Inserção Territorial Urbanismo, Desenvolvimento Regional e Políticas Locais de Atracção

Inserção Territorial Urbanismo, Desenvolvimento Regional e Políticas Locais de Atracção Maria Lucinda Fonseca Centro de Estudos Geográficos/Departamento de Geografia Faculdade de Letras da Universidade de Lisboa Introdução: questões em debate O aumento e a diversidade crescente das comunidades imigradas em Portugal estão a mudar a face do País. A Área Metropolitana de Lisboa e o Algarve são as regiões em que os imigrantes e seus descendentes têm mais visibilidade, mas as vagas migratórias mais recentes apresentam maior dispersão geográfica, podendo dizer-se que a sua influência se faz sentir em todo o território nacional. As migrações internacionais produzem efeitos regionalmente diferenciados em função das características dos imigrantes e dos territórios onde se fixam. Este texto procura aprofundar a reflexão em torno dos impactes da imigração nas dinâmicas de transformação socioespacial do País, em distintos contextos territoriais e escalas geográficas, bem como do papel das políticas urbanas e do planeamento e ordenamento do território, nos processos de integração dos imigrantes e na coesão social e territorial, para, finalmente, propor um conjunto de recomendações em dois domínios fundamentais: 1) Gestão dos fluxos migratórios articulada com as estratégias de desenvolvimento regional e o ordenamento do território nacional; 2) Planeamento urbanístico e integração dos imigrantes nas áreas metropolitanas. A discussão que aqui se apresenta incorpora as conclusões de dois workshops, que tiveram lugar na Fundação Calouste Gulbenkian, a 30 de Maio e 14 de Setembro de 2006 1, e está organizada em cinco pontos fundamentais. No primeiro, analisam-se os novos mapas da imigração para Portugal, procurando relacioná-los com os padrões de implantação territorial das vagas migratórias mais antigas e as dinâmicas de desenvolvimento das regiões portuguesas. No segundo, sintetizam-se as tendências de evolução demográfica e do envelhecimento populacional que se projectam para as próximas décadas, com base em diferentes cenários migratórios. O terceiro, constitui uma reflexão em torno das perspectivas de evolução da imigração para Portugal, em diferentes contextos espaciais, no Continente e nas Regiões Autónomas. O quarto, aborda a relação entre imigração e fragmentação espacial de base étnica na Área Metropolitana de Lisboa. Finalmente, apresentam-se algumas conclusões e recomendações de política, na perspectiva de uma melhor articulação da regulação dos fluxos migratórios com uma estratégia de desenvolvimento regional mais equilibrado e de políticas de integração ajustadas às especificidades de cada território. 1 A relatora agradece a colaboração de todos os participantes nos workshops (indicados no final do capítulo), cujos contributos foram fundamentais para a redacção deste texto. 1

1. Padrões espaciais da imigração em Portugal: da polarização urbanometropolitana às novas vagas para áreas rurais A geografia da imigração para Portugal está a mudar. Todavia, o padrão espacial da distribuição da população de nacionalidade estrangeira caracteriza-se ainda por uma forte polarização das áreas metropolitanas de Lisboa e Porto, particularmente da primeira, e do Algarve. No final de 2005, os distritos de Lisboa, Setúbal, Faro e Porto concentravam 75% do stock de imigrantes documentados registados em Portugal. Fora destas áreas, salientam-se ainda os restantes distritos litorais do território do continente (Aveiro, Coimbra, Braga e Leiria) e as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira (Figura 1). No interior do País, a presença de estrangeiros é ainda relativamente escassa, apesar de, nos anos mais recentes, se terem registado taxas de crescimento relativamente elevadas, nomeadamente da nova vaga de imigrantes provenientes da Europa de Leste. Figura 1 Stock de população estrangeira em 2005 (soma das autorizações de residência a 31 de Dezembro de 2005 e das autorizações de permanência concedidas entre 2001 e 2004) O elevado crescimento da imigração para Portugal, observado a partir de meados dos anos 90, afectou de forma desigual as distintas regiões do País. Embora seja difícil quantificar o volume total de imigrantes que se estabeleceram em Portugal a partir dessa época, dado que muitos deles permanecem indocumentados, a taxa de crescimento dos stocks regionais de população estrangeira, em situação regular entre 1994 e 2005 (Figura 2), permitiu concluir que: 2

no conjunto do País, verificou-se um aumento de 193%; o Ribatejo (distrito de Santarém) registou a maior taxa de crescimento médio anual; os territórios rurais das regiões do interior, com destaque para o Alentejo e a Beira Interior, tiveram crescimentos médios anuais bastante superiores ao total nacional; na Área Metropolitana de Lisboa (distritos de Lisboa e Setúbal) e nos Açores o crescimento foi inferior ao do conjunto do País; o Norte, Litoral e Interior, o Centro Litoral, Trás-os-Montes e o Algarve aproximam-se da média nacional, embora com ligeiros desvios positivos. Figura 2 Taxa de variação do stock de população estrangeira em situação legal (1994-2005) (Considerou-se a taxa de variação entre o número de autorizações de residência em 1994 e a soma das autorizações de residência em 2005 com as autorizações de permanência concedidas entre 2001 e 2004) 1600,0 1400,0 1200,0 1000,0 % 800,0 600,0 400,0 200,0 0,0 Norte Interior Centro Interior Ribatejo Centro Litoral Alentejo Norte Litoral Lisboa e Setúbal Algarve Açores Madeira Portugal Fonte: SEF, com tratamento próprio. A comparação da distribuição, por distritos, dos estrangeiros com autorização de residência a 31 de Dezembro de 2004 e do valor acumulado dos que obtiveram uma autorização de permanência entre 2001 e 2004 (figuras 3 e 4) confirma a diminuição da concentração na Área Metropolitana de Lisboa e uma maior dispersão pelo território nacional dos imigrantes da vaga mais recente, nomeadamente nos distritos do Porto, Braga, Aveiro, Viseu, Coimbra, Leiria, Santarém, Évora e nas regiões insulares. Este padrão acompanha as oportunidades de emprego criadas pela dinâmica de modernização de algumas cidades médias, como Évora, Castelo Branco, Viseu, por grandes investimentos no sector das obras públicas (Porto 2001, construção de infraestruturas desportivas para o Campeonato Europeu de Futebol de 2004, autoestradas, barragem do Alqueva, etc.), quer pela procura de trabalhadores por alguns ramos industriais intensivos em mão-de-obra, como sejam a indústria têxtil, do vestuário e do calçado, ou da agricultura, em regiões onde a oferta de mão-de-obra nacional é manifestamente insuficiente, devido ao envelhecimento da população e à 3

