UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU PROJETO A VEZ DO MESTRE

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1 UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU PROJETO A VEZ DO MESTRE A EVOLUÇÃO DO FINANCIAMENTO IMOBILIÁRIO Por: Rosana Nascimento da Silva Orientador Prof. Jorge Tadeu Vieira Lourenço Rio de Janeiro 2008

2 UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU PROJETO A VEZ DO MESTRE 2 A EVOLUÇÃO DO FINANCIAMENTO IMOBILIÁRIO Apresentação de monografia à Universidade Candido Mendes como requisito parcial para obtenção do grau de especialista em Finanças e Gestão Corporativa. Por: Rosana Nascimento da Silva

3 AGRADECIMENTOS 3 Agradeço a todos os amigos e parentes, que me apoiaram e incentivaram para a realização deste trabalho.

4 4 DEDICATÓRIA Dedico aos meus pais e irmãos que me deram todo o suporte para que eu pudesse concluir mais esta etapa em minha vida.

5 5 RESUMO O presente estudo é resultado de uma pesquisa bibliográfica para cuja realização foram coletados dados atualizados em autores dedicados ao estudo do financiamento imobiliário, bem como em publicações oficiais produtoras de dados estatísticos referentes ao assunto. O principal propósito do estudo é informar a população a respeito das diferentes formas de financiamento imobiliário, buscando mostrar e orientar as pessoas na hora de decidir como adquirir um imóvel. Este estudo traz uma análise do financiamento imobiliário no Brasil, do que já temos e de como chegamos até aqui, e elementos para a reflexão do que pode ainda ser feito se quisermos que o financiamento imobiliário desempenhe todas as suas potencialidades como alavanca do crescimento, da formação de capital habitacional e do desenvolvimento socioeconômico.

6 METODOLOGIA 6 A metodologia utilizada para a elaboração desta monografia será através de pesquisas bibliográficas pertinentes ao tema, consulta em sites de internet, artigos e revistas especializadas.

7 SUMÁRIO 7 INTRODUÇÃO 08 CAPÍTULO I - MERCADO IMOBILIÁRIO BRASILEIRO 09 CAPÍTULO II- O MODELO DE FINANCIAMENTO HABITACIONAL NO BRASIL 18 CAPÍTULO III- A NOVA POLÍTICA NACIONAL DE HABITAÇÃO 27 CONCLUSÃO 36 BIBLIOGRAFIA CONSULTADA 37 ÍNDICE 38 FOLHA DE AVALIAÇÃO 39

8 INTRODUÇÃO 8 Este trabalho Busca trazer informações relativas à evolução do financiamento imobiliário no Brasil. Passando pelo estudo do modelo de financiamento imobiliário no país, o trabalho aborda a criação do Sistema Financeiro De habitação em 21/08/1964 pela lei 4.380, a mesma que criou o Banco Nacional da Habitação (BNH) e o sistema Brasileiro de Poupança (SBPE). O objetivo Principal da criação do Sistema nacional de Habitação era promover o desenvolvimento da política de Habitação, facilitando o acesso à tão sonhada casa própria. Os recursos da poupança e do FGTS foram utilizados para financiar os imóveis, as instituições financeiras captavam esse dinheiro e repassavam ao vendedor do imóvel e recebia de volta do comprador em parcelas, para aos poucos recompor o lastro do saldo dos devedores. Desta mesma forma acontece hoje, no Sistema de Financiamento Imobiliário (SFI), que foi criado em 1997 com o objetivo de complementar o Sistema da Habitação no Brasil, porem com uma iniciativa bem maior das instituições financeiras particulares, o que não ocorria no SFH. Notava-se um desinteresse dos agentes financeiros particulares em atuar nesta área, houve inclusive, projetos de lei e pressões no setor da construção civil e movimentos sociais para incentivar bancos privados a financiar habitações. O objetivo principal deste trabalho é a analise do SFH e do SFI e sua evolução até os dias atuais. Buscando discutir seus pontos positivos e negativos e também atuação do Governo Federal nesta área com o propósito da redução do déficit habitacional.

9 CAPÍTULO I MERCADO IMOBILIÁRIO BRASILEIRO A história da habitação no Brasil. Nas primeiras décadas do século 20 começou o crescimento das cidades, houve um aumento muito grande na demanda por mão-de-obra e aconteceu de maneira pouco organizada a tarefa de alojar essa população e criar a infraestrutura urbana necessária. A solução espontânea e imediata para esse rápido crescimento demográfico nas cidades foi a habitação coletiva mais de uma família compartilhando a mesma casa ou o mesmo terreno. Com o passar do tempo, as classes de renda mais elevada, ameaçadas economicamente pela desvalorização de seus imóveis nas imediações centrais das cidades, mobilizaram-se para retirar os cortiços dos bairros centrais para localidades periféricas, o que deu origem ao tipo precário de habitação chamado favela. No Brasil, a construção de moradias foi de responsabilidade da iniciativa privada durante todo o período anterior à década de Com a intensificação do processo de industrialização e urbanização, o Estado brasileiro passou a intervir diretamente na infra-estrutura e na construção dos primeiros conjuntos habitacionais. O aumento do número de pessoas que viviam em subúrbios e o crescimento no número de assentamentos irregulares nas cidades provocaram um processo de industrialização que veio acompanhado da consolidação das periferias como local de moradia da população de renda mais baixa. O forte processo de industrialização entre os anos de 1950 e 1960 ocasionou um grande aumento do Produto interno Bruto Nacional, acarretando um fluxo migratório campo-cidade muito intenso, responsável por um grande desequilíbrio nas condições urbanas no Brasil. Nesse momento, os problemas

