Versão Preliminar para Comentários. J. Klugman

Transcrição

1 Visão Geral J. Klugman Sumário 1. Introdução 1.1 Dimensões da pobreza 1.2 O que é um DERP? 1.3 Diferenças entre os países 1.4 O processo de desenvolvimento de uma estratégia para redução da pobreza 2. Da compreensão dos efeitos da pobreza às ações públicas 2.1 Onde estamos agora 2.2 Aonde queremos ir? 2.3 Como chegaremos lá? 2.4 Como saberemos que estamos chegando lá? 3. Nota de conclusão Favor Notar Esta visão geral foi preparada para ajudar a orientar o desenvolvimento ou fortalecimento de estratégias de redução da pobreza. Não tem caráter de prescrição nem visa a dar respostas. De modo geral, este capítulo não contém uma varinha mágica para abordar todas as questões difíceis que os países enfrentam na formulação de uma estratégia para redução da pobreza. Tem apenas fins de sugestão e deve ser usada de forma seletiva como recurso de informação. Não reflete as políticas ou enfoques oficiais do Banco Mundial nem do Fundo Monetário Internacional (FMI). É um documento em evolução que será revisto à luz dos comentários e do retorno da informação, bem como da experiência do país no desenvolvimento e fortalecimento das estratégias de redução da pobreza.

2 1. Introdução Apesar de modestas reduções da pobreza nas últimas décadas, o progresso tem sido inferior ao que se esperava, especialmente nos países de baixa renda. Esse desapontamento levou a uma exame crítico das políticas que melhor promovem o crescimento econômico e reduzem a pobreza nos países de baixa renda, bem como uma compreensão de que deve haver mudança na prestação de apoio externo. De modo especial, os profissionais do desenvolvimento levantaram preocupações sobre o nível de recursos financeiros destinados à redução da pobreza e a forma como a ajuda, inclusive a assistência prestada pelo Banco Mundial e pelo FMI, e o alívio da dívida têm sido prestados. O antigo modelo de governo tecnocrático, apoiado pelos doadores, é visto como incompleto. A maioria dos profissionais do desenvolvimento acredita agora que a eficácia da ajuda e da política depende de um insumo de toda uma série de agentes inclusive do setor privado e da sociedade civil bem como o funcionamento saudável de estruturas sociais e institucionais em que operam. Embora o desempenho deficiente na redução da pobreza tenha muitas causas, os analistas concordam em que se devem tomar medidas tanto de política interna como de assistência externa. Isso levanta dois conjuntos de questões: Como identificar estratégias eficazes para reduzir a pobreza; e Como modificar as parcerias externas e a assistência a fim de reduzir a pobreza de maneira mais eficaz. As estratégias nacionais de redução da pobreza podem melhorar o impacto da pobreza sobre as despesas financiadas por parceiros externos e a eficácia da assessoria técnica aumentando a participação nacional e orientando a política para um enfoque mais voltado para os resultados. Tal abordagem baseia-se nos princípios do Plano Geral de Desenvolvimento e orientar-se-á pelo Relatório do Banco Mundial, a ser publicado em breve. Documentos recentes 1 apresentados às Diretorias Executivas do Banco Mundial e do Fundo Monetário Internacional propuseram um plano mais amplo para a redução da pobreza nos países de baixa renda. A Comissão Provisória e a Comissão de Desenvolvimento endossaram enfaticamente este enfoque. O objetivo é incentivar os países de baixa renda a reduzirem a pobreza focalizando uma estratégica orientada para a renovação do crescimento. Essa abordagem foi formalmente adotada pelos empréstimos concessionais do Banco Mundial e do FMI, mas visa a incluir todos os parceiros de desenvolvimento na realidade, disso dependerá o seu êxito. Esforços renovados de redução da pobreza basear-se-ão nos processos existentes dos países e adaptar-se-ão às circunstâncias específicas de cada país. O processo de preparação e implementação das estratégias para a redução da pobreza (ERPs) levará tempo e implicará aprender na prática. O propósito do Livro de Consulta é oferecer orientação e ferramentas analíticas aos países e às equipes nacionais que desenvolvem estratégias para a redução da pobreza. Trata-se de uma coleção de diretrizes de 1 Ver e inclusive: Strengthening the Link Between Debt Relief and Poverty Reduction (Banco Mundial/IMF, setembro de 1999); Poverty Reduction Strategy Papers: Status and Next Steps (WB/IMF, outubro de 1999), Poverty Reduction Strategy Papers: Operational Issues (Banco Mundial, dezembro de 1999); Poverty Reduction Strategy Papers: World Bank Internal Guidance Note (Banco Mundial, janeiro de 2000); Building Poverty Reduction Strategies in Developing Countries (Banco Mundial, setembro de 1999); e The Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF) Operational issues (IMF, dezembro de 1999). 2