deslocação dos activos mais jovens para profissões melhor remuneradas e socialmente mais valorizadas, ou mesmo para outras regiões, dentro e fora do País, com mais oportunidades de emprego e valorização profissional e melhores condições de vida. Figura 3 - População estrangeira com autorização de residência em Portugal a 31 de Dezembro de 2004 Figura 4 Autorizações de permanência concedidas a cidadãos estrangeiros entre 2001 e 2004 Uma observação desagregada, segundo as origens dos grupos mais numerosos, indica que, a metropolização das migrações internacionais para Portugal, é particularmente evidente no caso dos nacionais dos PALOP. No final de 2005, o stock correspondente aos distritos de Lisboa e Setúbal ascendia a 84,1% do total nacional. (Figura 5). Tratando-se de uma migração de natureza laboral, com baixos níveis de qualificação escolar e profissional, estruturada a partir de redes de conhecimento interpessoal, compreende-se facilmente que se concentre na Área Metropolitana de Lisboa e nas regiões urbanas onde se pode encontrar trabalho com maior facilidade, nomeadamente na construção civil e nos serviços mais desqualificados, como sejam as limpezas industriais e as domésticas. Deste modo, as concentrações pontuais que se registam, fora das regiões de Lisboa, Algarve e Sines, estão normalmente associadas à existência de obras públicas de grande envergadura. Os imigrantes do Brasil constituem, actualmente, a maior comunidade estrangeira e continuam a chegar, disseminando-se por todo o território do Continente e das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira. Comparativamente aos africanos dos PALOP, salienta-se uma distribuição geográfica muito menos concentrada na Área Metropolitana de Lisboa e uma maior representação relativa no Norte Litoral (sobretudo na Área Metropolitana do Porto) do que no Algarve, reflectindo possivelmente, um conhecimento, real ou mítico, dessas áreas, associado à importância passada da emigração portuguesa para o Brasil originária dessas regiões (Fig. 6). 4

No geral, apresentam um padrão espacial bastante próximo do da população portuguesa. O coeficiente de correlação com o número total de habitantes em cada concelho, em 2001 (+ 0,83), indica que cerca de 70% da variância do número de brasileiros, registados pelo Recenseamento de 2001 é explicada pelo total da população de cada município, enquanto que o valor equivalente para os africanos dos PALOP é ligeiramente inferior a 45%. Se excluirmos os concelhos da Área Metropolitana de Lisboa, para retirar o efeito da concentração dos imigrantes nessa região, verifica-se, para ambos os grupos, um ligeiro aumento da correlação com a estrutura do povoamento do território de Portugal Continental (Quadro 1). Figura 5 Stock de estrangeiros, nacionais dos PALOP, em 2005 (Soma das autorizações de residência a 31 de Dezembro de 2005 e das autorizações de permanência concedidas entre 2001 e 2004) Figura 6 Stock de estrangeiros, nacionais do Brasil, em 2005 (Soma das autorizações de residência a 31 de Dezembro de 2005 e das autorizações de permanência concedidas entre 2001 e 2004) Quadro 1 Coeficientes de correlação de Pearson, entre o número de habitantes de nacionalidade estrangeira e a população residente total, nos concelhos de Portugal Continental, em 2001 Universo de análise População estrangeira total Países de nacionalidade EU Outros países da Europa PALOP Brasil Concelhos de Portugal Continental 0,80 0,72 0,72 0,67 0,83 Concelhos de Portugal Continental, excepto os da Grande Lisboa e da Península de Setúbal 0,71 0,55 0,39 0,70 0,85 5

Fonte: INE, Censos, 2001, com tratamento próprio. A imigração de países-membros da União Europeia tem a particularidade de incluir muitos reformados, que começaram a instalar-se em Portugal a partir de finais dos anos 70, atraídos sobretudo pela amenidade do clima algarvio e madeirense, durante o Inverno, mas também pelas diferenças de custo de vida relativamente aos países de origem e às boas oportunidades de valorização de investimento no sector imobiliário (King; Warnes e Williams, 2000). Em resultado desta situação, o número dos residentes no Algarve aproxima-se dos que habitam na Área Metropolitana de Lisboa (Figura 7). A presença de cidadãos comunitários (sobretudo ingleses, alemães, espanhóis e franceses) na Área Metropolitana do Porto e nos territórios industriais do Noroeste radica na tradição do investimento estrangeiro na região nos três sectores mais importantes da estrutura industrial da área: fileira agro-alimentar, sector têxtil, vestuário e calçado e indústrias electromecânicas. A expansão recente do comércio, dos serviços de apoio à produção e do turismo tem sido acompanhada pela atracção de profissionais altamente qualificados e de quadros superiores de empresas de capital europeu, com destaque para os de origem espanhola, à medida que se reforçam as relações económicas com a Galiza. Por isso, a região do Noroeste do País constitui o terceiro pólo de concentração mais importante dos imigrantes originários de Estados-membros da União Europeia. Na Figura 7 destaca-se ainda um núcleo significativo de imigrantes comunitários no distrito de Coimbra. Figura 7 Número de estrangeiros nacionais de países da União Europeia 25, com autorização de residência em Portugal (2005) Figura 8 Stock de estrangeiros, nacionais de países da Europa Central e Oriental em 2005 (Soma das autorizações de residência a 31 de Dezembro de 2005 e das autorizações de permanência concedidas entre 2001 e 2004) Numa análise espacial mais desagregada, observa-se também uma relação positiva forte com a distribuição concelhia da população portuguesa (+ 0,70). Todavia, se 6