10 10 habitacionais tornaram- se mais evidentes devido ao grande número de construções precárias que se concentravam em locais estratégicos da cidade. (BRANDÃO, 1983). O alto custo da moradia e a baixa renda da maior parte da população brasileira geram, ao longo da história, uma demanda de grandes proporções por residências próprias que não foi atendida por uma oferta compatível com as capacidades financeiras e de crédito dos potencias compradores. Para reverter a situação o estado interveio com ações que viabilizaram a construção e aquisição de moradias de habitação popular, através de linhas de financiamento diferenciadas. O governo criou diversos órgãos, sistemas e fontes de recursos para implantar sua política de financiamento de empréstimo de habitação popular. Uma importante limitação do sistema da Casa Popular, vigente até meados dos anos 1960, era a ausência de um indexador dos contratos. Durante todo o período anterior a 1964 ano em que foi criado do Sistema Financeiro de Habitação, não havia um mecanismo de crédito habitacional estruturado capaz de articular a oferta e a demanda de recursos necessários para a realização de investimentos habitacionais. Na maioria das vezes, o crédito era obtido de maneira isolada, através do esforço individual. Quando as operações eram intermediadas por bancos, a captação de recursos junto ao público era remunerada com taxas de juros nominais constantes. Com a aceleração do processo inflacionário, as remunerações reais tornaram-se negativas, o que desestimulou a oferta de fundos e tornou inviável as operações de crédito. (GARCIA E CASTELO, 1997) O surgimento do crédito imobiliário no Brasil Houve algumas experiências de financiamento habitacional entre as décadas de 1930 e 1960, praticadas principalmente através das caixas econômicas federal e estaduais e os institutos de previdência e companhias de seguro, mas pode-se dizer que a história de crédito imobiliário começa no ano de

11 Com o objetivo de incentivar a política de habitação facilitando o acesso a casa própria, foi criado, pela lei 4.380, de 1964, o Sistema Financeiro de Habitação (SFH). A habitação passa a ser tratada nesse momento como uma prioridade do governo federal, e as principais diretrizes estavam estabelecidas no Plano Nacional de Habitação _ PNH, que fazia parte do plano de ação do governo, conhecido como PAEG e formulado pelos Ministérios da Fazenda e do Planejamento. Assim foi criada a instituição que passou a ser ícone do financiamento imobiliário no Brasil, durante os próximos 20 anos até a sua extinção em 1986: O banco Nacional de Habitação BNH. O mercado de capitais foi o principal instrumento de captação de recursos para habitação e permanece até os dias de hoje sustentando o crédito imobiliário. A correção monetária dos ativos e passivos, a qual garantia a rentabilidade real das aplicações dos poupadores; e a criação do Banco Nacional da Habitação (BNH), que se tornou o órgão principal, orientando e disciplinando o sistema no País e propiciando a formação de uma rede de agentes financeiros especializados na intermediação da captação e na aplicação desses recursos foram as grandes inovações instituídas pelo sistema. A instituição BNH era o núcleo central da política habitacional, sendo responsável por estabelecer alternativas para a população de baixa renda, além de normatizar e regular a concessão de crédito imobiliário pelos bancos comercias. Suas atribuições principais como responsável maior da política habitacional eram: administrar os recursos do FGTS, estabelecer normas e fiscalizar a aplicação dos recursos das cadernetas de poupança, desenhar os instrumentos de financiamento, garantir a liquidez do sistema e por fim, atuar como agente garantidor das cadernetas de poupança, emprestador de última instância, e de letras imobiliárias. (CAIXA, 2008).

12 12 A criação desse sistema baseava-se na concessão de crédito habitacional com fontes próprias de recursos. A captação de fundos deu-se a partir de dois instrumentos: as cadernetas de poupança e o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS). As cadernetas foram criadas com o objetivo de captar a poupança voluntária das famílias e contribuíram de forma decisiva para a disseminação do hábito de poupar na sociedade. A aplicação dos recursos das cadernetas obedecia a critérios de exigibilidade mínima que variaram em diferentes períodos. O FGTS foi o instrumento de poupança compulsória do sistema. Criado com o objetivo de substituir o estatuto da estabilidade no emprego, o FGTS é um fundo de indenizações trabalhistas cuja arrecadação foi destinada à concessão de crédito à habitação e ao financiamento do saneamento básico e infra-estrutura urbana. O prazo de financiamento de imóveis poderia chegar a 30 anos, prazo de validade de uma hipoteca, constituindo um grande avanço em relação ao arranjo anterior. As cadernetas de poupança, o FGTS e os serviços de intermediação financeira eram remunerados pelos juros auferidos nos financiamentos. Tanto os saldos devedores quanto as prestações, eram corrigidos por um indexador do sistema. Em 1967, foi criado o Fundo de Compensação de Variações Salariais (FCVS) para equilibrar o descompasso entre a evolução dos saldos devedores e das prestações. O sucesso desse instrumento pressupõe um ambiente econômico de crescimento e inflação estável, que caracterizou a década de 70. Adicionalmente, em 1969, foi criado o Coeficiente de Equiparação Salarial (CES), com o intuito de solver resíduos oriundos das diferenças entre os reajustes das prestações (anual) e dos saldos devedores (trimestrais). Outro aspecto importante na estruturação do SFH foi a prática de subsídios cruzados, a qual consistia em cobrar taxas de juros progressivas de acordo com o valor do financiamento, com o intuito de favorecer famílias de renda mais baixa.

13 13 Esse sistema, avançado para as condições econômicas e financeiras da época, gerou impressionante volume de fundos para o financiamento habitacional. Em poucos anos de operação, mais precisamente entre 1965 e 1980, o número de unidades habitacionais financiadas passou de 8 mil por ano, em 1964, para 627 mil, em A figura 1 ilustra essa impressionante evolução. Figura 1: Unidades habitacionais financiadas pelo SFH, Extraído da Caixa econômica federal (2008). O acelerado ritmo de crescimento do número de famílias e, por conseqüência, de moradias, a importante expansão do crédito permitiu que grande parte das novas moradias criadas no país contasse com o financiamento

14 14 habitacional. A taxa de cobertura do sistema, definida como a parcela das novas moradias criadas no período que foram atendidas com financiamento, chegou a 70%, em Também em seus 15 primeiros anos de operação, a participação dos saldos de financiamentos habitacionais no total dos empréstimos bancários (públicos e privados) para o setor privado saltou de algo em torno de 2% para mais de 20%. Como ilustra o gráfico 2, essa participação manteve-se acima desse patamar até final dos anos 90. Figura 2: Evolução do SFH, taxa de cobertura e de participações no mercado de capitais Extraído do Banco Central do Brasil (2008).