3 política de caráter amplo, exemplos de melhores práticas internacionais e notas técnicas para os leitores mais tecnicamente orientados. Conforme se descreve a seguir, não tem por objetivo oferecer respostas. 1.1 Dimensões da pobreza A pobreza é multidimensional, estendendo-se além dos baixos níveis de renda, conforme ressalta o Relatório do Banco Mundial, a ser publicado em breve (ver Quadro 1). O Livro de Consulta considera as seguintes dimensões da pobreza: Falta de oportunidade: Baixos níveis de consumo/renda, geralmente relacionados com a linha nacional de pobreza. Isso geralmente está associado ao nível e à distribuição de ativos físicos, tais como terra, capital humano e ativos sociais, bem como a oportunidades de mercado que determinam os retornos desses ativos. A variação nos retornos com relação aos ativos diferentes é também importante. Baixas capacidades: Pouca ou nenhuma melhoria nos indicadores de saúde e educação num determinado grupo socioeconômico; Baixo nível de segurança: Exposição aos riscos e aos choques de renda que podem surgir nos níveis nacional, local, domiciliar ou individual. Capacitação: A capacidade das pessoas de baixa renda para acessar e influenciar os órgãos públicos que determinam as alocações de recursos e as escolhas de políticas públicas. As correlações empíricas entre essas diferentes dimensões da pobreza são predominantemente positivas. A utilização de dimensões múltiplas para analisar a pobreza nem sempre aumentará o número de pessoas consideradas pobres mas destacará o fato de que os pobres sofrem múltiplas privações. Quadro 1: Enfoques do Banco Mundial à Pobreza, 1990 e 2000 A definição de pobreza evoluiu na última década, juntamente com o conhecimento internacional sobre a natureza da pobreza e de seus determinantes. Em 1990, o Relatório do Banco Mundial ampliou a definição tradicional da pobreza com base na renda a fim de incluir as capacidades tais como saúde, educação e nutrição. Este mecanismo reconheceu explicitamente a interação e relação causal entre essas dimensões. Recomendou uma estratégia para a redução da pobreza baseada no crescimento amplo da renda e no investimento em educação básica e cuidados da saúde, juntamente com redes de segurança para as pessoas incapazes de participar do crescimento. À luz do estudo Voices of the Poor (Vozes dos Pobres) e da evolução de eventos e idéias desde a década de 1990, o Relatório do Banco Mundial para 2000 amplia ainda mais o conceito de pobreza para incluir as dimensões de vulnerabilidade, silêncio e incapacidade. Estes ampliam o contexto causal de análise e o alcance de políticas e ações que podem ser consideradas. ( Na prática, as intervenções de redução da pobreza focalizarão a melhoria da segurança da renda, a educação e as capacidades de saúde, bem como a capacitação desses grupos da população que vivem na pobreza ou próximos da linha de pobreza e os que correm risco relativamente alto de cair na pobreza. 3

4 1.2 O que é um DERP? Todos os países que recebem alívio da dívida por meio da Iniciativa Reforçada para os Países Pobres Muito Endividados (PPME) e todos os países nos quais está em funcionamento ou programado o Mecanismo do FMI de Redução da Pobreza e de Crescimento (PRGF) deverão dispor de documentos de estratégia para a redução da pobreza (DERP) amplamente endossados pelas Diretorias Executivas do Banco Mundial e do FMI. Aplica-se a mesma expectativa aos países membros da Associação Internacional de Desenvolvimento (IDA) e aos países membros da IDA com direito a financiamento misto. Isto significa que as estratégias para a redução da pobreza serão incluídas na agenda de aproximadamente 70 países de baixa renda nos próximos dois anos e mais imediatamente na dos países que recebem alívio da dívida nos termos da Iniciativa para os PPME. As autoridades nacionais do país em questão prepararão o DERP com a participação da sociedade civil e de parceiros no desenvolvimento. O DERP substitui o Documento-Quadro de Política e deverá incluir uma maior adesão do país e um enfoque mais acentuado sobre a redução da pobreza e o crescimento econômico. Os DERPs devem conter os elementos básicos de uma estratégia para a redução da pobreza do país, incluindo o seguinte: 1. identificação das limitações-chave ao crescimento econômico e redução da pobreza; 2. consideração das ações públicas necessárias para aliviar essas limitações; 3. indicadores dos resultados que são estabelecidos e monitorados mediante o processo de participação; e 4. descrição da natureza do processo consultivo mediante o qual a estratégia foi formulada (ver Quadro 2). Como muitos países não estão em condições de abordar plenamente esses elementos, representam um ideal em cuja direção assim se espera se dirijam os países. De qualquer forma, a adesão do país significa diferenças nas estratégias nacionais para a redução da pobreza. 4

5 Quadro 2. Os elementos-chave de uma estratégia para a redução da pobreza são: Compreensão abrangente da pobreza e de seus determinantes. Será necessário identificar quem são e onde estão os pobres e o que lhes impede de sair da pobreza, bem como considerar as diversas dimensões da pobreza, inclusive baixa renda, capacidades, segurança e capacitação. Escolha de ações públicas que tenham o maior impacto sobre a pobreza. Deverão ser indicadas as políticas que levam a um crescimento econômico mais rápido, inclusive estabilidade econômica, mercados mais livres e mais abertos e um ambiente estável e previsível para a atividade do setor privado. A priorização das ações públicas na estratégia para a redução da pobreza deve basear-se no impacto previsto sobre a pobreza a curto e longo prazo. Também dependerá de prioridades específicas nacionais, regionais e de grupo, expressas durante os processos de participação. De modo geral, os programas do setor social serão componentes significativos do esforço, mas as ações com impacto mais direto sobre a renda dos pobres com base nas ações em áreas como desenvolvimento rural, infra-estrutura local e capacitação do desenvolvimento do setor privado normalmente serão também importantes. Deverá ser abordada a disponibilidade de financiamento não-inflacionário para o programa. Transparência. O processo de determinação das prioridades orçamentárias e normativas, bem como o monitoramento do progresso no sentido de alcançar as metas da redução da pobreza devem basear-se em processos transparentes ao diálogo público e à divulgação da informação. Uma maior transparência e responsabilização na gestão fiscal ajudarão a aumentar a eficiência da despesa pública. Indicadores de resultados estabelecidos e monitorados por meio de processos de participação. A identificação e a medição das metas da pobreza, bem como a avaliação do impacto das intervenções prioritárias sobre os pobres são mecanismos cruciais para a avaliação regular da formulação e implementação das políticas e programas. É preciso uma ampla participação para assegurar que sejam escolhidos os alvos mais relevantes e que haja um retorno da informação sobre o monitoramento regular dos indicadores dos resultados a fim de aprimorar as políticas e os programas com vistas a aumentar a sua eficiência. A visão de uma ERP, conforme descrita no Quadro 2, pode parecer ambiciosa. É importante ressaltar que o progresso deve ser considerado relativo ao ponto de partida de cada país. Inevitavelmente, a ERP sofrerá variações de um país a outro e poderá ser limitada em muitos países nas próximas duas décadas. A ERP deverá ser atualizada e revista. Um nova ERP seria preparada cada três anos, com relatórios anuais de andamento. Naturalmente, as mudanças reais nas políticas e programas são mais importantes do que o próprio documento, como o são os processos e as capacidades de longo prazo já estabelecidos, inclusive o monitoramento dos resultados da pobreza e a determinação das prioridades estratégicas orientadas para a pobreza na gestão fiscal. Dados os requisitos para desenvolver um DERP, muitos países deverão, primeiro, preparar um DERP provisório para apoiar empréstimos concessionais contínuos do Banco Mundial e do FMI. Os DERPs provisórios deverão incluir o cronograma planejado de preparação do DERP, juntamente com uma declaração do compromisso do governo com a redução da pobreza. Essa declaração deve incluir um esboço do processo de participação, os elementos dos programas atuais de redução da pobreza (na medida do possível), um mecanismo macroeconômico de médio prazo e uma matriz de política. 1.3 Diferenças entre os países As condições iniciais variam consideravelmente, o mesmo sucedendo com os fatores que configuram as estratégias para a redução da pobreza. Entre tais fatores figuram variações entre os países a respeito do seguinte: 5