excluirmos a Área Metropolitana de Lisboa, a relação é bastante mais fraca (+ 0,55), devido ao efeito da sobre-representação no Algarve. Os Europeus de Leste apresentam um padrão de implantação territorial com características distintas dos grupos analisados antes, particularmente dos africanos e dos brasileiros (Figura 8). A concentração na Área Metropolitana de Lisboa e no Algarve é semelhante à dos cidadãos comunitários. Todavia, estão bastante mais dispersos pelo território nacional, destacando-se uma forte implantação nos espaços adjacentes às aglomerações urbanas de Lisboa, do Ribatejo e do Oeste, bem como nas zonas industriais do Norte e do Centro Litoral, nas áreas rurais do Alentejo e nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira. De salientar ainda que, fora da Área Metropolitana de Lisboa, o padrão de distribuição geográfica dos imigrantes da Europa Central e Oriental é, de todos os grupos analisados, o que mais se afasta do da população portuguesa (o coeficiente de correlação é de apenas + 0,39). Em síntese, podemos concluir que o sistema de povoamento e a rede urbana têm um efeito estruturante fundamental da distribuição geográfica dos habitantes de nacionalidade estrangeira, verificando-se uma forte correlação positiva com a população residente em cada concelho (Quadro 1). Embora esta tendência seja comum aos grupos nacionais mais numerosos, observam-se algumas diferenças que importa referir: Os brasileiros são os que mais se aproximam da distribuição concelhia da população portuguesa; Os africanos dos PALOP apresentam o maior grau de polarização na Área Metropolitana de Lisboa; As assimetrias no padrão de povoamento e implantação territorial das distintas comunidades acentuam-se no território do Continente, fora da aglomeração urbana de Lisboa; Os imigrantes originários da Europa de Leste são os que apresentam um padrão geográfico mais disperso pelo território nacional, tendo um peso muito superior ao do conjunto da população residente no Ribatejo, no Alentejo e na Região do Oeste; Os cidadãos da UE destacam-se dos restantes, pela grande concentração no Algarve. 1. A questão demográfica envelhecimento, despovoamento e migrações de substituição Nos últimos 30 anos, a evolução demográfica portuguesa registou um processo de convergência com a média da União Europeia. Os efeitos conjugados da diminuição da fecundidade, para níveis muito inferiores ao necessário para assegurar a substituição das gerações 2, e do aumento da esperança média de vida à nascença reflectiram-se no envelhecimento demográfico da população. Por sua vez, a urbanização e a persistência de saldos migratórios negativos em vastas áreas do território nacional, nomeadamente do interior norte e centro, do Alentejo e da serra 2 O que equivaleria a 1,4 filhos por mulher em idade fértil em 2005, sendo que o necessário para assegurar a substituição das gerações é 2,1. 7

algarvia e ainda nalguns concelhos das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, concorreram também para a persistência do declínio demográfico dessas regiões, acentuando o risco de despovoamento de algumas delas. Todavia, nos anos 90 do século passado, Portugal inverteu a sua posição de país exportador de mão-de-obra para os países desenvolvidos da Europa Ocidental, registando, entre 1991 e 2001, um saldo migratório de 404 747 habitantes. Esta tendência manteve-se nos anos subsequentes, verificando-se que, entre 1995 e 2003, a taxa anual de saldo migratório foi sempre superior à média da EU 25, embora, a partir de 2002, se tivesse iniciado uma quebra na entrada de novos imigrantes e, consequentemente, nas taxas de saldo migratório anuais (Figura 9). Figura 9 Evolução comparada das taxas de saldo migratório anuais, em Portugal e na EU 25 (1995-2005) 8,0 7,0 Saldo mig./1000 hab. 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 PT EU 25 0,0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Fonte: EUROSTAT, com tratamento próprio. Deste modo, a partir de meados da década de 90, a população residente em Portugal tem aumentado a um ritmo superior à média da UE 25 3. No entanto, como se pode observar na Figura 10, em 2003, começou a declinar, registando-se em 2004 e 2005 valores inferiores à média da União Europeia. As projecções da população residente em Portugal no horizonte 2000-2050, efectuadas por diversos autores 4, apontam para uma tendência de declínio populacional e de continuado envelhecimento demográfico. A previsão global para o País, em 2050, dos três cenários considerados pelo INE, variava entre 7,5 e 10 milhões de habitantes, o que equivale a uma diminuição entre 3,2% e 27,9%, relativamente à população de 2001. 3 Entre 1995 e 2005, a taxa de crescimento da população residente em Portugal e na EU 25 foi, respectivamente, de 5,0 % e 4,4%. 4 INE, 2004; Abreu, 2006; PNPOT, 2006 ; Johansson e Rauhut (2005). 8

Figura 10 Evolução comparada das taxas de variação anual da população em Portugal e na EU 25 (1998-2005) (%) taxa de variação anual da pop. (%) 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Anos PT EU 25 Fonte: EUROSTAT, com tratamento próprio. O Centro de Estudos Geográficos da Universidade de Lisboa, num estudo efectuado para a European Spatial Planning Observation Network (ESPON), conclui que, a manterem-se as tendências demográficas actuais, num cenário sem migrações, a população de Portugal Continental perderia 1,8 milhões de habitantes na primeira metade do século XXI, ou seja, uma quebra de - 18,4% e uma taxa de diminuição anual de - 0,4%. Se se mantiverem as taxas migratórias, observadas entre 1995 e 2000, a população do Continente crescerá de forma continuada e sustentada em pouco mais de 1,6 milhões de habitantes (15,4%), passando de 9 869 343, em 2000, para cerca de 11,5 milhões, em 2050. Todavia, a percentagem de jovens (menos de 25 anos) diminui ligeiramente, de 30,0% em 2000 para 26,5% em 2050. No mesmo período, o número de idosos aumentará mais de um milhão e o seu peso na população total evoluirá de 16,5% para 23,4%. A sustentabilidade do modelo de crescimento demográfico reside na imigração, que atingirá um total de 2,8 milhões de pessoas, numa média anual de 57 milhares. Para se manter a população em idade activa (15 aos 64 anos) existente em 2000, os mesmos autores concluem que seria necessário um fluxo de cerca de 50 000 imigrantes por ano, observando-se um crescimento demográfico de 10% até 2050. A construção de modelos de projecção demográfica que consideram pequenos diferenciais entre o crescimento económico e a produtividade permitiu ainda verificar que a variação da produtividade tem um impacte reduzido na evolução dos stocks populacionais. Para um crescimento anual da produtividade, de 1% ao ano, a população do Continente aumentará também de forma continuada em mais de 1,1 milhão de habitantes, atingindo cerca de 11 milhões em 2050. Este modelo também tem por base a imigração, com um valor total, no período em análise, de 2 392 576 e uma média anual de 47 900, ou seja, apenas ligeiramente inferior à do cenário anterior. A validade das projecções demográficas depende sempre da verificação dos pressupostos em que assentam. Apesar disso, não se prevendo grandes rupturas nas tendências de evolução das componentes do crescimento natural da população (natalidade e mortalidade), parece não haver dúvidas que, mesmo num cenário de fraco crescimento do emprego, será necessário recorrer à imigração para suprir o 9

