XXXII ENCONTRO NACIONAL DE ECONOMIA SISTEMA BRASILEIRO DE FINANCIAMENTO À EDUCAÇÃO BÁSICA: PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS, LIMITAÇÕES E ALTERNATIVAS

XXXII ENCONTRO NACIONAL DE ECONOMIA SISTEMA BRASILEIRO DE FINANCIAMENTO À EDUCAÇÃO BÁSICA: PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS, LIMITAÇÕES E ALTERNATIVAS Reynaldo Fernandes reynaldo.fernandes@fazenda.gov.br Ministério da Fazenda/ESAF e FEARP/USP Rodovia BR 251, K 4, Bloco A, Brasília DF Telefone: (61) 412-616 Aaury Patrick Greaud aaury.greaud@fazenda.gov.br Ministério da Fazenda/ESAF e FEARP/USP Rodovia BR 251, K 4, Bloco A, Brasília DF Telefone: (61) 412-613 Gabriel Ulyssea ulyssea@ipea.gov.br Ministério da Fazenda/ESAF e IPEA/Rio Avenida Nilo Peçanha, n o 5, sala 69, Rio de Janeiro RJ Telefone: (21) 2215-143

SISTEMA BRASILEIRO DE FINANCIAMENTO À EDUCAÇÃO BÁSICA: PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS, LIMITAÇÕES E ALTERNATIVAS RESUMO A iportância da educação no desenvolviento sócio-econôico de u país é inquestionável e u dos aspectos fundaentais de u sistea de educação é exataente a sua estrutura de financiaento. Partindo do pressuposto que u aior o volue de recursos garante ua aior qualidade do ensino, u sistea adequado de financiaento à educação básica deveria procurar atender a dois objetivos centrais: (i) garantir u nível satisfatório de recursos aluno/ano para cada etapa de ensino; e (ii) assegurar a igualdade de oportunidades a todos os alunos por eio de ua distribuição equânie dos recursos. O objetivo deste trabalho é deterinar as principais características e liitações do atual sistea, be coo analisar e que edida ele é be sucedido e atender a estas etas, dando especial ênfase à análise do Fundef. Os resultados obtidos sugere que, ebora o Fundef tenha representado ua elhora na distribuição dos recursos dos estados das regiões norte e nordeste, quando se considera o país coo u todo o resultado líquido é negativo. Alé disso, ao projetar as atrículas no tepo, dois dos três cenários considerados indica u agravaento da distorção introduzida pelo Fundef. Diante disso, analisaos quais seria os ipactos da criação de u sistea de financiaento à educação básica copletaente centralizado, incluindo os possíveis ipactos redistributivos entre governo estadual, capital e deais unicípios, no âbito de cada estado. Palavras-Chave: Financiaento à Educação, Efeitos Redistributivos Código JEL: H77, H23, I22. ABSTRACT Education is fundaental for social and econoic developent and school finance is one of the ain features of an educational syste. Assuing that a greater aount of resources brings ore school quality, one can say that an appropriate priary and secondary school finance syste should guarantee: (i) a satisfactory level of resources per pupil in each educational level; and (ii) equal opportunities for all students. This paper ais to analyze in what extent the actual syste, particularly the Fundef, it is well succeeded in accoplishing these objectives, deterining its ain characteristics and liitations. The results suggest that although Fundef prooted a better resource distribution in the northern and northeastern regions, when considering the whole country the final result is negative. Besides that, when projecting future enrolent, two out of three scenarios indicate that Fundef distortions are worsened. Considering that, we also analyze the possible ipacts of school finance centralization, including redistributive ipacts aong state, state s capital and other unicipalities. Key Words: School Finance, Redistributive Effects. JEL Code: H77, H23, I22. ÁREA 6: Econoia do Trabalho, Econoia Social e Deografia

SISTEMA BRASILEIRO DE FINANCIAMENTO À EDUCAÇÃO BÁSICA: PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS, LIMITAÇÕES E ALTERNATIVAS 1 1. INTRODUÇÃO A iportância da educação no desenvolviento sócio-econôico de u país é inquestionável. Por u lado, acredita-se que os rendientos dos indivíduos são e grande parte deterinados pela interação entre a sua dotação de educação e a taxa de retorno da esa. Assi, o nível e a distribuição de educação desepenha u papel fundaental na deterinação do nível de pobreza e da distribuição de renda de ua econoia. 2 Por essa razão, o sistea educacional é hoje visto tabé coo u instruento de política para a redução da pobreza e da desigualdade de renda. 3 Por outro lado, a acuulação de capital huano e, portanto, o nível educacional da força de trabalho tê u papel deterinante no cresciento e na eficiência econôica [ver, por exeplo, Lucas (1988) e Barro e Sala-I-Martin (1995)]. Ua característica fundaental de u sistea de educação pública é a sua estrutura de financiaento, pois a orige dos recursos e a fora coo eles são distribuídos são fundaentais na definição de suas principais características: grau de cobertura, acesso por parte da população, eficiência na produção da educação e a qualidade do ensino ofertado. Considerando a dupla iportância da educação na deterinação dos rendientos dos indivíduos e do cresciento da econoia, é possível arguentar que u sistea adequado de financiaento deveria procurar atender a dois objetivos possivelente conflitantes: (i) assegurar igualdade de oportunidades a todos os alunos, ou seja, garantir ua distribuição equânie dos recursos, de fora a reduzir a pobreza e a desigualdade de renda; e (ii) garantir u nível elevado de qualidade de ensino, 4 criando as condições para o cresciento e o desenvolviento econôico. U sistea de financiaento equalizador iplica necessariaente redistribuição de recursos entre os diferentes entes federativos e, para tanto, é necessário proover ua centralização da estrutura de financiaento. Contudo, ainda que estruturas centralizadas de financiaento à educação produza ua aior eqüidade, elas são freqüenteente associadas a u aior grau de ineficiência. Ao contrário, sisteas descentralizados (financiaento local) são associados a ua aior eficiência, ebora produza ua significativa desigualdade no acesso à educação (Hoxby, 1996). Entretanto, este tradeoff não é necessariaente verdadeiro. Bénabou (1996) analisa coo a estratificação sócio-econôica afeta a desigualdade e o cresciento da econoia no curto e no longo prazo e coo diferentes sisteas de financiaento à educação pode odificar essa dinâica. E particular, o autor analisa se a fora de organização social ais eficiente é a estratificação de counidades e escolas por eio do status econôico e qualidade do ensino, respectivaente, ou se é a copleta integração/equalização. Alé disso, o autor investiga qual o elhor sistea de financiaento 1 Os autores são extreaente gratos a Elaine Toldo Pazello pela realização das projeções de atrículas e pelo forneciento dos dados de receitas. Os autores gostaria de agradecer tabé aos técnicos do Inep/Mec pelo forneciento dos dados e do software de projeção de atrículas. Finalente, é preciso agradecer a Jorge Abrahão, cujo conheciento da estrutura de financiaento à educação básica no Brasil contribuiu para a realização deste trabalho. 2 E outras palavras, a educação é u coponente fundaental do conjunto de oportunidades que deterina o conjunto de resultados de ua sociedade. Para ua análise da questão de desigualdade de oportunidades e desigualdade de resultados no Brasil, ver Bourguignon et al (23). 3 No caso brasileiro, o trabalho seinal de Langoni (1973) atribui à desigualdade na distribuição de educação e à taxa de retorno da esa grande parte do auento na desigualdade de renda observado ao longo da década de 6. Da esa fora, Barros et al (2) arguenta que 4% da desigualdade na distribuição de renda no país é explicada pelas diferenças na dotação de educação dos indivíduos. 4 Note que os deterinantes da qualidade da educação be coo seus efeitos econôicos ainda não são be conhecidos, especialente no que diz respeito ao seu papel no desepenho acroeconôico (Hanushek, 22). E particular, há ua controvérsia na literatura a respeito do papel da quantidade de recursos destinados à educação e sua qualidade [para ua discussão detalhada ver Card e Krueger (1996)]. Ainda assi, adotareos coo preissa básica neste trabalho que u volue aior de recursos leva a ua aior qualidade da educação.