6 tipo de governo e o seu grau de representatividade; capacidade das autoridades nacionais de se dedicarem a processos participativos com a sociedade civil, com o público e com grupos do setor privado; grau em que grupos da sociedade civil existem, são representativos e atuam entre os grupos de baixa renda; relações com parceiros externos, tais como PNUD, UNICEF e outros órgãos das Nações Unidas e multilaterais, parceiros bilaterais, Banco Mundial e FMI; disponibilidade de dados necessários para medir os resultados da pobreza e analisar a natureza da pobreza e seus determinantes; e capacidade de formular e implementar programas e políticas setoriais para enfrentar a pobreza. No decorrer dos próximos anos, todos os países aprenderão na prática. O Banco Mundial e o FMI acolhem com satisfação as experiências das autoridades nacionais; a informação proporcionada no Livro de Consulta deve ser lida à essa luz. 1.4 O processo de formulação de uma estratégia para a redução da pobreza Esta seção não indica, em termos exatos, como deve desenvolver-se o processo de formulação de uma estratégia para a redução da pobreza. Esse processo varia muito pelo fato de realizar-se em diversos países, sob diferentes tipos de governo. O objetivo aqui é sugerir uma possível seqüência de preparação e mostrar as tarefas gerais que provavelmente deveriam ser abordadas. O processo pode ser visto em termos de várias etapas, embora certos elementos em particular, os processos participativos se estendam a todas elas. Essas etapas são ilustradas na Figura 1. 6

7 Figura 1. Ilustração do desenvolvimento de uma ERP no nível do país Compreensão da natureza da pobreza Escolha dos objetivos da redução da pobreza Processos participativos incluindo: órgãos do governo central Definição da estratégia de redução da pobreza e crescimento parlamentos e outras estruturas representativas público sociedade civil Formulação e implementação de ações públicas parceiros externos Monitoramento dos resultados e avaliação do impacto Para começar, as autoridades nacionais deveriam examinar a informação existente sobre a pobreza e os planos correntes, bem como identificar hiatos nos dados e na compreensão sobre os vínculos macros e setoriais com os resultados da pobreza. A seguir, pode-se preparar um plano para a formulação de uma estratégia, criar grupos interministeriais e estabelecer um cronograma realista para a preparação do DERP. O país poderia solicitar aos parceiros externos doadores e multilaterais que trabalhem com as autoridades nacionais para ajudar a incluir os elementos básicos necessários ao DERP. Devem influenciar a estratégia as consultas de base ampla sobre prioridades e problemas relacionados com a sociedade civil, grupos de cidadãos e parceiros externos, inclusive o Banco Mundial e o FMI. Entretanto, a formulação e a execução dos processos participativos são uma questão da alçada das autoridades nacionais. O capítulo sobre participação oferece orientação sobre esse processo. O Quadro 3 destaca algumas considerações de caráter prático. 7

8 Quadro 3: Processos participativos No estabelecimento dos processos participativos, as seguintes sugestões podem ser úteis: Pedir a uma comissão de coordenação com ampla representação que dirija o processo a fim de incentivar uma participação mais generalizada. Uma análise cuidadosa dos interesses percebidos de uma faixa representativa de acionistas o mais viável possível. Promoção da capacidade local para facilitar as consultas com vistas ao planejamento e monitoramento de programas. Estruturação do processo para gerar resultados claros, os quais, por sua vez, influenciam o desenvolvimento da ERP por meio de um mecanismo predeterminado por exemplo, uma lista de verificação de idéias. Será também importante melhorar a coordenação do apoio dos doadores e minimizar as sobreposições. Os parceiros no desenvolvimento devem também participar a fim de assegurar que a estratégia para a redução da pobreza tenha possibilidades reais de ser financiada. O DERP deve ser submetido às Diretorias Executivas do Banco Mundial e do FMI para endosso, baseado na avaliação conjunta do pessoal. O DERP formará a base do apoio a ser prestado pelo FMI no âmbito do Mecanismo de Redução da Pobreza e Crescimento e pelo Banco Mundial conforme indicado na Estratégia de Assistência aos países. Há vínculos importantes entre a ERP e o ciclo de orçamento anual, o plano de despesa de médio prazo (MTEF) e o processo iterativo mediante o qual os resultados do ano anterior e do diálogo em andamento são incluídos nos relatórios de reformulação e progresso anual das políticas e programas. É importante que o DERP se institucionalize na preparação do orçamento nacional e nas práticas de formulação de políticas e programas. O documento sobre orçamento, preparado no âmbito do MTEF, deve indicar como os programas de redução da pobreza serão financiados e a capacidade do país de absorver a ajuda externa e a assistência técnica. 2. Da compreensão dos efeitos da pobreza às ações públicas Em termos gerais, para formular uma estratégia para a redução da pobreza o país deveria procurar responder às quatro perguntas seguintes: 1. Onde estamos agora? As autoridades nacionais devem começar a compreender o grau, a natureza e as diversas dimensões da pobreza; 2. Aonde queremos ir? As autoridades nacionais devem chegar a um acordo por meio de consultas de base ampla que levem à determinação das metas e alvos; 3. Como chegaremos lá? Esta talvez seja a questão mais desafiadora. As autoridades nacionais devem desenvolver uma estratégia global e ações públicas específicas; e 4. Como saberemos que estamos chegando lá? As autoridades nacionais devem estabelecer um sistema de monitoramento e avaliação. 8

