Tribunal de Contas da União Número do documento: DC-0380-39/00-2 Identidade do documento: Decisão 380/2000 - Segunda Câmara Ementa: Tomada de Contas Especial. Convênio. Fundação Nacional de Saúde. Prefeitura Municipal de Barão de Melgaço MT. Execução parcial da meta pactuada, Inobservância do princípio da igualdade entre licitantes. Direcionamento da licitação privilegiando empresa de pessoas ligadas ao gestor municipal. Empresa revel. Declaração de inidoneidade da empresa para participar de licitação da administração pública no período de dois anos. Grupo/Classe/Colegiado: Grupo I - CLASSE II - 2ª Câmara Processo: 927.762/1998-6 Natureza: Tomada de Contas Especial. Entidade: Unidade: Prefeitura Municipal de Barão de Melgaço/MT. Interessados: Responsável: Ciro Siqueira Gonçalves Sobrinho (ex-prefeito Municipal de Barão de Melgaço/MT, CPF n.º 257.868.306-91). Dados materiais: ATA 39/2000 DOU de 13/11/2000 INDEXAÇÃO Tomada de Contas Especial; Convênio; Fundação Nacional de Saúde; MT; Prefeitura Municipal; Barão de Melgaço MT; Execução Parcial de Obras e Serviços; Contrato; Princípios Básicos da Licitação; Igualdade de Direitos entre Licitantes; Universalidade de Competição; Desvalorização; Moeda; Empresa Privada; Declaração de Inidoneidade; Administração Pública Federal;
Sumário: Tomada de Contas Especial. Prefeitura Municipal. Convênio. Descentralização de recursos federais. Execução parcial do programa de trabalho pactuado. Aplicação dos recursos no fim colimado. Descaracterização de débito. Burla ao processo licitatório. Contratação de empresa cujo proprietário compõe o círculo de amizade do administrador. Infringência ao princípio da igualdade. Liberalidade do gestor às expensas de verba federal. Irregularidade. Multa ao administrador. Conduta inidônea da empresa a impedir a participação em novas licitações patrocinadas pela Administração Pública Federal. Comunicação ao Ministério Público da União. Relatório: 1. Da instauração da Tomada de Contas Especial. 1.1. Motivo: execução parcial do objeto (construção de um poço artesiano, com a utilização integral dos recursos federais repassados ao Município, quando o programa de trabalho acordado estabelecia a construção de dois poços). 1.2. Iniciativa: Coordenação Regional da Fundação Nacional de Saúde - CR-MT/FNS. 2. Da descentralização de recursos federais. 2.1. Instrumento: Convênio nº 22/93. 2.2. Objeto: Perfuração de dois poços artesianos no Município de Barão de Melgaço/MT. 2.3. Órgão repassador: Fundação Nacional de Saúde-FNS. 2.4. Recursos financeiros envolvidos: 2.4.1 do Governo Federal: CR$ 4.000.000,00 (quatro milhões de cruzeiros reais). 2.4.2. contrapartida municipal: CR$ 1.200.000,00 (um milhão e duzentos mil cruzeiros reais). 2.5. Notas de Empenho: 93NE02246 e 93NE02247. Data: 24/09/93. 2.6.Ordem Bancária: 93OB06624.