défice de população em idade activa e reduzir o risco de declínio da população do País e o despovoamento das áreas rurais menos desenvolvidas. De qualquer modo, a imigração não permitirá, por si só, resolver o problema do envelhecimento demográfico, porque os imigrantes também envelhecem e, com o tempo, o seu comportamento natural tende a convergir com a sociedade de acolhimento. Assim, a imigração contribuirá apenas para uma parte da solução. Estes cenários demográficos têm expressões regionais e locais muito contrastadas. Segundo cálculos efectuados por Diogo Abreu (Abreu, 2006), num modelo sem migrações (Modelo A), o declínio da população estende-se a todo o território do Continente, com excepção do vale do Tâmega. As maiores perdas ocorrem nas regiões interiores, nomeadamente na Beira Interior Sul (- 41%) e no Pinhal Interior Sul (- 46%). As Áreas Metropolitanas de Lisboa e do Porto e os seus prolongamentos, para os territórios vizinhos, experimentam decréscimos menos acentuados do que o resto do país (Figura 11). No Modelo B (tendências demográficas actuais e migração necessária para manter a força de trabalho), verifica-se, como já referimos, um crescimento moderado e sustentado da população de Portugal Continental. Todavia, permanecem fortes diferenciações regionais, nomeadamente entre o litoral e o interior e as áreas rurais e urbanas. As regiões que se reforçam são as mais dinâmicas economicamente, com destaque para as duas áreas metropolitanas, o Norte e Centro Litoral e o Algarve. No interior salienta-se ainda a Cova da Beira, com uma taxa de crescimento de 5,6%. Pelo contrário, as perdas mais sensíveis observam-se nas sub-regiões do interior centro e do Alentejo, norte e sul (Figura 12). Este exercício prospectivo permite concluir que, a longo prazo, o dinamismo económico do País vai depender fundamentalmente dos ganhos de produtividade, dado que a tendência para o aumento do envelhecimento demográfico não permite a manutenção de um modelo de crescimento assente na utilização extensiva de mãode-obra. Efectivamente, mesmo num cenário em que o crescimento do PIB fosse igual ao da produtividade, o que significa que, em 2050, se manteria a população activa existente em 2000, seria necessário atrair cerca de 50 000 imigrantes por ano. Deste modo, a sustentação do crescimento económico, através de ganhos elevados de produtividade, terá, como consequência, a curto e a médio prazo, que algumas regiões se confrontem com excedentes de mão-de-obra, continuando, por isso, a manter-se a tendência para a saída de população em idade activa para as regiões de maior crescimento económico e para o estrangeiro. Neste contexto, a política de imigração, conjugada com a estratégia nacional de desenvolvimento e ordenamento do território, afigura-se um instrumento essencial para controlar o despovoamento de vastas áreas do interior do País, com fortes debilidades nos planos demográfico e económico, e também o crescimento do desemprego nas regiões em que a reestruturação de sectores industriais intensivos em mão-de-obra e fortemente expostos à concorrência internacional pode conduzir à mortalidade das empresas menos produtivas e, consequentemente, ao aumento do número de desempregados. 10

Figura 11 Taxa de variação da população (2000-2050), num cenário sem migrações (Modelo A) Figura 12 Taxa de variação da população (2000-2050), necessária para se manter a população em idade activa (Modelo B) Fonte: Abreu, 2006. Numerosos municípios do Norte, do Centro Interior do País e do Alentejo são particularmente sensíveis à primeira situação atrás descrita, enquanto a segunda se ajusta, sobretudo, ao perfil do Norte Litoral e, de certa forma, à Área Metropolitana do Porto e de alguns territórios industriais do Centro Litoral. O quadro de referência demográfico e económico, atrás exposto, aponta para uma relativa estabilização, ao nível dos grandes conjuntos regionais, da distribuição geográfica da população e do valor acrescentado bruto (VAB). As disparidades na ocupação do território tenderão, por isso, a acentuar-se dentro de cada região, nomeadamente, entre as áreas rurais e os centros urbanos. Neste contexto, importa discutir o papel da imigração na reconfiguração das novas paisagens económicas e demográficas das regiões portuguesas e o papel das políticas, centrais e locais, na construção dos mapas da imigração para Portugal, num horizonte temporal de médio e longo prazo. 2. Imigração e desenvolvimento regional: perspectivas e orientações de política A partir de incidência da imigração, estrutura de povoamento, dinâmica demográfica, nível de desenvolvimento e características da base económica regional, por razões de facilidade analítica, definiram-se seis conjuntos espaciais que vão servir de base à discussão do papel das políticas regionais e locais de atracção e integração de imigrantes, nas estratégias de desenvolvimento e ordenamento do território nacional: 11