9 2.1 Onde estamos agora? No nível macro, a resposta à primeira pergunta inclui uma avaliação dos impactos do ajustamento econômico e das políticas estruturais sobre o crescimento e a redução da pobreza, bem como da rapidez apropriada do ajustamento. No nível micro, as autoridades nacionais devem compreender onde vivem os pobres; como ganham a vida; e os tipos de ativos físicos de que dispõem (terra ou outros insumos). Do ponto de vista ideal, as autoridades nacionais complementariam um perfil estático dos pobres com uma análise dos fatores que lhes impedem de sair da pobreza. As técnicas necessárias para investigar essas dimensões estão presentes no capítulo sobre medição da pobreza. Quadro 4: Reforço institucional para coleta, análise e divulgação de dados É crítico que as autoridades nacionais desenvolvam a capacidade de coletar e utilizar dados para informar a sua formulação e implementação das estratégias para a redução da pobreza. A informação pertinente inclui microdados provenientes de pesquisas de domicílios ou empresas e avaliações qualitativas, bem como dados administrativos sobre a prestação do serviço e uso, além de receitas e despesas fiscais reais nos diversos níveis do governo e entre os setores. As deficiências de dados limitarão a análise. Nos países com sistemas estatísticos razoavelmente bem desenvolvidos, uma estratégia eficiente para a redução da pobreza, orientada para os resultados, de modo geral requererá que as autoridades nacionais fortaleçam os sistemas estatísticos existentes, a fim de assegurar que os dados-chave sejam confiáveis e estejam disponíveis oportunamente. Em muitos países, o apoio a melhorias em andamento no sistema estatístico pode ser uma parte importante na própria estratégia para a redução da pobreza. Maiores informações sobre como criar ou fortalecer a capacidade estatística e procurar apoio dos doadores para esses esforços podem ser encontradas no capítulo sobre reforço da capacidade estatística. Os parceiros externos podem proporcionar financiamento e recursos em muitas dessas áreas. As páginas seguintes oferecem um contexto para compreender a pobreza, os seus determinantes e as suas importantes dimensões. A intenção aqui é ilustrar algumas relações e inter-relações causais de caráter essencial, em vez de oferecer detalhes exaustivos. Muitos dos temas são continuados em outros capítulos deste Livro de Consulta Oportunidades econômicas: crescimento e aumento de rendas Vários estudos estatísticos confirmam que o crescimento rápido é o motor da redução da pobreza, utilizando medições tanto da renda como da não-renda da pobreza. As políticas nacionais exercem impacto importante sobre o crescimento sustentado, entre os quais se mencionam gestão macroeconômica prudente, mercados mais abertos e um ambiente estável e previsível para a atividade do setor privado. A estabilidade macroeconômica oferece uma pré-condição para maiores taxas de crescimento e também ajuda a evitar crises da balança de pagamentos e o ressurgimento da inflação ambos com conseqüências negativas para a pobreza. (Ver o capítulo sobre questões macroeconômicas.) O crescimento também depende de diversos fatores fora do controle dos governos dos países em desenvolvimento, inclusive condições meteorológicas e políticas de comércio e ajuda externa dos países industrializados. 9

10 A remoção de barreiras ao acesso de novos artigos, tecnologia e oportunidades de investimento (por meio do comércio, investimento e liberalização financeira) tem sido, de modo geral, associada ao crescimento econômico. Portanto, as políticas estruturais para melhorar o funcionamento dos mercados são críticas. Da mesma forma, a boa governança é também crucial para acelerar o investimento privado e, portanto, o crescimento econômico. Os mercados de trabalho em bom funcionamento desempenham um papel central na redução da pobreza (ver, por exemplo, o capítulo sobre pobreza rural). Portanto, a remoção dos obstáculos à criação de trabalho, especialmente entre as empresas de pequeno e médio porte, bem como a criação de um ambiente conducente ao desenvolvimento do setor privado serão elementos importantes da estratégia para a redução da pobreza. A alta inflação também pode reprimir a expansão econômica e limitar as oportunidades dos pobres de adquirir os ativos necessários para resguardar-se de choques contra a renda. Entretanto, o processo de aquisição de ativos não será determinado somente pelas forças do mercado. As estruturas normativas e judiciais, bem como as forças políticas, sociais e demográficas também afetarão a capacidade dos pobres de adquirir uma série de ativos de capital financeiro e humano com taxas de retorno altas e estáveis. Vários tipos de doação de ativos influenciam diretamente o bem-estar dos pobres, a saber: Capital humano. O investimento em capital humano é a forma mais amplamente aceita de melhorar a base de ativos dos pobres. Há uma estreita associação entre saúde e renda do trabalho agrícola e educação e remuneração mais alta proveniente de atividades nãoagrícolas, por exemplo. Melhorar a governança para reduzir o desvio de recursos públicos dos pobres e alterar a distribuição da despesa pública para favorecê-los também incentivarão a acumulação de capital entre os pobres. A expansão das oportunidades para os pobres também levará à aquisição de aptidões por parte dos grupos de baixa renda. Ver os capítulos sobre educação, saúde, governança e despesa pública. Infra-estrutura. A falta de acesso, por parte dos pobres, a uma quantidade e qualidade mínimas de serviços de infra-estrutura especialmente água potável, saneamento, transporte, eletricidade e tecnologia da informação e comunicação pode resultar em condições de vida insalubres e reduzir a sua capacidade de usar serviços sociais, participar de atividades produtivas e ter acesso a oportunidades de emprego. A atividades nãoagrícolas tendem a ser maior nas áreas mais bem atendidas pela infra-estrutura (ver os capítulos sobre pobreza rural e transporte.) Terra. Pode-se aumentar o acesso à terra por meio da reforma agrária, liberalização do mercado imobiliário e melhoria do funcionamento dos mercados imobiliários. A segurança da posse pode incentivar o investimento para melhorar a produtividade agrícola e promover o desenvolvimento de um mercado imobiliário efetivo. (Ver os seguintes capítulos: pobreza rural, governança e pobreza urbana.) Crédito. O acesso a serviços financeiros é muitas vezes problemático para os pobres, em parte porque não dispõem da garantia física necessária para conseguir empréstimos. Entretanto, muitas vezes é difícil conceder acesso ao crédito a pessoas pobres nãobancáveis pelo fato de carecerem de acesso a instituições formais e informais por meio das quais o crédito está disponível e de informação sobre esquemas de crédito (ver o capítulo sobre pobreza rural e desenvolvimento do setor privado.) Para romper o círculo vicioso da pobreza, é importante compreender o grau em que as pessoas que conseguem sair da pobreza tendem a possuir uma combinação específica de 10