à educação, se a estrutura centralizada ou descentralizada. 5 O resultado encontrado é u tradeoff interteporal interessante. U sistea de financiaento que equaliza copletaente os gastos (e conseqüenteente a qualidade) co educação te u efeito inicial de reduzir o cresciento, pois a situação das counidades ricas piora ais do que a das pobres elhora. Contudo, no longo prazo os ganhos advindos da hoogeneização predoina e o cresciento é aior do que na situação de estratificação copleta. Os ganhos surge porque e ua situação de estratificação copleta (financiaento local), a restrição de crédito ipede que as faílias pobres toe eprestado das ricas, ebora a taxa de retorno da educação seja aior para as prieiras. De fora seelhante, Fernández e Rogerson (1998) analisa os efeitos estáticos e dinâicos das recentes reforas proovidas no sistea norte-aericano de financiaento à educação. O arguento é análogo ao de Bénabou (1996): o gasto co educação é ua fora de investiento e capital huano que eleva a produtividade futura do indivíduo; se há restrições de crédito que liita os investientos e educação por parte das faílias pobres, então o nível agregado de investiento e educação na econoia será ineficienteente baixo (especialente no caso da educação priária e secundária). Sendo assi, sisteas de financiaento que redistribue recursos de counidades ricas para as pobres pode ter efeitos significativaente positivos sobre a distribuição de renda e a eficiência total da econoia. 6 Co efeito, ao analisar o steady state do odelo calibrado, e que o sistea de financiaento descentralizado (local) é substituído pelo sistea centralizado, os resultados são contundentes: u sistea de financiaento copletaente centralizado resulta e ua renda édia aior, u gasto édio e educação ais elevado e u be-estar tabé ais elevado. Portanto, u sistea de financiaento à educação centralizado é capaz de garantir a equalização na disponibilidade de recursos aluno/ano entre os diferentes federados e, ao eso tepo, levar a ua aior eficiência da econoia coo u todo. O sistea brasileiro de financiaento à educação te evoluído nesta direção. Até a segunda etade da década de 9, o financiaento à educação básica ocorria de fora copletaente descentralizada, pois ebora o percentual a ser investido fosse deterinado centralizadaente, 7 o volue de recursos aluno/ano efetivaente disponível e cada rede dependia exclusivaente das receitas e das atrículas do ente responsável. A criação do Fundo de Manutenção e Desenvolviento do Ensino Fundaental (Fundef) e 1996 8 introduz ua nova lógica no sistea, dando u passo e direção à centralização da distribuição dos recursos da educação básica. O fundo se caracteriza por ser u ecaniso essencialente redistributivo (no âbito de cada estado), 9 centralizando parte dos recursos do governo estadual e dos unicípios e distribuindo-os de fora proporcional ao núero de atrículas no ensino fundaental. Portanto, o fundo tabé se caracteriza por ser u instruento de redução nas desigualdades de valor aluno/ano no ensino fundaental entre unicípios ricos, pobres e governo 5 Para analisar estas questões e conjunto, o autor desenvolve u odelo que integra a dinâica da distribuição de renda, do investiento e capital huano e do cresciento da produtividade da econoia, considerando ainda a existência de externalidades e copleentariedades locais (nas counidades) e globais (na econoia coo u todo). A relação entre os efeitos locais e globais é crucial para deterinar a estrutura sócio-econôica ais desejável (estratificação versus equalização): quanto ais fortes as copleentariedades locais, ais preferível é a estratificação e vice-versa. 6 Os autores desenvolve u odelo de ulti-counidades e que há ua dinâica intergeracional através de ua estrutura de gerações superpostas. A cada período há u grande núero de faílias copostas por dois ebros (pai e filho). O ebro adulto recebe ua renda decorrente do investiento e capital huano realizado pelo seu pai no período anterior e, dada esta renda, ele deve decidir e que counidade viver e, conseqüenteente, o quanto investir na educação de seu filho. Por sua vez, o investiento no capital huano dos filhos no período corrente deterina a distribuição de renda do período seguinte. 7 O percentual que deve ser investido e educação por estados e unicípios é deterinado pela Constituição de 1988, sendo abos obrigados a destinar 25% de seus recursos para a educação. 8 O Fundef foi estabelecido pela Eenda Constitucional (EC) n.º 14 de 12.9.1996, sendo regulaentado pela Lei N o 9.424 de dezebro de 1996 e pelo Decreto N o 2.264 de junho de 1997, passando a funcionar efetivaente a partir de janeiro de 1998. A EC 14 institui tabé a sub-vinculação de 6% dos recursos já vinculados à educação pela Constituição de 1988 ao ensino fundaental. 9 A participação da União que caracteriza ua redistribuição entre estados ocorre e caráter copleentar e não representa ua parcela significativa dos recursos ovientados pelos diferentes fundos estaduais que copõe o Fundef. Alé disso, a participação dos recursos federais no total do fundo ve decrescendo desde 1998. 2

estadual. E outras palavras, co a introdução do Fundef o sistea brasileiro de financiaento à educação passou a considerar não só o nível de recursos, as tabé a eqüidade e sua distribuição (ainda que soente no ensino fundaental). Não obstante, o Fundef representa ua solução parcial, pois obiliza ua parcela liitada do universo de recursos constitucionalente vinculados à educação e exclui a educação infantil e o ensino édio. Sendo assi, é possível que o atual desenho do sistea de financiaento à educação básica esteja produzindo distorções e desequilíbrios na distribuição de recursos entre as diferentes etapas de ensino. Alé disso, ebora o Fundef reduza significativaente as desigualdades de valor aluno/ano nas redes de ensino fundaental no âbito de cada estado, ele não as eliina copletaente e tapouco aborda a questão das desigualdades na educação infantil. O objetivo deste trabalho é contribuir para o entendiento destas questões, analisando quais as principais características e liitações do atual sistea no que diz respeito à distribuição dos recursos entre as diferentes etapas do ensino básico. Para tanto, foi necessário estabelecer u critério de distribuição ótia destes recursos que servisse coo referencial de análise. O critério adotado foi uito siples: o setor público deveria distribuir os recursos para a educação básica de acordo co a estrutura de gastos relativos apresentada pelas faílias brasileiras cujos filhos freqüenta o ensino básico privado. Esta estrutura de gastos foi deterinada a partir dos dados da POF de 1996 e estiando ua regressão de ínios quadrados ordinários do gasto failiar per capita co educação básica privada. Ua vez definido este critério, foi possível avaliar e que edida o Fundef proove ua distribuição eficiente dos recursos entre as diferentes etapas e coo este aspecto evoluiria no tepo (e u horizonte de sete anos). Os resultados obtidos sugere que, ebora o Fundef tenha representado ua elhora na distribuição dos recursos dos estados das regiões norte e nordeste, quando se considera o país coo u todo o resultado líquido é negativo. Isso ocorre porque o Fundef agrava as distorções na distribuição dos recursos dos estados cuja rede de ensino édio é uito grande, que são exataente aqueles que possue o aior núero de alunos no ensino básico (regiões sul e sudeste). Alé disso, ao projetar as atrículas no tepo, dois dos três cenários considerados indica u agravaento da distorção introduzida pelo Fundef. Diante disso, analisaos tabé quais seria os ipactos da criação de u sistea de financiaento à educação básica copletaente centralizado, incluindo os possíveis ipactos redistributivos entre governo estadual, capital e deais unicípios, no âbito de cada estado. O restante do trabalho está estruturado da seguinte fora. A seção 2 discute as principais características do atual sistea de financiaento e estabelece o critério de distribuição ótia, a partir do qual são analisadas as principais liitações do atual sistea. A seção 3 apresenta as siulações dos possíveis ipactos da criação de ua estrutura de financiaento copletaente centralizada e a seção 4 conclui. 2. ANÁLISE DO ATUAL SISTEMA DE FINANCIAMENTO À EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASIL 2.1. O SISTEMA DE FINANCIAMENTO À EDUCAÇÃO BÁSICA E A IGUALDADE DE OPORTUNIDADES Até a segunda etade da década de 9, o sistea brasileiro de financiaento à educação se baseava e vinculações de recursos. A Constituição Federal de 1988 é u exeplo bastante claro desta orientação. As disposições concernentes ao financiaento da educação dize basicaente respeito à vinculação das receitas de estados, unicípios e da União: os prieiros passara a ter 25% de suas receitas de ipostos e transferências vinculadas à educação, enquanto que a parcela fixada para a União foi de 18%. Meso aditindo que as vinculações constitucionais aporte u volue razoável de recursos para a educação, elas não garante que o sistea de financiaento à educação básica seja adequado, ua vez que os recursos pode estar sendo al distribuídos. Pode-se arguentar que, alé de garantir u nível satisfatório de recursos aluno/ano, u sistea ideal deveria assegurar tabé igualdade de 3

