Curso de Siafi Uma Abordagem Prática da Execução Orçamentária e Financeira
Paulo Henrique Feijó Liane Ferreira Pinto Francisco Glauber Lima Mota Louise Caroline da Silva Colaboradores Claudia Luiza Regina José Airton de Jesus Lacerda Curso de Siafi Uma Abordagem Prática da Execução Orçamentária e Financeira Volume I 3ª Edição Brasília - 2014 Editora Gestão Pública
Curso de Siafi: Uma Abordagem Prática da Execução Orçamentária e Financeira Editora Gestão Pública 2014 Todos os direitos reservados Capa:Thiago Feijó Ponte Revisão: Tetê Oliveira Editoração eletrônica: Edimilson Alves Pereira Impressão e acabamento: Cidade Gráfica e Editora Feijó, Paulo Henrique. Curso de Siafi: Uma Abordagem Prática da Execução Orçamentária e Financeira / Paulo Henrique Feijó, Liane Ferreira Pinto, Francisco Glauber Lima Mota, Louise Caroline da Silva 3ª edição, Volume I, Brasília: Gestão Pública, 2014. 500 p.: il. Bibliografia ISBN 978-85-62880-06-3 1. Finanças Públicas - Brasil 2. Administração Financeira - Brasil 3. Orçamento Público - Brasil 4. Despesa Pública - Brasil 5. Sistema Integrado de Administração Financeira (Siafi). I. Pinto, Liane Ferreira. II. Mota, Francisco Glauber Lima. III. Título. CDD-336.81 TODOS OS DIREITOS RESERVADOS - É proibida a reprodução total ou parcial, de qualquer forma ou por qualquer meio, incluindo fotocópia, gravação ou informação computadorizada, sem permissão por escrito dos autores. A violação dos direitos de autor (Lei nº 9.610/1998) é crime estabelecido pelo artigo 184 do Código Penal. As opiniões expressas neste livro são de exclusiva responsabilidade dos autores, não expressando necessariamente a opinião dos órgãos e entidades onde os mesmos exercem ou exerceram atividade profissional. Muito zelo e técnica foram empregados na edição desta obra. No entanto, erros de digitação ou impressão poderão ter ocorrido. Caso o leitor identifique qualquer falha, favor informar mediante mensagem para: editora@gestaopublica.com.br. Os autores estão disponíveis para prestar esclarecimentos adicionais quanto a qualquer dúvida ou questionamento a respeito dos temas tratados neste livro: contato@financaspublicas.com.br. O editor e os autores não assumem qualquer responsabilidade por eventuais danos ou perdas decorrentes da aplicação dos conhecimentos e informações constantes desta publicação. Editora: Gestão Pública Editora e Treinamentos Sociedade Ltda. - EPP Condomínio Mansões Entre Lagos, Etapa 1, Conjunto U, Lote 28 Região dos Lagos, Sobradinho Brasília DF - CEP: 73255-900 Tel.: 61-9124-6315 E-mail: editora@gestaopublica.com.br
AGRADECIMENTOS Ninguém educa ninguém, ninguém educa a si mesmo, os homens se educam entre si, mediatizados pelo mundo. Paulo Freire Agradecemos às instituições em que trabalhamos, em especial à Secretaria do Tesouro Nacional, responsável em grande parte pelos nossos conhecimentos e oportunidades, e ainda aos colegas e alunos que foram fontes de inspiração ao desenvolvimento desta obra. Agradecimento especial aos colaboradores Louise Carolina da Silva e José Airton Lacerda de Jesus. Também contribuíram para a atualização de parte do material Carlos Eduardo Veiga, Sergio Alonso, Claudia Luiza Regina, Rosilene Oliveira e Murilo Basto. Oferecemos este trabalho aos nossos filhos e familiares que, muitas vezes, tiveram que compreender a nossa ausência para permitir a realização de um sonho.
