Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo

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1 Página 1 de 11 Acórdãos STA Processo: 0292/14 Data do Acordão: Tribunal: 2 SECÇÃO Relator: ISABEL MARQUES DA SILVA Descritores: OPOSIÇÃO À EXECUÇÃO FISCAL FUNDAMENTO CPPT Sumário: Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo A ilegalidade da liquidação da dívida exequenda apenas constitui fundamento de oposição à execução fiscal quando a lei não assegure meio judicial de impugnação ou recurso contra o acto de liquidação (artigo 204.º, n.º 1, alínea h) do CPPT). Nº Convencional: JSTA000P18593 Nº do Documento: SA Data de Entrada: Recorrente: A... Recorrido 1: INSTITUTO DE EMPREGO E FORMAÇÃO PROFISSIONAL Votação: UNANIMIDADE Aditamento: Texto Integral Texto Integral: Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: - Relatório- 1 A, com os sinais dos autos, recorreu para o Tribunal Central Administrativo Norte da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, de 26 de Setembro de 2012, que, na oposição por si deduzida à execução fiscal n.º , instaurada no Serviço de Finanças de Vila do Conde para cobrança coerciva de dívida ao Instituto do Emprego e Formação Profissional, I.P. (IEFP), julgou verificada exceção de inadequação da forma processual, absolvendo o IEFP da instância. A recorrente terminou as suas alegações de recurso formulando as seguintes conclusões: A O erro na forma do processo consiste em ter o autor usado de uma forma processual inadequada para fazer valer a sua pretensão, pelo que o acerto ou erro na forma de processo se tem de aferir pelo pedido formulado na acção. B A inidoneidade do meio processual usado e a possibilidade da convolação para o que se mostre adequado, tem de aferir-se fundamentalmente pela tempestividade do exercício do direito de acção apropriada, pela pertinência da causa de pedir, bem como a conformidade desta com o correspondente pedido. C Entendeu a douta sentença recorrida que a recorrente

2 Página 2 de 11 pretendeu reagir contra a legalidade do despacho que determinou o pagamento da quantia em dívida, ou seja, colocar em questão, a resolução do contrato e não a execução contra si instaurada, pelo que sendo tais fundamentos próprios da acção administrativa especial, deveria ter a ora recorrente intentado este meio processual. D No caso concreto, o pedido e a causa de pedir harmonizam-se com a forma de processo adequado. E A questão da propriedade ou impropriedade do processo é uma questão, pura e simples, de ajustamento do pedido da acção à finalidade para a qual a lei criou o respectivo processo. F A invocação do pretenso uso de meio processual impróprio, não faz sentido, quando instaurado um processo de execução se adverte que no respectivo prazo poderá deduzir oposição à mesma. G Meio processual que a ora recorrente devida e legalmente usou. H E, cumprindo o prazo legal para o efeito. I Não existindo, como tal, qualquer extemporaneidade. J Deduzindo a respectiva oposição dentre do prazo legal de 30 dias (CPPT, artigo 203.º n.º 1). K Por outro lado, os fundamentos de oposição encontram enquadramento jurídico no artigo 204.º n.º 1, al. h) e i) do CPPT, isto é, ilegalidade da liquidação da dívida exequenda, sempre que a lei não assegure meio judicial de impugnação ou recurso contra o acto de liquidação. L No caso concreto, a lei permite a discussão da legalidade da liquidação da dívida exequenda pela recorrente na sua oposição, precisamente porque não existe qualquer outro meio apto para a mesma reagir contra o acto de liquidação. M O acto de liquidação é levado a cabo pela Fazenda Pública e não pelo IEFP. N Na acção administrativa especial não se discutiria a legalidade da liquidação da dívida exequenda, mas tão só a legalidade do acto que veio a permitir a liquidação ora levada a cabo pela Fazenda Pública. O O que é uma realidade distinta da constante alegado dos autos pelo IEFP e pelo douto tribunal a quo. P - A coincidência dos argumentos resulta do facto de se tratarem dos únicos meios de que a recorrente se pode socorrer em face da especificidade do processo em causa. Q Pelo que, o meio adequado à pretensão da recorrente não pode deixar de ser a oposição à execução com fundamento no artigo 204, n.º 1, als. h) e i).

