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O Software Livre nas Prefeituras Brasileiras Novas alternativas para a informatização da administração pública
O Software livre nas prefeituras brasileiras: novas alternativas para a informatização da administração pública/ Softex, Campinas: Softex, 2005. 21 p. 1. Software livre - Administração pública. 2. Software livre - Prefeituras brasileiras. I. Título. II. Softex. CDD 005.13
Uma nova abordagem para informatizar a administração pública... 2 Dados para colher, entender e usar... 5 Software livre, aprofundando o entendimento... 9 Um novo horizonte para observar... 17 Software livre: indo além... 19 O Software Livre nas Prefeituras Brasileiras 1
Uma nova abordagem para informatizar a administração pública A discussão em torno do uso do software livre pelas prefeituras municipais vem ganhando importância na medida em que serviços de qualidade são cada vez mais exigidos da administração pública. Paradoxalmente, os recursos destinados ao investimento em infra-estrutura continuam limitados, o que tem promovido o software livre como uma alternativa ponderável e objeto da atenção dos vários segmentos envolvidos. O contexto deste estudo, realizado através de uma parceria entre o ITI e a Sociedade SOFTEX, é singular. De um lado, mais de 5.500 prefeituras, 90% delas de pequeno porte, com dificuldades de acesso a programas de financiamento de informatização e todas sujeitas a leis de licitações e responsabilidade fiscal que induzem ao uso do software proprietário. De outro, um forte mercado produtor e consumidor de software, o mercado brasileiro, estimado em 10,4 bilhões de dólares (o sétimo maior mercado do mundo) e dominado por empresas estrangeiras (84%), no qual o setor público responde por 30 a 50% das aquisições legais. Debater em que medida o software livre pode ser, ao mesmo tempo, uma opção viável para informatização das prefeituras e um novo nicho de mercado para esta indústria, foi a principal motivação deste trabalho. Como assim, livre? O software livre é um modelo de disponibilização associado a uma dinâmica de desenvolvimento de software. Em contraposição ao software proprietário, que normalmente é usado segundo regras restritas determinadas pelo fabricante e para o que normalmente se paga licenças de uso por equipamento instalado, o software livre caracteriza-se por quatro liberdades: além de utilizado, ele pode ser estudado, alterado, redistribuído e copiado. ITI O Instituto Nacional de Tecnologia da Informação - ITI, é uma autarquia federal vinculada à Casa Civil da Presidência da República. Sua atuação inclui estímulo e articulação de projetos de pesquisa científica e de desenvolvimento tecnológico voltados à ampliação da cidadania digital. SOFTEX A Sociedade para Promoção da Excelência do Software Brasileiro - SOFTEX, é uma entidade privada, sem fins lucrativos, que desenvolve ações de empreendedorismo, capacitação, financiamento e mercado para promover a competitividade da indústria brasileira de software. Essas quatro liberdades são a base de toda a diferença entre esses modelos de comercialização. E mais. Para que o software seja estudado e alterado, é preciso que se tenha acesso ao código fonte, ou seja, às linhas de programa que, criadas pelos desenvolvedores, dão origem ao software. Portanto, ao contrário do software proprietário, cujo código não é disponibilizado, ou o é apenas em parte, no software livre o código é completamente aberto. Há certas nuances na definição de software livre. Há os chamados free software, nos quais as liberdades são inerentes ao software e todas as suas versões futuras. Há, por outro lado, os chamados open source, cujo código - aberto por definição - pode ser usado em produtos fechados, que não contemplam as liberdades associadas ao free software. Há os software que não são livres, mas que são criados para ser executados em plataformas livres (como os sistemas operacionais GNU/Linux). E também há os softwares que são livres, mas são feitos para rodar em plataformas proprietárias (é o caso do OpenOffice, que roda em MS- Windows). 2 ITI/SOFTEX
Uma nova abordagem para informatizar a administração pública Dinâmica de desenvolvimento do software livre Além de embutir características diferenciadas em relação ao mercado de software proprietário, o software livre também se diferencia do mesmo pela forma como é desenvolvido. No caso do software proprietário o desenvolvimento é restrito ao âmbito de empresas e grupos de desenvolvedores focados e fortemente arranjados, sobre os quais pairam interesses comerciais e questões de sigilo industrial. No contexto do software proprietário, o conhecimento associado ao desenvolvimento é um ativo importante para a empresa, o que faz da indisponibilidade desse conhecimento (código não disponível) parte das estratégias da empresa para garantir sua fatia de mercado. O software livre, ao contrário, é desenvolvido por grupos heterogêneos, que têm entre si uma relação hierarquizada e produtiva, mas normalmente sem contratos ou vínculos institucionais. Por isso, bem mais do que acontece no caso do software proprietário, o processo de desenvolvimento do software livre facilita a troca de experiências entre os desenvolvedores, a evolução constante dos produtos e o intercâmbio de conhecimento entre os pares. Como numa equipe fechada, há um líder, normalmente um desenvolvedor proeminente, que decide o rumo do projeto. Entretanto, os membros da comunidade podem discordar e debater. E na impossibilidade de uma conciliação, podem criar outro projeto, baseado no desenvolvimento realizado até a ruptura. A assim chamada comunidade do software livre, de fato, é mais ampla que o já expressivo núcleo dos desenvolvedores. Dela fazem parte os usuários, que são grandes contribuintes do processo, seja pela indicação de bugs, seja pela sugestão de melhorias e eventuais ajuste na direção do desenvolvimento. A comunidade também inclui outros atores: investidores, tradutores, artistas gráficos, empresas de serviços e governos de vários níveis. A dinâmica de desenvolvimento do software livre é muito particular, permitindo que empresas e pessoas colaborem para produzir algo que não teriam capacidade para realizar sozinhos, por ser muito complexo ou muito caro. Além disso, essa comunidade tão diversa e crítica, em associação com a elevada exposição do código aberto que lhe é inerente, permite que o software livre seja muito mais inspecionável, tornando-o potencialmente mais seguro e livre de bugs. Com o crescimento da comunidade do software livre e, especificamente, com o crescimento da massa de usuários de um determinado software, é comum a criação de núcleos de prestação de serviços associados: capacitação, implantação, suporte, manutenção, adaptações e integração com outras ferramentas. Esses núcleos também são criados a partir de empresas já estabelecidas, que percebem oportunidades comerciais, e passam a integrar a comunidade. A boa condução da dinâmica de desenvolvimento permite às cooperativas e empresas de software livre participar do mercado, e com vantagens competitivas. O reaproveitamento de código, por exemplo, promove ganhos de produtividade, o que diminui o tempo necessário para o produto chegar ao mercado. Além disso, o reaproveitamento presume teste e depuração anteriores, gerando um produto com menos erros e com um potencial maior de estabilidade e segurança O Software Livre nas Prefeituras Brasileiras 3
