar a política pública, muitas vezes, não é suficiente. É preciso que a população conheça seus direitos e possa acessá-los. Vale ressaltar que a relevância de tratados e acordos internacionais foi mais citada pelas organizações da sociedade civil como uma dimensão importante dos direitos. Para as Secretarias que trabalham com os grupos minoritários Secretaria de Políticas para a Mulher (SPM), Secretaria de Direitos Humanos (SDH) e Secretaria de Promoção da Igualdade Racial (SEPIR), a defesa de direitos inclui a promoção de igualdade e equidade

para grupos que foram destituídos da condição de igualdade e o reconhecimento de que esses grupos têm direitos iguais a toda população brasileira, ou a efetivação de direitos de grupos vulneráveis. Esses grupos compreendem a população negra, indígena, cigana, de mulheres, homossexuais, pessoas com deficiência, idoso, criança e adolescente e outros. Para a Diretoria de Políticas para Mulheres Rurais, é fundamental ter uma sociedade civil forte e organizada, com capacidade crítica e propositiva. A relação entre o Ministério e as OSCs ocorre por meio do financiamento e fortalecimento das organizações que atuam na ponta da política pública, ou seja, na relação com o beneficiário, e da participação e controle social nos comitês de monitoramento. Segundo a Diretoria, isso leva a uma maior efetividade da política, pois as OSCs estão mais próximas do cotidiano e da realidade do público-alvo. A ONG conhece a realidade, ela está lá trabalhando, e óbvio, governo e sociedade civil têm papéis diferentes. Para mim, a força, a potência dessa relação é: a ONG nos ajuda a dar subsídio para construir as políticas, as ONGs e os movimentos nos dão contribuição para a política pública que a gente vai elaborar, que a gente vai estar construindo, seja de fato para resolver o problema que está acontecendo lá na ponta. Esse entendimento é muito próximo do da SPM, da SDH e da SEPIR. Segundo a Secretaria de Ações de Políticas Afirmativas da SEPIR, a política de enfrentamento ao racismo, por exemplo, implica atuação conjunta com as OSCs e o fortalecimento dessas organizações, já que o foco da atuação da Secretaria é o fortalecimento do sujeito negro. A Assistência Social compreende de modo diverso a defesa de direitos. Como apontado, a defesa de direitos foi conceitualizada na legislação da política. Segundo o Departamento da Rede Socioassistencial Privada do SUAS, ligado à Secretaria Nacional de Assistência Social do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, o debate ocorreu, pois havia as imunidades constitucionais em relação às filantrópicas e às entidades beneficentes. O que é interessante dentro da assistência é que a dimensão do assessoramento e da defesa de direitos foi reconhecida desde a Lei Orgânica. Desde 93, tem esse reconhecimento pela legislação. Isso traz para dentro da Assistência a ideia de uma dimensão de mobilização social, de organização das pessoas para uma reivindicação de seus próprios direitos, de fortalecimento da democracia como uma coisa que é intrínseca ao fortalecimento da própria assistência social.