Áreas rurais em risco de despovoamento e cidades médias das regiões do interior; Área Metropolitana do Porto e territórios industriais do Noroeste e do Centro Litoral; Algarve; Região de Lisboa (Área Metropolitana e territórios adjacentes do Ribatejo e Oeste); Região Autónoma dos Açores; Região Autónoma da Madeira. 2.1. Áreas rurais em risco de despovoamento e cidades médias das regiões do interior Tendencialmente, o envelhecimento da população e o desaparecimento dos lugares mais pequenos e dotados de menor acessibilidade aos centros urbanos mais importantes vai acentuar-se muito nos próximos anos. Embora, a uma escala territorial mais alargada, o despovoamento das regiões do interior possa ser um pouco retardado pelo regresso de alguns reformados (de Lisboa e do estrangeiro), com o tempo, o crescimento da população muito idosa faz aumentar a procura de serviços de saúde e de cuidados especiais que só podem ser satisfeitos nas sedes de concelho ou em localidades de maior dimensão. A capacidade produtiva local é muito baixa e pouco diversificada; por conseguinte, os mercados locais de emprego têm pouco poder para atrair imigrantes e mesmo para reter alguns dos que aí se fixaram a partir do final dos anos 90. Deste modo, como vimos anteriormente, os imigrantes tendem a estabelecer-se nos concelhos com maior número de habitantes e maior dinamismo económico, seguindo padrões de mobilidade geográfica convergentes com os da população autóctone. Parece, por isso, aconselhável que os espaços do interior sejam objecto de medidas de incentivo à criação de pequenas e médias empresas que não reproduzam a estrutura empresarial anterior (aproveitando nichos de mercado emergente, como sejam a prestação de serviços de apoio à população idosa, o desenvolvimento de actividades industriais e de serviços, numa lógica de cluster que permita a valorização dos recursos locais), acessíveis, em bases iguais, aos imigrantes e aos cidadãos nacionais. Além disso, tendo em conta que são bastante numerosos os concelhos em que os imigrantes têm qualificações muito superiores à média da população residente, sobretudo nas áreas onde há mais imigrantes de Leste, é fundamental criar mecanismos facilitadores da aprendizagem da língua portuguesa e do reconhecimento das habilitações escolares e competências profissionais dos trabalhadores estrangeiros. Assim, a imigração poderá potenciar ganhos de produtividade associada a uma maior qualificação da força de trabalho e ao aumento da capacidade de inovação, contribuindo para viabilizar a estratégia de qualificação dos ambientes e tecidos produtivos locais, apontada no PNPOT. Outra área de intervenção importante prende-se com a concessão de incentivos à reunificação familiar e à mudança das condições institucionais de estabelecimento de residência em Portugal, nomeadamente no que se refere a períodos da concessão das autorizações de residência e condições para a sua renovação, acesso ao crédito para a criação de empresas ou para a aquisição de casa própria, ou outras formas de acesso à propriedade privada. 12

PADRÃO TERRITORIAL DA IMIGRAÇÃO NO ALENTEJO Predomínio de uma forte relação entre imigração e a estrutura do povoamento e da rede urbana: Os 15 concelhos com mais população, em 2001, concentravam 43,6 % do total de residentes e 72,3% da população de nacionalidade estrangeira que residia na região; O coeficiente de correlação entre o peso percentual da população total residente em cada concelho e dos habitantes de nacionalidade estrangeira, relativamente ao total do Alentejo, é de + 0,74. Apesar disso, áreas com elevado peso do emprego agrícola, em sectores intensivos em mão-de-obra, como Odemira, Grândola ou Reguengos de Monsaraz, registam também um número considerável de imigrantes. Há também concelhos de pequena dimensão demográfica que têm uma percentagem de imigrantes superior à que seria de esperar face à sua população residente (Mourão, Alvito, Ourique, Castro Verde, Almodôvar ), devido à escassez de mão-de-obra para a agricultura e a construção civil. Contudo, a redução do emprego na construção civil, após a conclusão da barragem do Alqueva e das novas infra-estruturas de transporte, não permite a fixação desses imigrantes e, por conseguinte, muitos já abandonaram a região ou estabeleceramse nas cidades. «Os imigrantes fazem falta. Seria bom que trouxessem as famílias. Mas estão a surgir dificuldades. Na construção há agora menos oportunidades de trabalho. Alguns começam a não ter trabalho e estão a pensar em ir embora, apesar de gostarem de cá estar. Aqui os patrões estão contentes com os imigrantes. São calmos, pacientes e fazem o que lhes mandam.» Presidente de uma junta de freguesia do concelho de Reguengos de Monsaraz, 2004.. O fortalecimento do sistema urbano, para ganhar escala, criar mercados de trabalho dinâmicos e reforçar a atracção de populações, afigura-se essencial para uma revitalização e uma reestruturação da base económica de cada sub-região orientada para actividades de maior valor acrescentado, dado que a continuidade de um modelo de crescimento assente na utilização extensiva de mão-de-obra é insustentável a médio e longo prazo. Compreende-se, deste modo, o fracasso de iniciativas locais isoladas de atracção de imigrantes, como aconteceu em Vila de Rei, ou a incapacidade de fixar os trabalhadores estrangeiros no sector da construção civil, sobretudo os mais qualificados, à medida que vão sendo concluídos os grandes projectos de obras públicas, financiados, em grande medida, com os fundos estruturais comunitários. As estratégias de atracção de imigrantes implicam uma conjugação de esforços do poder local, dos agentes económicos e da sociedade civil na identificação das actividades que não conseguem satisfazer localmente as suas necessidades de mãode-obra, no desenvolvimento de estratégias colectivas de recrutamento de trabalhadores estrangeiros, através dos mecanismos legais, e na criação de condições facilitadoras do acolhimento e da integração dos imigrantes e das suas famílias. Importa também ter presente que o carácter sazonal de muitas actividades com escassez de mão-de-obra, como sejam a agricultura, a construção civil e o turismo, num quadro em que as facilidades de transportes e comunicações permitem uma maior mobilidade da força de trabalho, induzirá o desenvolvimento de migrações 13