11 ativos ou obtiveram acesso a um ativo catalítico em cada contexto local. Por exemplo, a segurança da posse da terra pode facilitar o acesso ao crédito. Melhorias simultâneas do acesso a serviços financeiros ou facilitação de treinamento em aptidões de gestão de pequenas empresas ou novas técnicas agrícolas podem intensificar o impacto do aumento da segurança proporcionada pela posse da terra entre os pequenos agricultores Capacidades: educação e saúde Baixo nível educacional, doença, má nutrição e alta fertilidade são os principais contribuidores para a baixa renda. E as capacidades de educação e saúde estão entre as principais dimensões do bem-estar individual. Diferentes conjuntos de fatores e atores determinam se os pobres conseguem alfabetizar-se e ter boa saúde. As políticas e ações públicas são importantes, mas os provedores privados de educação e serviços de saúde, as interações entre o setor público e o mercado, normas e praxes sociais, bem como comportamento individual e familiar também desempenham funções importantes. Por exemplo, os resultados da saúde infantil dependem de escolhas dietéticas no nível do domicílio e do acesso a serviços de saúde de qualidade. As políticas e ações públicas podem ter como objetivo melhorar a alfabetização e saúde das pessoas que delas mais necessitam. Um perfil dos resultados da educação e saúde por grupo de renda indicará os grupos que estão em pior situação e os principais elementos correlatos localização, gênero, etc. de destituição (ver o capítulo sobre medição da pobreza). As causas inerentes das baixas capacidades humanas devem ser identificadas a fim de informar as ações públicas. As disparidades de capacidade são devidas a diferenças na forma como os pobres e os não-pobres utilizam os serviços relevantes (por exemplo, no uso de instalações de serviços de saúde), o acesso físico desigual a serviços ou limitações no nível do domicílio? As tendências da despesa pública nos setores da educação e saúde inclinam-se contra os pobres? (Ver o capítulo sobre despesa pública.) A despesa militar esgota os recursos financeiros destinados à redução da pobreza nos setores sociais prioritários? As medidas de proteção social atingem os mais pobres da sociedade ou beneficiam os grupos politicamente poderosos? A baixa qualidade das estradas na zona rural e arredores das cidades limitam o acesso aos serviços de educação e saúde e às oportunidades de emprego nas zonas urbana e rural? Há barreiras sociais, inclusive discriminação legal ou exclusão de grupos de serviços públicos que reduzem o acesso aos serviços de educação e saúde e a utilização dos mesmos por parte dos pobres? Os capítulos sobre transportes, educação, saúde e proteção social oferecem orientação a uma análise mais profunda no nível setorial. Há também importantes relações intersetoriais. Ver uma discussão mais detalhada de sinergias intersetoriais nos capítulos sobre governança e despesa pública Segurança A insegurança pode ser compreendida como vulnerabilidade a um declínio do bem-estar. O choque que provoca o declínio pode ocorrer no nível micro (domicílio por exemplo, doença, falecimento); no nível médio ou da comunidade (poluição, distúrbios sociais); e/ou no nível nacional ou internacional (calamidades nacionais, choques macroeconômicos). Na zona rural pobre, os riscos mais importantes são os que afetam a colheita (ver o capítulo sobre pobreza 11

12 rural). A vulnerabilidade não precisa ser imprevista e pode ser sazonal. Em todas as partes, o risco de doença é uma preocupação principal dos pobres (ver capítulo sobre saúde). Os capítulos sobre macroeconomia e desenvolvimento do setor privado discutem as origens dos choques macroeconômicos que reduzem o padrão de vida dos pobres. As reformas estruturais podem estar associadas a uma maior vulnerabilidade a curto prazo para certos grupos. Ver detalhes sobre a medição da vulnerabilidade no capítulo sobre medição da pobreza. A redução da renda é mais devastadora para os pobres do que para os que estão em melhor situação, porque há maior probabilidade de que os pobres não disponham dos recursos financeiros de que necessitam nem acesso a seguro ou crédito para se proteger contra choques de renda. Os riscos no nível micro podem ser contrabalançados, até certo ponto, pelas ações no nível do domicílio; mas os riscos nos níveis médio e macro tendem a requerer ações públicas para reduzir a ocorrência do choque ou para ajudar a compensar repercussões negativas. Tabela 1: Fontes principais de risco Naturais Ambientais Sanitárias Micro Médio Macro Pluviosidade Deslizamentos Erupção vulcânica Pragas Doença Lesão Incapacidade Morte Crime Poluição Desmatamento Degradação do solo Desertificação Epidemia Terremotos Inundações Seca Ventos fortes Sociais Terrorismo Distúrbio civil Violência doméstica Gangues Guerra Econômicas Desemprego Alta inflação Fracasso da colheita Balança de pagamentos / crise financeira Termos choque comercial Colapso do crescimento Fonte: Adaptado de Holzmann and Jorgensen, 1999, e Sinha and Lipton Os pobres adotam diversas estratégias para minimizar e enfrentar riscos, inclusive poupança de precaução e participação informal de riscos em grupo por meio da família e redes comunitárias. Entretanto, a variabilidade de consumo permanece alta entre os pobres Capacitação: a influência dos pobres Uma dimensão importante da capacitação é o acesso a instituições estatais e aos processos sociais que determinam as políticas públicas e a influência sobre eles. O nível de capacitação entre os pobres aumenta à medida que ganham acesso a oportunidades econômicas, desenvolvem capacidades humanas e estabelecem maior segurança de renda. À medida que se capacitam, os pobres têm maior probabilidade de influenciar as discussões de política pública sobre a forma como as estratégias de redução de pobreza atendem às suas necessidades. 12