Para o Departamento, houve uma ampliação da relação entre governo e OSCs na política de Assistência Social com a criação do SUAS. Do universo de aproximadamente 10.200 entidades cadastradas nos Conselhos Municipais de Assistência Social, apenas cerca de 300 afirmam que atuam exclusivamente com assessoramento e defesa de direitos, a maior parte realiza atendimento e defesa de direitos concomitantemente. Além disso, o Departamento não sabe o que constitui as atividades dessas 300. Apesar da definição mais clara de defesa de direitos na área de Assistência Social, há pouca clareza do lugar ocupado por essas organizações, já que [...] no caso do serviço, no caso do atendimento, eu posso tipificar. Então eu posso dizer: eu tenho um serviço de acolhimento para idoso, eu tenho um serviço de acolhimento para criança, eu tenho um serviço de convivência, então eu posso ter, de fato, certinho. No caso da defesa de direitos, como é uma área que é essencialmente da sociedade civil, pela forma como a sociedade civil se organiza e quer reivindicar seus direitos, não faz sentido o Estado pré-definir quais são as atividades do assessoramento e da defesa. Então, para tentar ter alguma referência, a gente construiu uma matriz em que a gente define algumas atividades, alguns objetivos, público-alvo, e quais seriam os impactos esperados disso. É importante ressaltar que a classificação, seja ela realizada junto a órgãos do governo ou pelo próprio IBGE-FASFIL, é feita pelas próprias organizações, podendo ocorrer discordâncias sobre quais organizações e quais atividades são relacionadas à defesa de direitos. Em muitos casos, a entidade trabalha com a defesa de direitos, mas relacionada a uma área especifica, por exemplo, educação, predominando na sua auto-classificação esta denominação. Podem ocorrer estas discordâncias mesmo dentro de uma mesma área de atuação. Conforme especialista na área de HIV/AIDS e de câncer de mama, as organizações desses dois campos compreendem de modo diverso o conceito de defesa de direitos. Ambas trabalham com defesa de direitos, mas somente as organizações ligadas ao campo de HIV/AIDS se autodenominam assim, já que as organizações do campo do câncer de mama estão historicamente ligadas às filantrópicas.

A seguir, o Quadro 2 sintetiza os diferentes entendimentos sobre defesa de direitos. Gestores públicos Secretarias que trabalham com grupos minoritários Assistência social OSCs que trabalham com defesa de direitos Efetivação dos direitos determinados na CF/88 Efetivação dos direitos determinados na CF/88 para grupos destituídos de direitos e/ou para grupos vulneráveis Defesa e efetivação dos direitos, construção de novos direitos, promoção da cidadania, enfrentamento das desigualdades sociais, fortalecimento dos movimentos sociais e das organizações de usuários Efetivação dos direitos determinados na CF/88 e de tratados e acordos internacionais (quando o Governo brasileiro é signatário) Quadro 2. Entendimento dos entrevistados sobre o conceito de defesa de direitos. Fonte: elaboração própria. 3. AS TRANSFERÊNCIAS FEDERAIS ÀS OSCS A seguir, serão apresentados os dados gerais sobre as transferências governamentais às OSCs retirados de diversas pesquisas, publicações e do Orçamento Geral da União para a constituição de um panorama geral sobre o financiamento federal às OSCs. Como exemplo, para demonstrar o impacto das transferências federais para as OSCs, o relato de uma organização, a OXFAM, informa que sua arrecadação bruta, de 2006 a 2007, os recursos provenientes do governo e agências governamentais representaram 25% do seu orçamento (OXFAM, 2010). Nas associadas à Associação Brasileira de Organizações Não Governamentais (ABONG), em 2005, houve o aumento dos recursos do governo federal, estadual e municipal. Em 2003, 16,7% das associadas tinham de 41% a 100% de seus orçamentos vindos do governo federal, em 2007, 37,4%. Em 2003, apenas 2,4% tinham de 41% a 100% de seus orçamentos vindos do governo estadual, em 2007, 14,5%. Os recursos municipais têm um crescimento estável: em 2000, 22% das associadas acessavam esses recursos e, em 2007, 30,2% (GOUVEIA; DANILIAUSKAS, 2010).