oportunidades a todos os alunos, ou seja, buscar garantir ua distribuição equânie dos recursos dentro de cada etapa de ensino. Ainda que atenda ao prieiro objetivo, as vinculações não são capazes de proover a eqüidade na distribuição e, portanto, na disponibilidade de recursos aluno/ano e cada etapa de ensino dentro de ua esa unidade federativa. O diagraa abaixo ilustra be esta questão. Ele resue a organização do sistea educacional brasileiro e a divisão de copetências entre governo estadual e unicípios no que diz respeito à provisão da educação básica (infantil, ensino fundaental e ensino édio). 1 Figura 1 MUNICÍPIO Receitas Vinculadas à Educação = Y ESTADO Receitas Vinculadas à Educação = Y e ( 1 α ) Y α Y α eye ( 1 α ) Y e e EDUCAÇÃO INFANTIL EI N ENSINO FUNDAMENTAL EF N ENSINO FUNDAMENTAL EF N e ENSINO MÉDIO EM N e A partir da figura acia, é possível observar que a disponibilidade de recursos aluno/ano e cada etapa de ensino depende do ontante das receitas vinculadas (supondo que os gestores não disponibiliza nenhu recurso alé das vinculações constitucionais) e do núero de atrículas apenas da esfera adinistrativa responsável. Toe o caso do ensino fundaental coo exeplo. O EF valor édio aluno/ano na rede unicipal (V ) depende do grau de sub-vinculação das receitas ao ensino fundaental ( α ), do total das receitas do unicípio vinculadas à educação (Y ) e do núero EF de atrículas na rede unicipal de ensino fundaental ( N ), ou seja, EF α Y V =. O eso vale EF N para o valor aluno/ano do ensino fundaental da rede estadual: EF αeye Ve =. Assi, u auento na EF Ne vinculação de receitas (dadas as atrículas) de fato eleva os recursos aluno/ano disponíveis e todas as esferas adinistrativas. Contudo, e decorrência das disparidades de atrículas e receitas entre unicípios pobres, ricos e governo estadual, persiste ua significativa desigualdade de valor aluno/ano dentro do ensino fundaental. O eso arguento é válido para a educação infantil. O Fundo de Manutenção e Desenvolviento do Ensino Fundaental (Fundef) surgiu coo fora de atenuar este problea, tendo coo objetivo reduzir as disparidades de valor aluno/ano no ensino fundaental no âbito de cada estado. Desde o princípio, o Fundef se caracteriza por ser u dispositivo essencialente redistributivo: ele centraliza parte dos recursos dos unicípios e do governo estadual vinculados ao ensino fundaental (que corresponde a 6% de todas as receitas vinculadas à educação) 11 e os redistribui de fora proporcional ao total de atrículas e cada etapa (1 a a 4 a e 5 a a 1 Para siplificar a análise, o diagraa retrata, se perda de generalidade, o caso fictício de ua unidade federativa coposta pelo governo estadual e apenas u unicípio. 11 As fontes de receitas utilizadas para copor o Fundef são os Fundos de Participação dos Estados e dos Municípios (FPE e FPM), IPI exportação, ICMS e copensações financeiras advindas da Lei Kandir. Dos 25% dessas receitas que já era vinculados à educação, 6% são direcionados ao fundo (o que equivale a ua vinculação de 15% sobre as quatro fontes de receitas citadas). Note-se que outros recursos próprios de Estados e Municípios (IPVA, IPTU, ISS etc.) não copõe o fundo as são objeto das vinculações. 4

8 a séries). A participação da União ocorre e caráter copleentar, deterinando o grau de equalização entre os estados da federação. O diagraa a seguir retrata as udanças proovidas co a introdução do Fundef e caracteriza a nova estrutura de financiaento à educação: Figura 2 Recursos Subvinculados Município Receitas Vinculadas à Educação = Y ( 1 α ) Y α Y Recursos s/subvinculação FUNDEF α e Ye Transf. da União Estado Receitas Vinculadas à Educação = Y e ( 1 α ) e Y e Creche e Pré- Escola EI N Ensino Fundaental EF N UF Ensino Médio EF N Portanto, o Fundef introduz no âbito de cada estado u pataar ínio para o valor aluno/ano no ensino fundaental, reduzindo significativaente o efeito das disparidades de receitas entre os unicípios pobres, ricos e o governo estadual. No caso de ua unidade federativa coposta por n unicípios, o valor ínio é dado por n i i α Y + α eye EF i= ValorMíni ouf =. Nos estados e que há 1 EF NUF transferências por parte da União, este valor ínio é acrescido e u ontante proporcional ao volue dos recursos recebidos pelo estado coo u todo. No entanto, é iportante notar que a questão da copleentação por parte do governo federal diz respeito à redistribuição de recursos entre os diferentes estados e à capacidade de aporte de recursos por parte da União. Coo esta questão envolve ua discussão essencialente orçaentária, nossa análise se concentrará na questão da redistribuição intra-estado. Ebora o estabeleciento de u valor ínio aluno/ano estadual reduza significativaente as desigualdades de valor aluno/ano no ensino fundaental, o Fundef não é capaz de proover a equalização copleta nesta etapa. Isto não ocorre porque ua parcela significativa dos recursos destinados à educação peranece livre de qualquer subvinculação. Sendo assi, a capacidade de investiento de u unicípio rico ou do governo estadual continua sendo uito aior do que no caso de u unicípio pobre. Alé disso, o Fundef convive co a obrigatoriedade de investir 6% de todos os recursos vinculados à educação no ensino fundaental, o que nos reete novaente ao problea da disparidade de receitas entre os diferentes entes governaentais. A equalização total de valor aluno/ano no ensino fundaental só seria possível co a inclusão de todos os recursos vinculados à educação no Fundef ( α = α = 1). 12 Por outro lado, quanto aiores os α e α e enores serão as disponibilidades de recursos para a creche e pré-escola (no caso dos unicípios) e para o ensino édio (no caso dos governos estaduais). No liite, co todos os recursos no Fundef ( α = α e = 1) teríaos ua situação de equalização plena de valores aluno/ano e cada etapa: todos os alunos do ensino édio e da educação infantil receberia zero, enquanto que todos os recursos seria equaniente distribuídos entre os alunos do fundaental. e 12 Supondo novaente que os governos não aporta ais recursos do que aqueles vinculados à educação fundaental. 5

Fica claro, portanto, que a eqüidade no valor aluno/ano e cada etapa de ensino não pode ser o único critério a pautar a distribuição dos recursos na educação básica. É preciso deterinar tabé coo os recursos deve ser alocados entre as diferentes etapas de ensino, estabelecendo ua estrutura de valores relativos entre as esas. 2.2. A DISTRIBUIÇÃO ÓTIMA DOS RECURSOS DA EDUCAÇÃO BÁSICA Conjugando estes dois fatores eqüidade dentro de cada etapa e os valores relativos entre etapas é possível estabelecer qual deveria ser a distribuição ótia dos recursos da educação básica. Toando este critério coo referência, podeos avaliar os efeitos do atual sistea de financiaento sobre a distribuição de recursos entre as diferentes etapas. E particular, é possível analisar e que edida é válida a conjectura de que o Fundef estaria desequilibrando a distribuição de recursos na educação básica, privilegiando o ensino fundaental e detriento da educação infantil e do ensino édio. Ebora o critério de eqüidade dentro de cada etapa de ensino seja bastante claro, o eso não ocorre co a questão da definição dos valores relativos. A hipótese adotada neste trabalho é de que o setor público deveria seguir o eso padrão de gastos co educação apresentado pelas faílias cujos filhos estão no ensino privado. E outras palavras, a estrutura de valores relativos para as diferentes etapas do ensino básico público deve seguir a estrutura de custos relativos co educação básica apresentada pelas faílias cujos filhos estão no ensino privado. Para deterinar a estrutura de gastos das faílias, o ideal do ponto de vista etodológico seria utilizar os dados de gastos de todas as faílias co 5 filhos, onde todos freqüentasse o ensino privado e que cada u estivesse e ua etapa diferente da educação básica. Supondo que as faílias fornece ua educação de igual qualidade a todos os filhos, teríaos ua edida perfeita da estrutura de custos relativos. Contudo, este exercício não é viável do ponto vista prático. Sendo assi, utilizaos ua sub-aostra dos dados da POF de 1996 que inclui soente as faílias cujos filhos (todos eles) freqüenta o ensino básico privado e estiaos a seguinte regressão linear utilizando ínios quadrados ordinários (MQO): a a a a G = α + βx + γ 1( prop. pré escolar) + γ 2 ( prop.1 a 4 ) + γ 3( prop. 5 a8 ) + γ 4 ( prop. EnsinoMédio) Onde G é o gasto failiar por aluno que freqüenta o ensino básico privado, X representa o vetor de características do doicílio utilizadas coo controles 13 e os regressores são as proporções de filhos que freqüenta o ensino privado e que estão na pré-escola, na 1 a a 4 a série, na 5 a a 8 a série e no ensino édio, respectivaente. Co essa especificação, controlaos as principais diferenças entre as características observáveis dos doicílios que poderia influenciar na escolha da qualidade e do nível de gasto co a educação dos filhos. Co isso, é possível capturar o quanto cada etapa do ensino básico representa de gasto a ais, ou a enos, quando coparado co a creche, que é a etapa oitida na regressão. Os resultados segue na tabela abaixo: 13 Os controles são os usuais: núero total de filhos, ua duy para o chefe do doicílio que freqüenta a escola, anos de estudo do chefe, sua idade, 1 duies para as regiões etropolitanas (a variável oitida é Belo Horizonte) e ua duy para o chefe de doicílio do sexo feinino. 6