13 A natureza dos processos democráticos formais não é o único componente que afeta essa capacidade. Igualmente importante são as experiências do dia a dia por exemplo, quando as pessoas procuram assistência médica numa clínica local bem como atividades extragovernamentais inclusive mobilidade dos pobres nas próprias organizações para promover os seus direitos. A capacitação ocorre em dois níveis amplos: 1. No nível do domicílio, a capacitação refere-se à desigualdade intradomiciliar, acesso a recursos e controle dos mesmos e processos de tomada de decisão (por exemplo, o número desejado de filhos ou uso de anticoncepcionais). 2. No níveis comunitário, regionais e nacional, a desigualdade no acesso a recursos e interações sociais afeta a desigualdade de gênero e os resultados da capacitação de grupos de renda diferente, étnicos ou religiosos. A capacitação também implica representação nos órgãos de tomada de decisões nos níveis local e nacional de governo. Transparência e responsabilização maiores aumentam a capacidade dos pobres de obter acesso a recursos públicos e às instituições que afetam sua vida. A transparência também aumenta a probabilidade de que os pobres sejam tratados com eqüidade e respeito. Embora obviamente seja difícil quantificar os resultados da capacitação, é possível identificar indicadores imediatos que podem refletir a capacidade dos pobres de ter acesso a instituições estatais e processos sociais, bem como influenciar os mesmos (ver Tabela 2). Vários capítulos em particular os capítulos sobre governança, participação e gênero oferecem um estudo completo sobre abordagens de diagnóstico e opções de políticas e programas relevantes à capacitação Compreender os vínculos No nível do país, uma estratégia para redução da pobreza com toda probabilidade trataria de vínculos intersetoriais e complementaridades, interdependência entre desempenho setorial e macrodesempenho e funcionamento global social e institucional. As características da pobreza são bem compreendidas, mas em muitos países os vínculos entre intervenções públicas alternativas, por um lado, e pobreza e desigualdade, por outro, freqüentemente não são claramente articulados. Os elementos de participação de uma estratégia para redução da pobreza poderiam começar com um exercício de escuta para procurar colaboração no tocante a serviços e intervenções públicos. A noção de causa pode em si mesma ser problemática na identificação dos determinanteschave da pobreza (ver o capítulo sobre medição da pobreza). Várias distinções são especialmente importantes: 1. Pobreza crônica e transiente: Não é de surpreender que diferentes tipos de pobreza tenham determinantes diferentes. Entre os pobres crônicos, cumpre distinguir entre os economicamente ativos (fisicamente capacitados) e os economicamente inativos (crianças, idosos, incapacitados e doentes mentais). Entre os pobres transientes, é útil distinguir entre pobreza que pode ser (imperfeitamente) prevista, tal como pobreza sazonal para domicílios agrícolas, e pobreza que não pode ser prevista, devido, por exemplo, a choques macros. 2. A curto prazo versus a longo prazo: Com o tempo poderá variar o significado de diferentes fatores causais. 13

14 3. Direto versus indireto: Grande parte da análise econométrica dos determinantes da pobreza identifica causas diretas, sem tentar revelar processos mais fundamentais dos quais esses determinantes são um sintoma. 4. Conducentes e não-conducentes à mudança por parte da ação pública: O que é conducente à mudança por parte da ação pública varia com o tempo, porque, em parte, depende da vontade política dos governos, da capacidade do funcionalismo público e de normas sociais mais amplas. 2.2 Aonde queremos ir? O estabelecimento de metas a médio e longo prazo críticas para o crescimento sustentável e redução da pobreza requer uma compreensão do modo como as políticas macroeconômicas influenciam os resultados microeconômicos da pobreza e como as decisões no nível do domicílio afetam os resultados agregados da pobreza e o crescimento econômico de longo prazo. Os objetivos específicos a cada país devem ser influenciados pelas Metas de Desenvolvimento Internacional (MDIs), endossadas pela comunidade internacional. Chegar a um acordo a respeito das metas de um país focaliza os esforços e recursos e ajuda a determinar as prioridades. O estabelecimento de metas claras pode acrescentar transparência ao processo de alocação de recursos e oferece um ponto de referência contra o qual monitorar o progresso. O estabelecimento de metas claras pode também ajudar a mobilizar recursos externos. Metas, indicadores e alvos são tratados mais detalhadamente nos capítulos sobre medição da pobreza e monitoramento e avaliação. Figuram, a seguir, algumas definições úteis: Metas objetivos que as autoridades nacionais desejam alcançar; freqüentemente são expressos em termos qualitativos não-técnicos por exemplo, reduzir a inflação, eliminar a pobreza, promover o aumento do emprego ou erradicar o analfabetismo. Indicadores variáveis usadas para medir as metas por exemplo, inflação de preços de bens consumidos pelos pobres; pobreza medida por um nível de consumo insuficiente para atender às necessidades mínimas de alimentação e outras necessidades básicas (a chamada linha de pobreza ); dados sobre o número de estudantes que terminaram a última série da escolaridade básica, etc. Alvos os níveis dos indicadores que um país deseja alcançar até uma determinada data por exemplo, reduzir a inflação em 8% e restabelecer um crescimento econômico positivo até Indicadores tanto macroeconômicos como de pobreza devem ser usados para monitorar o progresso. Esses indicadores e alvos devem abordar tanto os determinantes macroeconômicos do crescimento econômico como os obstáculos à redução da pobreza. A escolha de indicadores e alvos deve orientar-se pelas circunstâncias do país. A Tabela 2 apresenta uma série de possíveis indicadores que os países poderiam escolher. A discriminação por região e por gênero nos indicadores escolhidos provavelmente refletirá melhor as mudanças nas condições socioeconômicas entre os pobres. Muitos dos indicadores abaixo indicados já são rastreados regularmente por ministérios públicos e doadores nos 14