Data: 15/12/93. 3. Do controle interno ministerial. 3.1. Unidade: Secretaria de Controle Interno junto ao Ministério da Saúde. 3.2. Relatório de Auditoria: fls. 102/104. 3.3. Certificado de Auditoria: fl. 105. 3.4. Posicionamento em relação às contas: irregularidade, com a responsabilização do gestor municipal. 3.5 Pronunciamento da autoridade ministerial competente: acusa conhecimento acerca dos termos do Parecer e das conclusões a que chegou o Órgão Seccional de Controle Interno (fl. 108). 4. Do controle externo. 4.1. Unidade técnica responsável pelo exame do feito: Secex/MT. 4.2. Convocação dos responsáveis ao processo: Sr. Ciro Siqueira Gonçalves Sobrinho (fls. 130/131) e a pessoa jurídica Hidromina Poços Artesianos Ltda (fls. 134/135). 4.4. Apresentação de defesa: o gestor municipal, por meio de procurador legalmente constituído, ofertou as razões de justificativa de fls. 145/150. A empresa, por seu turno, permaneceu inerte, dando azo à condição de revel, para efeito de julgamento. 4.5. Posicionamento do órgão técnico: a unidade instrutiva interveio em duas oportunidades distintas, empreendendo exames essenciais à formação de juízo sobre a matéria sub judice, a saber (fls. 122/5 e 152/3): "(...) 3.Os elementos da prestação de contas do convênio (fl. 28/52) revelam a execução de apenas um dos dois poços artesianos planejados (posteriormente, em 31/03/97, foi efetuada visita in loco às obras, por equipe da FNS, conforme registra o Relatório do Tomador de Contas às fls. 90/91, confirmando a inexecução de um dos dois poços artesianos), sob a alegação de que 'esta Prefeitura Municipal, como executora do convênio, teve que somar aos recursos conveniados, o rendimento de
aplicação no mercado financeiro, que, entretanto, não foram suficientes para perfuração dos dois poços artesianos, de acordo com o convênio supracitado, portanto, o atingimento do objetivo proposto ficou prejudicado em 50% (cinqüenta por cento), ou seja, a perfuração de 01 (um) poço artesiano' (fl. 50). 4.Ao comparar o custo de execução das obras, contratadas em 15/12/93 com a empresa Hidromina Poços Artesianos, CGC 15.101.058/0001-07, ao preço de Cr$ 5.935.016,27 (fls. 43/46), com estimativa de custos própria, no valor de Cr$ 3.198.778,89 (fl. 69), elaborada a partir da revista Construção Minas Centro Oeste nº 204, de outubro de 1993, o Engº Leoni Francisco Gomes, da Fundação Nacional de Saúde, conclui que a inexecução da obra não se deu apenas como decorrência das altas taxas de inflação à época, mas como decorrência dos elevados preços praticados (Parecer Técnico, item 5, fl. 66). 5.A Prefeitura Municipal de Barão de Melgaço foi notificada através do Ofício FNS/ADICO/CRMT nº 01274, de 11/10/96 (fl. 76), e, posteriormente, em 01/04/97, através de Notificação do Tomador de Contas Especial (fl. 84), do débito correspondente a 50% dos recursos repassados, em razão da inexecução de 50% do objeto do convênio. 6.O Sr. Ciro Siqueira Gonçalves Sobrinho foi notificado em 02/04/97, através de Notificação do Tomador de Contas Especial, do débito correspondente a 50% dos recursos repassados, em razão da inexecução de 50% do objeto do convênio (fl. 87) 7.O Relatório dos Tomadores de Contas (fls. 90/95) conclui pela responsabilidade do débito de Cr$ 2.000.000,00, referido a 15/12/93 (data da ordem bancária), ao Sr. Ciro Siqueira Gonçalves Sobrinho, ex-prefeito Municipal, solidariamente à P.M. de Barão de Melgaço, registrando ainda as seguintes impropriedades: a) entrega da prestação de contas em 26/05/94, quando a data prevista no convênio era até 27/02/94; b) preenchimento errado dos campos 'item' e 'natureza de despesa' da Relação de Pagamentos da Prestação de Contas (fl. 29/30); c) pagamento R$ 1.200.000,00, com recursos próprios da P.M. de Barão de Melgaço, em 30/03/94 (fl. 30), após o término da vigência do convênio em 28/01/94; d) falta de publicação resumida do contrato, condição indispensável para sua eficácia, contrariando o disposto no texto então vigente da Lei nº 8.666/93, art. 61, 1º. 8.O Sr. Ciro Siqueira Gonçalves Sobrinho foi inscrito na conta
