Turma e Ano: Separação dos Poderes / 2016 Matéria / Aula: Processo Legislativo / Lei Delegada / Medida Provisória / Aula 15 Professor: Marcelo Tavares Monitora: Kelly Silva Aula 15 Essa aula terá três objetivos: (I) leitura do art. 60 da Constituição, consolidando conhecimento da aula anterior; (II) o processo legislativo da lei delegada; e (III) o processo legislativo da medida provisória. Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta: I - de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal; II - do Presidente da República; III - de mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros. 1º A Constituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio. 2º A proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros. 3º A emenda à Constituição será promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo número de ordem. 4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado; II - o voto direto, secreto, universal e periódico; III - a separação dos Poderes; IV - os direitos e garantias individuais. 5º A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa. Os incisos do art. 60 apresentam as condições formais de iniciativa. A maioria da doutrina entende que não cabe a iniciativa popular para apresentar proposta de emenda constitucional. Contrariamente a esse entendimento, existe José Afonso da Silva que é minoritário. O 1º apresenta as condições circunstanciais, já estudadas.
O 2º apresenta o procedimento legislativo na fase de discussão e votação. É necessária maioria superqualificada para aprovação de emenda constitucional. Em relação ao número de ordem, há um número de ordem das emendas constitucionais e há um número de ordem das emendas de revisão. O 4º apresenta as cláusulas pétreas expressas. Duas observações: a redação inicial do 4º diz que não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir, ou seja, a Constituição não impede que haja modificação dos dispositivos que protejam a federação e a separação de poderes, por exemplo. Ela veda a emenda que tenda a abolir. Essa abolição não é somente a revogação, mas sim uma redução que descaracterize a aplicação do princípio. A Constituição não quer nem que haja deliberação. É por isso que, contrariamente ao que ocorre com projeto de lei, a proposta de emenda constitucional pode ser objeto de mandado de segurança, sob o argumento de violação a cláusula pétrea, que é um vício material. No projeto de lei, o parlamentar só pode impetrar mandado de segurança alegando vício formal, enquanto que no projeto de emenda constitucional o parlamentar pode alegar tanto o vício formal quanto o vício material. Quanto ao 5º, não existe a exceção prevista para projeto de lei rejeitado nos projetos de emenda constitucional. Lei Delegada (art. 68, CF) A lei delegada é um ato normativo primário, que é da atribuição do Presidente da República mediante autorização do Congresso Nacional. Essa autorização é feita por resolução. O Congresso Nacional pode, simplesmente, autorizar a edição de um assunto pelo Presidente da República mediante lei delegada, ou pode autorizar e se resguardar para aprovar ou rejeitar (sem poder emendar). O art. 68 também retira do Presidente da República a possibilidade dele tratar, mediante lei delegada, sobre determinados assuntos. Ex: veda que trate de assuntos afetos à lei complementar, a direitos individuais, da organização do Ministério Público e do Poder Judiciário. A última lei delegada aprovada no Brasil foi na época do governo de Itamar Franco, porque a lei delegada é um ato normativo que está em desuso em razão da possibilidade do Presidente da República editar medida provisória. Contudo, ela pode ser objeto de concurso público.