Tabela 1: Resultados da Regressão Source SS df MS Nuber of obs = 2732 F( 19, 2712) = 46.28 Model 74882574 19 39372767.1 Prob > F =. Residual 2.37e+9 2712 858.86 R-squared =.2448 Adj R-squared =.2395 Total 3.55e+9 2731 111883.52 Root MSE = 922.39 gasto_pc Coef. Std. Err. t P> t [95% Conf. Interval] total_filhos -181.3555 16.36227-11.8. -213.4393-149.2717 duy_freq -199.3815 92.16232-2.16.31-38.969-18.6661 anos_estudo 94.9263 4.6644 23.34. 86.9296 12.8762 idade 7.456 2.289356 3.23.1 2.91151 11.88962 Rio -164.5389 86.54513-1.9.57-334.24 5.16215 PortoAlegre -161.2283 92.8925-1.74.83-343.3746 2.91811 Recife -19.9264 78.2478-2.44.15-344.3564-37.4965 SP 268.354 95.31491 2.81.5 81.13824 454.9326 Brasilia -381.9824 13.215-3.7. -584.3616-179.632 Bele -282.6 84.22146-3.35.1-447.247-116.9152 Fortaleza -132.9529 76.28763-1.74.81-282.547 16.63483 Salvador 45.27644 82.46728.55.583-116.4286 26.9815 Curitiba 221.2755 98.51188 2.25.25 28.1957 414.4414 Goiania 5.74976 85.611.7.946-162.1186 173.6167 duy_ -174.3682 48.85138-3.57. -27.1579-78.57848 prop_pre_e~r -8.85719 77.71745 -.11.91-161.1971 143.5857 prop_ciclo1 133.9312 76.2347 1.76.79-15.49158 283.3539 prop_ciclo2 37.7825 8.17717 3.84. 15.5679 464.997 prop_edio 514.5654 92.48345 5.56. 333.222 695.916 _cons -49.89466 142.8561 -.35.727-33.124 23.2231 Há vários resultados interessantes nesta tabela. U deles é o fato de que faílias cujo chefe freqüenta a escola tende a gastar significativaente enos co a educação de seus filhos, coo ostra o coeficiente da variável duy_freq. Coo esperado, cada ano de estudo a ais do chefe de faília contribui positiva e significativaente para o gasto failiar per capita co educação. Finalente, outro resultado iportante diz respeito ao fato de faílias cujo chefe é do sexo feinino gastare significativaente enos co educação, coo ostra o coeficiente da variável duy_. Não obstante o interesse que cada u destes resultados por si só desperta, o principal resultado para o presente trabalho diz respeito à estrutura de gastos entre as diferentes etapas da educação básica. A partir dos dados apresentados na tabela acia, foi possível construir a seguinte estrutura de valores relativos: 14 Tabela 2 NÍVEL DE ENSINO GASTO ALUNO/ANO (R$ DE 23) RELATIVOS FATOR RELATIVO Creche (A) R$ 958,7 -- 1 Pré-Escolar (B) R$ 958,7 B/A = 1 1 1 a a 4 a série (C) R$ 1.21,82 C/B = 1,254 1,25 5 a a 8 a série (D) R$ 1.518,22 D/C = 1,263 (1,25) 2 Ensino Médio (E) R$ 1.894,46 E/D = 1,248 (1,25) 3 Portanto, o padrão de gastos das faílias cujos filhos freqüenta o ensino privado respeita ua relação crescente entre as etapas. Passando do valor ais baixo (educação infantil) ao valor ais alto (ensino édio), o increento no gasto aluno/ano ocorre a ua taxa édia de 25% e relação à etapa iediataente anterior. 15 14 Os valores de gasto aluno/ano estiados são de 1996 (ano de divulgação da POF). Para trazer estes valores para reais de 23 foi utilizado o INPC, dados ensais fornecidos pelo IPEADATA. 15 Note que não foi possível identificar qualquer diferença estatisticaente significante entre os gastos co creche e préescola e por essa razão abas as etapas tê o eso fator relativo. Isso pode estar acontecendo e decorrência de ua liitação da fonte de dados, que não perite ua separação perfeita da aostra entre os gastos co estas duas etapas. Dessa fora, as estiativas de gastos co pré-escola pode estar containadas co inforações da creche e vice-versa. 7

Utilizando esta estrutura de fatores relativos e o total de atrículas por etapa de ensino, é possível estabelecer u critério para a deterinação da distribuição ótia encionada anteriorente. O critério adotado é bastante siples: para cada unicípio e o governo estadual, o percentual a ser alocado e cada etapa de ensino é definido pela razão entre o total de atrículas da etapa e questão e a soa dos totais de atrículas de todas as etapas, sendo que os totais de cada etapa são ponderados pelos respectivos fatores relativos. Note que, e u undo copletaente descentralizado e se qualquer tipo de coordenação, as referências de estados e unicípios na deterinação desses percentuais são suas próprias redes e não a rede de educação básica do estado coo u todo. A título de exeplo, considere u estado e que tanto o governo estadual quanto os unicípios possue apenas u aluno e cada etapa da educação básica. Seguindo a distribuição ótia, o percentual de recursos que deveria ser aplicado e cada etapa de ensino seria o eso para todos os entes e para o agregado do estado, de acordo co os percentuais abaixo. 16 Creche Pré-Escola 1 a a 4 a 5 a a 8 a Ensino Médio Tabela 3 Distribuição "Ótia" de Recursos - Municípios, Estado e Conjunto da UF 1/(1 + 1 + 1,25 + 1,25 2 + 1,25 3 ) = 14,8% 1/(1 + 1 + 1,25 + 1,25 2 + 1,25 3 ) = 14,8% 1,25/(1 + 1 + 1,25 + 1,25 2 + 1,25 3 ) = 18,5% (1,25) 2 /(1 + 1 + 1,25 + 1,25 2 + 1,25 3 ) = 23,1% (1,25) 3 /(1 + 1 + 1,25 + 1,25 2 + 1,25 3 ) = 28,9% Coo todos os entes possue o eso núero de atrículas e cada etapa, a soa das alocações realizadas de fora individual por cada ente federativo irá coincidir co o resultado que seria obtido caso o critério ótio fosse aplicado por u planejador central da unidade federativa. E outras palavras, a soa das receitas alocadas e cada etapa por estado e unicípios, individualente, se iguala ao ontante de recursos que seria alocado por u planejador central que reunisse todos os recursos da unidade federativa disponíveis para a educação e os distribuísse de acordo co o critério ótio. 2.3. OS DESVIOS EM RELAÇÃO AO ÓTIMO Não obstante, a realidade está uito distante da situação hipotética apresentada acia. Não só o núero de atrículas e cada etapa varia uito entre os unicípios e o governo estadual, coo tabé a iportância relativa de cada etapa dentro das redes unicipais e estaduais difere significativaente. Portanto, provavelente o que ocorre na prática é que os ontantes alocados e cada etapa de ensino de fora centralizada (pelo planejador central) e descentralizada não coincide, sob a hipótese de que cada gestor individualente segue o critério ótio de alocação de recursos entre as diversas etapas. De fato, utilizando os dados de receitas de 22, as atrículas de 21 17 e a estrutura de fatores relativos da POF, constataos que a distribuição de recursos realizada de fora centralizada e descentralizada difere significativaente e todas os estados. Toando coo exeplo os estados do Rio de Janeiro e São Paulo: 18 16 Na realidade, cada ente possui uito ais do que ua atrícula. Generalizando, este percentual seria dado por P i = EF 2 *1,25/(C+PE+EF 1 *1,25+EF 2 *1,25 2 +EM*1,25 3 ), onde C, PE, EF 1, EF 2 e EM representa os totais de atrículas do ente i (seja u unicípio ou o governo estadual) e creche, pré-escola, 1 a a 4 a, 5 a a 8 a e ensino édio, respectivaente. 17 Os dados de receitas de estados e unicípios fornecidos pelo Tesouro Nacional (fontes: Siafi, Confaz e Fibra) só estão disponíveis até 22. Quanto às atrículas, foi utilizada a regra do Fundef que considera os dados de atrículas do ano iediataente anterior para deterinar a distribuição dos recursos do ano corrente. 18 No Anexo A.2 consta os desvios brutos (e R$il) da distribuição descentralizada e relação à distribuição centralizada desagregados para todos os estados. 8

