A G O S T O D E 2 0 1 6 Nº04 Análise do Índice FIRJAN de Gestão Fiscal (IFGF) de São Luís Autores: VÂNI A CRISTIN A OLIVE IRA COELHO LAURA REGINA CARNEIRO WILSON FRANÇA RIBEIRO FILHO SEPLAN
PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO LUÍS EDIVALDO HOLANDA BRAGA JÚNIOR - PREFEITO SECRETARIA MUNICIPAL DE PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO (SEPLAN) JOSÉ CURSINO RAPOSO MOREIRA - SECRETÁRIO DEPARTAMENTO DA INFORMAÇÃO E INTELIGÊNCIA ECONÔMICA (DIIE) LAURA REGINA CARNEIRO COORDENADORA-GERAL VÂNIA CRISTINA OLIVEIRA COELHO ESTAGIÁRIA WILSON FRANÇA RIBEIRO FILHO ESTAGIÁRIO DEPARTAMENTO DA INFORMAÇÃO E INTELIGÊNCIA ECONÔMICA (DIIE) END.: SECRETARIA MUNICIPAL DE PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO SEPLAN RUA DO SOL, Nº 188 CENTRO - SÃO LUÍS/MA - CEP.: 65.020-590 FONE: (98) 3212-3670 /3671/3674/3675 FAX: (98) 3212-3660 Esta publicação tem por objetivo a divulgação de estudos desenvolvidos por pesquisadores do Departamento da Informação e Inteligência Econômica (DIIE), da Secretaria Municipal de Planejamento e Desenvolvimento (SEPLAN). Seu conteúdo é de inteira responsabilidade do(s) autor(es), não expressando, necessariamente, o posicionamento da Prefeitura Municipal de São Luís (PMSL). www.diie.com.br diie@diie.com.br 2
RESUMO Esta nota técnica apresenta os resultados do Índice FIRJAN de Gestão Fiscal (IFGF) e seus 5 indicadores, para a cidade de São Luís, comparando dados de 2006 a 2015, com ênfase nos 3 últimos anos, referente à gestão Edivaldo Holanda Júnior. O IFGF é calculado pelo SISTEMA FIRJAN (Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro), que acompanha anualmente o desenvolvimento socioeconômico de mais de 4 mil municípios brasileiros, a fim de contribuir com uma gestão pública eficiente e democrática. Lançado em 2012, ele foi construído com base em resultados fiscais das prefeituras informações de declaração obrigatória e disponibilizadas anualmente pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN). O IFGF traz o debate sobre um tema de grande importância para o país: a forma como os tributos (pagos pela sociedade) são administrados pelos gestores municipais. 1. INTRODUÇÃO O Índice FIRJAN de Gestão Fiscal (IFGF) é uma ferramenta simples, disponível para consulta pública, com o objetivo de estimular a cultura da responsabilidade administrativa, possibilitando maior aprimoramento da gestão fiscal dos municípios, bem como o aperfeiçoamento das decisões dos gestores públicos quanto à alocação dos recursos. Composto por cinco indicadores Receita Própria, Gastos com Pessoal, Investimentos, Liquidez e Custo da Dívida, o IFGF tem uma metodologia que permite tanto comparação relativa quanto absoluta, isto é, o índice não se restringe a uma fotografia anual, podendo ser comparado ao longo dos anos. Assim, o IFGF de um município consolida em um único número o nível de desenvolvimento socioeconômico local, através dos resultados obtidos em cada um dos seus indicadores. O IFGF tem uma leitura dos resultados bastante simples: o índice varia entre 0 e 1, sendo que, quanto mais próximo de 1, melhor a gestão fiscal do município (Quadro 1). Quadro 1 Categorias de classificação do IFGF 3
O IFGF foi criado em 2012 e acompanhou a evolução de 4.688 1 municípios brasileiros, com base em dados de 2006 até 2015, sua última versão, publicada em Julho de 2016. 2. METODOLOGIA O IFGF busca retratar os desafios da gestão municipal na alocação dos recursos, tendo em vista as restrições orçamentárias com as quais se deparam as prefeituras brasileiras. Pelo lado da receita, a problemática consiste na dependência das transferências intergovernamentais. Pelo lado do gasto, o desafio é a gestão das despesas correntes (principalmente gastos com pessoal e encargos da dívida), uma vez que a rigidez orçamentária decorrente do seu elevado peso no orçamento pode comprometer os recursos programados para outros fins, em especial os investimentos. Por fim, identificou-se que muitas prefeituras postergam despesas via inscrição de restos a pagar, sem cobertura de caixa, como uma forma alternativa de endividamento, gerando, assim, um problema de liquidez. Com base nessa análise, foram construídos os cinco indicadores que compõem o IFGF, são eles: Receita Própria, Gastos com Pessoal, Investimentos, Liquidez e Custo da Dívida. Os quatro primeiros têm peso de 22,5% sobre o resultado agregado. O Custo da Dívida, por sua vez, tem peso de 10%, haja vista o baixo grau de endividamento dos municípios brasileiros. (Quadro 2). Quadro 2 Indicadores que compõem o IFGF, e seus pesos. 