Evolução do Cadastro Único para Programas Sociais - CadÚnico e dos benefícios do Programa Bolsa Família (PBF) no ano de 2011 na Microrregião Nordeste - ES Clarice Romeiro Campos (Coordenadora) Michella Lombardi Santana Rutinéia Jacob de Melo 1
Rodrigo Coelho do Carmo Secretário de Estado de Assistência Social e Direitos Humanos Eliane Cabrini Ramalho Assessora Especial Núcleo de Avaliação e Gestão da Informação - NAGI Clarice Romeiro Campos Michella Lombardi Santana Rutinéia Jacob de Melo Magali Rocha Pereira Abker Edilene Santana Machado Lucia Filomena Botani Wilian Carlos Gonçalves Carlesso Estagiários Camila Ribeiro Marivalda Ramos dos Santos Cláudia Moreira Rodrigues Danielly Kill Souza Comunicação Rodrigo Ferreira Sant Ana Flávia Pinheiro Gabriela Araújo Aboudib Leone de Oliveira Silva 2
Evolução do Cadastro Único para Programas Sociais - CadÚnico e dos benefícios do Programa Bolsa Família (PBF) no ano de 2011 na Microrregião Nordeste - ES Clarice Romeiro Campos (Coordenadora) Michella Lombardi Santana Rutinéia Jacob de Melo FIGURA 1 Mapa da Divisão Administrativa do Espírito Santo Resumo O presente texto tem por objetivo apresentar uma evolução sintética do CadÚnico e do PBF na Microrregião Nordeste - Estado do Espírito Santo (ES) no ano de 2011. Foi utilizada como metodologia de trabalho a realização de pesquisas bibliográficas no site oficial do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) e análises de dados estatísticos disponibilizados pela Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação (SAGI)/MDS e Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC)/MDS. Como resultado, verificou-se que a respectiva Microrregião ultrapassou as estimativas de número de cadastros do CadÚnico e de benefícios/bolsa do PBF preconizados pelo MDS. Até o respectivo ano foi alcançado o percentual de cobertura de 117,70% de cadastros, sendo 94,75% válidos. No que se refere ao número de bolsas, o percentual de cobertura alcançado foi de 107,69%. 3
Introdução Esse texto tem por objetivo apresentar uma análise sintética da evolução do CadÚnico e dos benefícios do PBF na Microrregião Nordeste-ES no ano de 2011. Proceder tal análise visa a fortalecer a cultura da avaliação, do monitoramento e da gestão da informação enquanto atividades essenciais à consolidação de programas e ações desenvolvidos no âmbito da Assistência Social, bem como busca a sistematização e distribuição de informações relevantes para a gestão do CadÚnico e PBF; e, conseqüentemente, em última instância, atingir aos cidadãos que vivenciam a situação de pobreza, que ainda não são atendidos pelos mesmos. Exposição teórica O PBF é um programa de transferência direta de renda às famílias pobres e extremamente pobres que vincula o recebimento do auxílio financeiro ao cumprimento de condicionalidades 1 nas áreas de Educação, Saúde e de Assistência Social, selecionadas por meio do CadÚnico (BRASIL, 2010). O CadÚnico é o instrumento de identificação e caracterização socioeconômica das famílias brasileiras de baixa renda 2, a ser obrigatoriamente utilizado para seleção de beneficiários e integração de programas sociais do Governo Federal voltados ao atendimento desta população (BRASIL, 2012). A habilitação de famílias ao PBF é o processo que verifica se as famílias cadastradas no CadÚnico atendem às regras de elegibilidade para o Programa e se há alguma restrição cadastral ou administrativa que impede a sua habilitação (BRASIL, 2010a). Todos os meses o sistema de habilitação avalia os dados do Cadastro, com a quantidade de famílias que se enquadram nas regras de habilitação do PBF em cada município e o percentual de cobertura da estimativa oficial de famílias pobres de cada município, bem como quantos por cento do total estimado de famílias pobres já foi atendido. É priorizado o atendimento aos municípios com baixa cobertura, ou seja, aqueles que ainda não atingiram o número total de famílias (BRASIL, 2008). 