Uma nova abordagem para informatizar a administração pública Através da participação de colaboradores sem vínculo, as empresas, por sua vez, conseguem ampliar seu capital intelectual sem, necessariamente, investir em desenvolvimento de pessoal. Além disso, os custos com tecnologia são reduzidos pelo uso de plataformas de desenvolvimento também livres. Entretanto, comparativamente, o retorno financeiro proporcionado pelo software livre tende a ser menor. Os valores associados às licenças de uso dos softwares proprietários, efetivamente, fazem a diferença. E como a tecnologia é aberta, os clientes podem mudar mais facilmente de fornecedor de serviços. Mercado Diferentemente do software proprietário, o software livre não cobra por licenças de uso. E como não há restrições (ao contrário, há incentivo) à reprodução e à distribuição, a cobrança por cópia tampouco o viabiliza como negócio. Por isso, o mercado de software livre não está focado no produto. Barato ou mesmo gratuito, o software livre pode ser facilmente obtido de várias fontes, incluindo inúmeros repositórios na internet. A atenção do mercado de software livre está voltada para os serviços associados aos mesmos. Como a demanda por software - livre ou proprietário - embute necessidades cada vez mais complexas e presume soluções idem, uma implantação adequada de software, mesmo que seja software livre, vai além da posse de um CD. Sim, é preciso mais. Pessoal especializado, com capacidade para identificar as necessidades dos usuários e para desenvolver e/ou adaptar soluções que as mapeiem. E o universo de serviços associados vai além: treinamento, manutenção, atualizações, novas instalações e integração com softwares - livres ou proprietários - já existentes. Objetivos da pesquisa Esta pesquisa, promovida pelo ITI e realizada pela Sociedade SOFTEX, buscou encaminhar questões envolvendo principalmente a viabilidade da informatização das prefeituras com software livre. Além disso, o estudo buscou analisar e avaliar os resultados obtidos com a informatização de prefeituras usando software livre, avaliar as condições de financiamento para esses processos de informatização, apurar os benefícios diretos e indiretos da adoção do software livre pelas prefeituras e expor os arranjos que se mostraram mais eficazes. Os resultados compilados aqui poderão estabelecer uma base de informações para adoção do software livre nas prefeituras brasileiras, promover a participação de empresas e outras entidades e subsidiar as ações governamentais necessárias para tal. Este é um documento de divulgação, propositalmente reduzido em conteúdo e limitado em sua profundidade. Para informações mais detalhadas, obtenha o relatório completo em www.softex.br/iti-swl.pdf. 4 ITI/SOFTEX
Dados para colher, entender e usar Esta seção discute como foi feita a coleta de dados junto às prefeituras e como esses dados foram organizados a fim de viabilizar a análise. Região SUL SUDESTE NORDESTE NORTE Prefeituras Viamão (RS) Porto Alegre (RS) Rio das Ostras (RJ) Piraí (RJ) Amparo (SP) Belo Horizonte (MG) Campinas (SP) São Paulo (SP) Solonópole (CE) Petrolina (PE) Sobral (CE) Recife (PE) Manaus (AM) Coleta dos dados: natureza, metodologia e amostra Os dados apresentados pela pesquisa foram colhidos junto a prefeituras municipais e empresas de software livre mencionadas pelas mesmas. Embora o questionário aplicado inclua dados quantitativos como capacidade financeira e orçamento, além de números associados à demanda por serviços informatizados (quadro de pessoal, aplicativos, equipamentos de informática), o foco foi essencialmente qualitativo, dada à heterogeneidade da amostra e ao fato de muitos processos de migração de software proprietário para software livre ainda se encontrarem em curso. Em outras palavras, ao invés de indicadores, buscou-se levantar tendências, além de um registro da situação atual de cada prefeitura no que concerne ao uso de software livre. O levantamento dos dados foi apoiado num questionário que incluiu desde dados de caracterização da prefeitura até informação opinativa dos entrevistados, cobrindo todos os aspectos relevantes para permitir a apuração e indicação (plotagem) da situação da prefeitura, antes e depois da implantação do software livre, segundo o modelo de análise criado para a tarefa. A escolha das prefeituras a entrevistar deu-se dentro de um universo de 5.560 municípios e foi feita com o apoio de especialistas observadores do cenário de software livre no Brasil, além de informações de fontes secundárias. Esse processo indicou em torno de 60 prefeituras com alguma experiência em software livre, das quais 13 foram entrevistadas. Ressalvadas as limitações de tempo e, principalmente, de acesso, a seleção também procurou estabelecer representação geográfica e de porte. De um modo geral, foram entrevistados os ocupantes de postos-chave na condução das ações envolvendo a informatização das administrações municipais: coordenadores e assessores de informática, tecnologia e projetos especiais, secretários de administração, analistas de sistemas e, até mesmo, prefeitos e presidentes de autarquias. Um modelo para análise A fim de permitir a caracterização das prefeituras antes e depois da adoção do software livre, foram definidos determinados atributos relacionados à situação das prefeituras. Alguns desses atributos têm natureza genérica. Outros são especificamente relacionados ao software livre. Além disso, foi desenvolvido um modelo para expressar a quantificação desses atributos para momentos específicos e para cada prefeitura. O Software Livre nas Prefeituras Brasileiras 5