11229.08.00 - diversos responsáveis através da nota de lançamento 97NL50018, em 03/07/97 (fl. 99). 9.O Relatório de Auditoria de Tomada de Contas Especial, de 14/08/98 (fls. 102/104), e o respectivo Certificado (fl. 105) reafirmam a irregularidade das contas do Sr. Ciro Siqueira Gonçalves Sobrinho, imputando-lhe, entretanto, um débito de Cr$ 1.536.237,38, referido a 17/12/93, data do ingresso dos recursos na conta específica do convênio, correspondente ao valor do convênio, somado à aplicação financeira, pago na execução do poço (Cr$ 4.735.016,27), menos o valor obtido pelo Eng.º Leoni Francisco Gomes, da Fundação Nacional de Saúde (Cr$ 3.198.778,89). 10.O Sr. José Serra, Ministro da Saúde, tomou conhecimento do parecer e das conclusões do órgão seccional de controle interno (Lei nº 8.443/92, art. 9º, inciso IV, e art. 52), conforme manifestação de 24/09/98 (fl. 108). 11.Em nosso entendimento, a discussão anterior sugere a existência de dois débitos distintos, mas que se interpenetram, quais sejam: a) o débito decorrente do descumprimento da cláusula primeira do convênio nº 22/93, pela inexecução de um dos dois poços artesianos previstos, quantificável em Cr$ 2.000.000,00, referidos a 17/12/93, data do ingresso dos recursos na conta específica do convênio; b) o débito decorrente de um superdimensionamento dos preços no contrato com a empresa Hidromina Poços Artesianos. 12.Segundo a estimativa do Engº Leoni Francisco Gomes, da Fundação Nacional de Saúde, seriam necessários Cr$ 3.198.778,89 (fl. 69) para a execução de cada poço, ainda não computado o BDI, o que nos induz a estimarmos os recursos necessários para a execução dos dois poços planejados em Cr$ 7.996.947,22, referidos a 15/12/93, admitindo-se um BDI de 25%. Comparando tal valor com os recursos disponíveis - Cr$ 4.000.000,00 transferidos pela FNS mais Cr$ 1.200.000,00, que deveriam ter sido aplicados pela Prefeitura, totalizando Cr$ 5.200.000,00 - concluímos que os recursos eram insuficientes para o atingimento do objeto do convênio. Entendemos, assim, justificável o descumprimento da cláusula primeira do convênio nº 22/93, não havendo dano ao erário da forma posta no item 11.a. 13.Isso posto, se o processo houvesse ocorrido regularmente, e existem elementos que comprovam que não o foi, como veremos adiante, então, caso todos os pagamentos houvessem sido efetuados à vista, teríamos a execução de um único poço e a obrigação de devolução à FNS pela P.M. de
Barão de Melgaço de parte dos recursos recebidos. 14.Ocorre que os pagamentos não foram à vista. Vejamos as conseqüências: a) não obstante os recursos da FNS terem entrado na conta corrente específica do convênio em 17/12/93, foram pagos Cr$ 2.800.000,00 em 29/12/93 e 1.935.016,27, em 26/01/94, que trazidos a valor presente em 17/12/93 correspondem a Cr$ 2.455.695,63 e Cr$ 1.228.342,49, respectivamente (valores deflacionados pelo IGP, mesmo critério adotado pela FNS, demonstrativo à fl. 120). b) o pagamento de Cr$ 1.200.000,00 previsto como contrapartida da P.M. de Barão de Melgaço somente deu-se em 30/03/94, de forma que o valor presente de tal pagamento equivalia, em 17/12/93, a apenas Cr$ 355.203,57 (fl. 120). 15.Com isso, o valor presente em 17/12/93 dos valores recebidos pela empresa Hidrominas equivale a apenas Cr$ 4.039.241,69, que, comparado ao custo de Cr$ 4.057.805,15, necessários para a execução da obra (BDI de 25%) revela a inexistência de qualquer dano ao Erário, da forma posta no item 11.b (fl. 120). 