1 As condicionalidades do PBF são definidas como compromissos entre o poder público e as famílias beneficiárias para reforçar o acesso aos direitos sociais básicos. Seu monitoramento permite identificar as famílias em situação de maior vulnerabilidade (LICIO; MESQUI- TA; CURRALERO, 2011). 2 Famílias cuja renda per capita mensal não ultrapassa meio salário-mínimo ou cuja renda total é de até três salários-mínimos por mês (BRASIL, 2010). 4
A concessão de benefícios 3 do PBF é feita de maneira impessoal, por meio de um sistema informatizado, sendo uma atribuição exclusiva do MDS, com base nas estimativas 4 de pobreza em cada município, no quantitativo de famílias habilitadas e selecionadas para uma determinada folha de pagamentos, a partir das informações constantes do CadÚnico e da disponibilidade orçamentária e de acordo com o cronograma de expansão do Programa. As famílias constantes do CadÚnico em cada município são priorizadas segundo o critério da renda por pessoa, da menor para a maior renda (BRASIL, 2010). O recorte da Microrregião e sua caracterização A Microrregião Nordeste é composta pelos municípios de Boa Esperança, Conceição da Barra, Jaguaré, Montanha, Mucurici, Pedro Canário, Pinheiros, Ponto Belo e São Mateus. Figura 1 Fonte: Instituto Jones dos Santos Neves (IJSN), 2012 Elaboração: Núcleo de Avaliação e Gestão da Informação (NAGI) Foram caracterizados os seguintes aspectos (Tabela 1): número total de habitantes/população, número de pessoas em situação de extrema pobreza e o percentual da população em situação de extrema pobreza em relação à população dos municípios. 3 A concessão de benefícios pelo PBF considera famílias pobres aquelas com até R$ 140,00 de renda mensal familiar por pessoa, e famílias extremamente pobres aquelas com até R$ 70,00 de renda mensal familiar por pessoa (BRASIL, 2010). 4 A definição da estimativa de famílias em situação de pobreza existentes no Brasil em cada município foi elaborada pelo MDS e pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). Essa estimativa, atualizada em 2009, tem como referência informações da Pesquisa Nacional por Amostragem de Domicílios/2006 (PNAD) e do Censo Populacional e está disponível no site do MDS (BRASIL, 2010). 5
Microrregião Nordeste População Nº de pessoas em situação de extrema pobreza % da população em situação de extrema pobreza em relação à população do Município Rural Urbana Total Rural Urbana Total Rural Urbana Total Boa Esperança 3.960 10.230 14.199 313 555 868 7,9 5,4 6,1 Conceição da Barra 5.874 22.575 28.449 619 1.895 2.514 10,5 8,4 8,8 Jaguaré 9.645 15.033 24.678 786 1.380 2.166 8,1 9,2 8,8 Montanha 4.327 13.522 17.849 244 705 949 5,6 5,2 5,3 Mucurici 2.065 3.590 5.655 169 369 538 8,2 10,3 9,5 Pedro Canário 1.741 22.053 23.794 182 1.980 2.162 10,5 9,0 9,1 Pinheiros 5.177 18.718 23.895 369 807 1.176 7,1 4,3 4,9 Ponto Belo 1.391 5.588 6.979 263 429 692 18,9 7,7 9,9 São Mateus 24.487 84.541 109.028 2.710 3.800 6.510 11,1 4,5 6,0 Total 58.667 195.859 254.526 5.655 11.920 17.575 9,6 6,1 6,9 Tabela 1: Panorama da Microrregião Nordeste Fonte: Panorama Municipal segundo Censo Demográfico 2010 do IBGE 5 /Relatórios de Informações Sociais (MDS/SAGI, 2012) Elaboração: NAGI Cálculo utilizado: T = (onde: T é o percentual total da população em extrema pobreza, b é igual ao nº total de pessoas em extrema pobreza e a é igual ao nº total da população de cada município). A