Os atributos genéricos são: Capacidade financeira - recursos disponíveis na prefeitura para investimento em TI, incluindo aqueles obtidos através de repasses de outros níveis de governo ou financiamentos. Capacidade técnica - conjunto de capacidades à disposição da prefeitura para ações de informatização. Grau de informatização - medida da capacidade da prefeitura para informatizar suas atividades no que concerne a quatro domínios de aplicação: infra-estrutura, desktop, aplicativos de gestão e relacionamento. Capacidade de articulação - capacidade da prefeitura para articular ações relacionadas à TI. Os atributos específicos, diretamente relacionados ao software livre, são: Motivação/demanda - vetores para a adoção de software livre (economia, fatores técnicos etc). Entorno/ambiente - características do ambiente próximo à prefeitura, incluindo aspectos políticos, econômicos, sociais, acadêmicos (a proximidade de uma universidade, por exemplo) e outros facilitadores da adoção do software livre. Imposição legal - leis que induzem à adoção do software livre. Imposição Legal Entorno / Ambiente Demanda / Motivação Capacidade Financeira 4 3 2 1 Capacidade Técnica Grau de Informatização Capacidade de Articulação A intensidade de cada um desses atributos, para cada prefeitura entrevistada, foi estimada com base nas informações do questionário e nas entrevistas, variando numa escala de 0 a 3, exceto para o atributo específico grau de informatização, para o qual se definiu uma variação entre 0 e 4. Os resultados dessa estimação foram plotados num gráfico concebido como um heptágono, que permite uma visualização direta e didática. Além disso, o levantamento das informações e a plotagem na forma definida acima focaram dois momentos: antes e depois da implantação do software livre. Embora relativamente limitadas, uma vez que buscam uma expressão qualitativa e, inevitavelmente, subjetiva da situação da prefeitura com relação ao software livre, essas estimativas e sua representação gráfica permitem a construção de hipóteses plausíveis sobre os atributos que teriam promovido o comportamento observado entre um momento, antes, e outro, depois da implantação do software livre. Elas também representam um avanço metodológico para a avaliação, uma vez que na literatura internacional ainda não havia metodologias definidas para esse fim. O comportamento das prefeituras A análise dos dados requereu um segundo componente, um mecanismo que permitisse posicionar a prefeitura em relação a determinadas referências, viabilizando tanto a análise absoluta de cada momento do software livre na prefeitura quanto à comparação das situações antes e depois da implantação do software livre. Essas referências foram determinadas por um espaço definido por dois eixos perpendiculares. 6 ITI/SOFTEX
Dados para colher, entender e usar Tipos de licenças. O eixo vertical, relacionado ao tipo de licença de software, permite determinar o posicionamento da prefeitura no que concerne ao tipo de licença usada. Ou, mais precisamente, ao grau de adesão ao software livre (SL) ou proprietário (SP). A metade superior do espaço indica uma predominância do software livre, tão maior quanto mais distante se encontra do eixo horizontal. Analogamente, a metade inferior indica a predominância do software proprietário. ASI Arranjos Institucionais SWL Tipos de Licença SWP AI Arranjos institucionais. O eixo horizontal, por sua vez, mapeia a forma como se dão os arranjos institucionais, ou seja, as circunstâncias pelas quais a prefeitura decide adotar software livre. O lado esquerdo do espaço é reservado aos arranjos institucionais sem indução (ASI), situação na qual o estado interfere pouco (e tão menos quanto mais se distancia do eixo vertical) nas decisões relacionadas às características dos produtos de software. Em condições de arranjos sem indução, as decisões sobre as características e forma de disponibilização dos produtos a serem adquiridos cabem a agentes privados, como empresas nacionais e estrangeiras e a própria comunidade do software livre, além das equipes técnicas das prefeituras. À medida em que se desloca para o lado direito, mapeia-se os arranjos institucionais induzidos (AI), situação na qual o Estado interfere muito nas decisões (através de decretos, leis e políticas). Segundo este modelo, uma situação posicionada exatamente sobre o eixo horizontal refere-se a uma prefeitura na qual os sistemas livres e proprietários têm um papel equivalente. A ressalva é necessária porque esta análise não se dá apenas em função do número de sistemas ou instalações, mas ao peso dos mesmos nas atividades da prefeitura. ASI Arranjos Institucionais SWL Tipos de Licença AI Representando o comportamento da prefeitura O plano descrito foi criado para permitir o mapeamento das situações das prefeituras em relação ao software livre, antes e depois de sua adoção, e viabilizar as análises necessárias. Basta combinar a plotagem dos atributos genéricos e específicos na forma de heptágono, para os dois momentos, e aplicá-los ao plano. SWP A associação dos dois componentes, plano e representação de atributos, para os dois momentos - antes e depois da adoção do software livre - permite estabelecer a trajetória da prefeitura. Em associação com a análise da variação de intensidade dos atributos genéricos e específicos, podem-se criar conjecturas a respeito do contexto técnico, político e social que promoveu essa migração: causas, possibilidade de replicação, inibição ou emulação, o papel do governo e os impactos nas empresas. Dois momentos. A plotagem da situação antes da adoção do software livre refere-se ao momento imediatamente anterior a um evento que iniciou o processo. É o caso, por exemplo, de um funcionário operacional que preferiu não copiar ilegalmente um software de planilha eletrônica, mas fazer um download de software livre equivalente, e instalá-lo em sua área. A plotagem da situação após a adoção do software livre refere-se ao momento em que ocorreu a entrevista, ou seja, no momento da observação. Entre esses dois momentos há outro, no qual a decisão de adotar software livre na prefeitura efetivamente ocorreu. O Software Livre nas Prefeituras Brasileiras 7