UF RJ SP Tabela 4: Distribuição Centralizada versus Descentralizada Esfera 25% das Recursos por Etapa de Ensino (R$ilhão) Adin. Receitas Creche Pré-Escola 1 a a 4 a 5 a a 8 a Médio Estado 2.279,85,72 29,45 352,2 73,89 1.193,6 Capital 849,59 17,85 68,24 392,62 37,88, Deais Munic. 1.117,68 14,22 89,58 646,52 344,72 22,64 Total Descentralizado 4.247,12 32,79 187,27 1.391,33 1.419,49 1.216,23 Total Centralizado 4.247,12 36,21 2,43 1.46,18 1.434,87 1.115,43 Estado 8.84,16,54,18 1.575,37 3.288, 3.22,7 Capital 1.882,65 43,32 434,29 73,46 686,38 15,2 Deais Munic. 4.18,81 199,7 1.29,31 2.23,26 543,88 43,3 Total Descentralizado 13.985,62 242,93 1.643,78 4.32,1 4.518,25 3.278,57 Total Centralizado 13.985,62 171,56 1.147,54 3.832,6 4.852,63 3.981,29 Considerando que o objetivo de u sistea adequado de financiaento à educação é atender ao conjunto de alunos de cada unidade federativa, a referência que deve ser adotada é a distribuição ótia centralizada. Nesse sentido, as diferenças observadas entre as distribuições centralizada e descentralizada representa desvios e relação ao ótio. Sendo assi, este resultado sugere que algu grau de centralização na distribuição dos recursos para a educação básica seria desejável. Coo foi encionado anteriorente, o Fundef centraliza parcialente a distribuição dos recursos para o ensino fundaental e, portanto, poderia representar ua elhora e relação à situação anterior de copleta descentralização. Ua fora de verificar a validade desta afiração é coparar os desvios da distribuição descentralizada e relação à centralizada, antes e depois da redistribuição de recursos proovida pelo Fundef dentro de cada estado. Para tanto, é preciso construir u indicador que perita avaliar o efeito do Fundef e cada estado e no país coo u todo. A edida utilizada é siplesente a raiz quadrada da soa dos quadrados dos desvios da distribuição descentralizada e relação à centralizada, que será chaada de Indicador de Desvio. A vantage deste indicador, alé de sua siplicidade, é o fato de ele ser ordinal e tabé cardinal. Portanto, é possível deterinar não só a direção, coo tabé a intensidade das variações observadas nas unidades federativas (quanto aior o valor do indicador, aior é a distorção). Os gráficos a seguir resue as inforações: Gráficos 1 e 2: o Indicador de Desvio por Unidade Federativa (22) 1 9 8 7 6 5 4 3 2 1 s/o Fundef c/o Fundef AM AC PA RO AP RR TO MA PI CE RN PE PB 4 35 3 25 2 15 1 5 s/o Fundef c/o Fundef AL SE BA MG ES RJ SP PR SC RS MT MS GO A partir da observação dos gráficos acia, é iediato notar que o Fundef elhorou a distribuição de recursos e u núero elevado de estados, incluindo quase que a totalidade dos estados das regiões Norte e Nordeste. Dessa fora, o Fundef efetivaente elhorou a situação das regiões ais carentes do país, reduzindo (e alguns estados quase que eliinando) as distorções antes existentes. Contudo, o fundo auentou as distorções e todos os estados das regiões Sul e Sudeste, que são exataente aqueles que possue as aiores redes de educação básica, e particular de ensino édio. Por essa 9

razão, apesar de o núero de unidades federativas e que ocorre ua elhora exceder o núero e que ocorre ua piora, o efeito líquido no país coo u todo é negativo: Tabela 4: o Indicador de Desvio no Brasil (22) Brasil Indicador de Desvio Se o Fundef 1.14,32 Co o Fundef 1.243,6 Assi, ebora o Fundef tenha representado u grande avanço no sistea de financiaento à educação, ele hoje apresenta probleas significativos no que diz respeito à distribuição de recursos entre as diferentes etapas de ensino. Apesar de centralizá-la parcialente, o Fundef acaba por afastar ainda ais os resultados centralizado e descentralizado, piorando a distribuição de recursos no país coo u todo. 2.4. PROJEÇÕES DO SISTEMA E SEUS DESVIOS Até aqui, a análise te se concentrado e apenas u ponto no tepo (o ano de 22) e, portanto, não fora considerados os ipactos de longo prazo do Fundef. Por essa razão, fora realizadas projeções de atrículas e receitas para outros dois anos 26 e 211. No que diz respeito às receitas, foi feita ua projeção siples de cresciento real anual de 2,5%, pois consideraos que o cerne desta questão está na evolução das atrículas. Quanto às atrículas, foi utilizado u odelo de projeção que, a partir das projeções de coortes (fornecidas pelo IBGE) e dos cenários adotados para as probabilidades de prooção, evasão e aprovação do sistea, fornece os núeros de atrículas por etapa de ensino e esfera adinistrativa até 211. Para realizar os exercícios de siulação foi necessário definir os cenários relativos às principais características do sistea de educação básica para os próxios sete anos as probabilidades encionadas acia e os percentuais das coortes de a 6 anos que estaria ingressando no sistea ano a ano. Alé disso, foi necessário supor que a divisão das atrículas do ensino fundaental entre estado e unicípios se anteve constante ao longo do tepo, eliinando co isso qualquer possibilidade de unicipalização do ensino fundaental. Dois casos extreos fora considerados: (i) a evolução das atrículas ocorre a taxas constantes, ou seja, todas as taxas do sistea (taxas de evasão, prooção, repetência e ingressos de fora do sistea) são antidas constantes nos percentuais observados e 22; e (ii) a evolução das atrículas ocorre ao que chaaos de velocidade áxia, o que significa que o sistea de educação básica funciona perfeitaente, co as taxas de evasão e repetência iguais a zero (que equivale a ua taxa de prooção igual a 1%). No que diz respeito ao percentual das coortes de a 3 e 4 a 6 anos que estaria ingressando no sistea de educação a cada ano, dois cenários fora considerados: Cenário A: e 26, 15% das crianças de a 3 anos e 3% das crianças de 4 a 6 anos estão na escola; e 211, 3% das crianças de a 3 anos e 5% das crianças de 4 a 6 anos estão na escola. E abos os casos, 8% das crianças co exataente 6 anos estão na escola. Cenário B (etas do PNE): e 26, 3% das crianças de a 3 anos e 6% das crianças de 4 a 6 anos estão na escola; e 211, 5% das crianças de a 3 anos e 8% das crianças de 4 a 6 anos estão na escola. E abos os casos, 1% das crianças co exataente 6 anos estão na escola. Estes dois cenários fora aplicados nas projeções a taxas constantes, as soente o Cenário B foi utilizado nas projeções à velocidade áxia, pois consideraos que o caso extreo de u sistea perfeito deveria seguir soente as etas definidas pelo Plano Nacional de Educação (PNE). Utilizando estas projeções de receitas e de atrículas, foi possível analisar o coportaento do Indicador de Desvio ao longo do tepo e para cada cenário. Os resultados agregados estão na tabela abaixo (para os efeitos desagregados por unidade federativa, ver Anexo): 1

Brasil Tabela 5: Projeções do Indicador de Desvio Indicador de Desvio 22 26 211 Velocidade Máxia Se o Fundef 1.14,32 919,3 439,4 Co o Fundef 1.243,6 994,65 76,86 Taxas Constantes - Cenário A Se o Fundef 1.14,32 1.213,28 758,48 Co o Fundef 1.243,6 1.31,41 795,93 Taxas Constantes - Cenário B Se o Fundef 1.14,32 792,71 762,82 Co o Fundef 1.243,6 774,65 381,58 A Tabela 5 ostra que a distorção existente e ua situação hipotética se a existência o Fundef tende a diinuir, por si só, ao longo do tepo. Isso ocorre porque as atrículas no ensino édio estão auentando (independenteente do cenário utilizado), o que significa que a iportância relativa da rede estadual no conjunto da unidade federativa está auentando. Coo os estados detê o aior volue de receitas disponíveis para a educação, quanto aior a iportância relativa da rede estadual enor será o desvio da distribuição descentralizada e relação à centralizada. Por essa razão, no cenário de velocidade áxia se o Fundef, a queda no Indicador de Desvio é tão expressiva. Esta é a situação e que ocorre o aior auento de atrículas no ensino édio e, conseqüenteente, da iportância relativa da rede estadual. Por outro lado, as projeções à velocidade áxia ostra que, ebora as distorções apresentadas pelo Indicador de Desvio esteja diinuindo ao longo do tepo, o ipacto negativo do Fundef tende a se agravar e teros relativos. E 22, a redistribuição de recursos proovida pelo Fundef gerava ua piora de 9% no indicador. Já e 211, o Fundef representaria ua piora de 61% e relação à situação de distribuição copletaente descentralizada. Ao contrário, as projeções a taxas constantes sob o Cenário B ostra que e 211 o Fundef produziria ua elhora de 5% no Indicador de Desvio. A razão desta diferença tão significativa está no coportaento das atrículas do ensino fundaental e do ensino édio, pois as hipóteses que define o coportaento das atrículas na educação infantil são as esas para abos os exercícios. O exercício de velocidade áxia resulta e u núero u pouco enor de atrículas no ensino fundaental e u total de atrículas no ensino édio uito aior do que o caso de taxas constantes sob o Cenário B. Isso ocorre devido à suposição de que a taxa de repetência e evasão são iguais a zero e que o sistea está na taxa de prooção áxia. Assi, a quase universalização hoje existente no ensino fundaental gera ua pressão sobre a rede de ensino édio, elevando significativaente o núero de atrículas nesta etapa ao longo do tepo. Alé disso, todas as novas coortes que ingressa no sistea passa por todas as etapas no rito ais intenso possível, de fora que e 211 o núero de atrículas no ensino édio é uito elevado. Ao contrário, o cenário de taxas constantes anté as taxas de repetência e evasão atuais, que ainda são uito elevadas o que se reflete e ua distorção idade série elevada, especialente no ensino fundaental. Portanto, há uitas crianças ingressando no sistea (pois as etas do PNE são bastante abiciosas), as sua evolução é lenta e elas leva uito tepo para chegar ao ensino édio. Por essa razão, e 211 as atrículas na creche e pré-escola excede e uito as atrículas no ensino édio, o que não ocorre no cenário de velocidade áxia. Coo os unicípios são os provedores da educação infantil e de boa parte do ensino fundaental, a redistribuição de recursos que seria proovida pelo Fundef e 211 produziria ua elhora uito significativa no Indicador de Desvio. Isso porque o Fundef, via de regra, iplica ua redistribuição de recursos dos estados para os unicípios (no âbito de cada estado), o que seria ais adequado do ponto de vista deste novo perfil da rede de educação básica. Fica claro, portanto, que as hipóteses acerca da fora coo evolue as atrículas do sistea de educação básica tê u ipacto significativo sobre os resultados observados. Cabe lebrar que a situação de velocidade áxia e taxas constantes constitue dois casos polares que dificilente 11