No Censo do Grupo de Institutos, Fundações e Empresas (GIFE, 2010), de 102 associadas respondentes 6, apenas duas afirmam que, em 2009, tiveram mais de 50% de seus recursos provenientes do governo. Apesar disso, muitas delas possuem certificação, 44% possuem o título de Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), 43% de Utilidade Pública Federal e 30% de Utilidade Pública Estadual. Segundo o GIFE (2010), isso se deve ao fato de possibilitar maior agilidade e possibilidade de acesso a incentivos fiscais. Além das certificações, muitas recebem financiamento por meio de incentivos fiscais, 46% das respondentes. Dessas, 58% (27 das associadas respondentes) captam até dois milhões de reais. Conforme o GIFE (2010) aponta, a Lei Rouanet e o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) são os incentivos mais citados pelos respondentes, e alguns fazem uso de mais de um tipo de incentivo. Segundo o IBGE, 55,7% das entidades de assistência social sem fins lucrativos recebem algum tipo de financiamento público, sendo 84,9% financiamento municipal, 39,5%, financiamento estadual, e 40,5% do governo federal. Além disso, 32,6% têm como fonte de financiamento principal os recursos públicos (JUNIOR, 2007). O que essas pesquisas apontam é observado no Orçamento Geral da União 7. Houve de fato um aumento das transferências às entidades sem fins lucrativos, o que pode ser observado no Gráfico 1. 6 Das 134 associadas, 102 responderam o Censo GIFE (2010). A maior parte delas tem origem corporativa (88). Dessas, 25 são empresas e 63 classificam-se como associação ou fundação empresarial, e as demais (14) se enquadram como fundações e associações familiares, independentes e comunitárias (GIFE, 2010). 7 O Orçamento Geral da União abrange o orçamento da administração direta ligada ao Governo Federal.

Gráfico 1. Valores transferidos do Orçamento Geral da União às entidades sem fins lucrativos de 1999 a 2010 (em milhões de reais). Fonte: IPEA (2011). Em 1999, o valor total dos repasses federais a entidades sem fins lucrativos foi de R$ 2,2 bilhões, e, em 2010, era de R$ 4,1 bilhões. No entanto, vale ressaltar que, apesar das transferências voluntárias terem crescido, o Orçamento Geral da União cresceu de forma mais acentuada, como apresentado no Gráfico 2. Proporcionalmente, as transferências às OSCs foram menores em relação ao crescimento do Orçamento da União. Entre 2002 e 2010, o valor real do orçamento global da União que exclui despesas financeiras aumentou mais de 80%, enquanto o crescimento do orçamento destinado às ONGs foi de 45%. De acordo com o IPEA, ao se considerar as transferências obrigatórias e voluntárias, o repasse a ONGs nunca foi responsável por mais de 2,5% do total de transferências, alcançando 1,8% em 2010. Gráfico 2. Comparação entre o montante do Orçamento Geral da União e os valores transferidos do Orçamento Geral da União às entidades sem fins lucrativos de 1999 a 2010. Notas: Valores liquidados e deflacionados pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA). O orçamento liquidado anual sem despesas financeiras foi calculado utilizando os grupos de despesa (GND) 1 (Pessoal e encargos sociais), 3 (outras despesas correntes) e 4 (investimentos), ou seja, desconsiderando inversões financeiras e despesas com a dívida pública. Para instituições sem fins lucrativos, foram consideradas as transferências pela modalidade 50. Fonte: IPEA (2011).

Apesar do relato da Secretaria Geral da Presidência da República sobre a mudança no papel das OSCs nas políticas públicas, verifica-se, na Tabela 1, que grande parte do montante transferido às instituições privadas sem fins lucrativos é proveniente de poucos órgãos do Governo Federal, e são expressivas as transferências feitas pela Saúde e pela Educação. Ainda o Ministério do Desenvolvimento Agrário, o Ministério do Turismo, o Ministério do Esporte e o Fundo Nacional de Cultura são grandes financiadores. Isso aponta que o que prevaleceu nos últimos anos foi uma relação de execução conjunta de políticas públicas.