Microrregião concentra 7,24% da população capixaba, sendo que 76,95% de seus habitantes vivem em área urbana. Em termos proporcionais, 6,9% da população vive em situação de extrema pobreza, com intensidade maior na área rural (9,6%). Ponto Belo apresenta o maior percentual (9,9%) e Pinheiros o menor percentual de extremamente pobres (4,9%) (Tabela 1). Apresentou, no referido ano, o índice de cobertura percentual do CadÚnico de 117,70% (Tabela 2) e dos benefícios do PBF, 107,69% (Tabela 6), em comparação às estimativas preconizadas pelo MDS. 5 Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística 6
Microrregiões Estimativa de nº de cadastros Nº total de cadastros em 2011 % de cobertura Metropolitana 163.966 122.156 74,50 Central Serrana 13.778 11.343 82,33 Sudoeste Serrana 21.674 19.264 88,88 Litoral Sul 21.033 20.850 99,13 Central Sul 40.316 29.159 72,33 Caparaó 28.122 26.320 93,59 Rio Doce 34.692 29.790 85,87 Centro-Oeste 34.638 33.365 96,32 Nordeste 35.444 41.717 117,70 Noroeste 26.111 28.556 109,36 Total 419.774 362.520 86,36 Tabela 2: Cobertura percentual do CadÚnico no Espírito Santo por Microrregiões Fonte: Matriz de Informações Sociais - MIS (MDS/SAGI, 2012) Elaboração: NAGI No que se refere à estimativa de número de cadastros, observou-se que do montante estimado de 35.444 cadastros, a Microrregião havia efetuado até 2011, 41.717 cadastramentos. A decomposição das estimativas por municípios, com os respectivos percentuais de cobertura pode ser observada na Tabela abaixo: Microrregião Nordeste Estimativa de cadastros Nº de cadastros em 2011 % de cobertura Boa Esperança 2.074 2.667 128,59 Conceição da Barra 4.013 5.174 128,93 Jaguaré 3.412 4.046 118,58 Montanha 2.523 4.711 186,72 Mucurici 1.073 1.313 122,37 Pedro Canário 4.040 3.752 92,87 Pinheiros 3.189 4.606 144,43 Ponto Belo 1.317 2.229 169,25 São Mateus 13.803 13.219 95,77 Total 35.444 41.717 117,70 Tabela 3: Cobertura percentual do CadÚnico por município da Microrregião Nordeste Fonte: MIS (MDS/SAGI, 2012) Elaboração: NAGI Ressalta-se que sete municípios já ultrapassaram suas estimativas: Montanha (186,72%), Ponto Belo (169,25%), Pinheiros (144,43%), Conceição da Barra (128,93%), Boa Esperança (128,59%), Mucurici (122,37%) e Jaguaré (118,58%). Apenas dois municípios não alcançaram suas estimativas: São Mateus (95,77%) e Pedro Canário (92,87%). 7
Segundo o MDS, para o cadastramento, a orientação é que os municípios realizem a busca ativa, ação que baseia o Plano Brasil sem Miséria (BRASIL, 2011) e que invistam muito na atualização cadastral. O primeiro passo é a inclusão no CadÚnico, sendo o município o único responsável por cadastrar as famílias de baixa renda. Realizar a busca ativa para cadastramento significa estabelecer estratégias e ações, territorialmente organizadas, com estabelecimento de parcerias, para identificar e cadastrar as famílias em situação de pobreza extrema ainda não cadastradas (BRASIL, 2011). Outra orientação é utilizar a transferência de recursos financeiros do Índice de Gestão Descentralizada Municipal (IGD-M 6 ) para apoiar a gestão do CadÚnico, contribuindo efetivamente para melhorar as condições de sua execução nos municípios, tendo em vista que é um índice que também avalia a qualidade e a atualização de suas informações (BRASIL, 2011a). Ao verificar a taxa de cobertura da qualidade de cadastros em 2011 (Tabela 4), sete municípios atingiram 100,0% da respectiva taxa: Boa Esperança, Conceição da Barra, Jaguaré, Montanha, Mucurici, Pinheiros e Ponto Belo. Pedro Canário e São Mateus apresentaram as menores taxas, 91,00% e 86,00%, respectivamente. Dos 41.717 cadastros, 39.529 eram válidos, o que equivale a 94,75% de taxa de cobertura de qualidade cadastral. A taxa de atualização de cadastros foi de 74,86%, sendo que a maior taxa foi de Montanha (84,00%) e a menor de Pedro Canário (65,00%). 