3 Página 3 de 11 R Por outro lado, e caso assim não se entenda, sempre se dirá que a notificação efectuada pelo IEFP à recorrente é nula, porque omissa quanto aos meios de defesa adequados, violando flagrantemente o princípio do contraditório. S Na verdade, da notificação do acto não resultava a indicação de todos os meios adequados de reacção ao dispor da interessada, pois apenas se referiam como tais, a reclamação e o recurso hierárquico e não, como se impunha, o meio contencioso de reacção, no caso a acção administrativa especial, uma vez que se tratará, segundo a tese da Fazenda Nacional e vertido na douta sentença de fls. ---, de um acto directamente impugnável, nos termos gerais do artigo 51.º do CPTA. T Esta ambiguidade da notificação impediu uma apresentação tempestiva da acção administrativa especial e, neste caso, estaria aberta a possibilidade de a recorrente beneficiar do prazo mais longo a que se alude naquele artigo 58.º n.º 4 do CPTA. U O princípio do contraditório é um princípio basilar do processo, que hoje ultrapassou a concepção clássica, que o associava ao direito de resposta, para se assumir como uma garantia da participação efectiva das partes no desenvolvimento de todo o litígio, mediante a possibilidade de influírem em todos os elementos que se liguem ao objecto da causa. V Pelo que, sendo a notificação efectuada à ora recorrente omissa quanto aos meios de defesa adequados, a mesma é nula. X Nulidade que se invoca para todos os devidos e legais efeitos e cuja consequência será a anulação de todo o processado subsequente, a expedição de nova notificação à recorrente. Z E a consequente possibilidade desta intentar a acção administrativa especial. NESTES TERMOS E NOS DEMAIS DE DIREITO QUE V.EXAS. DOUTAMENTE SUPRIRÃO, DEVERÁ SER CONCEDIDO PROVIMENTO AO RECURSO ORA INTERPOSTO E, CONSEQUENTEMENTE, REVOGADA A DOUTA SENTENÇA PROFERIDA PELO MERITÍSSIMO TRIBUNAL A QUO, NOS MOLDES SUPRA ENUNCIADOS, ASSIM SE FAZENDO, TÃO SOMENTE, A HABITUAL E SÃ JUSTIÇA. 2 Contra-alegou o recorrido IEFP, concluindo nos termos seguintes: 1.ª Embora sem jamais conceder, mas caso o presente

4 Página 4 de 11 recurso não seja desde logo julgado deserto, o certo é que, desde logo, compulsadas as conclusões A) a Q) apresentadas pela Recorrente, verifica-se que estas, além de improcedentes, também não refletem em grande parte os fundamentos por si expostos nos n.ºs 1 a 10 nas respectivas alegações. 2.ª Com efeito, nas conclusões L a Q ora apresentadas, nenhuma razão assiste à Recorrente, pois que, tal como considera o douto Saneador-Sentença, os factos invocados na oposição não são susceptíveis de integrar qualquer dos fundamentos previstos no art. 204.º do CPPT para a oposição à execução. 3.ª Na verdade, dispondo o art. 204º do CPPT que a ilegalidade concreta da dívida exequenda não pode servir de fundamento à oposição à execução fiscal, salvo o caso previsto na al. h) da mesma disposição legal, o que é certo, sem qualquer dúvida, é que a lei punha à sua disposição o recurso à acção administrativa especial para impugnar o acto de liquidação da dívida exequenda. 4.ª Porém, nas conclusões, a Recorrente vem agora invocar sem cabimento e de forma totalmente improcedente que o acto de liquidação não foi praticado pelo IEFP, IP, mas sim pela Fazenda Pública, já que esta entidade, nos termos previstos no Decreto-Lei n.º 437/78, de 28 de Dezembro, limita-se a tramitar a cobrança coerciva requerida pelo IEFP, I.P., através do processo de execução fiscal, sem se envolver na apreciação da legalidade da dívida exequenda, nem interferir em matéria da exclusiva competência de quem emitiu a certidão de dívida. 5.ª Por conseguinte, ao contrário da inovação ora concluída pela Recorrente, A Fazenda Pública não procedeu à liquidação de qualquer dívida exequenda. 6.ª A dívida exequenda resulta, sim, de um apoio financeiro concedido à Recorrente no âmbito do Programa de Estímulo à Oferta de Emprego Iniciativas Locais de Emprego (PEOE ILE), por não ter cumprido as obrigações decorrentes do Contrato de Concessão de Incentivos Financeiros (CCIF) que outorgou e violado o estabelecido na Portaria n.º 196-A/2001, de 10 de Março. 7.ª Uma vez verificado aquele incumprimento, foi proferido despacho pela Directora do Centro de Emprego determinando a resolução do CCIF, a conversão do subsídio não reembolsável em reembolsável, o vencimento imediato da totalidade da dívida e a devolução voluntária do respectivo montante no prazo estipulado para o efeito, sob pena de ser instaurado o processo de