SUMÁRIO Apresentação...11 Visão geral do livro...15 1 2 3 Sistemas Informatizados do Governo Federal Integrados ao Siafi...19 1.1 Introdução...21 1.2 Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (Siop)...23 1.3 Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais (Siasg)...25 1.4 Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos (Siape)...27 1.5 Sistema de Gerenciamento do Patrimônio da União (SpiuNet)...27 1.6 Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse (Siconv)...28 1.7 Sistema de Informações de Custos do Governo Federal (SIC)...32 Apresentação e Conceitos Básicos do Siafi...35 2.1 Histórico...37 2.2 Objetivos...40 2.3 Características...41 2.4 Modalidades de Uso...41 2.5 Formas de Acesso...43 2.6 Segurança...44 2.7 Conceitos Fundamentais para Navegação...46 2.8 Principais Documentos Contábeis de Entrada de Dados...48 2.9 Modalidades de Consulta...49 2.10 Diagrama do Sistema (Árvore do Siafi)...49 2.11 Menu Principal...50 2.12 Assuntos Pertinentes a Alguns Subsistemas...52 2.13 Acesso ao Siafi...54 2.14 Navegação no Siafi...55 Principais Verbos, Transações e Tabelas Administrativas...57 3.1 Verbos...59 3.2 Transações de Informações do Sistema...61 3.3 Mensagens...64 3.4 Tabelas Administrativas...69
4 5 6 7 8 9 Subsistema de Contas a Pagar e a Receber - CPR...91 4.1 Apresentação...93 4.2 Vantagens do CPR...95 4.3 Conceitos Básicos...95 4.4 Estrutura...96 4.5 Funcionamento...106 4.6 Habilitação...107 4.7 Conhecendo as Tabelas de Apoio...108 Tabelas de Apoio ao Orçamento...117 5.1 Instrumentos de Planejamento...119 5.2 Classificação da Despesa Orçamentária...131 5.3 Conhecendo as Tabelas Orçamentárias...141 Descentralização de Créditos e Empenho da Despesa...149 6.1 Executando o Orçamento...151 6.2 Consultando Documentos da Execução Orçamentária...163 Programação Financeira e Descentralização de Recursos...177 7.1 A Programação Orçamentária e Financeira Anual...179 7.2 Execução da Programação Financeira no Siafi...182 7.3 Execução da Programação Orçamentária no Siafi...191 7.4 Conhecendo as Tabelas de Apoio da Programação Financeira...193 7.5 Programação e Movimentação Financeira...198 7.6 Consultando a Programação Financeira (CONPROFIN)...205 7.7 Liberação de Recursos Financeiros (LIBRECFIN)...205 7.8 A Programação Financeira e o Encerramento do Exercício...206 Receita Pública e a Guia de Recolhimento da União GRU...211 8.1 Conceitos Básicos...213 8.2 Classificações da Receita Orçamentária...215 8.3 Estágios da Receita Orçamentária...220 8.4 Documentos de Ingressos de Recursos na Conta Única...221 8.5 Consultando o Código de Receita SOF (CONRECSOF)...221 8.6 Conhecendo a Guia de Recolhimento da União...223 Liquidação da Despesa Orçamentária...263 9.1 Restos a Pagar...265 9.2 Despesas de Exercícios Anteriores...266 9.3 Registro da Despesa Orçamentária no Siafi...268
10 11 12 13 Sistemática de Pagamento...297 10.1 Ordenador de Despesa...300 10.2 Rol de Agentes Responsáveis...301 10.3 Cadastro de Apoio do Pagamento...303 10.4 Ordem Bancária (OB)...318 Modalidades de Ordens Bancárias...327 11.1 Modalidades de Ordens Bancárias Movimentadas via Banco do Brasil...330 11.2 Modalidades de Ordens Bancárias Movimentadas via SPB...331 11.3 Emissão de Ordem Bancária (OB)...332 11.4 Principais Características das Ordens Bancárias...333 11.5 Cancelamento de Ordem Bancária...347 11.6 Consultando a Estrutura do CIT (CONCIT)...349 11.7 Consultando os Limites da OB (CONLIMOB)...351 11.8 Emitindo a Lista de Credores (ATULC)...351 11.9 Emitindo a Lista de Bancos (ATULB)...353 11.10 Criando a Lista de Processos Judiciais (ATULP)...354 11.11 Atualizando e Consultando Lista de Ordem Bancária (ATULOB e CONLOB)...355 11.12 Consultando Ordem Bancária (CONOB)...361 Regras Gerais de Retenção e Recolhimento de Tributos e Contribuições...363 12.1 Regras para Retenção de Imposto de Renda Pessoa Física...366 12.2 Receitas Administradas pela Receita Federal do Brasil (Darf) Pagamentos a Pessoas Jurídicas...369 12.3 Retenção da Contribuição Previdenciária GPS...373 12.4 Receitas Administradas pelos Municípios ISS...383 Modalidades de Retenção e Recolhimento de Tributos e Contribuições...389 13.1 Efetuando a Retenção e Recolhimento de Tributos Administrados pela RFB...395 13.2 Efetuando a Retenção e Recolhimento de Contribuições Previdenciárias (GPS)...401 13.3 Efetuando a Retenção e o Recolhimento de Tributos Municipais (DAR)...407 13.4 Efetuando o recolhimento do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (GFIP)...412