temporárias. Esta nova realidade tem implicações ao nível da relação entre migrações e desenvolvimento nos territórios de origem dos migrantes e aconselha também iniciativas coordenadas das autarquias e dos actores locais para prevenir a imigração irregular e promover a criação de equipamentos e infra-estruturas que permitam responder às necessidades desta população, nomeadamente por via da oferta de habitação adequada por parte das entidades empregadoras e da garantia de acesso ao sistema nacional de saúde e a todos os serviços e instrumentos de protecção social em condições iguais às dos trabalhadores portugueses. 2.2. Norte e Centro Litoral e Área Metropolitana do Porto A Área Metropolitana do Porto (AMP), contrariamente à de Lisboa, só muito recentemente começou a atrair imigrantes laborais. O crescimento da imigração só foi expressivo com a expansão da segunda vaga migratória brasileira e a chegada dos trabalhadores da Europa de Leste, dado que as comunidades africanas, como vimos anteriormente, estão concentradas na região de Lisboa e do Algarve. A AMP, bem como a região do Norte Litoral é uma área de grande dinamismo demográfico, com um modelo de crescimento económico extensivo, assente fundamentalmente em factores de competitividade baseados no baixo custo dos salários. Por conseguinte, o fim do ciclo de grandes obras públicas, depois das intervenções de qualificação urbanística na cidade do Porto, no âmbito da iniciativa Porto Capital Europeia da Cultura, em 2002, do Euro 2004 e a deslocalização industrial para outros países reflectiram-se no crescimento do desemprego regional, sobretudo dos imigrantes, e, por conseguinte, tem-se registado uma diminuição significativa da imigração para a região, a par da saída de muitos imigrantes de Leste e do aumento da emigração da população portuguesa para outros países europeus. A integração europeia e o reforço das relações económicas no Noroeste Peninsular manifestam-se, também, no aumento das migrações semanais, e mesmo diárias, de população que reside no Minho e trabalha na Galiza. Este fenómeno estende-se também a muitos imigrantes de Leste que, tendo autorização de permanência em Portugal e residência oficial no distrito de Braga, durante a semana trabalham em Espanha, onde têm mais facilidade de encontrar emprego, em especial na construção civil. Deste modo, no curto e médio prazo,, o processo de reestruturação económica em curso aconselha uma convergência de esforços para o aumento das taxas de emprego regionais, tanto para os imigrantes como para a população autóctone. Medidas como o reconhecimento de habilitações e competências profissionais, o combate à discriminação de base racial e étnica em contexto de trabalho, o fomento do espírito empreendedor imigrante, bem como o acesso à formação profissional adequada e a esquemas de protecção social equiparados aos dos trabalhadores portugueses são fundamentais para estimular a dinamização da economia da região e prevenir ou atenuar o maior risco de pobreza e exclusão social dos imigrantes em situação de desemprego. 14

2.3. Algarve Com uma população de 395 218 residentes em 2001, no final de 2005, o Algarve tinha mais de 60 000 habitantes estrangeiros documentados, dos quais 21 794 da União Europeia e, cerca de 40 000, oriundos de países terceiros. Por conseguinte, a taxa de imigração (15,7%) é três vezes e meia superior à média nacional. Se excluirmos os cidadãos da UE, dado que muitos dos que residem na região são reformados, o afastamento relativamente ao conjunto do País atenua-se bastante, mas o peso dos estrangeiros não comunitários na população residente total permanece uma vez e meia maior (5,5% e 3,7%, respectivamente). O Algarve foi, ao longo dos anos 90, uma das regiões mais atractivas de Portugal, registando, entre 1991 e 2001, uma taxa de crescimento demográfico de 16%, devida exclusivamente à imigração. A economia do Algarve também cresceu a um ritmo superior à média nacional, mas o aumento do produto regional bruto baseou-se num modelo extensivo de mão-de-obra de baixas qualificação e produtividade. A expansão do turismo e da economia residencial, associada ao aumento da procura de residências secundárias e a uma forte especulação fundiária e imobiliária, tem alimentado um grande dinamismo da construção civil e, consequentemente, criado condições favoráveis para a atracção de mão-de-obra imigrante. Graças a esta conjuntura, o Algarve ainda consegue absorver imigrantes, na hotelaria e na restauração, na construção civil e mesmo na agricultura, sendo os brasileiros os que em maior número continuam a chegar à região. A consolidação do crescimento da população e da economia a um ritmo superior ao do País vai depender do crescimento da produtividade regional, com base na qualificação do cluster turismo/lazer e na atracção de actividades intensivas em conhecimento. Deste modo, a hotelaria e a restauração, os serviços de apoio doméstico (limpeza, manutenção de piscinas e jardins, etc.) e a construção civil, orientada para a qualificação do espaço público e para a renovação e a reabilitação dos centros urbanos e dos equipamentos turísticos, são actividades que, tendencialmente, deverão continuar a oferecer emprego a um elevado número de trabalhadores estrangeiros. A sazonalidade das actividades de turismo e lazer tem implicações numa procura elevada de trabalhadores temporários durante o verão. Deste modo, importa desenvolver estratégias concertadas de recrutamento de imigrantes temporários e de combate ao emprego clandestino de estrangeiros indocumentados. A presença de um elevado número de imigrantes em situação irregular, sobretudo brasileiros, constitui um dos principais problemas sociais da região. Além de estarem mais sujeitos a condições de exploração pelos empregadores, estão desprovidos de todos os mecanismos de protecção social em caso de desemprego, doença, etc. e, consequentemente, apresentam maior risco de pobreza e exclusão social. Para além disso, a competição pelo emprego informal reflecte-se no aumento da conflituosidade entre distintos grupos de imigrantes ou mesmo entre co-étnicos. A par de um maior envolvimento das instituições locais na inventariação dos sectores com maior escassez de mão-de-obra, para uma regulação mais eficaz dos fluxos migratórios para a região, tendo em conta o elevado número de imigrantes e minorias étnicas descendentes de imigrantes residentes no Algarve, as autarquias têm um papel privilegiado a desempenhar no domínio da integração dessa população. O padrão de distribuição geográfica dos cidadãos estrangeiros acompanha o modelo de organização territorial da região, pelo que é no cordão urbano da faixa litoral, de Lagos a Olhão, que se concentra maior número de imigrantes. Assim, é também nestas áreas que têm maior visibilidade os problemas sociais mais graves, 15