5 Página 5 de 11 cobrança coerciva nos termos do Decreto-Lei n.º 437/78, de 28 de Dezembro. 8.ª A Recorrente foi devidamente notificada pelo ofício n.º 2384/DN EPV/2007, de 10 de Agosto e, novamente, pelo ofício nº 2922/DN EPV/2007, de 17 de Outubro. 9.ª Dado que não se verificou a reposição voluntária da quantia em dívida, a respectiva certidão de dívida foi remetida ao Serviço de Finanças competente para instauração da cobrança coerciva, através do processo de execução fiscal, conforme previsto no citado Decreto-Lei n.º 437/ ª Daí que a invocação da pretensa ilegalidade da liquidação da dívida em sede de oposição à execução, não só utiliza o meio processual inadequado, como também seria extemporânea em sede da sua impugnação contenciosa através da acção administrativa especial. 11.ª Com efeito, ainda que se pretendesse convolar a oposição no meio adequado, teria aquele fundamento de ser deduzido em sede própria, ou seja, na impugnação contenciosa, através da acção administrativa especial, do citado despacho que determinou a resolução do CCIF, a conversão em reembolsável do subsídio concedido a título não reembolsável, o vencimento imediato da dívida e a sua cobrança coerciva em caso de não pagamento voluntário. 12.ª Ora, conforme dispõe o n.º 2 do art. 6.º do Decreto-Lei n.º 437/78, de 28 de Dezembro: A impugnação contenciosa, nos termos gerais do processo administrativo, do despacho de vencimento imediato da dívida, pelo que, a invocada ilegalidade da liquidação da dívida, só poderia servir de fundamento do processo de oposição à execução sempre que a lei não assegure meio judicial de impugnação ou recurso contra o acto de liquidação, consoante vem previsto na alínea h) in fine do n.º 1 do art. 204.º do CPPT. 13.ª Porém, tal como considera o douto Saneador- Sentença, a lei prevê outro meio, que não a oposição à execução, para impugnar o acto administrativo de liquidação da dívida exequenda, isto é, a lei faculta a impugnação contenciosa do acto administrativo de liquidação da dívida exequenda notificado pelo IEFP, IP, mas à qual a Recorrente entendeu não recorrer. 14.ª Neste sentido também já se pronunciou a jurisprudência, tal como, entre outros, Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 23 de Outubro de 2002, Proc. n.º 0966/02, em que considera II A ilegalidade constante do art. 204.º n.º 1 al. h) e i) do

6 Página 6 de 11 CPPT não é invocável naquele meio processual se o reembolso da dívida ao IEFP for ordenado por despacho administrativo passível de impugnação contenciosa, nos termos do art. 6.º n.º 2 do Decreto-Lei n.º 437/78, de 28 de Dez. e, também, o Acórdão da 2.ª secção do Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte, no Processo n.º 00695/05 Braga, de 27 de Março de 2008, que, sobre a mesma matéria, veio considerar II A discussão da legalidade concreta (resultante da aplicação da lei ao caso) da liquidação da dívida exequenda é vedada em sede executiva, a menos que não exista meio judicial de impugnação ou recurso do acto de liquidação, o que nunca sucede quando a dívida exequenda teve origem num acto administrativo (cf. Art. 204.º, n.º 1, alínea h), do CPPT, e 268.º, n.º 4, da CRP). 15.ª Além disso, como igualmente considera o douto Saneador-Sentença, face à evidência da inadequação da forma processual utilizada pela ora Recorrente, também a possibilidade de convolação do processo de oposição à execução fiscal no meio contencioso adequado encontrase irremediavelmente prejudicada, porquanto à data da entrada da presente acção, em 28 de Abril de 2010, já há muito se encontrava esgotado o prazo de três meses para interposição da acção administrativa especial de impugnação do despacho notificado em ª Improcedem, pois, na sua totalidade, as conclusões formuladas pela recorrente que vêm insistir que o meio processual adequado à apreciação judicial da sua pretensão não pode deixar de ser a oposição à execução fiscal com fundamento no art. 204.º, n.º 1, als. h) e i) do CPPT, não sendo o julgamento do douto Saneador- Sentença susceptível de qualquer censura. 17.ª Sem prejuízo de constituir matéria nova, não passível da apreciação em sede de recurso, e da não obrigatoriedade da notificação dos actos administrativos referir quais os meios da sua impugnação contenciosa (art. 68.º, n.º 1, al. c) do CPA), é falso o afirmado pela Recorrente nas suas conclusões R a Z sobre a notificação da decisão do Centro de Emprego. 18.ª De facto, para além de mencionar os respectivos meios de impugnação graciosa, aquela notificação também não omite a indicação de que a Recorrente podia reagir contenciosamente da decisão em causa através dos Tribunais competentes, conforme se pode verificar nos supra citados ofícios juntos como Docs. n.ºs 5 e 8 da oposição e 1 e 2 da contestação. 19.ª Ora, a falsidade daquele pressuposto invocado pela