14 15 16 Folha de Pagamento...415 14.1 Apresentação...417 14.2 Registrando a Folha de Pagamento...418 14.3 Consultando a Folha de Pagamento...431 Consultando a Execução Orçamentária e as Transferências...435 15.1 Criando Relatórios da Execução Orçamentária (CONOR)...438 15.2 Verificando a Execução Orçamentária (CONSULTORC)...444 15.3 Consultando Detalhamento da Execução Orçamentária (CELULAS)...446 15.4 Consultando Dados da Execução Orçamentária (CONORC)...448 15.5 Consultando Transferências para Estados e Municípios...450 Conformidades no Siafi...455 16.1 Conformidade de Operadores (REGCONFOP)...458 16.2 Conformidade dos Registros de Gestão...459 16.3 Conformidade Contábil...480 Referências...493
APRESENTAÇÃO No prefácio da 1ª edição deste livro, em 2006, mencionamos os avanços alcançados pelo setor público brasileiro a partir dos grandes marcos que reordenaram a estrutura das finanças públicas do país na década de 1980. Este foi um período que ficou conhecido na história brasileira como a década perdida, no que se refere ao baixo crescimento econômico, elevados índices de inflação e esgotamento do modelo de crescimento com a utilização de recursos externos. Mas ainda assim, na segunda metade dessa década, o país vivenciou grandes marcos no reordenamento das finanças públicas, entre os quais se destacam: A criação da Secretaria do Tesouro Nacional, em 1986. A implantação do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi), em 1987. A instituição da Conta Única do Tesouro Nacional, em 1988. Pode-se dizer que estas três conquistas permanecem intrinsecamente relacionadas até os dias de hoje e foram fundamentais no processo de controle e transparência da administração dos recursos públicos. Considerando-se que a gestação do Siafi teve início em 1986, já se passaram quase três décadas desde sua concepção. O Siafi é uma conquista da sociedade brasileira e, ao longo de sua existência, se tornou um sistema de Estado e não de governo. Após esses anos de pleno sucesso, o sistema passou por diversas reformulações e aperfeiçoamentos, destacando-se o reprojeto ocorrido em 1996. Consolidou-se em todos os órgãos federais e é reconhecido como o mais importante instrumento para o controle da receitas e dos gastos públicos federais, tendo sido indicado para outros países, por alguns organismos internacionais, como exemplo de experiência bem sucedida de sistema voltado para a transparência na gestão de recursos públicos. Por trás da grandiosidade do sistema está a abnegação de gestores públicos que, muitas vezes, não têm oportunidade de participar de treinamentos das rotinas de execução orçamentária e financeira, antes de serem apresentados ao Siafi. 11
Importantes iniciativas da Secretaria do Tesouro Nacional têm contribuído para minimizar a falta de treinamento dos gestores, como o Manual do Siafi disponibilizado na internet, que representa uma importante ferramenta para orientação aos usuários no tocante à operacionalização do sistema. Por se tratar de um manual de procedimentos, está limitado por regras de diagramação, que em muitas situações dificultam o entendimento do sistema por leigos e interessados. Durante alguns anos, funcionou o Centro de Treinamento Virtual do Siafi (CTVS), que proporcionou a oportunidade de treinamento à distância, mas foi descontinuado. Por parte do Governo Federal, em termos de iniciativa para capacitação dos gestores de todo o país em funcionalidades do Siafi, atualmente existe tão somente a Semana de Administração Orçamentária, Financeira e de Contrações Públicas do Governo Federal, que é um treinamento organizado pela Escola de Administração Fazendária (Esaf). Cada vez mais, as circunstâncias criadas pelo arcabouço jurídico que rege as regras da execução orçamentária e financeira demandam gestores públicos capacitados em muitas áreas que extrapolam a necessidade básica de conhecimento das regras de operacionalização do sistema. Estruturado numa plataforma contábil, o Siafi exige conhecimentos de contabilidade pública, direito financeiro (receita, despesa, orçamento público), responsabilidade fiscal, direito tributário (regras de retenções tributárias), entre outras áreas derivadas do ramo das finanças públicas. Observando esse contexto e vivenciando há mais de dez anos a experiência de operar o Siafi, inclusive contribuindo, em diversas ocasiões, para a implantação de novas rotinas, é que idealizamos a produção deste livro, com o intuito de oferecer um material didático sobre as etapas da execução orçamentária e financeira no sistema. Trata-se do único livro dedicado ao estudo e disseminação das rotinas e procedimentos do Siafi, bem como de conceitos técnicos referentes à execução orçamentária e financeira. Esta obra contempla uma visão prática no âmbito da Administração Pública