16.Vale registrar que recalculando a estimativa da FNS, utilizando não mais a revista Construção - Minas Centro -Oeste nº 204, mas a de número 209, cujos preços se referem a 25/01/94 (em Goiânia, preços à vista) obtivemos o custo de Cr$ 4.514.511,86, referido a 17/12/93, fato que reafirma a inexistência de dano ao Erário. 17.Por outro lado, verifica-se que o valor contratado com a empresa Hidromina Poços Artesianos em 15/12/93, isto é Cr$ 5.935.016,27, é exatamente coincidente com a soma dos recursos repassados pela FNS em 15/12/93 (Cr$ 4.000.000,00) mais os recursos previstos no termo do convênio de 13/09/93 como contrapartida da P.M. de Barão de Melgaço (Cr$ 1.200.000,00) mais os rendimentos resultantes da aplicação dos recursos da FNS (Cr$ 735.016,27), auferidos somente em 28/01/94. É impossível que a empresa Hidromina soubesse em 15/12/93, data da proposta e da assinatura do contrato, o valor dos rendimentos financeiros a serem auferidos em 28/01/94, bem como é impossível a mera coincidência entre os dois valores. Tal fato, adicionado à irregularidade mencionada no item 7.d, prova que o contrato foi elaborado posteriormente ao pagamento da obra, com provável fraude ao processo licitatório (convite nº 161), circunstância em que o art. 102, da Lei nº 8.666/93, determina o encaminhamento ao Ministério Público das cópias e dos documentos necessários ao oferecimento da denúncia.
18.Isso posto, não obstante entendermos estarem descaracterizados os pressupostos de constituição da TCE, isto é, ante a inexistência de dano ao Erário, considerando a grave irregularidade apontada, propomos, preliminarmente, com base no art. 12, inciso III, da Lei nº 8.443/92, e art. 153, inciso III, do Regimento Interno/TCU, a audiência: a) do Sr. Ciro Siqueira Gonçalves Sobrinho, ex-prefeito Municipal de Barão de Melgaço, para apresentar suas razões de justificativa pela : a.1) coincidência entre os valores: - da proposta no valor de Cr$ 5.935.016,27 em 15/12/93 da empresa Hidromina Poços Artesianos Ltda. para a execução de dois poços artesianos com 130 m de profundidade, com fornecimento de bomba d'água de 3HP e caixa d'água de 15.000 litros na Vila Recreio, objeto do convite nº 161 da P.M. de Barão de Melgaço; - do contrato no valor de Cr$ 5.935.016,27, firmado em 15/12/93 entre a empresa Hidromina Poços Artesianos Ltda. e a P.M. de Barão de Melgaço, resultado do citado convite nº 161; e - soma dos recursos repassados pela Fundação Nacional de Saúde, em 15/12/93, isto é Cr$ 4.000.000,00, para a execução das referidas obras, mais os recursos previstos no termo do convênio de 13/09/93 como contrapartida da P.M. de Barão de Melgaço, isto é, Cr$ 1.200.000,00, pagos em 30/03/94, mais os rendimentos resultantes da aplicação financeira dos recursos da Fundação Nacional de Saúde, isto é, Cr$ 735.016,27, auferidos em 28/01/94. - a.2) falta de publicação resumida do contrato, condição indispensável para a sua eficácia, contrariando o disposto no texto então vigente do art. 61, 1º, da Lei nº 8.666/93. b) da empresa Hidromina Poços Artesianos Ltda., através de seus representantes legais, para que apresente suas razões de justificativa pelas mesmas razões do item a.1 acima. 19.Propomos ainda, por ocasião do julgamento do mérito, o encaminhamento de cópia dos autos ao Ministério Público, em atenção ao disposto no art. 102, da Lei nº 8.666/93. " "(...) 4.Foi realizada a audiência do responsável e da empresa Hidromina, conforme despacho de 22/04/99 do Ministro-Relator Lincoln Magalhães da Rocha (fl. 127), através dos ofícios SECEX/TCU/MT nº 217/1999, de 06/05/1999, recebido em 19/05/1999 (fls. 130/131), e nº 218/1999, de