6 O Índice IGD-M é um número indicador que varia de zero a um e que avalia a qualidade e a atualização das informações do CadÚnico, bem como a validade dos cadastros e a qualidade e integridade das informações sobre o cumprimento das condicionalidades das áreas de educação e de saúde. Com base nesse indicador, o MDS repassa recursos mensais aos municípios que apresentam bom desempenho para incentivar o aprimoramento da qualidade da gestão do PBF, em âmbito local, contribuindo para que os municípios executem as ações que estão sob sua responsabilidade (BRASIL, 2011a). Os recursos de apoio à gestão e à execução descentralizadas do PBF e do CadÚnico serão transferidos apenas para os municípios cujo IGD-M atingir o valor igual ou superior a 0,55 (cinqüenta e cinco centésimos) e cujas taxas que compõem o fator de operação do PBF (taxa de cobertura qualificada de cadastros, taxa de atualização cadastral, taxa de acompanhamento da freqüência escolar e taxa de acompanhamento da agenda de saúde) apresentem valor igual ou superior a 0,20 (vinte centésimos) (BRASIL, 2010b). 8
Microrregião Nordeste Nº de cadastros em 2011 Nº de cadastros válidos % Taxa de cobertura qualidade de cadastros em 2011 % Taxa de atualização de cadastros em 2011 Boa Esperança 2.667 2.667 100,00 81,00 Conceição da Barra 5.174 5.174 100,00 76,00 Jaguaré 4.046 4.046 100,00 78,00 Montanha 4.711 4.711 100,00 84,00 Mucurici 1.313 1.313 100,00 79,00 Pedro Canário 3.752 3.414 91,00 65,00 Pinheiros 4.606 4.606 100,00 82,00 Ponto Belo 2.229 2.229 100,00 68,00 São Mateus 13.219 11.368 86,00 70,00 Total da Microrregião 41.717 39.529 94,75 74,86 Tabela 4: Taxa de cobertura de qualidade e de atualização cadastral 2011 Microrregião Nordeste Fonte: SENARC (MDS, 2012) Elaboração: NAGI A Microrregião vem apresentando, se analisado o período dos últimos cinco anos, uma evolução crescente no número de cadastros efetuados, apresentando uma variação percentual de 2,37%, comparando o ano de 2011 ao de 2010. Microrregiões Ano 2007 Ano 2008 Ano 2009 Ano 2010 Ano 2011 Metropolitana 90.831 99.336 105.715 113.570 122.156 Central Serrana 9.365 9.882 10.021 10.661 11.343 Sudoeste Serrana 15.710 16.634 17.220 18.517 19.264 Litoral Sul 16.826 18.844 19.704 20.261 20.850 Central Sul 22.361 23.065 24.252 26.590 29.159 Caparaó 20.194 21.936 23.002 24.943 26.320 Rio Doce 24.235 25.249 26.701 25.672 29.790 Centro-Oeste 26.409 27.885 28.680 31.080 33.365 Nordeste 32.524 35.697 37.115 40.729 41.717 Noroeste 19.299 22.309 24.955 27.037 28.556 Total 277.754 300.837 317.365 339.060 362.520 Tabela 5: Nº de cadastros realizados de 2007 a 2011 por Microrregiões Fonte: MIS (MDS/SAGI, 2012) Elaboração: NAGI Tal variação pode estar associada a estruturas físicas e tecnológicas mais adequadas, atendimento por agendamento, maior disponibilidade de informações aos usuários e realização de ações intersetoriais (Diagnóstico da Estrutura Tecnológica e de Recursos Humanos Bolsa Família/Cadastro Único Municipal de 2011 7 ). Por parte do Estado, destacam-se as capacita- 7 Questionário elaborado pela SEADH com o objetivo de conhecer os recursos tecnológicos, humanos e de infra-estrutura dos municípios capixabas no que tange ao CadÚnico e PBF. 9