serão observados na prática. Contudo, é lícito esperar que as taxas de repetência e evasão do sistea elhore co o tepo e co isso o sistea estaria se aproxiando ais do cenário de velocidade áxia e se afastando do de taxas constantes. Colocando e outros teros, quanto aior for a elhora observada nas taxas do sistea de educação básica, aior será a distorção provocada pelo Fundef no édio prazo. Alé disso, a própria universalização do ensino fundaental contribui para este cenário de ua deanda crescente por vagas no ensino édio o que, novaente, aponta para a direção sugerida pelo cenário de velocidade áxia. Dessa fora, é provável que o efeito negativo sobre o Indicador de Desvio produzido pelo Fundef se antenha ou eso se agrave no édio prazo. De qualquer fora, eso se a distorção produzida pelo Fundef o valor do indicador se anté elevado ao longo do tepo. Portanto, esta ineficiência na distribuição dos recursos para a educação básica conseqüência de ua falha de coordenação entre os entes governaentais não desaparece co o tepo e tapouco é solucionável pelo Fundef. Alé disso, o Fundef não aborda a questão da desigualdade de valor aluno/ano na educação infantil entre as redes de unicípios ricos e pobres. Finalente, ebora proova ua significativa eqüidade no ensino fundaental, o fundo não eliina copletaente as desigualdades de valor aluno/ano nesta etapa. Assi, para superar estas liitações que hoje se apresenta, é preciso proover udanças no sistea brasileiro de financiaento à educação básica. Na seção seguinte será analisado o efeito da copleta centralização do sistea de financiaento à educação básica, o que é realizado por eio da criação de u fundo único, de âbito estadual e que inclui todas as etapas do ensino básico. 3. ALTERNATIVAS AO ATUAL SISTEMA DE FINANCIAMENTO À EDUCAÇÃO 3.1. O SISTEMA CENTRALIZADO DE FINANCIAMENTO À EDUCAÇÃO BÁSICA: A PROPOSTA DE UM FUNDO ÚNICO O atual debate sobre o financiaento da educação básica no Brasil te se concentrado na definição de alternativas ao sistea atual, e particular ao Fundef. A análise apresentada na seção anterior indica que a substituição do Fundef por u sistea de financiaento centralizado poderia elhorar a alocação dos recursos destinados à educação básica. Co isso seria possível superar todas as liitações do atual sistea apresentadas na seção anterior: falhas de coordenação na distribuição de recursos para as diferentes etapas e o conseqüente desvio e relação ao ótio centralizado; priorização do ensino fundaental e detriento da educação infantil e o ensino édio; e desigualdades no valor aluno/ano dentro de cada etapa da educação básica da unidade federativa. Coo foi encionado acia, a proposta alternativa analisada aqui será a de u fundo único, de âbito estadual e que inclua toda a educação básica. Este fundo único desepenha o papel do planejador central da educação e cada estado. Todas as receitas vinculadas à educação seria direcionadas para este fundo que, utilizando a estrutura de valores relativos obtida a partir dos dados da POF, os redistribuiria de acordo co as atrículas de cada ente. Coo o fundo concentra todos os recursos disponíveis para a educação na unidade federativa e os redistribui utilizando o critério da distribuição ótia centralizada, a questão da falha de coordenação seria eliinada por definição. Este critério tabé reduziria ao áxio as desigualdades de valor aluno/ano e cada etapa de ensino dentro da unidade federativa. Contudo, não é possível dizer que haveria eqüidade total porque os governos estaduais e os unicípios co arrecadação própria elevada tê a opção de investir alé dos 25% vinculados. Alé disso, coo o fundo inclui todas as etapas da educação básica e o seu critério de distribuição é endógeno ao sistea, não há possibilidade de ocorrere desequilíbrios entre as necessidades da rede e os recursos efetivaente distribuídos. 3.2 PERDAS E GANHOS COM O FUNDO ÚNICO Assi coo o Fundef, este fundo único teria u caráter essencialente redistributivo. Portanto, é necessário avaliar quais seria os ipactos de sua ipleentação sobre as transferências de recursos realizadas entre estados e unicípios. Utilizando os esos dados de receitas e atrículas epregados no exercício anterior e aplicando os relativos da POF, foi feita ua siulação da ipleentação do 12

fundo único e 22. A partir desta siulação foi possível deterinar quanto os governos estaduais, as capitais e os deais unicípios de cada estado perderia ou ganharia co o fundo único. Finalente, coparaos estas eventuais perdas ou ganhos co as efetivaente observadas co o Fundef e 22. Dessa fora, foi possível deterinar que perderia e que ganharia co a ipleentação do fundo único vis-à-vis a realidade do Fundef. Os resultados desta análise estão sintetizados nos gráficos A.2 e anexo, que ostra o ganho ou a perda líquida de estados, capitais e deais unicípios co o fundo único e relação ao Fundef. A partir da observação dos dados dos gráficos e anexo, fica claro que a ipleentação do fundo único provoca ua inversão na direção das transferências entre estados e unicípios atualente observada. De aneira geral, no Fundef os grandes ganhadores são os unicípios, enquanto que no fundo único a situação passa a ser favorável aos governos estaduais. Isso ocorre porque as redes estaduais de ensino édio são uito aiores do que as unicipais de educação infantil e o fator relativo do ensino édio é tabé uito superior ao da educação infantil. Assi, quando todas as etapas são reunidas e u único fundo, os estados iniiza suas perdas ou se torna superavitários (o ontante sacado do fundo excede sua contribuição). Para avaliar a sensibilidade deste resultado ao ontante e ao tipo de receitas que são incluídas no fundo, outras duas possibilidades fora analisadas: (i) : soente 25% das fontes de receitas atualente vinculadas ao Fundef (ver nota de rodapé 11) entra no Fundo Único; e (ii) Fundo Único 3: soente 2% de todos os ipostos e transferências vinculados à educação copõe o Fundo. 19 Coparando os resultados das perdas e ganhos dos estados e unicípios co os três desenhos do Fundo Único e relação ao Fundef, fica claro que tanto a intensidade quanto a direção das transferências entre os entes depende fundaentalente da quantidade e do tipo de receitas que se coloca no fundo. O exeplo claro disto é o caso do. Ao excluiros as receitas de ipostos próprios dos unicípios, os ganhos dos estados e as perdas dos unicípios fora significativaente reduzidos e, e alguns casos, os unicípios passa a apresentar ganhos de receita e relação ao Fundef. Por fi, é preciso fazer ua ressalva iportante e relação à proposta apresentada: a questão dos gastos co universidades estaduais e co os inativos da educação. E diversos estados estes dois itens representa ua parcela significativa dos gastos co educação e uitas vezes são cobertos co os recursos vinculados. Sendo assi, a inclusão de todas as receitas vinculadas no fundo único obrigaria alguns estados a gastare ais co a educação básica do que atualente é feito. Alé disso, a inclusão de todos os recursos vinculados deixa pouquíssia liberdade para o gestor local, o que pode ser visto coo ua violação do pacto federativo. Ua fora bastante siples de aenizar estas dificuldades é considerar o Fundo Único coo u instruento exclusivaente redistributivo, desconsiderando qualquer tipo de controle sobre coo os recursos recebidos por cada ente deve ser epregados. Assi, o fundo redistribuiria todos os recursos vinculados à educação de acordo co as atrículas da educação básica, criando as condições para que cada ente tenha a esa capacidade de investiento por aluno/ano dentro de ua esa etapa de ensino. Contudo, a fora coo estes recursos seria alocados seria ua decisão independente de cada gestor local, se qualquer tipo de caribo iposto pelo fundo. Nesse caso, o fundo único odificaria as restrições orçaentárias de estados e unicípios, as não interferiria no processo de decisão de alocação destes recursos, preservando co isso a autonoia de cada ente federado. Caso os gestores de cada ua das unidades federadas seja eficientes na alocação dos recursos destinados à educação, tal arranjo seria preferível. Entretanto, e caso contrário, seria possível alegar que tal liberdade poderia coproeter o principal objetivo do fundo único: o de aproxiar a distribuição de recursos reais à distribuição considerada ótia, garantindo assi ua equalização nas oportunidades que são oferecidas aos alunos da rede pública. 19 O desenho original, que considera a totalidade das receitas vinculadas à educação (25% de ipostos e transferências), foi chaado de. 13