Tabela 1. Transferências voluntárias acima de 100 milhões por ano e órgão. Fonte: elaboração própria, baseada no Siga Brasil (2003; 2004; 2005; 2006; 2007; 2008; 2009; 2010; 2011). Fundo Partidário 120.072.727,2 9 Fundo Nacional de 263.892.731,7 Desenvolvimento 9 Científico e Tecnológico Fundação Nacional de Saúde Fundo para o Desenvolvimento Tecnológico das Telecomunicaçõe s Fundo Nacional de Saúde Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária Ministério da Ciência e Tecnologia Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 228.073.008,5 0 132.156.366,1 6 122.164.601,0 4 199.654.289,5 5 350.841.004,3 4 104.698.262,0 8 121.607.111,8 9 351.680.029,4 1 166.122.644,5 0 323.496.992,7 0 208.853.434,8 9 114.152.138,7 0 102.698.584,2 4 148.204.576,3 3 450.875.062,7 7 196.625.183,5 7 241.257.516,4 9 151.532.393,4 2 106.437.655,4 2 154.395.780,3 8 620.531.451,7 6 186.817.608,8 7 201.258.468,1 3 188.644.334,8 0 106.256.426,3 9 135.614.561,5 4 171.065.889,5 9 603.359.576,0 3 180.846.264,2 2 366.311.322,9 1 131.269.572,2 5 109.292.543,7 5 183.454.714,9 3 505.216.751,1 4 116.834.573,0 2 298.359.856,4 4 116.177.959,9 2 111.769.452,8 0 194.690.306,7 3 636.097.494,3 5 105.464.746,7 0 121.307.903,1 4 161.858.502,7 8 116.570.825,1 5 308.406.186,9 6 557.387.418,8 3 272.596.074,3 7 161.180.172,8 0 261.459.603,2 7

Ministério do Esporte Ministério do Turismo Fundo de Amparo ao Trabalhador Ministério do Desenvolvimento Agrário Fundo Nacional de Cultura 103.594.932,1 2 412.285.754,5 5 269.044.496,0 6 142.972.203,8 8 152.562.823,6 0 113.756.533,0 1 150.827.991,8 2 102.612.805,6 8 115.124.605,4 1 275.537.568,7 5 103.596.253,4 1 199.482.880,8 3 151.984.231,9 4 122.519.615,1 1

No plano subnacional, as transferências de estados e municípios às entidades sem fins lucrativos cresceram proporcionalmente mais do que as transferências do Governo Federal. De acordo com o IPEA, as fatias do orçamento federal anual repassadas como transferências voluntárias para estados e municípios apresentam leve trajetória de crescimento a partir de 2006. Gráfico 3. Valores transferidos do Governo Federal, estados e municípios às entidades sem fins lucrativos de 2002 a 2009. Fonte: IPEA (2011). A seguir, os Gráficos 4 e 5 comparam as transferências municipais e estaduais às entidades sem fins lucrativos com o crescimento dos seus respectivos orçamentos.

Gráfico 4. Comparação entre o orçamento dos municípios e os valores transferidos por eles às entidades sem fins lucrativos de 2002 a 2010 (valores liquidados e deflacionados pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA)). Fonte: Lopez; Barone (2012). Gráfico 5. Comparação entre o orçamento dos estados e os valores transferidos por eles às entidades sem fins lucrativos de 2002 a 2010 (valores liquidados e deflacionados pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA)). Fonte: Lopez; Barone (2012).

Numa análise das transferências dos três níveis para as OSCs, entre 2002 e 2010, as transferências federais para OSCs - para entidades sem fins lucrativos - tiveram crescimento de 3.49%. O crescimento das transferências estaduais para entidades sem fins lucrativos foi de 4.97%, enquanto que as transferências municipais foi de 9.33% para os mesmos períodos (IPEA, 2011). Estes dados demonstram a necessidade de olhar para os orçamentos dos estados e municípios a fim de sistematizar e acompanhar melhor as relações do poder público com as OSCs nestes níveis de governo. Em geral, não há nenhum tipo de sistematização ou dado público sobre as transferências estaduais e municipais para as OSCs. Há indicativos de que pode haver dificuldades adicionais para a realização destas transferências, além das questões já apontadas no nível federal (referentes à insegurança do marco regulatório e aos mecanismos de contratualização estarem voltados para o controle burocrático, muitas vezes dificultando o trabalho das OSCs). Estas dificuldades adicionais podem residir em diferentes históricos de relacionamento entre OSCs e o poder público no nível estadual e municipal, que podem levar a maiores interferências políticas na destinação dos recursos. Os recursos podem ainda ser direcionados de forma mais restrita do que no nível federal, por exemplo, exclusivamente para prestação de serviços, sem que outras atividades, como mobilização, campanhas ou fortalecimentos de organizações de base, ou aporte de conhecimentos e outras inovações para as próprias políticas públicas possam ser realizadas. A titulo de ilustração, esta pesquisa tentou acessar dados destas transferências junto ao Governo do Estado de São Paulo, realizando apenas um levantamento inicial no website da Secretaria de Finanças e uma consulta informal a uma gestora. Percebeu-se que já existem alguns esforços para sistematização destas informações, uma vez que foram encontrados os itens Transferências Voluntárias para Municípios e Entidades, além do CPATES - Cadastro de Parceiros do Terceiro Setor 8, mas o acesso a partir do website encontra-se restrito, ou as informações ainda não se encontravam atualizadas. No Ministério da Saúde, no âmbito do Programa de AIDS, também há apontamentos, colocados por gestores federais e pelas OSCs ligadas ao movimentos de luta contra a AIDS,