Dados para colher, entender e usar Domínios de aplicação SL 100% 50% SP 100% SL 100% 50% D I R G Momento da Decisão D R SP 100% G I Momento da Decisão R D I G Momento da Observação SL 100% 50% SP 100% Para aprimorar a observação dos processos de migração de software proprietário para software livre, foi criado um terceiro componente. O objetivo foi aumentar o nível de detalhe da observação, estabelecendo-se como referência os quatro domínios de aplicação do software na prefeitura: infra-estrutura (I), desktop (D), aplicativos de gestão (G) e relacionamento (R). O novo componente permite mapear o estágio de cada domínio, definido como um percentual dos aplicativos em uso pela prefeitura já disponíveis em software livre. Quanto mais acima estiver posicionada o domínio, mais aplicações daquele domínio estão baseadas em software livre. Um domínio posicionado no meio do eixo indica um equilíbrio entre aplicações livres e proprietárias. Entretanto, a análise se dá em dois tempos - no momento em que decide adotar software livre e no momento da observação. Por isso, o modelo leva a dois eixos, agora paralelos que, interligados por linhas associadas aos pares de domínios de aplicação, permitem uma visualização rápida da mudança ocorrida em cada um deles. Esta representação detalha o cenário da migração, fornecendo informação específica da magnitude da migração em cada um dos quatro domínios e permitindo uma análise mais detalhada do processo e complementando as representações de variação de atributos e posicionamento das prefeituras, já discutidas. A plotagem combinada dessas informações, associadas a outras informações colhidas durante a entrevista com as prefeituras, viabiliza a análise dos processos de migração, apresentada na próxima seção deste documento. Evolução e Avaliação Imposição Legal Antes do SL Capacidade Financeira 4 3 2 1 Capacidade Técnica Imposição Legal Antes do SL Capacidade Financeira 4 3 2 1 Capacidade Técnica Entorno / Ambiente Grau de Informatização Entorno / Ambiente Grau de Informatização Demanda / Motivação Capacidade de Articulação Demanda / Motivação Capacidade de Articulação Processo de Migração dos Domínios de Aplicação Trajetória Contextual dos Atributos Momento da Decisão Momento da Observação 100% SI I D, R SWL Tipos de Licença 50% 0% R G Arranjos Institucionais ASI AI 50% I,G,D 100% SP SWP 8 ITI/SOFTEX
Software livre: aprofundando o entendimento Esta seção discute e analisa os resultados dos processos de migração de software proprietário para software livre, baseadas nas informações colhidas e no modelo de análise adotado, descrito na seção anterior deste documento. Os comentários são decompostos em quatro aspectos: Barreiras e oportunidades para adoção de software livre; Aspectos econômicos; Aspectos tecnológicos. Aspectos sociais Além disso, esta seção analisa os modelos de negócios sob a óptica da demanda das prefeituras e o acesso das mesmas às linhas de financiamento disponíveis para investimento em tecnologia de informação e comunicação. A grande maioria das prefeituras entrevistadas não tem desenvolvimento ou utilização de aplicativos livres no domínio de gestão. Portanto, os comentários aplicam-se, principalmente, aos domínios de infra-estrutura e desktop. Barreiras à opção das prefeituras pelo software livre Migração dos sistemas existentes Ausência de apoio/resistência cultural das secretarias Resistência cultural dos usuários de software proprietário Ausência de um repositório comum de soluções livres para as prefeituras Pouco conhecimento das linhas de financiamento Pouco conhecimentos de tipos de licença Dificuldade de interface com instâncias do governo (padrões proprietários) Legislação e burocracia Resistência cultural, tanto de funcionários como de prefeitos em assimilar e investir em novas ferramentas Carência de mão de obra especializada Lobbies dos fornecedores tradicionais Descentralização das decisões de informática na gestão do município Queda de produtividade do usuário nos primeiros momentos Dificuldade até a obtenção do domínio da tecnologia Barreiras e Oportunidades A demanda de soluções baseadas em software livre nas prefeituras analisadas é pontuada pelos seguintes aspectos. Barreiras. Em praticamente todos as prefeituras entrevistadas, a pesquisa mostra dificuldades dos gestores na captação de recursos, na cooperação entre prefeituras e no domínio da tecnologia. A limitação de orçamento promove a busca por alternativas de baixo custo, mas limita a qualidade da solução e lhe atribui tempo excessivo para a realização, o que é incompatível com os ciclos de mudança de governo, já que as eventuais descontinuidades de orientação política podem comprometer o sucesso de projetos de adoção e/ou migração para software livre. As linhas de financiamento para informatização são conhecidas, mas a sua complexidade requer o apoio de consultorias que, por sua vez, podem optar por software proprietário. Os gestores públicos têm pouco conhecimento das opções tecnológicas, o que pode promover escolhas inadequadas. A inércia cultural existente, favorável a ferramentas proprietárias, é grande e desvia o foco do potencial das ferramentas livres. Há receio de assumir a responsabilidade por uma nova opção tecnológica (o que poderia ser facilmente contornado pela troca de experiências entre prefeituras e universidades). A lei 8666 estabelece normas para licitações e contratos públicos que restringem a participação de empresas pequenas, que por sua vez predominam no mercado de software livre. Alegando questões técnicas e perda de produtividade, as secretarias municipais não têm se disposto a realizar projetos integrados. Há falhas de comunicação. A ausência de um repositório de soluções e experiências, apropriadamente divulgado, inibe uma implementação O Software Livre nas Prefeituras Brasileiras 9
eficiente. Há carência de profissionais especializados, especialmente nos pequenos municípios. A resistência à migração de legados (sistemas pré-existentes) é grande, pelo temor de problemas técnicos e pela própria resistência cultural dos usuários. A perda de produtividade momentânea, inerente à migração tecnológica, também inibe a opção pelo software livre. Em prefeituras com baixo grau de informatização, a resistência cultural é virtualmente nula, pois não há barreiras inerciais de comportamento (ou legados) a vencer. Oportunidades Redução de custos Redução de produtos ilegais nas prefeituras Melhoria organizacional Melhoria dos processos de documentação Capacitação e valorização dos funcionários Redirecionamento de recursos não gastos com licenças para a melhoria do parque instalado e desenvolvimento de outras aplicações que permitem maior inclusão digital e melhoria dos processos internos e de relacionamento com o público Disponibilização de cultura e informação para a população via websites de menor custo Maior capacitação de seus funcionários e autonomia tecnológica Oportunidades. A maioria das prefeituras não tem situação econômico-financeira confortável e depende de repasses de verbas. Assim, um dos principais vetores da opção pelo software livre é a percepção das mesmas acerca do benefício econômico e da possibilidade de viabilização da informatização, que