Art. 68. As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República, que deverá solicitar a delegação ao Congresso Nacional. 1º Não serão objeto de delegação os atos de competência exclusiva do Congresso Nacional, os de competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, a matéria reservada à lei complementar, nem a legislação sobre: I - organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros; II - nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais; III - planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos. 2º A delegação ao Presidente da República terá a forma de resolução do Congresso Nacional, que especificará seu conteúdo e os termos de seu exercício. 3º Se a resolução determinar a apreciação do projeto pelo Congresso Nacional, este a fará em votação única, vedada qualquer emenda. Assim, não podem ser objeto de delegação as matérias relacionadas nos artigos 49, 51 e 52 da Constituição. No que se refere ao inciso I do 1º, acima transcrito, a Constituição não quer delegar matéria que possa agredir a separação de poderes e possa fazer com que o Poder Executivo cuide de matérias afetas à organização e carreira do Ministério Público e do Poder Judiciário. O inciso II também apresenta uma vedação ao tratamento das matérias principais do núcleo de direitos civis e políticos. O inciso III apresenta vedação ao tratamento de questões orçamentárias. De acordo com o 2º, quando o Congresso Nacional, através de uma resolução, delega ao Presidente da República, ele pode dispor como o Presidente da República vai elaborar a lei delegada, impondo limite ao ato delegado. O Congresso Nacional não pode emendar o projeto de lei delegada. Ou ele aprova ou ele rejeita. Medida Provisória (art. 62, CF) Houve uma alteração substancial na medida provisória pela EC nº 32. Antes, a medida provisória era um ato normativo da atribuição do Presidente da República baseada nos pressupostos de relevância e urgência, mas que teria vigência pelo prazo de 30 dias. Ainda no governo José Sarney, que foi um governo de transição entre o período anterior e posterior da promulgação da Constituição de 1988 (o mandato dele começou antes e terminou depois), como o Congresso Nacional não apreciava as medidas provisórias no prazo de 30 dias, o Poder Executivo reeditava a medida provisória. O STF entendeu que essa reedição não feria a Constituição.
Com isso, o STF deu o aval para que o Presidente da República passasse a reeditar as medidas provisórias que não fossem apreciadas no prazo de 30 dias. Haviam medidas provisórias que estavam na 48ª edição, o que significa dizer que a população estava sujeita a atos normativos com força de lei de caráter precário há 4 anos sem que o Congresso Nacional o apreciasse. A partir de um determinado momento, a reedição da medida provisória passou a nem alterar o número dela, pois ela passou a ser a mesma medida provisória com o número anterior com a colocação de traços (ex: -1; -2; -3). O caos era ainda pior, pois entre uma reedição e outra o Poder Executivo ainda alterava o conteúdo. Assim, a sociedade não tinha segurança jurídica. O caos era total até que o Congresso Nacional, sensibilizado com apelos, mudou o regime de funcionamento da medida provisória, trazendo esse regime para o que é atualmente. Então, a medida provisória é um ato exclusivo, da atribuição do Presidente da República, sem embargo das constituições estaduais e das leis orgânicas preverem para os respectivos chefes do Poder Executivo (Governador e Prefeito) a possibilidade de edição de medida provisória estadual e municipal. Aqui, vamos nos ater à medida provisória prevista na Constituição. A medida provisória é um ato normativo de atribuição exclusiva do Presidente da República, com força de lei desde já, com prazo de validade de 60 dias. Publicada, é submetida imediatamente à apreciação do Congresso Nacional. Como é um ato do Presidente da República, inicia a apreciação pela Câmara de Deputados, que vai apreciar da seguinte forma: há uma comissão permanente do Congresso Nacional (comissão mista) de apreciação prévia da medida provisória no que se refere aos seus pressupostos de urgência e relevância. Há um parecer dessa comissão e a redação da medida provisória, acompanhado do parecer, é submetida à Câmara de Deputados, que delibera em uma fase de discussão e votação. Para que ela seja aprovada pela Câmara, basta a maioria relativa. Após, encaminha-se ao Senado, que, se realizar emenda, envia à Câmara novamente. O prazo de vigência da medida provisória é de 60 dias. Se ela não é aprovada nesse prazo, ela perde a eficácia com efeitos ex tunc, ou seja, desde o primeiro dia, cabendo ao Congresso Nacional dispor como ficam as relações jurídicas que foram estipuladas com base nessa medida provisória. Se o Congresso Nacional não dispuser sobre o assunto, no prazo de 60 dias, a medida provisória, apesar de ter perdido a eficácia com efeito ex tunc, terá validade nos atos concretos praticados. Assim, a medida provisória perde eficácia genericamente com efeito ex tunc, mas se preservam os atos concretos que foram praticados, diante da inércia do Congresso Nacional em se manifestar sobre aquela questão.