06/05/1999, recebido em 10/05/1999 (fls. 134/135). 5.Transcorrido o prazo estabelecido, a empresa Hidromina não apresentou suas razões de justificativa, devendo ser considerada revel pelo Tribunal, para todos os efeitos, dando-se prosseguimento ao processo (Lei nº 8.443/92, art. 12, 3º). 6.O Sr. Ciro Siqueira Gonçalves Sobrinho em sua defesa apresentou os seguintes argumentos: a)o valor ofertado a título de convênio era inferior aos preços praticados no mercado; b)não houve por parte do defendente a intenção de locupletamento, nem dolo; c)inexistindo dolo, inexiste ilícito; d)dificuldade do município de encontrar técnicos especializados; e)os atos foram praticados objetivando finalidade pública; f)a não publicação resumida do contrato deu-se em decorrência de o técnico que substituiu o anterior não dispor de suficientes conhecimentos para o exercício do cargo. 7.Além disso, declarou (fl. 146): 'Dessarte, o Alcaide da época, ora Informante, procurou empresas cujos proprietários eram de seu estreito círculo de amizade, e com ele (sic) pactuou a execução dos serviços pelo montante que tinha disponível até a aplicação final dos recursos, razão pela qual os valores coincidem inclusive com a aplicação financeira' 8.Temos aí o reconhecimento pelo Sr. Ciro Siqueira Gonçalves Sobrinho do crime tipificado no art. 90 da Lei nº 8.443/92. Art. 90. Frustar ou fraudar, mediante ajuste, combinação ou qualquer outro expediente, o caráter competitivo do procedimento licitatório, com intuito de obter, para si ou para outrem, vantagem decorrente da adjudicação do objeto da licitação: Pena - detenção, de 2 (dois) a 4 (quatro) anos, e multa.' 9.Houve a frustração do caráter competitivo do certame, bem como houve
fraude ao convite, mediante ajuste com os proprietários do circulo de amizades do Sr. Ciro. Talvez não tenha havido o locupletamento do Sr. Prefeito, mas houve o auferimento de vantagem indevida pela empresa Hidromina, colocada em primazia sobre as demais empresas do ramo, contrariando o princípio da igualdade dos licitantes. Não obstante alegado em contrário pelo ex-prefeito, sua declaração confirma a intenção de burlar a licitação (dolo) ao convidar 'empresas cujos proprietários eram de seu estreito círculo de amizade', não sendo tal procedimento compatível com o que chama de finalidade pública. 10.Também não é aceitável a alegação de que o município não é capaz de encontrar técnicos especializados para efetuarem licitamente a licitação, pois foi capaz de contratá-los para elaborarem documentos simulando uma licitação. 11.Em cumprimento à determinação no item 8.5 da Decisão nº 301/98-1ª Câmara, foi juntado aos autos cópia da fl. 252, do Relatório, Voto e Decisão relativos ao TC 425.198/96-0 nos presentes autos (fls. 110/119). 12.Ante o exposto, propomos à consideração superior: 12.1.com base no disposto nos arts. 16, inciso III, alínea 'b', e 19, parágrafo único, da Lei nº 8.443/92, o julgamento das presentes contas como irregulares, sem prejuízo de aplicação da máxima multa prevista no art. 58, inciso I, da Lei nº 8.443/92 ao Sr. Ciro Siqueira Gonçalves Sobrinho; 12.2.seja considerada grave a infração cometida, para os fins previstos no art. 60 da Lei nº 8.443/92; 12.3.seja encaminhada cópia dos autos ao Ministro de Estado da Saúde para que instaure processo administrativo para fins de aplicação das penas previstas no art. 87, incisos III e IV, da Lei nº 8.666/93, à empresa Hidromina Poços Artesianos Ltda, nos termos do art. 88, inciso II, da mesma Lei. 12.4.seja encaminhada cópia dos autos ao Ministério Público, em atenção ao disposto no art. 102, da Lei nº 8.666/93" 5. Do pronunciamento do Ministério Público 5.1. Parecer: fl. 154. 5.2. Signatária: Drª. Cristina Machado da Costa e Silva, Procuradora.