7 Página 7 de 11 recorrente é bastante, pois, para invalidar por completo as referidas conclusões quanto a uma pretensa nulidade da notificação, inexistindo nesta parte, de igual modo, qualquer aspecto que justifique o mínimo reparo ou censura ao douto Saneador-Sentença ora recorrido. 20.ª Destarte, improcedendo na sua totalidade as conclusões apresentadas pela Recorrente e não sendo o douto Saneador-Sentença ora recorrido susceptível de qualquer outro reparo ou censura, deverá o presente recurso ser julgado improcedente e aquele ser confirmado na íntegra. TERMOS EM QUE, como nos demais e melhores de Direito, e sempre com o douto suprimento de V. Ex.ªs, Venerandos Desembargadores, deverá ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional, mantendose, em consequência e in totum, o douto Saneador- Sentença recorrido. Assim se fazendo a costumada e imperiosa JUSTIÇA! 3 Por Acórdão de 31 de Janeiro de 2014 (a fls. 504 a 515 dos autos) o Tribunal Central Administrativo Norte julgou-se incompetente em razão da hierarquia para conhecimento do recurso e competente para o efeito este Supremo Tribunal Administrativo, para o qual os autos foram remetidos pois que a recorrente o havia antecipadamente requerido. 4 O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal remeteu para o parecer proferido pela Representação do Ministério Público no TCA Norte (fls. 521 dos autos), no sentido do não provimento do recurso (fls. 497/498 dos autos). Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. - Fundamentação - 5 Questões a decidir É a de saber se, como decidido, procede a excepção de erro na forma do processo, insusceptível de convolação por intempestividade, na oposição deduzida pela ora recorrente, ou se, como alegado, a oposição à execução é meio adequado para sindicar a legalidade da liquidação da dívida exequenda ou se, em razão da pretensa nulidade da notificação da decisão de rescisão do contrato de concessão de incentivo a iniciativa local de emprego, pode ainda operar a convolação do meio inadequado no meio adequado.

8 Página 8 de 11 6 Apreciando. 7.1 Da julgada excepção de erro na forma do processo A decisão recorrida, a fls. 419 a 422 dos autos, julgou procedente a excepção de inadequação da forma processual, absolvendo o IEFP da instância, na oposição deduzida pela ora recorrente à execução fiscal que lhe foi instaurada para cobrança coerciva de dívida resultante da resolução do CCIF e consequente conversão do subsídio não reembolsável em reembolsável, no entendimento de que o meio próprio para reagir contra a decisão do IEFP de reaver os subsídios concedidos era a acção administrativa especial, e não a oposição à execução fiscal pois que a ilegalidade da liquidação da dívida exequenda só pode ser objecto de acção de oposição quando a lei não assegure meio judicial de impugnação ou recurso contra o acto de liquidação alínea h) do art. 204.º do CPPT -, não sendo possível operar a convolação da oposição em acção administrativa especial porquanto a oponente foi notificada daquela decisão em 2007 (fls. 69 e ss.), pelo que a apresentação da acção em 2010 ocorreu quando há muito se encontrava esgotado o prazo de 3 meses contados da respectiva notificação, a que se refere o art. 69.º, n.º 2 do CPTA (cfr. decisão recorrida, a fls. 420/421 dos autos). Discorda do decidido a recorrente, alegando que a julgada impropriedade do meio não faz sentido, quando instaurado um processo de execução se adverte que no respectivo prazo poderá deduzir oposição à mesma, que a lei permite a discussão da legalidade da liquidação da dívida exequenda pela recorrente na sua oposição, precisamente porque não existe qualquer outro meio apto para a mesma reagir contra o acto de liquidação, pois o acto de liquidação é levado a cabo pela Fazenda Pública e não pelo IEFP e na acção administrativa especial não se discutiria a legalidade da liquidação da dívida exequenda, mas tão só a legalidade do acto que veio a permitir a liquidação ora levada a cabo pela Fazenda Pública, razão pela qual entende que o meio utilizado é próprio. Mais alega, caso assim não se entenda, que a notificação efectuada pelo IEFP à recorrente é nula, porque omissa quanto aos meios de defesa adequados, violando flagrantemente o princípio do contraditório, pois da notificação do acto não resultava a indicação de todos os meios adequados de reacção ao dispor da interessada, pois apenas se referiam como tais, a reclamação e o recurso hierárquico e não, como se impunha, o meio