nomeadamente nas comunidades de origem étnica africana e nos imigrantes indocumentados das novas vagas migratórias. Os municípios serranos, mais afectados pelo envelhecimento demográfico e com maior risco de despovoamento, têm mercados locais de trabalho muito frágeis, sem grande capacidade para, de forma isolada, conseguirem criar incentivos para a fixação de imigrantes. Deste modo, importa controlar os processos de edificação dispersa, promover a qualificação dos lugares mais importantes, desenvolver formas de cooperação que permitam reforçar as interdependências com os centros urbanos do litoral, conferindo-lhes escala para atrair investimento e criar emprego que permita fixar a população residente e atrair novos moradores, nomeadamente famílias imigrantes. 2.4. Região Autónoma dos Açores A Região Autónoma dos Açores, tradicionalmente um território de emigração, foi também atingida pela vaga migratória mais recente de imigrantes brasileiros e da Europa de Leste, no final dos anos 90 do século passado. Tal como no Continente, trata-se de uma imigração laboral, com uma expressão muito desigual nas diferentes ilhas. Apresenta um padrão de distribuição espacial marcadamente urbano, dado que os imigrantes tendem a concentrar-se nas principais cidades do arquipélago: Ponta Delgada, Angra do Heroísmo e Horta. Os habitantes estrangeiros residentes na Praia da Vitória têm características diferentes, correspondendo aos militares americanos da Base Aérea das Lajes. A atracção de imigrantes para as ilhas do Faial e do Pico está relacionada com as oportunidades de emprego na construção civil, criadas pela reconstrução do parque habitacional, destruído por um sismo que ocorreu em Julho de 1998. Actualmente, essas obras estão quase concluídas e, por conseguinte, os imigrantes tenderão a deslocar-se para outras ilhas, sobretudo para São Miguel, onde vão localizar-se os maiores investimentos públicos nos próximos anos e, posteriormente, pelo processo de ampliação da pista do aeroporto e construção da nova aerogare. À semelhança do que se verifica em Portugal Continental, nas regiões rurais do Norte e Centro Interior e no Alentejo, no curto prazo, os mercados locais de emprego dos Açores, sobretudo das ilhas menos povoadas, findo o ciclo das grandes obras públicas e a reconstrução das localidades afectadas pelo último terramoto, não terão capacidade para absorver a chegada de trabalhadores estrangeiros e é provável que o aumento do desemprego (não só entre imigrantes) se reflicta no crescimento da emigração (migrações de retorno à origem, regresso ao Continente, re-emigração para outro destino e retoma da emigração de portugueses. Esta tendência é confirmada pelo declínio, a partir de 2003, do stock de imigrantes documentados registados na região (Figura 13). A recente onda de imigração para os Açores e, em parte, para o Continente, a que se assistiu na transição do milénio não é um sinal de dinamismo económico, assente em actividades exportadoras de elevado valor acrescentado. Pelo contrário, trata-se, em larga medida, de uma situação conjuntural de crescimento da procura de emprego alimentado por transferências públicas, canalizadas através de investimentos na construção de equipamentos e infra-estruturas, financiadas pelos fundos estruturais comunitários e pelo aumento do consumo privado sustentado pela expansão do emprego no sector público e pelas remessas dos emigrantes. Deste modo, a imigração não produzirá um grande efeito no padrão de organização do território da região, dado que os imigrantes tenderão a acompanhar a tendência de evolução do 16

povoamento e do sistema urbano regional. Apesar disso, os efeitos da imigração estendem-se a todas as ilhas e sentem-se com mais intensidade em áreas de baixa densidade demográfica, mais envelhecidas, e com tendência para o declínio demográfico. Figura 13 Evolução do stock de estrangeiros documentados registados na Região Autónoma dos Açores (soma das autorizações de residência e das autorizações de permanência em 2001-2005) * 8400 8200 8000 N º d e e s tr. 7800 7600 7400 7200 7000 6800 2001 2002 2003 2004 2005 * Inclui os militares americanos estacionados na Base das Lajes. Fonte: Pires, 2006. Em 2005, o peso da população estrangeira com autorização de residência no total de habitantes de cada ilha (excluindo os militares americanos) atingia os valores mais elevados no Corvo, no Faial, nas Flores e no Pico (Quadro 2). Numa análise por concelhos, observa-se ainda que as taxas de imigração superiores à média da região (1,14%) se registam nos seguintes municípios: Lajes das Flores, Corvo, Horta, Madalena e São Roque do Pico, Santa Cruz das Flores, Lajes do Pico e Vila do Porto (Santa Maria) (Figura 14). Quadro 2 Estrangeiros com autorização de residência na Região Autónoma dos Açores (2005) (Excepto o contingente militar dos EUA) Santa Maria São Miguel Terceira Graciosa São Jorge Pico Faial Flores Corvo Total Pop. estrang (2005) 68 1 142 484 52 82 301 496 109 14 2748 Pop. res. total (2001) % Estrangeiros na população residente Fonte: Pires, 2006. 5 578 131 609 55 833 4 780 9 674 14 806 15 063 3 995 425 24 1763 1,22 0,87 0,87 1,09 0,85 2,03 3,29 2,73 3,29 1,14 17

Figura 14 Número de estrangeiros com autorização de residência por 100 habitantes (2005) A origem geográfica dos imigrantes residentes nos Açores apresenta algumas particularidades resultantes da emigração da população açoriana para os Estados Unidos da América e para o Canadá, verificando-se que um pouco mais de um quarto dos estrangeiros documentados 5 registados pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras no final de 2005 são cidadãos nacionais desses países. A comunidade cabo-verdiana é a mais numerosa, a seguir à dos americanos, e tem uma presença já consolidada no arquipélago, sobretudo no sector da pesca, havendo também um grupo importante que adquiriu a nacionalidade portuguesa. Os europeus de Leste e os brasileiros começaram a chegar ao arquipélago mais tarde; mas, enquanto os segundos, tal como os cidadãos dos PALOP, se têm mantido, o volume dos trabalhadores da Europa de Leste está a diminuir. Estas assimetrias são devidas a diferenças nos projectos migratórios de cada comunidade e no processo migratório para os Açores: os imigrantes da Europa Central e Oriental, com qualificações escolares e competências profissionais mais elevadas, em regra encaram a migração como temporária, vindo com a intenção de regressar à origem ou de emigrar para um destino alternativo, com perspectivas de melhores condições de trabalho e de mobilidade profissional ascendente. São também frequentes os casos de regresso ao Continente, sobretudo porque a imigração para os Açores, nomeadamente a dos anos mais recentes, foi feita a partir do Continente, no quadro de empresas de construção civil de dimensão nacional que adjudicaram obras nos Açores. 5 Soma das autorizações de residência e de permanência. 18