1 A LRF, em seu artigo 51, determina que até 30 de abril do ano seguinte os municípios devem encaminhar suas contas para a STN, que tem 60 dias para disponibilizá-las ao público. A despeito disso, até o dia 12 de Julho de 2016, dados de 880 municípios não estavam disponíveis ou apresentavam inconsistências que impediram a análise5. Esse número representa 15,8% das 5.568 prefeituras brasileiras e é o maior observado desde o início da publicação do estudo. 4
RECEITA PRÓPRIA O indicador de Receita Própria mede a dependência dos municípios em relação às transferências dos estados e da União. Ou seja, mede o total de receitas geradas pelo município, em relação ao total da receita corrente líquida (RCL). GASTOS COM PESSOAL Mostra quanto as cidades gastam com pagamento de pessoal em relação ao total da Receita Corrente Líquida (RCL). Tendo em vista que esse é o gasto com maior participação na despesa total de um município, este indicador mede o grau de rigidez do orçamento, ou seja, o espaço de manobra da prefeitura para execução das políticas públicas, em especial dos investimentos. INVESTIMENTOS Acompanha o total de investimentos em relação à RCL. Ruas pavimentadas, iluminação pública de qualidade, transporte eficiente, escolas e hospitais bem equipados são exemplos de investimentos municipais capazes de aumentar a produtividade do trabalhador e promover o bem-estar da população. LIQUIDEZ Verifica se os municípios estão deixando em caixa recursos suficientes para honrar os restos a pagar acumulados no ano, medindo a liquidez do município como proporção das receitas correntes líquidas; CUSTO DA DÍVIDA Correspondente às despesas de juros e amortizações em relação ao total das receitas líquidas reais. O índice avalia o comprometimento do orçamento com o pagamento de juros e amortizações de empréstimos contraídos em exercícios anteriores. 5
3. RESULTADOS O gráfico 1 mostra a evolução anual do IFGF Brasil, de 2006 a 2015. Gráfico 1 Evolução anual do IFGF Brasil Na sua última avaliação, o IFGF 2016 (ano-base 2015) do Brasil foi de 0,4432, mostrando que a situação das contas públicas municipais piorou muito, sendo a pior em mais de dez anos. Com efeito, o IFGF Brasil atingiu seu menor nível desde 2006, com 87,4% (4.097) dos 4.688 municípios analisados em situação fiscal difícil ou crítica (conceitos C e D no IFGF). Apenas 12,1% das cidades brasileiras (568) apresentaram boa situação fiscal (conceito B), e tão somente 23 (0,5%) apresentaram excelente gestão fiscal (conceito A). Em resumo, 2015 foi o ano com maior percentual de prefeituras em situação fiscal crítica e com o menor número em situação boa e excelente. O município de São Luís registrou IFGF de 0,5284 em 2015, avaliado no conceito C (gestão em dificuldade). No entanto, apresentou expressiva melhora do IFGF: crescimento de 21,8% em comparação com a avaliação anterior, conforme gráfico 2. Gráfico 2 Evolução do IFGF São Luís 6
Os indicadores componentes do IFGF também mostram os resultados para o município de São Luís. O gráfico 3 apresenta a situação da capital maranhense em 2015, nas faixas de classificação. Gráfico 3 IFGF e Indicadores de São Luís nas Faixas de Classificação IFGF RECEITA PRÓPRIA O IFGF Receita Própria do Brasil registrou crescimento, refletindo, ainda que discretamente, a maior participação das receitas próprias no orçamento das prefeituras. Este indicador apresentou 43 municípios no conceito A (gestão de excelência), com índice 1,000. No entanto, a dependência dos recursos transferidos pelo governo federal e estados continua sendo um problema crônico para os municípios brasileiros. A maioria deles (92,5%) foi avaliada com conceitos C ou D no IFGF Receita Própria. Isso significa que 4.335 prefeituras analisadas não foram capazes de gerar nem 30% de suas receitas. São Luís, por sua vez, foi classificada no conceito B, com índice de 0,7547, o que significa boa gestão. De acordo com os dados do Meu Município (extraídos do STN), a Receita Tributária da capital representa 24,87% das Receitas Correntes e a sua capacidade de arrecadação (Receita Própria 2 Receita Corrente Líquida 3 ), em 2015, foi de quase 27%. Equação 1 Capacidade de Arrecadação de São Luís em 2015 = = 26.84% 2 Receita Própria = Receita Tributária do município (impostos + taxas). 3 Receita Corrente Líquida = Receita Corrente Deduções. 7