Federal e inclui importante conteúdo teórico em cada capítulo, de modo a reforçar e justificar os procedimentos descritos, porém dentro da ideia de não aprofundar o assunto, nem mesmo de provocar discussões polêmicas, mas de trazer conceitos básicos necessários ao entendimento mínimo das regras da execução orçamentária e financeira. Nesse sentido, recomenda-se a busca de novas fontes de consulta de assuntos relacionados à gestão orçamentária e financeira, bem como o entendimento mais detalhado das regras e princípios que norteiam a contabilidade pública. (Temas predominantes no catálogo de obras da Editora Gestão Pública - www.gestaopublica.com.br). A segunda edição, em 2008, trouxe a ampliação do conteúdo do livro em quase todos os capítulos e, em especial, a criação de capítulo específico para proporcionar ao leitor uma visão geral dos demais sistemas estruturantes do Governo Federal que, de alguma forma, se 12
integram com o Siafi: Siasg, Sidor, Siape e Spiu. Também apresentou capítulo dedicado à nova rotina de apropriação da folha de pagamento no Siafi, à época, instituída por meio da implantação da transação ATUFOLHA. Destacou-se ainda pela inclusão de exercícios teóricos e práticos, que podem ser aplicados em cursos que utilizam o Siafi Educacional. De 2008 até 2014 muitas mudanças ocorreram no Siafi e outras estão agendadas para os próximos anos. Assim, esta terceira edição, revista e atualizada, justifica-se pela necessidade de os gestores se capacitarem para trabalhar com o SiafiWeb, como ficou conhecido todo esse processo de mudanças. As principais estão relacionadas com o novo ambiente tecnológico, que proporciona ao usuário do sistema uma interface amigável similar aos dos sistemas mais modernos. A implantação do SiafiWeb está acontecendo por etapas e as duas principais estão tratadas nesta obra: o novo Subsistema de Contas a Pagar e a Receber (CPR) e a nova programação financeira. Todos os capítulos foram atualizados e, em função do novo CPR, dois acabaram agrupados sob o mesmo título. O capítulo que trata de ordens bancárias foi dividido, assim como o capítulo que trata de retenção e recolhimento de tributos e contribuições. No entanto, como foram excluídos capítulos relacionados com a nova contabilidade, em função de que o Siafi ainda não se encontra adaptado, ao final o livro manteve os 16 capítulos da edição anterior. Esta edição passou ainda por uma reformulação gráfica para tornar a leitura mais agradável. Assim, espera-se contribuir com um material didático voltado aos agentes públicos, estudantes e cidadãos que queiram conhecer, aprender ou mesmo se atualizar neste tema tão dinâmico que é a administração financeira e orçamentária, a partir de uma abordagem prática do Siafi. 13
VISÃO GERAL DO LIVRO Este livro foi concebido de forma a permitir que o leitor passe por todas as etapas da execução orçamentária e financeira. Nesse sentido, está estruturado em capítulos que vão desde os procedimentos técnicos e operacionais de acesso ao Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi) até o estudo das principais transações de consultas da execução orçamentária. Os primeiros capítulos apresentam uma visão geral dos principais sistemas estruturantes do Governo Federal que se integram com o Siafi (Capítulo 1), e os conceitos básicos, contexto histórico, objetivo e formas de acesso, além da árvore de navegação, do Siafi (Capítulo 2). Em seguida, são abordadas as transações de informação do sistema, o acesso às tabelas administrativas e as funcionalidades dos verbos, os quais são comandos do sistema que não se confundem com as transações (Capítulo 3). Um das principais novidades é o atual Subsistema de Contas a Pagar e a Receber (CPR), que trouxe novos conceitos e ênfase na elaboração do fluxo de caixa da unidade gestora e, em consequência, do órgão e foi o primeiro subsistema do Siafi a migrar para a nova plataforma tecnológica. No Capítulo 4 são mostradas as vantagens, conceitos básicos e estrutura desse subsistema, bem como as tabelas que o apoiam. Apesar do viés contábil do Siafi, após a implantação do CPR, cada vez menos se exige conhecimento aprofundado de contabilidade do setor público. Por isso o objetivo é tratar dos procedimentos de execução orçamentária e financeira. O Capítulo 5 apresenta os conceitos mais utilizados durante o ciclo orçamentário da execução da despesa, passando pelas várias classificações orçamentárias da despesa e tabelas que apoiam o processo de execução do orçamento. Após a transmissão dos dados da lei orçamentária anual aprovada pelo Poder Legislativo e sancionada pelo chefe do Poder Executivo, as setoriais orçamentárias iniciarão as rotinas de detalhamento e descentralização do crédito disponível, para posterior empenho por parte das unidades gestoras executoras. Assim, no capítulo 6 são abordados procedimentos relacionados à emissão da nota de dotação (ND), nota de movimentação de crédito (NC) e nota de empenho (NE). Paralelamente à execução orçamentária, a unidade poderá iniciar a elaboração da programação financeira solicitando recursos para a setorial financeira do seu órgão. Desde 2013, todos os órgãos se utilizam por completo dos instrumentos da nova programação financeira estabelecidos no Siafi, por meio do documento de programação financeira (PF), 15