15 1.3- A necessidade de estímulos ao setor imobiliário 15 O Brasil vem acumulando experiência em crédito imobiliário. Construiu o Sistema Nacional de Habitação (SFH) há quatro décadas, um modelo promissor de financiamento que sofreu muito com os problemas macroeconômicos. Ainda assim este sistema conseguiu sobreviver, principalmente nos últimos dez anos vêm sendo aperfeiçoado. O mercado de crédito imobiliário no Brasil vem passando por várias mudanças nas últimas décadas. A cada ano, tanto o governo quanto as instituições financeiras surgem com métodos mais modernos e criativos de oferta de financiamentos. O crédito imobiliário é uma peça central no processo de desenvolvimento econômico. Financiar imóveis é apoiar a construção do patrimônio de uma nação. No Brasil, o investimento habitacional por habitante ainda é muito escasso quando comparada a outros países e regiões pelo mundo afora, não apenas países desenvolvidos, como também outros emergentes. E isso se deve, em boa parte, ao fato de a relação entre o crédito imobiliário e o Produto Interno Bruto (PIB) ser também ainda muito escassa. Segundo estudo do banco mundial, o crédito imobiliário representa menos de 2% do (PIB). Ao se estudar o problema de déficit habitacional no Brasil, um país com dimensões continentais, deve-se considerar as grandes diversidades regionais levando em consideração as muitas realidades econômicas, sociais, culturais e geográficas. Essas diferenças provocam diversos dimensionamentos do problema habitacional e distintos estágios de desenvolvimento. A falta de moradia no Brasil atinge 20,2 milhões de pessoas, 11,9% da população. O déficit habitacional do Brasil é de 6,6 milhões de domicílios, 14,8% sobre o total de domicílios existentes (44,9 milhões); o Ceará acusa déficit habitacional de 23,2% ( domicílios) sobre o número de domicílios existentes, superado pelo Maranhão (46,4%), Pará (25,7%), Rio Grande do Norte

16 16 (24,4%) e Piauí (23,8%). Esses dados constam da pesquisa Déficit Habitacional no Brasil 2000, encomendada pela Presidência da República e pelo BIRD à Fundação João Pinheiro, de Minas Gerais. A pesquisa também revela: entre 1991 e 2000 a taxa de crescimento da população brasileira foi de 15,6% e o aumento do déficit, de 21,7%. O déficit habitacional brasileiro é de 7,9 milhões de moradias, segundo a FGV, baseada em dados do IBGE de São necessárias 4,2 milhões de moradias para evitar coabitação familiar e 3,7 milhões de moradias para substituir domicílios inadequados (rústicos, 3,4 milhões; cortiços, 187 mil; e improvisados, 113 mil) (SANDRA BALDI, 2006). Nos dias de hoje, quando todas as atenções estão voltadas para a abertura de uma fase de crescimento sustentado, a determinação de condições para o crescimento de todas as formas de financiamento de longo prazo aparece como uma tarefa natural e urgente. Sendo assim, um esforço de compreensão da dinâmica do crédito imobiliário de sua história, sua estrutura institucional e operacional e experiências internacionais é tarefa imprescindível para promover o desenvolvimento das operações de financiamento de longo prazo e, conseqüentemente, das condições necessárias ao desenvolvimento econômico e social. Lorenzetti (1999) diz a despeito da sucessão de planos e programas implementados por várias décadas, que a população de baixa renda nunca conseguiu ter suas necessidades habitacionais básicas supridas, e grande parte do fracasso pode ser atribuído ao fato do modelo da ação política ter sido feita com recursos onerosos, o que limitava o financiamento imobiliário, deixando de fora justamente a clientela de poder aquisitivo mais baixo. Além disso, não havia uma definição clara da política de subsídios para a habitação popular, o que levou a uma concessão indiscriminada de financiamentos imobiliários, comprometendo cada vez mais o sistema. Diante desse quadro, uma das saídas encontradas pela população para remediar a

17 17 necessidade básica da moradia foi a criação de favela. Estas soluções clandestinas contam, na maioria das vezes, com a permissão do poder público, levando em consideração que desta forma, o governo não precisaria se preocupar com o custo da habitação, sendo excluído do orçamento público, desta forma o Estado deixaria de oferecer subsídio para o sistema habitacional.

18 CAPÍTULO II O MODELO DE FINANCIAMENTO HABITACIONAL NO BRASIL A criação do Banco Nacional de Habitação A política habitacional no início dos anos 60 mostra um cenário contraditório. A necessidade de conseguir recursos para o financiamento imobiliário e o estímulo à aplicação de capitais privados na construção de imóveis se opõe a aplicação de decisões populares, como o congelamento de aluguéis. Segundo Brandão (1983), em 1964 no governo de Castelo Branco, foi criado o Banco Nacional de Habitação (BNH), o serviço Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU) e o sistema Financeiro da Habitação (SFH). E apesar de Carlos Lacerda ser radicalmente contra o populismo, é dele a idéia da criação do BNH, pois ele era candidato a presidência e tinha como objetivo estender suas bases eleitorais na direção das populações mais pobres. O acesso ao financiamento pelo BNH era dividido em três grandes níveis de atuação: 1- Mercado Popular: Onde os principais agentes financeiros do BNH eram as Companhias Habitacionais estaduais e municipais e o crédito era oferecido para famílias com renda mensal de no máximo três salários mínimos. 2- Mercado Econômico: Os principais agentes financeiros eram as Cooperativas Habitacionais sem fins lucrativos, que eram criadas para durarem apenas pelo período das obras, sendo composta por associações de classes (funcionários públicos, comerciantes, etc.). Eles atendiam as famílias com renda mensal de até seis salários mínimos. A política salarial adotada a partir de 1964 aumentou a concentração de renda e diminuiu o salário mínimo real causando o insucesso dessa atuação do BNH. 3- Mercado Médio: Atendia a famílias com renda mensal superior a seis