IFGF GASTOS COM PESSOAL O gasto com pessoal é o principal elemento do orçamento das prefeituras brasileiras. Devido ao seu caráter rígido, o comprometimento excessivo das receitas municipais com essa despesa deve ser evitado, uma vez que implica na redução dos recursos destinados para outros fins, afetando as políticas públicas. Por isso, a LRF estabeleceu um limite prudencial e um teto para essas despesas: 57% e 60%, respectivamente. No Brasil, em 2015, os gastos com pessoal não acompanharam a queda das receitas e 740 prefeituras ultrapassaram o limite de 60% da RCL para gasto com pessoal imposto pela LRF. O município de São Luís registrou IFGF Gastos com Pessoal de 0,4963, situado no conceito C, gestão em dificuldade. De acordo com os dados dispostos pelo Meu Município, os Gastos com Pessoal e Encargos Sociais representaram 53,13% das Despesas de São Luís em 2015. Em 2014, a participação foi de apenas 50,54%. INVESTIMENTOS Esse cenário de baixos níveis nos indicadores se refletiu também sobre o IFGF Investimentos, que ficou com índice de 0,4278, um dos menores em 10 anos. Os cortes de investimentos (em saneamento básico, escolas e hospitais de qualidade, por exemplo) mostram a realidade de muitos municípios brasileiros. A capital maranhense registrou, em 2015, o índice de 0,3459. Avaliada no conceito D, a situação do município foi classificada como gestão crítica em investimento. Entretanto, houve avanço no IFGF Investimentos de São Luís. Em 2014, a proporção de investimentos foi de 67,9%, e registrou-se 74,85% em 2015, segundo dados do Meu Município. LIQUIDEZ Sobre o IFGF Liquidez, que fechou com 0,4429 ponto no Brasil, há registro também de menores níveis em 2015, em comparação aos anos anteriores. Como resultado, verificou-se a inscrição de restos a pagar como um dos principais instrumentos de ajuste das contas dos municípios. Em 2015, em média, as cidades viraram o ano com 57,6% do caixa comprometido com despesas do exercício anterior. Foram 1.450 cidades iniciando 2016 no vermelho. No IFGF Liquidez, o índice registrado por São Luís em 2015 foi de 0,4143 (conceito C), sinalizando gestão em dificuldade. CUSTO DA DÍVIDA O indicador Custo da Dívida no Brasil apresentou IFGF de 0,8358, mostrando que a dívida com a União não é um problema para a grande maioria das cidades. São Luís é um exemplo disso, alcançando em 2015 o índice de 0,7585 no IFGF Custo da Dívida. Este foi 8
o melhor resultado dentre os 5 indicadores do IFGF no município, que foi classificado como boa gestão (conceito B). 4. RANKING O gráfico abaixo mostra o melhor e o pior resultados dos municípios brasileiros, bem como a média e a colocação de São Luís na avaliação IFGF 2016 (referente ao ano 2015). Gráfico 3 Máxima, média, mínima e São Luís, por faixa de classificação. No ranking geral do IFGF, os municípios brasileiros mais bem avaliados são Ortigueira (PR), que com 0,9570 ponto ocupa a primeira posição. O pior resultado no ranking nacional foi pontuado em Floresta Azul (BA) com IFGF de 0,477. Na primeira posição do ranking das capitais está o Rio de Janeiro, que obteve 0,7908 pontos, seguido de Rio Branco, com 0,7750. Os dois municípios comprometeram pouco do orçamento com gastos rígidos e destinaram boa parcela da receita para investimentos. Salvador, Boa Vista, Fortaleza e São Paulo completam o grupo de capitais que ficaram entre os cem maiores IFGFs do Brasil. Entre as capitais do Brasil, Macapá foi a última no ranking. No ranking maranhense, o município de Maranhãozinho apresentou o melhor resultado e São Vicente Ferrer apresentou o menor índice. O município de São Luís está situado na 1308ª posição dentre os 4.688 municípios analisados no Brasil. No ranking das capitais brasileiras, a capital ludovicense saltou da 25ª (2014) para a 20ª posição, em 2015. Na classificação estadual, a capital maranhense ocupa o 9º lugar. A evolução do município é expressiva, ao comparar os resultados de 2015 aos anos 2013 e 2014, conforme a tabela 1. 9