4. CONSIDERAÇÕES FINAIS Partindo do pressuposto que u aior o volue de recursos garante ua aior qualidade do ensino, u sistea adequado de financiaento à educação básica deveria procurar atender a dois objetivos centrais: (i) garantir u nível satisfatório de recursos aluno/ano para cada etapa de ensino; e (ii) assegurar a igualdade de oportunidades a todos os alunos por eio de ua distribuição equânie dos recursos. Diante da análise desenvolvida ao longo deste artigo, podeos afirar que o atual sistea brasileiro de financiaento à educação básica enfrenta dificuldades e alcançar estes objetivos. O sistea apresenta consideráveis deficiências no que diz respeito à prooção da eqüidade e cada etapa de ensino, à distribuição dos recursos entre as diferentes etapas e à coordenação da distribuição dos recursos dentro de cada estado. Ebora o Fundef contribua para iniizar a prieira dificuldade ele não a eliina, pois alé de não de proover ua equalização total de valor aluno/ano no ensino fundaental, o fundo não aborda a questão das desigualdades na educação infantil. Por outro lado, o Fundef agrava as liitações do sistea referentes à distribuição dos recursos entre as etapas e à coordenação dentro de cada estado. Isso ocorre porque o fundo prioriza o ensino fundaental e detriento das deais etapas e, ebora iniize o problea da falta de coordenação e u núero elevado de estados, ele auenta a distância entre as distribuições centralizada e descentralizada no país coo u todo. Alé disso, as projeções realizadas indica que no curto e no édio prazo as distorções provocadas pelo Fundef irão se agravar na edida e que as taxas de evasão e repetência do sistea elhorare. E outras palavras, quanto elhor for a evolução do sistea, aior será a distorção introduzida pelo Fundef. Ua fora de superar estas liitações seria proover ua centralização copleta da estrutura de financiaento à educação. Para tanto, a proposta estudada foi a constituição de u fundo único para a educação básica no âbito de cada estado. Este fundo reuniria todas os recursos disponíveis para a educação básica e os redistribuiria de fora proporcional às atrículas e cada etapa, independenteente da esfera adinistrativa responsável. Isso iplicaria ua intensa ovientação de recursos intra-estados, ou seja, haveria ua significativa redistribuição de recursos entre os entes federados no âbito de cada estado. Contudo, a direção das transferências que seria observadas co o fundo único seria o contrário do que hoje se observa no Fundef, pois na grande aioria dos estados os recursos passaria a ser transferidos dos unicípios para os governos estaduais. Não obstante, a intensidade e eso a direção destas transferências depende fundaentalente do tipo de recursos que são incluídos no fundo (se ipostos próprios dos unicípios ou soente recursos de transferências federais e estaduais) e do ontante que é vinculado. Por fi, fora discutidas as dificuldades criadas pela centralização do sistea de financiaento à educação básica. E particular, o gasto co as universidades federais e co os inativos egressos do sistea educacional pode representar u obstáculo significativo à ipleentação do fundo único. Contudo, se o fundo único for considerado siplesente coo u instruento realocativo, se iplicar qualquer tipo de controle de coo os recursos são gastos, então a dificuldade apresentada perde iportância. Por outro lado, este arranjo passa a depender crucialente da eficiência co que os gestores locais adinistra os recursos da educação básica. Caso estes seja ineficientes na alocação dos recursos, então o desenho proposto poderia coproeter o principal objetivo do fundo único, vale dizer, aproxiar a distribuição efetiva daquela considerada ótia. 14

BIBLIOGRAFIA Barro, R.J., e Sala-I-Martin (1995). Econoic Growth. McGraw-Hill, Inc.: New York Barros, R., Henriques R., e Mendonça, R. (2). Pelo Fi das Décadas Perdidas: Educação e Desenvolviento Sustentado no Brasil, in Henriques, R. (ed.) Desigualdade e Pobreza no Brasil, IPEA: Rio de Janeiro. Bénabou, R. (1996). Heterogeneity, stratification, and growth: Macroeconoic iplications of counity structure and school finance. Aerican Econoic Review, 86(3), June: 584-69. Bourguignon, F., Ferreira, F., e Menédez, M. (23). Inequality of outcoes and inequality of opportunities in Brazil. Texto para Discussão, N o 478, PUC-Rio. Card, D., e Krueger, A.B. (1996). School resources and school outcoes: An overview of the literature and new evidence fro North and South Carolina. Journal of econoic Perspectives, 1(4), Fall: 31-5. Fernández, R., e Rogerson, R. (1998). Public education and incoe distribution: A dynaic quantitative evaluation of education-finance refor. Aerican Econoic Review, 88(4), Septeber: 813-833. Hanushek, E.A. (1986). The econoics of schooling: Production and efficiency in public schools. Journal of Econoic Literature, 24(3), Septeber: 1141-1177. Hanushek, E.A.(22). Publicy provided education. WP 8799, National Bureau of Econoic Research (February). Hanushek, E.A., e Soers J.A. (1999). Schooling, inequality, and the ipact of governent. WP 745, National Bureau of Econoic Research (Deceber). Hoxby, C.M. (1996). Are efficiency and equity in school finance substitutes or copleents?. Journal of econoic Perspectives, 1(4), Fall: 51-72. Langoni, C. (1973). Distribuição de Renda e Desenvolviento Econôico no Brasil. Expressão e Cultura: Rio de Janeiro. Lucas, R.E. (1988). On the echanics of econoic developent. Journal of Monetary Econoics, 22 (July): 3-42. 15

ANEXOS A.1: Projeções do Indicador de Desvio UF AM AC PA RO AP RR TO MA PI CE RN PE PB AL SE BA MG ES RJ SP PR SC RS MT MS GO Ano de Taxas Constantes Velocidade Máxia Referência Cenário A Cenário B 22 26 211 26 211 26 211 Se o Fundef 38,2 35,4 57,4 51,4 76,8 71,9 11,6 Co o Fundef 18, 11,2 13,2 8,9 19,2 19,1 42, Se o Fundef 16,2 13,9 18,9 17,5 21,8 19,3 25,7 Co o Fundef 2,7 4, 3, 3,4 5,3 5,6 8,8 Se o Fundef 162,9 98,6 89,4 165,2 196,6 173,4 29,6 Co o Fundef 4,3 7,1 121,9 5,2 7,5 16,1 26, Se o Fundef 16,3 17,2 33,8 19,7 33, 27,6 43,3 Co o Fundef,9 1,9 4,4 2,1 11,3 9,1 19,9 Se o Fundef 4,2 9,2 19,3 5,1 12,3 1,5 19,9 Co o Fundef 1,7 5,4 12,8 2,5 6, 5,2 12,8 Se o Fundef 11,6 15,7 15,3 15,3 14, 11,9 11,2 Co o Fundef 6,6 7,9 7,2 9,1 7,4 6,3 5,1 Se o Fundef 16,3 8,8 2,9 13,6 3,6 23,1 41,8 Co o Fundef 7,5 6,1 7,7 14,4 4,8 4,9 13,9 Se o Fundef 158,4 81,8 111,5 145,3 19,6 155,9 27,4 Co o Fundef 26,1 15,7 52,7 31,2 47, 44,2 64,4 Se o Fundef 55,6 23,1 24,9 45,6 62,4 5,2 68,1 Co o Fundef 7,9 13,9 49,7 11,8 7,7 5, 4,6 Se o Fundef 271,8 174,2 248, 252,1 34,6 276,4 375,2 Co o Fundef 51,9 65,4 14,4 11,1 49,1 38,7 84,3 Se o Fundef 34,8 22,5 52,5 24,6 49,3 4,1 7, Co o Fundef 2,2 12,5 1,3 17,7 5,9 3,8 13,6 Se o Fundef 118,7 4,1 89,9 19,1 155,6 141,1 192,7 Co o Fundef 34,4 59,7 89,5 51,8 28,1 17,4 15,1 Se o Fundef 21,3 13,8 22,7 33,3 55,4 42,1 65,6 Co o Fundef 48, 22, 44,6 14,8 8,3 3,9 5,4 Se o Fundef 115,6 84,7 113,2 11, 138,4 118,4 151,1 Co o Fundef 31,2 8,3 18,7 18,3 21,3 28,3 34, Se o Fundef 54,4 3,6 45,8 52,1 67,4 57,2 74,4 Co o Fundef 12,2 6,1 13,3 6,7 12,9 12,2 2,5 Se o Fundef 43,8 83,1 177,9 215, 294,9 242,3 327,7 Co o Fundef 258,4 72,2 133,2 3, 31,5 3,5 66,9 Se o Fundef 141,6 17,2 44,2 191,2 37,3 72, 135,3 Co o Fundef 199,2 186,8 86,4 235,8 112,6 116,2 68,2 Se o Fundef 13,1 17,7 71,8 19, 59,4 44,7 94,4 Co o Fundef 22,6 25,5 13,1 15,6 16,6 8,2 46,3 Se o Fundef 123,8 86,6 94,7 86,8 129,7 177,9 235,5 Co o Fundef 314,4 339,6 529,1 398,2 422,6 29,5 31,8 Se o Fundef 1.38, 83,7 159,7 198,8 45,2 589,1 159,4 Co o Fundef 1.17,1 851,1 335,4 1178,1 634,9 682,3 133,5 Se o Fundef 122,8 183,8 26,3 142,4 53, 19,5 171,3 Co o Fundef 284,8 233,5 144,2 283,3 141,8 142,8 3,1 Se o Fundef 26,9 57,4 4,1 54,8 19, 19,8 21,4 Co o Fundef 56,3 83,6 49,1 87,3 61,3 52,1 22,8 Se o Fundef 58,8 87,4 32,1 47,9 27, 21,7 76,1 Co o Fundef 124,7 165, 117,2 12, 73, 71,8 31, Se o Fundef 22,3 4, 53, 2,2 49,8 38,1 72, Co o Fundef 12,2 35, 11,5 23, 1,2 5,2 2,8 Se o Fundef 4,4 16,5 1,5 11,2 5,5 3,3 1,3 Co o Fundef 12,9 36,7 24,8 29,9 31, 17,9 16,9 Se o Fundef 52,1 77,5 15,7 41, 21,6 12,4 57,7 Co o Fundef 8,4 91, 45,4 76, 28,4 37,5 15,7 16