19 19 salários mínimos. Seu principal agente era o Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE), responsável pela capitação de recursos voluntários e constituídos pelas Sociedades de Créditos Imobiliários (SCI); Associações de Poupança e Empréstimo (APE); e as Caixas Econômicas. O BNH atuava como agência de segunda linha, pois em seus estatutos havia a proibição de executar e administrar operações financeiras. Com o objetivo de impulsionar seus programas o BNH decidiu estimular a criação de intermediários viáveis, os quais executariam e administrariam as operações de habitação e desenvolvimento urbano o BNH. Para a população de baixa renda, as companhias de Habitação (COHAB) e as sociedades de economia mista de propriedades dos estados e municípios seriam as intermediárias. De acordo com Azevedo e Andrade (1982), não bastava apenas construir casas, era necessário também, implantar infra-estrutura adequada. Foi o que mostrou a experiência dos primeiros anos do BNH. Junto com a correção monetária, este fato, era o principal argumento dos mutuários para a desistência do financiamento e a inadimplência. Para resolver o problema de infra-estrutura em 1968, foi criado o Programa de Financiamento para o Saneamento (FINASA), que em 1970 deu origem ao Plano Nacional de Saneamento (PLANASA). Em 1972 surgiu o projeto CURA (Comunidade Urbana para Recuperação Acelerada), que propunha revitalizar e racionalizar o uso do solo urbano, melhorar as condições de serviços de infraestrutura e corrigir as distorções decorrentes da especulação imobiliária em face ao uso da correção monetária. Em 1979, O BNH instituiu o Programa de Erradicação da Subabitação, que se destinava a famílias com renda mensal de no máximo cinco salários mínimos, com o intuito de melhorar as condições de vida da população menos favorecida, para isso urbanizava, construía escolas, centros de saúde e áreas de lazer. O PROMORAR financiava casas moduladas num prazo de até trinta anos e com prestações que não podiam passar de 10% do salário do mutuário. E a preço de custo financiava também todo o material de construção necessário para a

20 20 ampliação e reforma do imóvel utilizando-se de recursos do FGTS. De acordo com Azevedo (1979), O BNH desejava criar uma política para a população de baixa renda, mas que houvesse um retorno do capital aplicado. Tentou através de diversos instrumentos incorporados ao Sistema Financeiro de Habitação, mas não conseguiu implementar uma política de incentivo empresarial para esse setor de renda. Os agentes privados do BNH, que atuavam junto à população de baixa renda perderam o interesse de atuarem nesse mercado e decidiram resolverem os seu problemas de rentabilidade econômica financiando para população com renda mais alta. O BNH não foi capaz de admitir um recuo em sua política habitacional, e explicavam o alto índice de inadimplência no setor popular, como sendo apenas uma questão conjuntural. Para Maricato (1987), as famílias de baixa renda, que eram o principal foco da atuação do BNH, acabaram sendo as menos favorecidas. Há uma estimativa de que 16 milhões de unidades habitacionais tenham sido construídas de 1964 até 1984, mas que apenas 4,5 milhões tenham sido financiados pelo BNH. Em 1986 com o fechamento do BNH, encerrou-se um ciclo de políticas habitacionais associadas ao regime militar, deixando de se cumprir as metas instituídas. Com a extinção do BNH, o setor Habitacional entrou em crise institucional O sistema de financiamento habitacional Em 1961, foi criada a Comissão Nacional de Habitação, que se destacava principalmente pela inovação de coordenar e centralizar a aplicação de todos os recursos destinados à habitação, oriundos de qualquer fonte. O conselho federal de Habitação foi criado em 1962 pelo decreto 1.281/62, em substituição a Comissão Nacional de Habitação, com a competência de orientar e promover a política de habitação do governo por meio de um

21 21 planejamento nacional, tendo em vista principalmente a política destinada às classes de renda mais baixa. (BRANDÃO, 1983) O Sistema Financeiro da Habitação (SFH) é um segmento especializado do Sistema Financeiro Nacional, criado pela Lei 4380/64, no contexto das reformas bancária e de mercado de capitais. Por essa Lei foi instituída correção monetária e o Banco Nacional da Habitação, que se tornou o órgão central orientando e disciplinando a habitação no País. Em seguida, a Lei 5107/66 criou o FGTS. O sistema previa desde a arrecadação de recursos, o empréstimo para a compra de imóveis, o retorno desse empréstimo, até a reaplicação desse dinheiro. Tudo com atualização monetária por índices idênticos. Na montagem do SFH, observou-se ainda que havia necessidade de subsídios às famílias de renda mais baixa, o que foi realizado de maneira a não recorrer a recursos do Tesouro Nacional. Foi estabelecido então um subsidio cruzado, interno ao sistema, que consistia em cobrar taxas de juros diferenciadas e crescentes, de acordo com o valor do financiamento, formando uma combinação que, mesmo utilizando taxas inferiores ao custo de captação de recursos nos financiamento menores, produzia uma taxa média capaz de remunerar os recursos e os agentes que atuavam no sistema. A partir de 1971, adotou-se um mecanismo de subsídio via imposto de renda. De 1971 até 1981, havia um critério seletivo para concessão de subsídios. Os mutuários de maior renda pagavam integralmente as suas prestações. Conforme fosse decrescendo o salário, o Governo Federal assumia uma parte da prestação, via redução de Imposto de Renda. A partir de 1983, o princípio da identidade de índices foi quebrado. Diante da queda dos níveis salariais e da inadimplência que ameaçava o sistema, o governo aplicou aumento nas prestações de 80% do reajuste do salário mínimo. Em 1984, o subsídio foi repetido. Em 1985, houve novamente um subdimensionamento do índice de reajuste das prestações dos contratos. Em 1986, o SFH passou por uma profunda reestruturação com a edição do Decreto-Lei nº 2.291/86, que extinguiu o BNH e distribui suas atribuições entre o