é fundamental para a prestação de serviços de qualidade. Para as prefeituras que já possuem certa capacitação tecnológica, outro motivador é a estabilidade dos produtos e possibilidade de capacitação de seus quadros. Aspectos econômicos A adoção de software livre nas prefeituras atende a vários motivadores, mas os aspectos econômicos relacionados destacam-se dos demais. Custos e oportunidades de difusão de recursos. A adoção do software livre promove uma mudança na composição dos custos associados aos processos de informatização. Como se sabe, a adoção de software proprietário está vinculada à aquisição de direitos de uso de um número definido de cópias. Mais máquinas demandam mais licenças, e mais investimento. Ao contrário do software proprietário, o modelo livre não prevê custo por usuário ou máquina, apenas o custo inicial, se existir. Na prática, o custo por cópia adicional é irrelevante e é um incentivo para a adoção do software livre. Os demais custos - adaptação, capacitação, suporte, manutenção e operação - são comparáveis nos dois modelos, embora, aparentemente, o custo para capacitação em software livre seja maior, por se tratar de uma nova base tecnológica. As economias são significativas nos domínios de infra-estrutura e, em menor escala, de desktop. Nestes níveis os produtos já estão mais disponíveis e estáveis. Além disso, são freqüentes os relatos de recuperação de equipamentos considerados obsoletos através da escolha correta de ferramentas livres. Isso acontece porque as soluções livres permanecem disponíveis por tempo indeterminado e os usuários assumem o controle da decisão do momento da substituição do software. Postergando-se essas substituições, ou seja, usando software mais antigo, de menor demanda computacional, associados a tarefas não críticas, aumenta-se a vida útil das máquinas obsoletas e se promove a redução de custos de hardware. Impactos econômicos. O objetivo econômico do uso do software livre nas prefeituras brasileiras é claro: otimização de recursos escassos. De acordo com dados do IBGE, 90% das prefeituras brasileiras não têm recursos próprios e dependem exclusivamente de repasses. Na maior parte dos municípios a administração está debilitada. Não há mecanismos de informatização para promover a transparência e eficiência dos processos, a capacidade para busca de financiamentos é pequena e, como clientes, formam um mercado muito pouco atraente para as empresas. Independentemente do porte do município, o uso do software livre em um processo de informatização promove economia e realocação de recursos. Entretanto, poucas prefeituras da amostra fizeram um estudo de custo antes de optar pelo software livre. Algumas das que o adotaram 10 ITI/SOFTEX
Software livre: aprofundando o entendimento relataram que a opção pelo modelo proprietário era inviável. Outras relataram uma alocação mais racional dos recursos públicos. Os custos variáveis do sistema de educação de Belo Horizonte, por exemplo, foram reduzidos em 30%. Com a opção pelo software livre, a prefeitura de Rio das Ostras economizou, entre 2001 e 2002, 600 mil reais em licenças. Em Amparo a economia foi de aproximadamente R$ 2.500,00 por computador. A prefeitura adquiriu 200 computadores, gerando uma economia total de 500 mil reais. As prefeituras pouco ou não informatizadas, por sua vez, conseguiram viabilizar projetos de modernização da gestão e inclusão digital justamente pelo custo reduzido proporcionado pelo modelo livre. Aspectos tecnológicos Categorias de software. As aplicações utilizadas pelas prefeituras foram mapeadas em quatro categorias, divididas de acordo com o domínio da aplicação. Estes domínios incluem (a) infra-estrutura, que envolve servidores e sistemas operacionais dos equipamentos de retaguarda, comunicação e segurança, (b) desktop, que inclui os aplicativos de produtividade como sistema operacional, ferramentas de automação de escritório, colaboração, comunicação, compactadores, gestão de documentos e CAD, (c) gestão, que contempla sistemas como os dos setores tributário, de planejamento, de administração financeira e orçamentária, ouvidoria, recursos humanos, protocolo, legislação, gestão de projetos, sistemas que devem ser integrados em favor de um fluxo eficiente de informações e (d) relacionamento, que inclui os sistemas de interface com o cidadão, com fornecedores e com outras esferas de governo. Cenários de difusão. O caso extremo da adoção do software livre pelas prefeituras reside na migração total: todos os sistemas, da infra-estrutura ao relacionamento, baseados em soluções livres. Esse cenário encontra barreiras na disponibilidade de ferramentas específicas para a informatização de prefeituras e no custo de converter sistemas existentes. Entre o ideal e o possível há um ponto de equilíbrio, diferente para cada prefeitura, que depende de um ambiente favorável e reúne profissionais de informática, apoiadores técnicopolíticos, mão-de-obra especializada, usuários capacitados e disponibilidade de soluções próprias. Embora os profissionais de informática sejam os responsáveis pela implantação e manutenção da iniciativa, são os usuários os responsáveis pelo sucesso da mesma. É por isso que o fator de sucesso na maioria dos casos observados deveu-se à capacitação e informação dos usuários sobre os benefícios da migração, tornando-os parceiros do processo. Estrutura de produtos. A pesquisa constatou que o grau de penetração do software livre é significativamente maior nos níveis de infra-estrutura e nos aplicativos de relacionamento com o cidadão, como os website interativos. A conclusão é direta: nestas camadas, não há visibilidade da opção tecnológica, mas apenas da solução. Ou seja, o usuário não sabe que está usando software livre e isso elimina a potencial resistência associada à necessidade de se adaptar ao novo. No caso dos aplicativos de produtividade, a assim chamada camada desktop, a penetração é menor devido, principalmente, a inércia/barreiras culturais e, secundariamente, ao aprisionamento tecnológico dos usuários causado pelas dificuldades da migração de sistemas existentes. Na camada de desktop, orientação e motivação são essenciais para o sucesso da migração. A situação dos softwares da camada de gestão integrada é peculiar. Embora desenvolvidos sobre plataforma livre e com custo inferior ao do fornecimento tradicional (proprietário), o código (portanto, a tecnologia) dos produ- O Software Livre nas Prefeituras Brasileiras 11