relatando que as transferências de recursos dos municípios e estados para entidades sem fins lucrativos têm encontrado dificuldades (Box 2). Box 2- Descentralização e participação das OSCs no Âmbito estadual e municipal: o caso da AIDS e as Transferências Fundo a Fundo Em dezembro de 2002, por meio da Portaria Ministerial nº 2.313, foi instituído o Incentivo aos Estados, DF e Municípios, no âmbito do Departamento de DST, Aids e Hepatites Virais. É uma modalidade de financiamento pelos mecanismos regulares do SUS, com repasse automático do Fundo Nacional de Saúde aos fundos estaduais e municipais de saúde, constituída em virtude da necessidade e da importância da formulação e implementação de alternativas de sustentabilidade da Política Nacional de DST e Aids, tendo em conta as características que a epidemia vem assumindo nos últimos anos no território nacional, bem como os avanços e o processo de desenvolvimento da Política Nacional de Saúde. Esse mecanismo permite a pactuação de planos e metas entre os gestores do SUS, respeitando os diferentes graus de autonomia, capacidade de execução e das responsabilidades nos níveis de governo. As transferências fundo a fundo também são uma maneira de garantir que Estados e Municípios, apesar de seus orçamentos limitados ou das inclinações políticas de seus gestores, tenham, à sua disposição, recursos para investir na promoção e fortalecimento da Política Nacional de DST e Aids. Os fundos transferidos nesta modalidade não podem ser empregados em qualquer destinação. Para isso, foram instituídos um instrumento de planejamento de programação anual - Plano de Ações e Metas (PAM), a ser apresentado pelo Gestor de Saúde e aprovado pelos conselhos de saúde locais e um sistema de monitoramento, que acompanha o alcance das metas propostas, a execução financeira dos planos, o cumprimento das pactuações para aquisição de medicamentos e preservativos e a evolução de indicadores relacionados às ações de controle do HIV/Aids e DST. Atualmente, estão qualificadas, para recebimento desse Incentivo, as Secretarias de Saúde dos 26 estados, DF e de 456 municípios. Esses municípios respondem a uma abrangência de 62% da população nacional e 89% dos casos de aids registrados no país. O total de recursos repassados anualmente pelo Departamento de DST, Aids e Hepatites Virais/SVS/MS, nessa modalidade, é de R$ 125,7 milhões, sendo R$ 101,3 milhões destinados às ações das Secretarias Estaduais de Saúde e Secretarias Municipais de Saúde, e R$ 22 milhões para organizações da sociedade civil e R$ 2,4 milhões para a disponibilização de fórmula infantil, alternativa ao leite materno, para as crianças verticalmente expostas ao HIV, filhas de mães soropositivas. O Movimento de ONGs AIDS, através do Comunicado Alternativo do Forum UNGASS- AIDS, informa que as OSCs estão tendo dificuldades em acessar estes recursos, e que mesmo a execução no âmbito estadual e municipal desta política, que sempre esteve relacionada com