2.5. Região Autónoma da Madeira O número de imigrantes documentados registados na Região Autónoma da Madeira, contrariamente ao que se passa nos Açores, tem tido um aumento continuado desde 1999, sendo apenas de assinalar um abrandamento na taxa de crescimento de 2004 para 2005 (Figura 15). O fluxo imigratório mais recente é maioritariamente constituído por europeus de Leste, representando este grupo cerca de 70% das autorizações de permanência concedidas entre 2001 e 2004. Entre os restantes destacam-se os brasileiros (13%) e os originários da África, a sul do Sara, nomeadamente da Guiné- Bissau e da Guiné Conacri. Tal como na Região Autónoma dos Açores, o surto migratório da Europa Central e Oriental está relacionado com o crescimento do emprego na construção civil, nas grandes empreitadas de construção de vias de comunicação, equipamentos públicos e empreendimentos turísticos. Por isso, findo esse ciclo de grandes obras públicas, a falta de oportunidades de emprego não permite que essa corrente se mantenha. Segundo a Associação dos Ucranianos na Madeira, cerca de metade dos imigrantes de Leste já terão deixado a região: alguns voltaram ao Continente, outros regressaram à origem e, a maior parte, emigrou para Espanha. Os brasileiros, pela proximidade cultural e pelo domínio da língua portuguesa, têm mais facilidade de encontrar trabalho na hotelaria e na restauração e, por conseguinte, estão disseminados por todo o território, embora a maioria resida e trabalhe no Funchal. Figura 15 Evolução do stock de estrangeiros documentados registados na Região Autónoma da Madeira (soma das autorizações de residência em 2005 e das autorizações de permanência em 2001-2004) * 10 000 8 000 Nº AR+AP 6 000 4 000 2 000 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Fonte: INE e SEF, com tratamento próprio. No final de 2005, a seguir aos cidadãos comunitários, que representam mais de metade dos estrangeiros com autorização de residência na Região Autónoma da Madeira, os brasileiros eram a comunidade mais numerosa. Para além destes grupos, os venezuelanos, com 390 títulos de residência, e os guineenses (da Guiné-Bissau), com 140, são os mais representativos e com uma presença mais consolidada no arquipélago: os primeiros pelas ligações familiares a emigrantes madeirenses 19

regressados da Venezuela e os segundos pelas redes sociais desenvolvidas a partir de um núcleo pioneiro que se estabeleceu no Funchal após a descolonização e cujos membros e respectivos descendentes já adquiriram a nacionalidade portuguesa. O padrão de distribuição geográfica dos estrangeiros acompanha o da população portuguesa, salientando-se a hiperconcentração no Funchal, com perto de metade do total, e nos concelhos mais populosos da ilha: Câmara de Lobos, Santa Cruz e Machico que, em conjunto com o Funchal, representam 80% dos imigrantes residentes à data do Recenseamento da População de 2001. Tendo em conta que a Madeira tem uma população bastante jovem e uma densidade populacional mais de duas vezes e meia superior à do Continente, não são previsíveis, a curto e a médio prazo, grandes carências de mão-de-obra. No entanto, para além da persistência do retorno de alguns emigrantes madeirenses e seus descendentes, graças à sua posição geográfica entre a África e a Europa e ao facto de ser um destino de turismo internacional consolidado, é possível que a Madeira continue a atrair imigrantes, nomeadamente brasileiros e africanos. A crescente dificuldade em encontrar emprego no mercado legal aumenta o desemprego e a vulnerabilidade dos trabalhadores estrangeiros, perante situações de exploração por parte dos empregadores, sendo frequentes os casos de salários inferiores aos dos trabalhadores portugueses, que exercem a mesma actividade, e outras formas de exclusão diferencial. Além disso, num cenário de recessão ou fraco crescimento económico, como o actual, a imigração implica riscos, nomeadamente de dumping salarial e, eventualmente, de aumento do desemprego e da precariedade do trabalho nos sectores que empregam mais mão-de-obra imigrada. O aumento do desemprego, após a conclusão das grandes obras públicas na região, colocou muitos imigrantes em situação de pobreza extrema, pelo que, actualmente, a maioria dos beneficiários da Sociedade Protectora dos Pobres, no Funchal, vulgarmente conhecida por «sopa do Cardoso», é constituída por imigrantes. Deste modo, além de respostas sociais para as situações de maior carência, os organismos públicos, regionais e locais, os sindicatos, as associações de imigrantes, as instituições religiosas e as ONG têm um papel importante a desempenhar no combate a todas as formas de discriminação e exploração no mercado de trabalho, denunciando os infractores e prestando apoio às vítimas, dado que a privação de emprego e o trabalho em condições irregulares constituem o maior obstáculo, à integração dos imigrantes na Madeira, e a principal causa do aumento do número dos que vivem em situação de pobreza. A tendência para a manutenção dos fluxos migratórios, com origem nos destinos tradicionais da emigração madeirense, merece também uma atenção particular por parte do Governo Regional e das autarquias locais. Apesar de muitos emigrantes regressados terem a cidadania portuguesa, os seus descendentes e outros familiares nascidos no estrangeiro necessitam de apoio na aprendizagem ou no aprofundamento do conhecimento da língua portuguesa, aconselhamento e informação adequados para a procura de emprego, obtenção de créditos para investimento ou aplicação produtiva das poupanças. Estas iniciativas são fundamentais para uma inserção bem sucedida e para potenciar o desenvolvimento da economia local. 2.6. Região de Lisboa e envolvente A região de Lisboa é, como vimos anteriormente, a área onde se concentram mais imigrantes. No final de 2005, residiam nos distritos de Lisboa e Setúbal mais de 20