tos não tem sido transferido às prefeituras, que não adquire autonomia tecnológica e permanece dependente do fornecedor. Ou seja, são produtos proprietários desenvolvidos em plataforma livre. Na prática, os sistemas de gestão integrada, que são os mais caros dos quatro domínios de aplicação, não têm custo compatível com a realidade das prefeituras. Aproximadamente 70% das prefeituras pesquisadas possuem sistemas de gestão integrada e, dessas, 50% têm sistemas baseados em ambiente livre (sistemas proprietários, não livres, que rodam em plataformas livres). Capacitação tecnológica. A viabilização da informatização das prefeituras promove a capacitação tecnológica que, com a adoção do software livre, aumentou em todas as prefeituras analisadas, especialmente as de pequeno porte. Quando a informatização acontece em prefeituras que antes não tinham condições estruturais para isso, simultaneamente cria-se um processo natural de capacitação que, no caso da adoção do modelo software livre, é particularmente intenso e abrangente. Quando se entende a lógica interna do produto (abertura do código) e se interage com uma comunidade virtual, estimula-se a criatividade dos técnicos. Isto leva à criação de soluções de baixo custo, e próprias para o âmbito local. Nas prefeituras de maior porte a opção também resultou no aumento da disponibilidade de equipamentos para funcionários, na implementação de processos automatizados, na disseminação e utilização de aplicativos de produtividade e na criação de módulos de relacionamento com o cidadão. Nestas prefeituras, que já tinham um patamar tecnológico superior, a adoção do modelo livre ultrapassou as fronteiras das prefeituras e promoveu a criação de laboratórios em escolas e telecentros. Melhoria de segurança e qualidade. As características técnicas consideradas mais relevantes pelos tomadores de decisão nas prefeituras foram a qualidade e a segurança das soluções livres, promovidas pelas peculiaridades de sua dinâmica de desenvolvimento. O quesito segurança está relacionado à abertura do código e facilidade de inspeção do mesmo, que inibe código não autorizado e é uma consideração importante para sistemas públicos críticos, que não podem ser vulneráveis. A interoperabilidade e a estabilidade das soluções livres foi outro ponto consistentemente mencionado pelas prefeituras analisadas, que são unânimes em opinar que as soluções de infra-estrutura baseadas em software livre estão sólidas e estáveis, portanto maduras. Não aprisionamento tecnológico. A adoção do software livre é uma oportunidade para reduzir o aprisionamento tecnológico. Soluções baseadas em software livre deixam o cliente imune a situações de descontinuação do produto ou interrupção das atividades do fornecedor, além de oferecer a liberdade de se contar com vários fornecedores de implementação e manutenção. Além disso, a existência de um número razoável de usuários de determinado software tem se mostrado suficiente para que suporte e manutenção sejam oferecidos por grupos de programadores através da internet. Todos os municípios da amostra têm uma área responsável por tecnologia de informação e comunicação. Quase 40% deles têm empresas de processamento de dados. O restante é assistido por departamentos, assessorias e outros órgãos internos. Em alguma medida, todos os municípios usam serviços terceirizados junto a empresas locais, geralmente focando a manutenção de equipamentos. Em alguns casos, como Amparo e Rio das Ostras, o desenvolvimento do Sistema de Gestão Integrada foi completamente terceirizado através de empresas de outras regiões. Em outros, com o Piraí e Sobral, o apoio veio de universidades regionais. No caso da prefeitura de Manaus, o treinamento e assimilação da tecnologia 12 ITI/SOFTEX
Software livre: aprofundando o entendimento deu-se através de uma autarquia e da interação com a comunidade de software livre. Em todos os municípios da amostra a infra-estrutura foi substituída, ou já criada sob tecnologia livre. Quanto à migração no nível de Desktop, que oferece um grau de dificuldade maior, a amostra revela situações em todas as fases: desde o planejamento até a execução total e bem sucedida. No nível de Gestão, somente três municípios possuem sistemas integrados, embora proprietários. Nas outras prefeituras os sistemas são híbridos (software proprietário e livre) e não integrados. Em todos os municípios da amostra as aplicações de Relacionamento em seu grau mais simples estão implantadas com tecnologia livre. Sob a óptica tecnológica, as principais dificuldades quanto à extensão e aprofundamento do software livre são a falta de centralização de informações (repositório comum de software para prefeituras, um comentário comum a todas as prefeituras entrevistadas), dificuldades de acesso, aplicações muito específicas como CAD e geoprocessamento ainda incipientes e dificuldades no interfaceamento com sistemas proprietários dos governos estaduais e federal. Essa percepção varia de município para município, dependendo do seu grau de informatização quando da decisão de migração. Impactos tecnológicos A adoção do software livre permitiu a criação de soluções novas, como a interface gráfica para Linux, criada pela prefeitura de Rio das Ostras, permitindo uma melhor adaptação dos usuários à nova tecnologia e reduzindo as barreiras no nível do desktop. Ações da prefeitura de Piraí renderam-lhe o prêmio Cidades Digitais Latino-americanas, na categoria cidades de pequeno porte. Investindo R$ 1,2 milhões, Piraí tornou-se a primeira cidade do estado a dispor de infraestrutura própria de fibra óptica para transmissão de dados em alta velocidade e suporte a tecnologias wireless, uma solução usada em metade da rede pública, em quiosques e na administração da cidade. As soluções do modelo livre são particularmente flexíveis e configuráveis pelo usuário, uma característica herdada da cultura de desenvolvimento dos programadores, que estão habituados a operar com sistemas altamente configuráveis. Além disso, nos municípios da amostra houve uma melhoria significativa na infra-estrutura de telecomunicações, obtida graças a soluções criativas, inovadoras e baratas. Aspectos sociais Liderança. Em todos os casos observados, a figura de um líder, de perfil político ou técnico, foi importante para o processo de adoção de software livre. Uma liderança contagiante, mais associada à filosofia de uso do modelo livre que a questões técnicas propriamente ditas, teve tanto ou, por vezes, mais peso que outros fatores, como o econômico. Apesar de todos os fatores favoráveis à adoção de software livre pelas prefeituras, a capacidade de decisão política foi um aspecto essencial. Dados os diversos tipos de resistências e algumas dificuldades ainda inerentes ao modelo de software livre, a capacidade de decisão política associada à existência de um líder foi fundamental para o processo de adoção. Nota-se que a maior parte dos casos visitados iniciou atividades por volta dos anos 2000 e 2001, quando o software livre era visto como algo ainda mais incipiente do que o momento atual. Comunidade e colaboração. O papel do líder foi complementado pelo papel da comunidade local de desenvolvedores e usuários em software livre. Muitas dessas comunidades tendem ao voluntariado, como a organização de ações O Software Livre nas Prefeituras Brasileiras 13