Há dois pressupostos na medida provisória: urgência e relevância. Se a medida provisória não for aprovada no prazo de 60 dias, antes de findo esse prazo o Congresso Nacional deverá aprovar a prorrogação do prazo. Assim, a medida provisória é a mesma, mas o Congresso (e não o Poder Executivo) prorroga o prazo. Da mesma forma que ocorria com a lei delegada, a medida provisória não pode tratar de alguns temas. A relação dos temas que não podem ser disciplinados é diferente da relação dos temas da lei delegada. Alguns pontos são iguais (ex: matéria afeta à lei complementar). Não se pode tratar por medida provisória de matéria processual, o que pode ser feito por lei delegada, por exemplo. Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) I relativa a: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) a) nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) b) direito penal, processual penal e processual civil; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) c) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, 3º; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) II que vise a detenção ou sequestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro ativo financeiro; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) III reservada a lei complementar; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) IV já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) 2º Medida provisória que implique instituição ou majoração de impostos, exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, só produzirá efeitos no exercício financeiro seguinte se houver sido convertida em lei até o último dia daquele em que foi editada.(incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) 3º As medidas provisórias, ressalvado o disposto nos 11 e 12 perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogável, nos termos do 7º, uma vez por igual
período, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas delas decorrentes. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) 4º O prazo a que se refere o 3º contar-se-á da publicação da medida provisória, suspendendo-se durante os períodos de recesso do Congresso Nacional.(Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) 5º A deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mérito das medidas provisórias dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de seus pressupostos constitucionais. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) 6º Se a medida provisória não for apreciada em até quarenta e cinco dias contados de sua publicação, entrará em regime de urgência, subsequentemente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, até que se ultime a votação, todas as demais deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) 7º Prorrogar-se-á uma única vez por igual período a vigência de medida provisória que, no prazo de sessenta dias, contado de sua publicação, não tiver a sua votação encerrada nas duas Casas do Congresso Nacional. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) 8º As medidas provisórias terão sua votação iniciada na Câmara dos Deputados. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) 9º Caberá à comissão mista de Deputados e Senadores examinar as medidas provisórias e sobre elas emitir parecer, antes de serem apreciadas, em sessão separada, pelo plenário de cada uma das Casas do Congresso Nacional. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) 10. É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) 11. Não editado o decreto legislativo a que se refere o 3º até sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia de medida provisória, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) 12. Aprovado projeto de lei de conversão alterando o texto original da medida provisória, esta manterse-á integralmente em vigor até que seja sancionado ou vetado o projeto. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) Então, a medida provisória tem como pressupostos a relevância e a urgência, é de atribuição do Presidente da República, tem força de lei e deve ser submetida de imediato ao Congresso Nacional.