22 22 então Ministério de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU), o Conselho Monetário Nacional (CMN), o Banco Central do Brasil (BACEN) e a Caixa Econômica Federal (CEF). Ao MDU coube a competência para a formulação de propostas de política habitacional e de desenvolvimento urbano; ao CMN coube exercer as funções de Órgão central do Sistema, orientando, disciplinando e controlando o SFH; ao BACEN foram transferidas as atividades de fiscalização das instituições financeiras que integravam o SFH e a elaboração de normas pertinentes aos depósitos de poupança e a CEF à administração do passivo, ativo, do pessoal e dos bens móveis e imóveis do BNH, bem como, a gestão do FGTS. As atribuições inicialmente transferidas para o então MDU foram posteriormente repassadas ao Ministério do Bem Estar Social, seguindo depois para o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e finalmente, a partir de 1999 até hoje, alçadas a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidência da República (SEDU/PR). Da criação do SFH até os dias de hoje, o sistema foi responsável por uma oferta de cerca de seis milhões de financiamentos e pela captação de uma quarta parte dos ativos financeiros. O sistema passou a apresentar queda nos financiamentos concedidos a partir de uma sucessão de políticas de subsídios que reduziram substancialmente os recursos disponíveis. O SFH possui, desde a sua criação, como fonte de recursos principais, a poupança voluntária proveniente dos depósitos de poupança do denominado Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE), constituído pelas instituições que Captam essa modalidade de aplicação financeira, com diretrizes de direcionamento de recursos estabelecidas pelo CMN e acompanhados pelo BACEN, bem como a poupança compulsória proveniente dos recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), regidos segundo normas e diretrizes estabelecidas por um Conselho Curador, com gestão da aplicação efetuada pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), cabendo a CEF o papel de agente operador.

23 23 Atualmente, as normas do CMN (Resoluções nº 1.980, de e nº 3.005, de ), disciplinam as regras para o direcionamento dos recursos captados em depósitos de poupança pelas instituições integrantes do SBPE, estabelecendo que 65%, no mínimo, devem ser aplicados em operações de financiamentos imobiliários, sendo que 80% do montante anterior em operações de financiamento habitacional no âmbito do SFH e o restante em operações a taxas de mercado, desde que a metade, no mínimo, em operações de financiamento habitacional, bem como 20% do total de recursos em encaixe obrigatório no BACEN e os recursos remanescentes em disponibilidades financeiras e operações de faixa livre. Com a disponibilização das informações anexas será possível aos interessados obter toda a evolução do SFH com informações oficiais sobre o segmento. De acordo com Adriele Marchesini (2008) o SFH financia até R$ 245 mil de construções com valor venal de até R$ 350 mil. Dentro do teto de empréstimo, a pessoa pode emprestar até 100% do valor do imóvel. Os juros são fixados em 12% ao ano mais a variação da TR (taxa referencial), ficando a critério de cada banco escolher se irá cobrar menos pelo serviço. Desde o final do ano de 2007, instituições também oferecem a modalidade de parcelas fixas (sem a variação da TR), com juros anuais maiores. As parcelas são corrigidas mensalmente pelos chamados sistemas de amortização. Os mais comuns são o SAC (Sistema de Amortização Constante) e a Tabela Price. A diferença entre um e outro é que, com o tempo, a correção pelo SAC diminui e pela tabela Price fica praticamente estável. O dinheiro disponível dentro do SFH é oriundo do SBPE (Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo). Para efetuar a compra do imóvel dentro desse regime, a pessoa também pode utilizar o FGTS (Fundo de Garantia do Tempo de Serviço) para dar entrada no imóvel e, também, quitar parcelas.

24 2.3- O Sistema de financiamento Imobiliário 24 A Lei Federal nº 9.514, de 20 de novembro de 1997, estabelece as bases para o desenvolvimento do mercado secundário no Brasil, seguindo os moldes do modelo americano anteriormente descrito, através da criação do Sistema de Financiamento Imobiliário. A Lei prevê um Sistema de Financiamento Imobiliário (SFI) composto por caixas econômicas, bancos comerciais, bancos de investimento, bancos com carteira de crédito imobiliário, sociedades de crédito imobiliário, associações de poupança e empréstimo, companhias hipotecárias e outras a critério do Conselho Monetário Nacional. Adicionalmente, revelando seu aspecto mais inovador, a Lei viabiliza a emissão do denominado Certificado de Recebíveis Imobiliários (CRI) Tal certificado tem por objetivo efetivar a securitização dos créditos imobiliários das empresas integrantes do SFI. A securitização poderá ocorrer também através da emissão de outros títulos de crédito. O objetivo principal do CRI consiste em captar recursos de investidores institucionais em prazos compatíveis com os financiamentos imobiliários. A emissão do CRI se dá a partir de um Termo de Securitização que especifica os créditos imobiliários que lastreiam a operação. Este termo é registrado no Registro de Imóveis e na Comissão de Valores Mobiliários (CVM). O Sistema Centralizado de Custódia e Liquidação de Títulos Privados. CETIP é responsável pelo registro das negociações envolvendo os CRI (CAIXA, 2008). Outros instrumentos inovadores são o regime fiduciário sobre créditos imobiliários e a alienação fiduciária de bens imóveis. Ambos são importantes mecanismos para o desenvolvimento de um mercado secundário de hipotecas, na medida em que resolvem alguns problemas identificados no Sistema Financeiro de Habitação(SFH). O regime fiduciário sobre créditos imobiliários tem por objetivo viabilizar a