de divulgação e sensibilização, além de ações técnicas, como suporte à implantação. Ao se capacitar os técnicos e funcionários das prefeituras, possibilitou-se a participação dos mesmos nestas comunidades, o que ocasionou um duplo efeito: a sensação de pertencer a um grupo e a oportunidade de atuar em projetos amplos. A colaboração aberta, que é um dos conceitos associados ao modelo livre, foi um dos vetores para o sucesso das implantações e também das migrações. Universidade e empresas parceiras. A proximidade física com universidades também foi um fator importante para a adoção do software livre, pois elas constituíram-se em fontes de capacitação e mercado profissional permanente para as prefeituras. Invariavelmente, as prefeituras da amostra estreitaram suas relações com as universidades locais e, eventualmente, de outras regiões. Impacto social Os conceitos associados e a forma como foi implantado o modelo de software livre nas prefeituras indicam mudanças substanciais que afetaram o município como um todo em sua dimensão cultural e social. Nos levantamentos realizados percebeu-se que a adoção de software livre propiciou a implementação de diversos projetos de inclusão digital e social através da informatização, viabilizada financeiramente, especialmente para as prefeituras de menor porte. Estes projetos vão além do conceito básico de inclusão digital (que é simplesmente apresentar o computador e suas ferramentas) e buscam uma ampliação da visão de mundo da comunidade local, oferecendo oportunidades de crescimento pessoal, cultural, de cidadania e mesmo profissional. Estas ações usam a tecnologia como meio para fins sociais. E o uso de software livre favorece esta idéia pelo aspecto econômico-financeiro e também pelos espírito de comunidade e de colaboração fortemente associados ao conceito. Ainda em função do espírito de colaboração, os projetos de migração e adoção de software livre também carregam componentes de impacto junto aos funcionários públicos. Dentro das prefeituras pode-se perceber uma valorização profissional dos funcionários em aspectos como a sua participação em decisões quanto aos softwares utilizados e a possibilidade de sugerir alterações nos aplicativos e vê-las implementadas. Esta valorização cria, ao mesmo tempo, satisfação e cumplicidade, necessárias para o sucesso do projeto. As prefeituras e o mercado (modelo de negócios) Dentro da premissa original de liberdade inerente ao modelo, o mercado do software livre tem sido pouco explorado pelas empresas de software. As que o fazem normalmente usam plataformas livres para a criação de softwares proprietários. Normalmente, os fornecedores de soluções proprietárias já implantadas oferecem objeções, até mesmo jurídicas, à perda dos seus clientes para o modelo livre, restringindo o processo. O argumento essencial é a perda do investimento no desenvolvimento de soluções complexas e com elevado grau de conhecimento do negócio público. Paradoxalmente, a maioria das prefeituras brasileiras não tem condições de adquirir soluções de alto custo. Os fornecedores também ponderam as inconveniências de expor o conhecimento das 14 ITI/SOFTEX
Software livre: aprofundando o entendimento regras de negócios das prefeituras, alegando que o código aberto permite a pesquisa de brechas administrativas ( esquecendo que esse mesmo grau de exposição também permite que sejam corrigidas mais facilmente). Em função da dinâmica de desenvolvimento do software livre, os modelos de negócios relacionados ao mesmo focam mais os serviços associados que o produto propriamente dito. Por isso, é um engano pensar que o software livre é o mesmo que software gratuito. Os fornecedores de software livre, na verdade, são prestadores de serviços que se encarregam de desenvolvimento, adaptação, integração, além de atividades satélites, que incluem definição de necessidades, especificação, otimização, treinamento, manutenção, suporte, apoio a migração, dimensionamento e configuração. A pesquisa mostrou que, apesar da disposição das prefeituras pela adoção do software livre, nem sempre o mercado consegue atendê-las dentro do modelo de negócios que seria de se esperar (e desejar). Necessidades de infra-estrutura (servidores, acesso à internet, firewall) e de ferramentas de desktop são tipicamente atendidas de acordo com o modelo livre. Entretanto, no atendimento à demanda por soluções de apoio à gestão, nas quais estão embutidas as assim chamadas regras de negócio da prefeitura, a estratégia de fornecimento assemelha-se aos modelos usados pelo mercado de software proprietário. Nesses casos, mesmo o produto tendo sido desenvolvido com o uso de ferramentas livres e destinado ao uso em plataformas livres, o software em si não é livre e o código não é disponibilizado, ou o é com limitações. Esse controle sobre a tecnologia está ligado à proteção do investimento na aquisição do conhecimento das regras do negócio e no próprio desenvolvimento, um esforço que, na visão desses fornecedores, poderia ser fácil e deslealmente absorvido por concorrentes, que ofereceriam custos de entrada mais baixos. Além disso, de posse do código a prefeitura pode redistribuí-lo para outras prefeituras ou optar por outro fornecedor de serviços de manutenção. Esta visão (controle sobre o código) contrapõe um dos princípios mais importantes do software livre, que é eliminar o aprisionamento ao fornecedor, e reduz a possibilidade da prefeitura obter situações vantajosas normalmente proporcionadas pelo modelo do software livre, incluindo o baixo custo, a redistribuição para prefeituras parceiras ou para outras áreas da própria prefeitura. Três fornecedores e um mercado em expansão O fornecimento de soluções livres para as prefeituras é feito basicamente por três grupos de fornecedores. Órgãos públicos e empresas ligados a governos municipais e estaduais. Tratam-se de empresas públicas ou de economia mista (autarquias), que reposicionaram sua oferta incluindo o software livre, eventualmente como instrumento para a execução de políticas públicas. Também integram este grupo órgãos públicos internos à administração, responsáveis pelo desenvolvimento e manutenção de soluções de software específicas. A necessidade crescente de serviços de qualidade, em combinação com a relativa escassez de fornecedores e ofertas adequadas, vem promovendo a atuação desses órgãos dentro das prefeituras. A ação deste grupo tem sido motivada pela redução de custos e pela viabilização de projetos de inclusão digital e o portfólio de soluções geradas inclui sistemas para saúde, educação, assistência social, gestão urbana, O Software Livre nas Prefeituras Brasileiras 15