15 países de baixa renda. A última coluna apresenta a MDI relevante às diferentes áreas de redução da pobreza. 15

16 Tabela 2: Exemplos de Objetivos de Redução da Pobreza Estabilidade macroeconômica Indicadores Intermediários Indicadores do Resultado Final Metas do Desenvolvimento Internacional Inflação Taxa de crescimento econômico per Reduzir a extrema Flutuações da taxa de câmbio capita pobreza pela metade Desemprego Desemprego até 2015 Déficit fiscal Implementação de uma estratégia nacional de desenvolvimento sustentável até 2005 Pobreza e desigualdade Segurança Saúde Educação Capacitação Índice de contagem da pobreza Hiato da pobreza Propriedade de ativo produtivo (terra, gado e/ou capital físico) Taxa de desemprego Variabilidade na produção de alimentos de primeira necessidade Imunização de crianças (%): (sarampo, DPT3, todas, nenhuma) Tratamento de diarréia infantil (%): (uso de terapia de reidratação oral ou consulta médica,) Tratamento de infecção respiratória aguda em crianças (%) Freqüência de partos (%): (médico, enfermeira ou parteira treinada; % em instalação pública, % em casa) Uso de anticoncepcionais modernos (%): Idade ao nascimento do primeiro filho Suplemento de Vitamina A para crianças Uso de combustível para cozinhar Taxa líquida de matrícula (primeiro, segundo e terceiro graus e por gênero) Estudantes que completam a 4ª série (% coorte) Meninas que chegam à 5ª série (% coorte) Previsão de vida escolar de meninas Taxas de repetição (por nível de escolaridade e gênero) Média de anos de escolaridade de adultos Acesso à mídia e à Internet Número de partidos participantes das últimas eleições parlamentares Número de jornais diários Taxa de alfabetismo de mulheres Controle da mulher sobre rendas Número de estações de TV e rádio Índice de contagem da pobreza Hiato da pobreza Renda média Coeficiente de Gini Coeficiente de quintil Variabilidade do consumo de alimentos Variabilidade da renda Desperdício entre crianças Predominância da subnutrição Taxa de mortalidade devido à violência Recém-nascidos de pouco peso (% de nascimentos) Taxa de mortalidade infantil Taxa de mortalidade de crianças com menos de 5 anos Crianças raquíticas (%) Crianças com peso inferior ao normal (%) Crianças com infecção respiratória (%) Taxa de fertilidade de adolescentes Predominância de anemia Taxa total de fertilidade Taxas de infecção de doenças sexualmente transmissíveis Predominância do vírus da AIDS (HIV) em adultos Predominância de tuberculose Expectativa de vida no nascimento Notas de matemática e ciências da 3ª e 4ª séries Notas de matemática da 7ª e 8ª séries Taxa de analfabetismo de adultos Taxa de alfabetismo de adultos Taxa de analfabetismo de mulheres Número de mulheres no Congresso Percentagem da população votante nas eleições para o Congresso (por gênero) Percentagem de mulheres no governo Predominância da violência doméstica Parcela da população encarcerada detida sem acusação Reverter tendências na perda de recursos ambientais até 2015 Reduzir a mortalidade de recém-nascidos e infantil em dois terços até 2015 Reduzir a mortalidade materna em três quartos até 2015 Acesso universal aos serviços de saúde reprodutiva até 2015 Ensino primário universal até 2015 Eliminar disparidade de gênero na educação até

17 Os indicadores da pobreza devem ser aqueles que reconhecidamente são sensíveis a mudanças nas condições econômicas ou melhorias na prestação do serviço público. É importante ter em mente que melhorias marginais nos indicadores da pobreza se tornam mais difíceis ao melhorar o nível dos indicadores. Por exemplo, é mais difícil reduzir a pobreza da renda de 10% para zero do que de 40% para 30%, porque é mais difícil atingir o grupo alvo. Devem-se selecionar as metas e alvos com base na situação atual do país e no conhecimento do que se pode e não se pode conseguir num determinado país. Os alvos podem ser determinados em níveis diferentes por exemplo, além de alvos no nível nacional, poderão ser determinados alvos para certas regiões geográficas ou grupos da sociedade. O diálogo direto com os pobres e grupos vulneráveis, bem como consultas com a sociedade civil organizada nos níveis local e central oferecem um mecanismo para o países conseguir uma compreensão compartilhada de prioridades (ver os capítulos sobre participação e monitoramento e avaliação.) 2.3 Como chegaremos lá? Melhorar oportunidades e capacidades A gestão macroeconômica prudente é pré-condição do crescimento. Os países também deverão abordar obstáculos estruturais chave ao crescimento, a fim de proporcionar um ambiente propício ao investimento do setor privado. Ao mesmo tempo, provavelmente serão necessárias ações específicas para capacitar os pobres a participar dos benefícios do crescimento, aumentar suas capacidades e bem-estar e reduzir os riscos à vulnerabilidade. O Quadro 5 aborda algumas questões-chave para o estabelecimento de prioridades orçamentárias. As prioridades programáticas e de política somente serão implementadas se os países assegurarem que têm condições de custear as despesas públicas que planejam. As revisões da despesa pública feitas pelo Banco Mundial e pelos mecanismos de despesa a médio prazo podem oferecer orientação para assegurar a estabilidade fiscal. O documento sobre orçamento esboçará como os programas de redução da pobreza deverão ser financiados neste contexto e indicará a capacidade do país de absorver a assistência financeira e técnica. 17

