DIREITO ADMINISTRATIVO Organização da Administração Pública Prof. Denis França
Bem-vindos! Organização Administrativa é o terceiro assunto mais abordado em provas de Direito Administrativo e serve de base à compreensão de quase todos os demais assuntos da disciplina, inclusive no que toca aos aspectos de vocabulário. Assim, é normal encontrar dificuldades na compreensão dos conceitos e tudo pode parecer abstrato e distante. Mas o estudo paulatino associado às pesquisas, atenção e muitas questões compõe a fórmula que dá certo!
Porque compreender desconcentração e descentralização: a Administração Pública não nasceu como é hoje. Além disso, as modificações são constantes e é preciso acompanhar essa dinâmica. Inicialmente, o Estado (com letra maiúscula) presta TODAS as suas atividades de forma centralizada, ou seja, atua diretamente por meio das pessoas jurídicas que compõe o Estado. No passado, o Estado até já desenvolveu diretamente atividades que hoje nem pode mais desenvolver. Tudo precisa ir se modificando, no que toca à estrutura administrativa.
Com o desenvolvimento das atividades estatais, surge a necessidade de especialização e melhor organização de certas atividades. Basicamente, os instrumentos disponíveis para essa melhor especialização ou organização são a criação de novos órgãos ou novas entidades.
Desconcentração administrativa É uma especialização interna (ou seja, dentro de uma entidade dotada de personalidade propria), realizada, dentre outros objetivos, para ampliar a eficiência da atividade. Ocorre por meio da criação de um novo órgão (todos temos órgãos!). E cuidado: órgãos podem ter CNPJ! O ente público não repassa as funções respectivas para outra pessoa jurídica, não há nova personalidade jurídica. Há aprimoramento da atuação estatal por meio da criação de órgãos especializados e subordinados dentro da estrutura original (mais detalhes no tópico próprio).
Descentralização administrativa Possui os mesmos objetivos da desconcentração. Ocorre por meio da criação de um novo ente ou entidade, uma nova pessoa jurídica. O ente público repassa a titularidade (em termos!) e o exercício da atividade para a nova pessoa jurídica criada. Essas novas entidades, que são instituídas e controladas pelo Estado, formam a administração indireta.
Descentralização Atribuições repassadas a outras outras pessoas jurídicas, particulares etc. Desconcentração Competências distribuídas dentro da própria pessoa jurídica, com desmembramento em órgãos. Nova pessoa jurídica. Mesma pessoa jurídica. Não há hierarquia, mas controle/fiscalização. Há hierarquia. Relação de vinculação. Relação de subordinação.
Observações: Pode-se falar em concentração e centralização administrativas? Sim! Além da descentralização, os entes políticos podem delegar a execução de certas atividades materiais por meio de: Contratação de serviços (Lei nº 8.666/93). Delegação de serviços públicos (Lei nº 8.987/95). Parcerias público-privadas (Lei nº 11.079/2004). Parcerias com o terceiro setor.
Observações: Descentralização e reforma do Estado: na década de 90 foram aprovadas leis e emendas à CF/88 com o objetivo de diminuir a participação direta do Estado em certas atividades, repassando algumas delas a particulares. Destaque para as Emendas Constitucionais que flexibilizaram o monopólio do Petróleo, trataram de agências reguladoras e, sobretudo, para a EC 19/98.
Observações: É a chamada Reforma do Estado Brasileiro ou Estado Gerencial ou Reforma da Gestão Pública, cujo objetivo era o de criar um modelo anteposto ao chamado Estado burocrático. Fala-se também em publicização do terceiro setor como elemento deste fenômeno. O Decreto-Lei 200/1967 abordou centralização e descentralização de forma confusa, mas ainda é um referencial importante em alguns aspectos.