Software livre: aprofundando o entendimento transporte, administração, finanças e planejamento. Muitos dos sistemas desenvolvidos são para uso interno e, portanto, não se enquadram no conceito de licença livre. Há interesse e disposição na disponibilização de soluções de software livre para prefeituras vizinhas, mas normalmente não há recursos humanos na prefeitura de origem para treinamento, suporte e adaptação do software em outras prefeituras. Isso conduz à conclusão que, possivelmente, em virtude da ausência de interação e cooperação entre prefeituras vizinhas/ parceiras, está havendo replicação de esforços de desenvolvimento. Empresas privadas. Há poucas empresas privadas com ofertas para prefeituras enquadradas no modelo de software livre, especialmente em cidades menores ou afastadas de grandes centros. O desenvolvimento de software específico é ainda pouco explorado. Normalmente, a atuação dessas empresas é focada em infra-estrutura de informática e integração de soluções. Esse cenário parece estar ligado à lucratividade do modelo livre que, quando comparada à do software proprietário, é baixa. O mercado de software livre é pouco lucrativo no caso das prefeituras porque, normalmente, as demandas têm baixo nível de sofisticação (quando comparado com outros setores intensivos em tecnologia, como finanças e telecomunicações) e o cliente baixo nível de capitalização. Daí, as empresas reagem e buscam manter a margem de lucro do modelo proprietário, ou ficam indiferentes, criando um ciclo vicioso: as prefeituras internalizam o desenvolvimento, desestimulando a criação ou atração de empresas; as empresas, por sua vez, não se interessam, reforçando a tendência de prefeituras internalizarem o desenvolvimento ou recorrerem a cooperativas. Cooperativas de profisssionais. As cooperativas têm uma atuação marcante no contexto do software livre, posicionando sua oferta da mesma forma que as empresas privadas: consultoria, desenvolvimento, integração, manutenção, suporte e treinamento. Entretanto, o viés ideológico é mais forte. A organização através de cooperativas revela a tendência à completa aderência ao modelo livre, outorgando às prefeituras as liberdades inerentes ao conceito. Entretanto, o atendimento da demanda das prefeituras através de cooperativas ainda é incipiente e foram observados poucos casos na amostra pesquisada. Financiamentos: viabilizando o acesso ao software livre Das linhas de financiamento disponíveis para apoiar os processos de informatização, duas foram consistentemente citadas pelos municípios da amostra: PMAT e PNAFM. PMAT - Programa de Modernização da Administração Tributária e da Gestão dos Setores Sociais Básicos. Este programa destina recursos para a modernização da administração tributária e para a melhoria da qualidade do gasto público, focando o desenvolvimento local sustentado. PNAFM - Programa Nacional de Apoio à Gestão Administrativa e Fiscal dos Municípios Brasileiros. Este programa apóia o governo brasileiro na busca de estabilidade macro-econômica através de equilíbrio fiscal. Os municípios são unânimes quanto às linhas de financiamento: elas são de realização extremamente complexa, requerem a contratação de consultorias para a criação e acompanhamento do projeto. As pequenas prefeituras não têm orçamento para este tipo de contratação, os valores financiados para as mesmas são baixos e normalmente elas não conseguem a aprovação. 16 ITI/SOFTEX
Um novo horizonte para observar A análise da cena do software livre na administração pública municipal, realizada sobre a amostra das treze prefeituras entrevistadas nesta pesquisa, gera algumas ponderações e conclusões que podem contribuir para a efetividade de uma ação governamental de informatização das prefeituras utilizando o software livre. A primeira conclusão - e uma das mais importantes - é que, dos pontos de vista técnico e econômico, o software livre é viável para prefeituras de pequeno e médio porte. Devido à menor barreira cultural e à virtual inexistência de sistemas implantados, que onerariam a migração, uma ação de disponibilização do software livre em prefeituras destes grupos pode ser mais eficaz (ou seja, oferecer uma relação custo-benefício melhor) que em prefeituras maiores. Do ponto de vista tecnológico, a opção pelo software livre pode trazer diversos benefícios, desde viabilizar a capacitação dos profissionais da prefeitura até a ampliação de sua autonomia tecnológica. Isso, combinado com a economia de recursos proporcionada pelo baixo custo ou custo inexistente para aquisição de software livre, promove a capacitação de recursos humanos, desenvolvimento próprio e mesmo aplicações em outras áreas, como gestão e relacionamento. Este ciclo virtuoso já foi experimentado por algumas prefeituras no país. Entretanto, o ponto de partida para tanto esteve mais associado a um processo de liderança política que a um movimento de aprendizagem ou de planejamento. Isso se explica por alguns fatores. Por um lado, ainda há uma baixa capacitação tecnológica e mesmo gerencial dos gestores públicos, o que também faz com que prefeituras que já utilizam algum recurso informatizado possam ter receios na adoção de novas soluções sobre as quais não têm domínio ou para as quais não haja recursos para investimento. As prefeituras que estavam próximas ou tinham contato com profissionais, universidades ou empresas atuantes no modelo de software livre tiveram possibilidade de vencer as questões ligadas à resistência cultural. As barreiras econômicas foram suplantadas pela economia de custos. Entretanto, o início do processo deu-se, principalmente, pelo convencimento de atores-chave a partir de uma liderança local que teve conhecimento do software livre e apostou no modelo. Também é importante destacar que a economia e a possível realocação de recursos advindos da substituição de plataformas não é factível na maioria das prefeituras brasileiras, por não disporem de estrutura informatizada. O Software Livre nas Prefeituras Brasileiras 17