25 25 não inserção dos créditos imobiliários que lastreiam uma série de CRI no patrimônio da empresa securitizadora. Desta forma o investidor ao adquirir CRI possui uma garantia explícita de que os créditos imobiliários (lastro da operação) estão imunes a eventuais ações judiciais contra a empresa securitizadora. A operacionalização do regime fiduciário se dá através da criação de sociedades de propósito específico para incorporar os créditos imobiliários, segregando-os assim do patrimônio da securitizadora. A alienação fiduciária de bens imóveis por sua vez funciona como um facilitador na concessão de financiamentos imobiliários. Com o instrumento do contrato de alienação fiduciária o financiador detém a posse direta do imóvel através da propriedade fiduciária, e o devedor assume então a figura de possuidor direto do imóvel. Liquidado o financiamento cessa-se o contrato e o comprador assume a propriedade plena do imóvel. A introdução da alienação fiduciária para os bens imóveis segue o modelo predominante no mercado de financiamento de bens móveis (por exemplo: automóveis) e vem resolver um problema significativo no mercado de financiamento habitacional: a necessidade de recorrer a longos procedimentos judiciais para a retomada de um imóvel em casos de inadimplência. Dessa forma, através deste novo modelo representado por essas três inovações fundamentais: o Certificado de Recebíveis Imobiliários, o regime fiduciário sobre créditos imobiliários e a alienação fiduciária de bens imóveis, foram instituídas as bases para a reativação do mercado de financiamento imobiliário no país, garantindo assim a oferta necessária de créditos imobiliários para o desenvolvimento de um mercado secundário de hipotecas. A Cibrasec é a primeira empresa de securitização do Brasil, e não sofre grandes pressões concorrenciais. O objetivo principal da empresa consiste em desenvolver o mercado secundário de hipotecas no país, de forma a ampliar a liquidez das instituições de financiamento habitacional no país para aumentar a

26 26 oferta de empréstimos para aquisição de moradias. A entrada em operação do SFI pode ser dada tanto com recursos do FGTS quanto da caderneta de poupança. O mutuário também pode dar entrada com dinheiro sem origem comprovada, podendo ser um empréstimo com um familiar ou um fundo de aplicações pessoal. Segundo Adriele Marchesini (2008) no SFI, as prestações não podem ser amortizadas com recursos do FGTS. Não há limite para valor do imóvel, valor do financiamento ou de cobrança de juros. Todos esses detalhes ficam a cargo do banco, que fará a avaliação com a pessoa. Essa modalidade é utilizada, por exemplo, por trabalhadores que não possuem carteira assinada. Carteira Hipotecária: segundo estipula o Banco Central, não há limite para juros, que são calculados de acordo com o mercado. Também não existe qualquer restrição quanto ao valor do financiamento ou de avaliação do imóvel. Porém, se a pessoa quiser utilizar o recurso do FGTS para dar entrada, ela precisa respeitar o teto de R$ 245 mil do SFH. Neste caso, contudo, o fundo não pode ser utilizado como recurso para quitar prestações - este tipo de pagamento extraordinário fica a cargo das reservas da caderneta de poupança, que também pode ser utilizada como entrada.

27 CAPÍTULO III 3- A NOVA POLÍTICA NACIONAL DE HABITAÇÃO De 1995 a 1998 Devido à extinção do Ministério do bem estar social em 1995, criou-se a secretaria de política urbana (SEPURB), que é vinculada ao Ministério do Planejamento e Orçamento (MPO), a qual propunha uma forma descentralizada de administrar os recursos oriundos do FGTS, numa tentativa de reformulação da Política Nacional de Habitação. De acordo com Arretche (1999), a instalação das instancias colegiadas nos Estados foi proposta do Ministério do Planejamento e Orçamento por estar em uma fase favorável. A centralização federal foi prejudicial ao sistema, possibilitando a corrupção e ineficiências administrativas das gestões civis anteriores, principalmente nas áreas de desenvolvimento urbano no período da administração do Presidente Fernando Collor. Percebia-se também que devido à diversidade das regiões urbanas brasileiras, havia a necessidade de formas descentralizadas e diferenciadas de decisões sobre como, onde e sob quais formas aplicar recursos federais, desta forma produziria um ganho em eficiência, efetividade e eficácia. As necessidades de investimento nas principais áreas do desenvolvimento urbano eram consideradas pelo governo de tal peso que não mais poderia cumprir o papel de financiador da expansão dos serviços como fazia na época da vigência do Banco Nacional de Habitação. Desta forma, a abertura do setor aos investimentos privados, a utilização dos recursos externos e o co-financiamento de estados e municípios tornava-se indispensável. Ao mesmo tempo, a capacitação administrativa dos municípios brasileiros, a maior eficiência devido a proximidade entre prestadores e usuários, os problemas na administração diagnosticados no modelo centralizado anterior e

28 28 as novas regras constitucionais justificavam a preferência por um modelo descentralizado (ARRETCHE, 1999). Assim, ficava claro o estabelecimento de diferentes esferas de poder: O governo federal estabeleceria os princípios, metas, normas e diretrizes, as funções de regulamentação e controle dos serviços ficariam preferencialmente por conta do governo estadual e a execução dos programas deveria ficar por conta dos agentes privados ou públicos e, entre estes últimos, preferencialmente desempenhados no nível municipal. A universalização ao acesso a moradia, a melhoria, regularização e ampliação das unidades habitacionais, principalmente, o foco prioritário no atendimento as camadas de baixa renda eram as premissas principais da Política Nacional de Habitação deste governo. Desta forma, logo no inicio do governo de Fernando Henrique Cardoso, o Ministério do Planejamento e Orçamento, através da SEPURB, institui um conjunto de programas dirigidos aos setores públicos e privados e aos cidadãos. Estes programas seriam executados pela Caixa Econômica Federal, que era a responsável pela analise da viabilidade técnica e aprovação dos projetos e pela celebração dos contratos de repasse de recursos junto ao poder executivo das outras esferas de governo. Este repasse se daria através dos recursos do FGTS, de caráter oneroso e estariam ligados ao setor publico através dos seguintes programas: 1- Pró-Moradia que tinha o objetivo de desenvolver projetos de melhoria da qualidade de vida prioritariamente das famílias de baixa renda, que vivessem em locais insalubres, impróprios ou de risco. 2- Pró-saneamento programa que propunha a implantação de saneamento básico. 3- Carta de Crédito - programa destinado a compra e construção de imóvel