Tabela 1 IFGF São Luís no ranking nacional e estadual (2013-2015). São Luís 2013 2014 2015 IFGF 0,4834 0,4337 0,5284 Ranking Nacional 2306º 3398º 1308º Ranking Estadual 33º 121º 9º No IFGF Receita Própria, São Luís permanece como o município de melhor resultado do estado; e no ranking dos municípios brasileiros, avançou 20 posições em relação a 2014. São Luís 2013 2014 2015 IFGF Receita Própria 0,7355 0,7020 0,7547 Ranking Nacional 172º 200º 180º Ranking Estadual 1º 1º 1º Entre 2013 e 2015, a capital maranhense registrou melhores resultados no primeiro ano, no quesito Gastos com Pessoal. Mas o ano de 2015 foi marcado pela superação, uma vez que o município apresentou em 2014 índice e classificações desfavoráveis. São Luís 2013 2014 2015 IFGF Gastos com Pessoal 0,7249 0,5475 0,4963 Ranking Nacional 500º 2807º 2797º Ranking Estadual 10º 113º 101º No indicador Investimentos, apesar dos resultados não muito satisfatórios, em 2015 houve um bom avanço em relação aos anos anteriores. São Luís 2013 2014 2015 IFGF Investimentos 0,3079 0,3151 0,3459 Ranking Nacional 3308º 4062º 2574º Ranking Estadual 135º 177º 83º Por sua vez, o IFGF Liquidez não pontuou em 2013 e 2014. Mas em 2015, apresentou melhora no índice e na classificação nacional e estadual. São Luís 2013 2014 2015 IFGF Liquidez 0,0000 0,0000 0,4143 Ranking Nacional 3843º 3606º 3109º Ranking Estadual 97º 100º 77º Finalmente, o indicador de Custo da Dívida na capital maranhense foi o que garantiu as melhores classificações nos conceitos do IFGF, apesar da queda relativa aos anos anteriores. A posição do município nos rankings, aparentemente desfavoráveis, pode ser explicada pelo crescimento geral de todos os municípios brasileiros. São Luís 2013 2014 2015 IFGF Custo da Dívida 0,8550 0,8163 0,7585 Ranking Nacional 2660º 3500º 3582º Ranking Estadual 140º 169º 137º 10
4. CONCLUSÃO De acordo com o Sistema FIRJAN, toda a análise do IFGF contribui para a execução das ações para o aprimoramento das contas públicas, previstas no Mapa do Desenvolvimento do Estado do Rio de Janeiro 2016/2025. Entre as propostas está a redução das vinculações obrigatórias do orçamento nas três esferas do governo, de forma a aumentar o poder de reação dos gestores à conjuntura econômica e permitir que a sociedade rediscuta as prioridades na destinação dos tributos arrecadados. A partir da disposição dos dados e do acompanhamento feito para o município de São Luís, foi possível observar que a capital maranhense apresentou índice acima da média brasileira e registrou evolução diversificada para cada indicador do IFGF. Os melhores resultados são observados no IFGF Receita Própria (situando São Luís no conceito B, de 2006 a 2015) e no IFGF Custo da Dívida (o único indicador a classificar São Luís no conceito A, que representa uma Gestão de Excelência). Gráfico 4 Evolução de São Luís nos indicadores do IFGF (2006-2015) Apesar dos resultados não muito favoráveis no indicador de Investimentos a gestão da capital foi conceituada como crítica nos últimos 3 anos houve uma evolução, ainda que 11
tímida, nesse período. Além disso, registrou-se o aumento da arrecadação própria e São Luís conseguiu recuperar-se da crise de liquidez dos anos anteriores. Essa evolução resultou também em uma melhora significativa na classificação de quase todos os indicadores da capital, em comparação aos demais municípios no ranking nacional, de 2006 a 2015. Com o Índice FIRJAN de Gestão Fiscal, o cidadão ludovicense também pode inserir-se na discussão sobre a situação fiscal da sua cidade e acompanhar o rendimento da gestão municipal. REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro (FIRJAN). IFGF Índice FIRJAN de Gestão Fiscal. Disponível em: http://www.firjan.com.br/ifgf/. Acesso em: 29 jul. 2016. MEU MUNICÍPIO. Disponível em: https://meumunicipio.org.br/. Acesso em: Jul. 2016. 12