A.2: Desvios Brutos (e R$il) Total Centralizado enos Total Descentralizado (22) UF AM AC PA RO AP RR TO MA PI CE RN PE PB AL SE BA MG ES RJ SP PR SC RS MT MS GO Creche Pré-Escola 1 a a 4 a 5 a a 8 a Total Funda. Ensino Médio s/fundef 637,92 4.362,49 29.147,88 (18.84,31) 1.343,56 (15.343,97) c/fundef (321,74) (2.57,29) (11.923,15) 99,59 (1.932,56) 13.311,6 s/fundef 835,28 253,55 12.855,7 (6.733,) 6.122,7 (7.211,53) c/fundef 75,26 (113,58) 2.13,25 (1.841,63) 171,63 (133,31) s/fundef 3.422,16 13.842,5 115.111,85 (19.745,66) 95.366,19 (112.63,85) c/fundef (317,36) (1.56,29) 3.253,8 (2.57,46) 745,61 628,3 s/fundef 643,26 4.279,21 1.492,85 (4.674,36) 5.818,5 (1.74,97) c/fundef 57,74 56,15 49,72 122,6 172,32 (736,21) s/fundef 249,97 1.733,69 2.241,6 (1.751,93) 489,67 (2.473,33) c/fundef 46,65 (423,18) (1.75,22) 21,69 (873,52) 1.25,5 s/fundef (447,17) (5.79,5) (6.24,45) 6.466,56 226,11 5.3,12 c/fundef (25,67) (2.89,92) (3.556,36) 3.683,28 126,92 3.14,66 s/fundef 818,1 3.524,99 11.238,59 (9.347,17) 1.891,41 (6.234,5) c/fundef (456,15) (94,7) (4.474,57) (18,7) (4.582,64) 5.942,86 s/fundef 3.566,83 19.49,29 118.712,96 (54.6,74) 64.76,22 (87.763,33) c/fundef 84,89 1.578,31 2.378,51 (12.997,56) 7.38,95 (9.764,15) s/fundef 2.957,63 4.198,5 41.839,93 (16.893,49) 24.946,44 (32.12,11) c/fundef 499,33 772,15 5.928,55 (3.892,83) 2.35,72 (3.37,2) s/fundef 14.384,76 35.37,1 188.715,98 (54.64,61) 134.651,38 (184.73,15) c/fundef 3.785,27 3.756,87 37.743,3 (12.261,55) 25.481,48 (33.23,63) s/fundef 4.992,14 9.788,5 19.171,35 (8.451,99) 1.719,36 (25.499,56) c/fundef 472,2 49,5 (1.573,19) (41,11) (1.974,3) 1.452,77 s/fundef 1.78,18 8.716,59 91.411,22 (34.419,49) 56.991,73 (66.786,5) c/fundef (1.284,66) (5.316,8) (25.55,53) 12.289,45 (12.766,9) 19.367,54 s/fundef 859,6 1.833,21 16.373,34 (9.425,8) 6.947,54 (9.64,35) c/fundef (767,48) (6.781,92) (36.72,17) 19.681,38 (16.39,79) 23.94,19 s/fundef 1.573,28 12.917,96 87.4,43 (35.628,87) 51.411,56 (65.92,8) c/fundef 388,2 2.913,43 24.57,64 (1.955,53) 13.12,11 (16.43,55) s/fundef 863,71 11.73,14 39.89,7 (24.817,44) 14.272,25 (26.29,11) c/fundef 55,8 1.72,99 8.915,84 (7.467,75) 1.448,9 (3.26,87) s/fundef 1.25,39 4.351,2 32.799,95 (12.349,54) 2.45,41 (25.827,) c/fundef (4.369,83) (3.442,32) (19.791,54) 68.133,24 (122.658,3) 157.47,46 s/fundef (3.366,64) (33.546,76) (9.795,96) 28.455,42 (62.34,55) 99.253,94 c/fundef (4.669,39) (46.713,78) (127.646,9) 38.651,49 (88.995,41) 14.378,58 s/fundef 359,2 5.46,2 6.523,6 (2.85,54) 3.672,51 (9.491,73) c/fundef (3.231,41) (8.345,75) (5.183,95) (3.51,94) (8.235,89) 19.813,5 s/fundef 3.422,79 13.16,45 68.845,12 15.372,2 84.217,14 (1.8,38) c/fundef (8.242,45) (33.243,41) (179.65,18) (32.559,75) (212.29,92) 253.695,78 s/fundef (71.363,35) (496.236,59) (469.493,73) 334.376,15 (135.117,58) 72.717,52 c/fundef (72.843,31) (53.756,68) (488.714,27) 319.38,86 (169.675,42) 773.275,41 s/fundef (8.6,36) (8.37,55) (93.937,52) 58.517,72 (35.419,8) 51.85,72 c/fundef (16.36,46) (27.792,19) (214.96,42) 141.128,4 (73.832,38) 117.985,3 s/fundef (3.713,73) (8.622,25) (12.732,18) 3.638,85 (9.93,33) 21.429,3 c/fundef (7.31,2) (17.316,83) (28.899,15) 1.215,26 (18.683,89) 43.31,92 s/fundef (1.891,25) (4.82,45) (28.86,14) (13.66,7) (42.412,21) 49.123,91 c/fundef (7.196,92) (13.324,27) (65.715,8) (17.252,32) (82.967,41) 13.488,6 s/fundef 1.444,3 4.158,81 15.186,12 (6.473,12) 8.713,1 (14.315,85) c/fundef (83,67) (2.13,21) (8.344,75) 3.177,36 (5.167,4) 8.11,29 s/fundef 347,53 462,48 1.58,97 1.412,59 2.993,56 (3.83,57) c/fundef (898,6) (3.243,84) (7.63,65) 2.226,37 (5.44,27) 9.546,72 s/fundef (1.834,5) (5.535,1) (36.858,71) 9.81,83 (27.776,88) 35.145,94 c/fundef (2.913,82) (9.837,15) (58.56,87) 21.464,48 (37.42,39) 49.793,37 17

A.2: Gráficos de Perdas e Ganhos co Relação ao Fundef (22) 6 4 2 (2) (4) Aazonas 8 6 4 2 (2) (4) (6) Acre (6) (8) 6 4 2 (2) (4) (6) Pará 15 1 5 (5) (1) Rondônia (8) (15) Aapá Roraia 8 6 4 2 (2) (4) (6) (8) 15 1 5 (5) (1) (15) 3 2 1 (1) (2) (3) Tocantins 4 2 (2) (4) (6) (8) (1) Maranhão 1 5 (5) (1) (15) (2) (25) (3) Piauí R$ ilh ões 1 5 (5) (1) Ceará 18