29 29 residencial, aquisição de terreno, compra de material de construção e ampliação de moradia. O FGTS destinado as famílias com renda de no máximo 12 salários mínimos, poderia ser adquirido através de financiamento direto e o programa Apoio a Produção de Habitação, que era destinado a produção de unidades habitacionais, comercializadas por meio de carteira própria de empresas da construção civil. A população de renda mais baixa seria atendida basicamente com verbas do Orçamento Geral da União (OGU), através dos programas: 1- Habitar Brasil Tinha o objetivo de melhorar as condições de vida de famílias de áreas urbanas e rurais por meio de repasse de recursos aos municípios. 2-Pass Programa que tinha como objetivo implantar e melhorar os sistemas de abastecimento de água, saneamento ambiental, coleta e tratamento de lixo. das cidades. 3- Pró Infra Implementação de projetos voltados ao desenvolvimento De acordo com relatório da caixa econômica federal (balanço social) do governo de Fernando Henrique Cardoso (1995/1998) os financiamentos imobiliários chegaram a R$ 9,53 bilhões, sendo R$2,77 bilhões de recursos próprios, R$6,76 bilhões recursos do FGTS, e R$ 712,13 milhões de recursos do OGU. Entretanto com descrito anteriormente, levando em consideração que os recursos do OGU seriam plenamente destinados a população menos favorecida monetariamente, percebe-se que o montante proporcional de investimentos a este setor foi bastante reduzido, já que grande parte deste valor foi destinada a infraestrutura e saneamento básico e não propriamente a moradia. Com isso, as metas fixadas no governo de Fernando Henrique Cardoso, pela Política Nacional de Habitação que pregavam generalização do acesso a moradia e a concentração de esforços no atendimento as camadas de baixa

30 30 renda, tiveram que aceitar a lógica de retorno de empréstimos do FGTS, o qual historicamente acabava por restringir as possibilidades de investimento junto as populações maia carentes, reafirmando o modelo cruel que acentuava as grandes desigualdades regionais existentes no território brasileiro, onde os estados e municípios mais ricos tem a possibilidade de oferecer melhores contrapartidas à União. A respeito do Pró-Moradia e Habitar - Brasil, Santos (1999) explica: Estes dois programas apresentam desenhos e objetivos muito semelhantes, cabendo aos estados e municípios apresentarem projetos às instancias federais que, então, decidem sobre a liberação ou não do financiamento, levando em consideração entre outras variáveis, a disponibilidade de recursos, a qualidade técnica do projeto, sua relação custobenefício, sua adequação aos objetivos dos programas etc. Ao receber o financiamento, o poder público local realiza então as melhorias nas comunidades escolhida (geralmente caracterizada por elevado grau de informalidade) e legaliza situação das famílias beneficiadas. Na maioria dos casos, o poder público local não exige qualquer tipo de contrapartida à população beneficiada, mesmo porque não há nada no desenho dos programas que o obrigue a cobrar pelas melhorias efetuadas. È importante notar, portanto, o caráter assistencialista desses programas cujo público alvo são as áreas habitacionais degradadas, caracterizadas pela extrema pobreza de seus habitantes e, que justamente por isso, necessitam de ações emergenciais do poder público. A relativa escassez de recursos para esses programas aliada á despreocupação quanto a recuperação dos custos, faziam com que seu escopo fosse necessariamente limitado. Essa conclusão é reforçada quando se notava que esses programas não visavam principalmente à construção de novas unidades habitacionais (ainda que contemplassem essa possibilidade em alguns casos) e sim a melhoria das unidades existentes. Assim atuava-se muito mais na redução do déficit habitacional qualitativo do que quantitativo (SANTOS, 1999). No governo de Fernando Henrique Cardoso, um dos principais pontos da nova política da habitação era o desenvolvimento urbano através de uma ação conjunta com os estados e municípios, como forma de garantir o uso e a

31 31 ocupação do solo urbano e a função social das cidades, propondo que os programas habitacionais fossem pensados de maneira integrada aos de saneamento ambiental, infra-estrutura social e transporte urbano De 1999 a 2002 Para assumir as funções anteriormente associadas ao Ministério do Planejamento e Orçamento (MPO) foi criada a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano (SEDU) diretamente vinculada à Presidência da Republica. A SEDU passou a ser também responsável pela formulação e gestão da política urbana na esfera federal, encarregando-se dos programas habitacionais, de saneamento e infra-estrutura, e gerindo conseqüentemente os recursos do FGTS e OGU destinados a estes. Entretanto em decorrência da crise econômica e financeira o governo federal firmou em 1998 um acordo com o Fundo Monetário Internacional (FMI) que impunha fortes restrições orçamentárias, reduzindo os recursos do OGU e restabelecendo as regras de utilização do FGTS, com o impedimento de seu uso em outras esferas do governo. Dessa forma a execução dos financiamentos internacionais, os empréstimos habitacionais forma limitados à atuação do setor privado, através do programa de arrendamento residencial, ou de empréstimos individuais, como o programa Carta de Crédito, resultando novamente no financiamento habitacional para as famílias com maior poder aquisitivo. Em abril de 1999 foi criado, através da medida provisória 1.823, o programa Minha Casa, tendo como fonte de recursos o Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) e tinha como objetivo proporcionar solução ao problema da casa própria, oferecendo as famílias com renda de ate seis salários mínimos um programa de arrendamento residencial com opção futura de compra. Este programa foi gerado com o principal objetivo de combater o déficit habitacional derivado do ônus excessivo com aluguel e, portanto, concentrou as