18 Quadro 5: Despesa Pública para a Redução da Pobreza Estabelecimento de prioridades orçamentárias: 1. Examinar alocações dentro dos setores durante o processo de preparação orçamentária no nível ministerial. A meta é identificar programas que tenham tanto uma eqüidade e uma justificativa de eficiência e determinar os custos e benefícios previstos de combinações alternativas das despesas programáticas. As etapas incluem: (i) identificar e avaliar a falha inerente do mercado ou a preocupação de distribuição; (ii) comparar os custos e benefícios associados com programas diferentes; (iii) comparar o impacto das principais despesas programáticas dos pobres; e, a seguir (iv) analisar a composição econômica da despesa. 2. Alocações entre setores com base no custo e nos benefícios de deferentes escolhas de política podem ser avaliadas pelo Ministério das Finanças e por comissões interministeriais. Uma seqüência possível seria: 1. identificar combinações alternativas de alocações programáticas e respectivos resultados; 2. procurar classificar essas combinações de acordo com o impacto passado ou previsto sobre a pobreza; 3. apresentar as opções alternativas para discussão pública e revisão por parte do legislativo. Determinação do nível agregado da despesa: Programas sociais-chave que visam a reduzir a pobreza e melhorar o crescimento seriam identificados e priorizados durante o processo de participação na elaboração do Documento de Estratégia para redução da pobreza (DERP), como também o impacto potencial do custo sobre o orçamento. Seriam também consideradas limitações financeiras. Reformas institucionais poderão ser necessárias para apoiar alocações melhoradas em base contínua. Um ponto de partida apropriado seria mapear o ciclo orçamentário do país (anual e trienal) e considerar como a estratégia para redução da pobreza poderia ser dividida em fases. A melhoria das oportunidades econômicas para os pobres geralmente requer a remoção de barreiras que limitam o crescimento e os retornos econômicos de ativos. Uma pesquisa, tanto quantitativa como qualitativa, deveria revelar informação sobre as barreiras mais críticas que enfrentam os pobres. (Ver exemplos nos capítulos sobre saúde e educação). A determinação de prioridades e a seqüência de reformas também levantará questões. Por exemplo, antes de introduzir reformas macros e estruturais, as autoridades nacionais deveriam avaliar como as mudanças propostas nas políticas e programas provavelmente beneficiariam e prejudicariam os pobres, tanto de forma agregada como em subgrupos. Isso poderá assinalar a necessidade de reforçar programas da rede de segurança social antes de iniciar o programa de reforma ou modificar a seqüência das reformas para assegurar o êxito da sua implementação e maximizar o impacto positivo da redução da pobreza. O impacto distributivo das mudanças políticas poderia também ser considerado num programa de estabilização num país envolto numa crise financeira (ver o capítulo sobre macroeconomia) Melhoria da segurança O aumento da segurança individual e domiciliar é tanto um fim em si mesmo como um meio de melhorar as oportunidades econômicas e os resultados da capacidade entre os pobres. Os tipos de mecanismos formais e informais disponíveis para reduzir o impacto da insegurança sobre a pobreza e os pobres são indicados na Tabela 3, abaixo. 18

19 Tabela 3 : Possíveis mecanismos para reduzir o impacto do risco Redução do risco Mitigação de riscos Diversificação da carteira Seguro Enfrentamento do risco Individual / Domiciliar Práticas de saúde preventivas Migração Diversificação da fonte de renda Investimento em capital físico e humano Posse no sistema de meeiro Estoques reguladores Venda de ativos Redução do consumo de alimentos Retirada de crianças da escola Baseado em grupo Gestão de recursos da propriedade comum Associações de poupança e crédito rotativos Investimento em capital social Recorrer a redes de apoio mútuo Fonte: Adaptado de Holzmann and Jorgensen, Baseado no mercado Diversificação de cultivos Controle de pragas Acesso à informação sobre preços e outras informações Poupanças bancárias Microfinanças Apólices de seguro para a velhice Seguro contra acidentes e incapacitação Venda de ativos financeiros Empréstimo de instituições financeiras Ações públicas Política macroeconômica Política ambiental Política educacional Política de saúde pública Infra-estrutura Redução de barreiras ao comércio para normalizar a variabilidade dos preços locais Extensão agrícola Proteção dos direitos de propriedade Sistemas de pensão Seguro contra desemprego Seguro de saúde e contra incapacitação Assistência social Proteção ao trabalho Subsídios Os capítulos sobre assuntos macroeconômicos e setoriais, especialmente sobre questões macroeconômicas, desenvolvimento do setor privado, pobreza rural, saúde, proteção social e meio ambiente oferecem orientação substancial no tocante a intervenções públicas apropriadas para reduzir e mitigar o risco, bem como formas de prestar assistência aos pobres no enfrentamento de choques quando ocorrerem. Várias ações públicas necessárias para reduzir o risco têm implicações financeiras, devendo ser incluídas no orçamento global Aumento da capacitação De modo geral, a capacitação dos pobres será positivamente associada à redução da pobreza. O Estado podem desempenhar papel importante na remoção ou enfraquecimento de barreiras sociais que impedem grupos específicos de participar da vida social ou econômica da comunidade mediante a eliminação de barreiras sociais e institucionais à eqüidade, seja diretamente por meio de regulamentação e execução de leis ou indiretamente, capacitando organizações sociais ou promovendo a criação das mesmas, as quais representam os interesses dos pobres. As autoridades nacionais também podem promover a participação dos pobres e de suas instituições nos processos decisórios, resultando em políticas e reformas em prol dos pobres (ver os capítulos sobre participação e gênero). Entretanto, certas barreiras enfrentadas por grupos desprivilegiados ou excluídos podem ser atribuídas ao desempenho e comportamento de órgãos públicos (por exemplo, polícia, sistema legal, serviços sociais). A propriedade e os direitos relacionados com a terra revestem 19