5.3. Teor: "Esta representante do Ministério Público acolhe a bem lançada instrução do Sr. Diretor em Substituição, corroborada pelo Sr. Secretário (fls. 152, 153 e 153-verso). Não obstante, por restar comprovada a fraude à licitação, impõe-se a aplicação da sanção disposta no artigo 46 da Lei nº 8.443/92. Assim, em aditamento à conclusão constante do item 12 da instrução precedente, proponho que o Tribunal declare a inidoneidade do licitante fraudador - Hidromina Poços Artesianos Ltda. - para participar, por até cinco anos, de licitação na Administração Pública Federal, em conformidade com o disposto no artigo 46 da Lei nº 8.443/92, abstendo-se de sugerir o quantum desta sanção, bem como o relativo à multa alvitrada na instrução, deixando-o ao alvedrio do competente colegiado." Voto: O exame da matéria, conduzido pela unidade técnica, logrou comprovar que os valores despendidos à conta do Convênio FNS-CR/MT nº 22/93, pela Prefeitura Municipal de Barão de Melgaço/MT, foram aplicados na construção de apenas um poço artesiano, fugindo, assim, ao que fora pactuado (perfuração de dois poços). 2.Todavia, os elementos presentes no processo indicam que a verba transferida perdeu parte significativa de seu poder de compra, diante da inflação verificada no período compreendido entre a aprovação do projeto e a liberação dos recursos, por parte da Coordenadoria Regional de Mato Grosso/Fundação Nacional de Saúde. Tal condição, a princípio, justifica o fato de não ter sido possível executar a totalidade da programação. 3.Ocorre, porém, que o procedimento empregado para a contratação da firma Hidromina Poços Artesianos Ltda., executora do serviço, não se ateve às normas legais aplicáveis à prática licitatória, uma vez que resultou apurado o direcionamento do serviço para empresas, de propriedade de pessoas ligadas ao campo de amizade do administrador municipal. Indubitável, dessa forma, a transgressão ao princípio da igualdade, que deve imperar sobre licitantes, o que comprometeu, sem sombra de dúvida, a possibilidade de se estabelecer justa competição entre os potenciais interessados. 4.Releva notar que os elementos oferecidos a título de defesa deixam patente que houve, no caso, deliberada subversão à ordem legal, na
medida em que o implicado "... procurou empresas cujos proprietários eram de seu estreito círculo de amizade, e com ele (sic) pactuou a execução dos serviços pelo montante que tinha disponível até a aplicação final dos recursos, razão pela qual os valores coincidem inclusive com a aplicação financeira." 5.Se por um lado os elementos presentes no processo afastam a configuração de débito, por outro demonstram que o administrador agiu de forma subjetiva, olvidando que ao agente público não é permitido administrar ao sabor da sua vontade, mas sim dentro das prerrogativas expressas pelos dispositivos legais que norteiam a ação do governo. Dessarte, na linha dos pronunciamentos firmados pela unidade técnica e pelo Parquet especializado, proponho que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto ao descortino do egrégio Colegiado. TCU Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 19 de outubro de 2000. LINCOLN MAGALHÃES DA ROCHA Relator Assunto: II - Tomada de Contas Especial. Relator: LINCOLN M. DA ROCHA Representante do Ministério Público: CRISTINA MACHADO Unidade técnica: SECEX-MT Quórum: Ministros presentes: Bento José Bugarin (na Presidência), Valmir Campelo, Adylson Motta e o Ministro-Substituto Lincoln Magalhães da Rocha (Relator). Sessão: T.C.U., Sala de Sessões, em 19 de outubro de 2000 Decisão: O Tribunal de Contas da União, em Sessão de 2ª Câmara, diante das
razões expostas pelo Relator, DECIDE declarar a inidoneidade da empresa Hidromina Poços Artesianos Ltda. para participar de licitação no âmbito da Administração Pública Federal por um período de dois anos, nos termos do art. 46, da Lei nº 8.443/92.