32 32 suas ações nas regiões metropolitanas e centros urbanos com população superior a cem mil habitantes. Neste período a CEF transformou-se também no agente repassador das verbas do OGU, assim no programa Habitar - Brasil/BID, financiado com recursos do Banco Internacional de Desenvolvimento (BID) e assumidos pelo governo federal. Este programa destinou-se ao fortalecimento institucional dos municípios e para execução de obras e serviços de infra-estrutura urbana e de ações de intervenção social e ambiental, com foco nas famílias de baixa renda, apoiando-se no subprograma de Desenvolvimento Institucional (DI), dirigido a capitação dos agentes públicos municipais e no subprograma de Urbanização de Assentamentos Subnormais (UAS). O programa Habitar - Brasil/BID atendia preferencialmente municípios integrantes de regiões metropolitanas, em aglomerações urbanas e em capitais estaduais e incorria em um contrato de repasse de recursos financeiros sem retorno para a federação. De acordo com oliveira, mesmo que esse programa partisse de uma premissa correta ao reconhecer a falta de preparo da maior parte das instituições públicas para lidar com a questão da moradia de forma organizada, tratava-se de um programa extremamente complicado, principalmente em sua etapa inicial, fato que criaria inúmeros complicadores para a sua concretização pelos municípios, que se vêem dessa maneira com dificuldades para acessar a etapa da construção. Esse período do governo teve entre seus eventos mais relevantes a aprovação, após onze anos de tramitação legislativa, a aprovação da lei nº /2001, conhecida como o Estatuto da Cidade que trata sobre a regulamentação dos artigos 182 e 183 relativos à Política Urbana, presentes na Constituição Federal. O estatuto da cidade reuniu importantes instrumentos urbanísticos, tributários e jurídicos, capazes de garantir efetividade ao Plano Diretor dos Municípios, podendo desta forma servir de base para o desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana tal qual preconiza a Carta Magna.

33 3.3 - De 2003/ 2006 O governo lula criou em 2003 o Ministério das Cidades, que passou a ser o responsável pela política de Desenvolvimento Urbano e, dentro dela, pela Política Setorial de Habitação. Integram o ministério das cidades: A Secretaria Nacional de Habitação, a Secretaria Nacional de Programas Urbanos, a Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental e a Secretaria Nacional de transportes e Mobilidade Urbana. A intenção era inscrever a política de habitação dentro da concepção de desenvolvimento urbano integrado, no qual a habitação não se restringe a casa, incorporando todas as características necessárias para que esta garanta seu direito à cidade. Em 2003 o Ministério das cidades, articulou a realização de conferencias municipais, regionais e estaduais das cidades, que contaram com a participação de cerca de 3400 municípios. Os problemas e as sugestões derivados destas conferencias serviram como base para a Conferencia Nacional das Cidades, em outubro de 2003, resultando na criação do Conselho das cidades e a aprovação das diretrizes para a nova Política Nacional de Desenvolvimento Urbano. O conselho das cidades é formado por quatro comitês técnicos: Habitação, Planejamento Territorial Urbano, Saneamento Ambiental, e Transporte e Mobilidade Urbana, e tem como finalidade assessorar, estudar e propor diretrizes para a execução da política urbana nacional, sendo assim, responsável por todas as ações que se pretendam implementar no Ministério das Cidades. Já em novembro de 2004 o governo Lula lançou a nova Política Nacional de Habitação (PNH) e um conjunto de instrumentos que viabilizavam a sua implantação. Dentre eles estão: O Sistema Nacional de Habitação (SNH), o Desenvolvimento institucional, o Sistema de Informação, Avaliação e Monitoramento da Habitação (SIMAHAB), e o Plano Nacional de Habitação. Segundo o Ministério das cidades e conforme a figura 3 apresentada abaixo, o Sistema Nacional de Habitação, se constitui no desenho Institucional e o principal instrumento da Política Nacional de Habitação, visando o alcance dos 33

34 34 princípios, objetivos e diretrizes e prevê a integração entre os três níveis de governo e com os agentes públicos e privados envolvidos com a questão, definido as regras que asseguram a articulação financeira, de recursos onerosos e não onerosos. O sistema nacional de habitação está associado à criação de dois subsistemas: o de habitação de interesse social e o de habitação de mercado, que por sua vez, são os responsáveis pelo gerenciamento dos recursos a serem aplicados em habitação. Figura 3- Organograma da Política Nacional de Habitação 2004

35 35 O Sistema Nacional de Habitação é constituído por um conjunto de órgãos, estando no centro destes, por meio da Secretaria Nacional de Habitação, o Ministério das cidades, responsável pela formulação da Política Nacional de Habitação, que deve ser articulada com a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU) e com as políticas ambientais e de inclusão social. Vários conselhos, unto com a Secretaria Nacional de Habitação, fazem parte Do Sistema Nacional de Habitação: O conselho das Cidades que tem entre suas atribuições, além de propor diretrizes e estratégias, acompanhar e avaliar a implantação da Política Nacional de Habitação de Interesse Social (CGFHIS) é encarregado dos critérios para a alocação de recursos do FNHIS, assim como da sua aplicação; O conselho Curador do Fundo de Garantia por Temp de Serviço (CCFGTS) deve aprovar os orçamentos anuais para aplicação dos recursos do FGTS, respeitando a sustentabilidade dos mesmos e, viabilizar fontes estáveis de recursos para a realização da Política de Habitação de Interesse Social. O maior objeto do Desenvolvimento Institucional é tornar viável a implantação da Política Nacional de Habitação de maneira descentralizada, servindo de instrumento de estruturação institucional de estados e municípios. Já o Sistema de informação, Avaliação e Monitoramento da Habitação (SIMAHAB) tem por finalidade garantir um processo permanente de revisão da política habitacional e de seus programas, e por fim o Plano Nacional de Habitação estabelece as metas de médio o longo prazo, as linhas de financiamento, e os programas de provisão, urbanização e modernização da produção habitacional, observando as prioridades regionais e os critérios para a distribuição dos recursos de acordo com o perfil do déficit habitacional no Brasil. A Política nacional de Habitação reafirma o direito a moradia, como consta na Declaração dos Direitos Humanos de 1948 e também na Constituição Brasileira de 1988, e prevê o destaque deste direito na elaboração dos planos, programas e ações governamentais. Assim como a função social da propriedade, como vetor de inclusão social, a ação ativa do estado na provisão de moradias e nos