ções e treinamentos realizados para a melhoria da efetividade do CadÚnico e a realização do Seminário Estadual do CadÚnico. No que se refere à estimativa de famílias com perfil Bolsa (Tabela 6), verificou-se que a Microrregião Nordeste apresentou o percentual de cobertura de 107,69% no número de bolsas. Microrregiões Estimativa de bolsas Nº de bolsas em 2011 % de cobertura Metropolitana 84.382 63.497 75,25 Central Serrana 7.747 5.392 69,60 Sudoeste Serrana 12.685 10.411 82,07 Litoral Sul 11.613 11.509 99,10 Central Sul 21.811 13.958 64,00 Caparaó 16.574 16.692 100,71 Rio Doce 19.361 17.143 88,54 Centro-Oeste 19.247 15.700 81,57 Nordeste 20.614 22.200 107,69 Noroeste 15.707 15.863 100,99 Total 229.741 192.365 83,73 Tabela 6: Percentual de cobertura do Bolsa Família por Microrregiões Fonte: MIS (MDS/SAGI, 2012) Elaboração: NAGI Ao analisar o percentual de cobertura por município da respectiva Microrregião (Tabela 7), verificou-se que oito municípios ultrapassaram suas estimativas de cobertura: Conceição da Barra (128,13%), Ponto Belo (122,85%), Montanha (121,45%), Jaguaré (119,82%), Pinheiros (119%), Boa Esperança (110,70%), Mucurici (108,44%) e Pedro Canário (105,76%). A menor cobertura apresentada foi de São Mateus (91,81%). 10
Microrregião Nordeste Estimativa de Bolsas Nº de bolsas em 2011 % de cobertura % Déficit/Superávit de cobertura Boa Esperança 1.196 1.324 110,70 10,70 Conceição da Barra 2.417 3.097 128,13 28,13 Jaguaré 1.958 2.346 119,82 19,82 Montanha 1.436 1.744 121,45 21,45 Mucurici 675 732 108,44 8,44 Pedro Canário 2.432 2.572 105,76 5,76 Pinheiros 1.795 2.136 119,00 19,00 Ponto Belo 827 1.016 122,85 22,85 São Mateus 7.878 7.233 91,81-8,19 Total 20.614 22.200 107,69 7,69 Tabela 7: Percentuais de cobertura e déficit de cobertura de benefícios do PBF por município da Microrregião Nordeste Fonte: MIS (MDS/SAGI, 2012) Elaboração: NAGI Os percentuais de cobertura alcançados podem estar relacionados aos procedimentos de seleção e concessão efetuados pelo MDS, o qual realiza a aplicação de sucessivos critérios de priorização e realiza a identificação individual das famílias que ingressarão no PBF em determinada folha de pagamento. Havendo mais famílias habilitadas no município do que a estimativa de famílias pobres consideradas para o atendimento, a concessão prioriza as famílias com: cadastro atualizado nos últimos dois anos, menor renda mensal per capita e maior número de crianças e adolescentes de zero a dezessete anos (BRASIL, 2010). Isso demonstra que a cobertura do PBF não ocorre de maneira uniforme entre os municípios, fato este que deve-se a concessão de benefícios acima da estimativa de famílias pobres em várias unidades da federação, enquanto que em outras a cobertura ficou abaixo das estimativas, uma vez que essas não podem ser tidas como absolutas (BRASIL, 2006). Salienta-se, que segundo o MDS, a capacidade de gestão social das administrações municipais incide no desempenho geral do PBF e do CadÚnico, visto que para tal, é requerida dos governos municipais uma organização mínima na gestão social. É preciso reconhecer que a capacidade dos municípios brasileiros, em termos de gestão política, programática e técnico- -operacional é muito heterogênea e se reflete nas ações do PBF e do CadÚnico de maneira positiva ou negativa (BRASIL, 2008a). Ainda de acordo o MDS, a expansão do número de beneficiários depende também da execução regular e da boa gestão do PBF no âmbito local. Entretanto, não se pode esquecer as limitações da implementação, ou seja, as dificuldades e obstáculos para o cumprimento dos fluxos de procedimento do Programa na esfera municipal. Para ajudar os municípios na gestão, o MDS aponta dois instrumentos importantes para o funcionamento e eficiência do PBF: a agenda de compromissos e a lista de benefícios não sacados (BRASIL, 2008a). Além disso, o Estado ainda apresenta dificuldades em fornecer suporte e apoio técnico neces- 11