O inciso IV do 1º é interessante. Imagine que exista um projeto de lei dependendo de sanção ou veto do Presidente da República, mas ele, durante o período que tem para sancionar, edita uma medida provisória sobre aquela matéria. Não cabe a edição de medida provisória nesse caso. Os impostos estão submetidos à duas regras de anterioridade, em regra: a de exercício fiscal e a nonagesimal. O 2º só se aplica à anterioridade de exercício fiscal, não se aplicando à regra de 90 dias. Assim, se uma medida provisória for editada em outubro e convertida em lei em dezembro, já se aplica no exercício fiscal do ano seguinte. Se ela for convertida em lei em fevereiro do ano seguinte, só será aplicada no exercício fiscal seguinte da conversão da lei. Então, a medida provisória só se aplica no exercício fiscal seguinte ao que ela foi editada se for convertida em lei naquele mesmo exercício fiscal. Contudo, se ela for convertida em lei no exercício fiscal seguinte, só será aplicada no outro. Essa regra não se aplica à anterioridade nonagesimal. Em relação à anterioridade nonagesimal, o marco inicial é a data da medida provisória (no exemplo dado, outubro). Assim, desde janeiro ela está liberada quanto à regra da anterioridade de 90 dias, mas estará limitada quanto à regra da anterioridade de exercício fiscal caso a lei de conversão não tenha sido aprovada. Se a medida provisória perde a eficácia ou é rejeitada, o Congresso Nacional tem o prazo de 60 dias para editar um decreto legislativo para estabelecer como as relações jurídicas serão tratadas. Quanto ao 4º, se houver convocação extraordinária no período de recesso, as medidas provisórias terão que ser apreciadas nesse período. Quanto ao 5º: é esse o juízo feito pela comissão do Congresso Nacional (comissão conjunta) acima explicado. Quanto ao 6º: se a medida provisória é da competência do Presidente da República, a casa iniciadora é a Câmara e a casa revisora é o Senado. O que o parágrafo está dizendo é que a medida provisória tem o prazo de 60 dias, podendo ser prorrogada pelo Congresso Nacional por mais 60 dias. Quando a medida provisória alcança o 45ª dia, ela tranca a pauta legislativa da casa em que ela estiver. Ex: vamos imaginar que o 45ª dia tenha ocorrido na Câmara de Deputados; estará trancada a pauta da Câmara de Deputados. Mas, se a Câmara de Deputados delibera sobre a medida provisória no 65º dia, aprovando-a, ela vai para o Senado no 65ª dia, que terá sua pauta imediatamente trancada. Assim, aquilo que foi estudado para o regime de
urgência dos projetos de lei complementar e de lei ordinária não se aplica à medida provisória, tendo em vista que a contagem dos prazos era independente nas casas. A pauta de proposta de emenda constitucional não é trancada, mas as demais sim, inclusive os projetos de lei complementar e lei ordinária com pedido de urgência. Quanto ao 7º: um exemplo a medida provisória passa pela Câmara e chega ao Senado no 45º dia, ou seja, não houve nenhum trancamento de pauta da Câmara, mas a do Senado já é trancada. Entretanto, se tiver emenda pelo Senado, a medida provisória retorna à Câmara, sendo que esta terá sua pauta trancada. Quanto ao 9º: tem que ser combinado com o 5º do mesmo artigo (análise prévia pela comissão). Não há admissão que a medida provisória seja apreciada por comissão na Câmara ou no Senado, devendo ser apreciada em plenário de cada casa. Quanto ao 10º: essa previsão é extremamente moralizadora, não havendo exceção como ocorre no art. 67 da Constituição. Não pode ser objeto de reedição na mesma sessão legislativa. LO e LC rejeitada PEC rejeitada MP expirada ou rejeitada A matéria não pode ser apreciada na mesma sessão legislativa. A matéria não pode ser apreciada na mesma sessão legislativa. O Presidente da República não pode editar outra MP sobre o mesmo assunto, mas pode apresentar projeto de lei. Exceção: existência de subscrição da maioria absoluta dos membros de qualquer das casas. Não há exceção. Não há exceção. Quanto ao 11º: se o decreto legislativo do 3º não for editado, a medida provisória com caráter geral perde a eficácia desde o início. Contudo, as relações jurídicas concretamente estabelecidas são consideradas válidas e serão regidas pela medida provisória. Quanto ao 12º: ex: foi editada a medida provisória que, posteriormente, foi prorrogada, perfazendo 120 dias. No 119º dia é aprovado pelo Congresso a sua conversão em lei. Porém, isso é um projeto de lei de conversão, que é encaminhado ao Presidente da República (que normalmente tem o prazo de 15 dias úteis
para sancionar projeto de lei). Durante o período que o Presidente tem para sanção, a medida provisória continua com a sua redação original, apesar de ter sido alterada pelo projeto de lei. Se não houver nenhuma modificação da medida provisória pela Câmara ou pelo Senado, ela não é sancionada pelo Presidente da República. Ela é convertida em lei, promulgada e publicada. Assim, não há sanção necessária para projeto de lei de conversão de medida provisória que não sofreu nenhuma alteração. Contudo, se a redação da conversão em lei é diferente da medida provisória, deverá ser encaminhada ao Presidente da República para sancionar. O que o parágrafo ora estudado trata é que enquanto o Presidente da República não sancionar projeto de lei de conversão, a medida provisória continua com a sua redação original, podendo ter o prazo superior a 120 dias.