que pode ser utilizado desde a solicitação até a liberação dos recursos. O Capítulo 7 trata do funcionamento da programação financeira no Siafi e das modalidades de PF. Para a liberação de recursos, o Tesouro Nacional ou o próprio órgão tem que primeiramente arrecadar as receitas previstas no orçamento ou possuir saldos de caixa de outros exercícios. Visando a proporcionar ao leitor uma visão da sistemática de ingresso de recurso na conta única, o Capítulo 8 versa sobre os principais conceitos relacionados à receita pública, sua caracterização e os estágios percorridos até o momento do recolhimento aos cofres públicos. Além disso, abrange as classificações da receita de acordo com sua origem (natureza da receita) e destinação (fonte de recursos), com destaque para as rotinas relacionadas com a guia de recolhimento da União (GRU). A liquidação tem por objetivo apurar a origem e o objeto do que se deve pagar, a importância exata a pagar e a quem se deve pagar para extinguir a obrigação. O registro desse estágio no Siafi, por meio do CPR, é apresentado no Capítulo 9, a partir da inclusão do documento hábil responsável pela liquidação da despesa. O empenho da despesa e a liquidação afetam diretamente o fluxo de caixa da unidade gestora gerando, em ambos os casos, compromissos a pagar. Liquidada a despesa e efetuadas as deduções relativas às retenções previstas na legislação tributária, resta à unidade realizar o pagamento do valor devido ao fornecedor. Antes de realizar o pagamento, o gestor deve proceder ao cadastro do credor e verificar se este se encontra adimplente com o governo, assim a sistemática de pagamento no Siafi é tratada no Capítulo 10. Depois de apresentar as transações que auxiliam nessa verificação, o Capítulo 11 descreve as características das modalidades de ordens bancárias que podem ser utilizadas para liquidação da obrigação com o credor, o relacionamento de cada tipo de ordem com as listas, as rotinas de impressão e consulta às ordens bancárias. Antes que ocorra o último estágio da execução da despesa, que é o pagamento, de acordo com a legislação vigente, a unidade deverá proceder à retenção na fonte dos tributos e contribuições e apropriar as obrigações patronais. Entretanto, para realizar as retenções na forma legal prevista, é importante que o gestor saiba enquadrar a respectiva situação de pagamento nas hipóteses de incidência da retenção, ou seja, se naquele pagamento deve ou não incidir a retenção. Existem casos em que a legislação traz hipóteses de não retenção. O Capítulo 12 auxilia o gestor na busca dessa resposta sem, no entanto, ter a pretensão de esgotar o assunto. Nesse capítulo são abordados conceitos básicos de direito tributário, tais como obrigação tributária, fato gerador, sujeito ativo e sujeito passivo, até chegar à responsabilidade tributária. São conceitos fundamentais para que o gestor compreenda melhor o seu papel no contexto da rotina. O capítulo tem a proposta audaciosa de fazer um resumo da legislação que trata do assunto com foco nas retenções para a Receita Federal do Brasil, e para as prefeituras municipais, exclusivamente no tocante ao Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN). O Capítulo 13 trata das modalidades de retenção de tributos no Siafi e como operacionalizar no sistema. 16
O Capítulo 14 discorre sobre a rotina de apropriação da folha de pagamento em todas as suas etapas, sendo esta a última grande novidade de alteração no Siafi. Efetuada toda a execução, o Capítulo 15 destaca os principais aspectos relacionados com consultas da execução orçamentária no Siafi. Por último, no Capítulo 16, descrevem-se as principais rotinas de conformidades no Siafi, que são regras garantidoras da segurança e confiabilidade da informação lançada no sistema. Assim, procura-se oferecer elementos para que o leitor entenda melhor o funcionamento do Siafi, sob o enfoque normativo, operacional e prático, da execução orçamentária e financeira no âmbito do Governo Federal. 17