sários ao planejamento, ao desenvolvimento e ao monitoramento da execução local do PBF, conforme preconiza o MDS (BRASIL, 2010). Também é necessário refletir se dentre os cadastros válidos e atualizados existiam famílias com perfil PBF que ainda não haviam sido selecionadas e se os mesmos eram suficientes para atender às estimativas do PBF; se os municípios deram prioridade ao cadastramento das famílias em situação de maior vulnerabilidade social; se existiam famílias sem perfil PBF que estavam recebendo os benefícios do Programa indevidamente e se a disponibilidade de recursos do Governo Federal são fatores que interferiram no percentual de cobertura do Programa em âmbito municipal. Conclusão Com a presente apresentação da evolução do CadÚnico e dos benefícios do PBF na Microrregião Nordeste, buscou-se evidenciar a necessidade da realização do monitoramento e da avaliação das políticas sociais, visando a análise dos resultados alcançados e a contribuir para a tomada de decisão e aprimoramento da gestão. As informações acima apresentadas evidenciaram que a Microrregião Nordeste alcançou as estimativas preconizadas pelo MDS no que tange ao número de cadastros e ao número de benefícios do PBF. Apesar dos resultados alcançados, ainda é preponderante a necessidade de discutir e aprimorar os mecanismos de gestão tanto do CadÚnico como do PBF, buscando preencher as lacunas que interferem em sua execução nas três esferas de governo, bem como apontar aspectos relevantes para sua implementação no contexto da descentralização da política de Assistência Social, analisando os procedimentos locais e os papéis desempenhados por atores-chave envolvidos em sua gestão nos municípios. Referências BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Secretaria Nacional de Renda de Cidadania. Secretaria Nacional de Assistência Social. Instrução Operacional Conjunta nº 12/SENARC/SNAS/MDS. Estabelece instruções para a inserção, no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal (CadÚnico), dos beneficiários do Beneficio de Prestação Continuada da Assistência Social (BPC) e de suas famílias. Brasília, 2012. 12
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Secretaria Nacional de Renda de Cidadania. Instrução Operacional Conjunta SENARC/SNAS/MDS nº 10 de 25 de outubro de 2011. Brasília, 2011. BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Secretaria Nacional de Renda de Cidadania. Departamento de Operação. Caderno do IGD-M. Informativo sobre o índice de Gestão Descentralizada Municipal do Programa Bolsa Família. Brasília, 2011a. BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Secretaria Nacional de Renda de Cidadania. Gestão de Benefícios do Programa Bolsa Família volume I: Concessão e Administração de Benefícios e Revisão Cadastral das Famílias Beneficiárias do Programa Bolsa Família. Brasília, 2010. 48p. BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Bolsa Família Informa nº 217. Brasília, 2010a. BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Portaria nº 754, de 20 de outubro de 2010. Estabelece ações, normas, critérios e procedimentos para o apoio à gestão e execução descentralizadas do Programa Bolsa Família, no âmbito dos municípios, e dá outras providências. Brasília, 2010b. BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Bolsa Família Informa nº 135. Brasília, 2008. BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Pesquisa de avaliação e implementação do Programa Bolsa Família. FUNDEP/UFMG, Belo Horizonte; SAGI/MDS, Brasília, 2008a. LICIO, E. C.; MESQUITA, C. S.; CURRALERO, C. R. B. Desafios para a coordenação intergovernamental do Programa Bolsa Família. RAE. v. 51. n. 5. set./out. 2011. 458-470. São Paulo, 2011. 13