9 Página 9 de 11 contencioso de reacção, no caso a acção administrativa especial e que esta ambiguidade da notificação impediu uma apresentação tempestiva da acção administrativa especial e, neste caso, estaria aberta a possibilidade de a recorrente beneficiar do prazo mais longo a que se alude naquele artigo 58.º n.º 4 do CPTA. O recorrido pugna pela manutenção do decidido e o Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto junto deste STA, remetendo para o parecer do Ministério Público no TCA- Norte, sustenta o não provimento do recurso. No que têm razão. Como bem decidido, decorre expressa e inequivocamente da letra da alínea h) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT, que a ilegalidade da liquidação da dívida exequenda apenas constitui fundamento de oposição à execução fiscal quando a lei não assegure meio judicial de impugnação ou recurso contra o acto de liquidação, sendo que, no caso dos autos, o despacho proferido pela Directora do Centro de Emprego determinando a resolução do CCIF, a conversão do subsídio não reembolsável em reembolsável, o vencimento imediato da totalidade da dívida e a devolução voluntária do respectivo montante no prazo estipulado para o efeito, sob pena de ser instaurado o processo de cobrança coerciva nos termos do Decreto- Lei n.º 437/78, de 28 de Dezembro era impugnável - directamente ou após o indeferimento dos meios administrativos de reacção - por via de acção administrativa especial, razão pela qual a ilegalidade da liquidação não pode ser discutida em sede de oposição à execução fiscal. E embora a ora recorrente tenha invocado igualmente na sua petição de oposição à execução fiscal a alínea i) do artigo 204.º, n.º 1 do CPPT, nada do que invoca é subsumível neste fundamento legal de oposição à execução. A Administração tributária não praticou, no caso dos autos, qualquer acto de liquidação, limita-se a tramitar a execução fiscal que instaurou com base em certidão de dívida extraída pelo IEFP e que é mera decorrência do acto administrativo por ele praticado de rescisão do contrato, sendo que os vícios que a oponente invoca na sua petição de oposição - a fls. 4 a 7 dos autos - não respeitam sequer ao título executivo ( certidão de dívida ), antes à rescisão unilateral do contrato de concessão de incentivo, com a qual a recorrente não se conforma. Era, pois, como decidido, a acção administrativa especial e não a oposição à execução fiscal, o meio próprio para sindicar a legalidade do acto que está na génese da

10 Página 10 de 11 certidão de dívida. E o facto de a oponente, aquando da sua citação, ter sido informada - como legalmente cumpria (artigo 188.º n.º 1 do CPPT) - de que podia deduzir oposição à execução fiscal no prazo de 30 dias, não torna, contrariamente ao alegado, a oposição deduzida no meio próprio para sindicar a legalidade da dívida exequenda, pois que para tal existia meio próprio, a accionar, em regra, no prazo de três meses contados da notificação da decisão administrativa ou da decisão de indeferimento dos meios administrativos de que o interessado dispunha para contestar a legalidade do acto (cfr. os artigos 58.º n.º 2 alínea b) e 59.º n.º 4 do CPTA). No que respeita à pretensa nulidade da notificação da decisão de rescisão do contrato, por falta de indicação dos meios contenciosos ao dispor dos notificados para contra eles reagirem, tratando-se embora de questão nova não apreciada pelo tribunal a quo importa dela cuidar na estrita medida em que possa interferir com a sindicabilidade da decisão de não convolação da oposição deduzida em acção administrativa especial adoptada pelo Tribunal a quo. Ora, contrariamente ao alegado, não se verifica nulidade sequer irregularidade das notificações das decisões dirigidas à ora recorrente (a fls. 52 e 69 dos autos), porquanto ao contrário do que sucede em relação à notificação dos actos tributários e em matéria tributável - em que a lei impõe que na respectiva notificação se indiquem os meios de defesa e prazo para reagir contra o acto notificado (cfr. o n.º 2 do artigo 36.º do CPPT) -, em relação aos actos administrativos em geral a lei bastava-se com a indicação do órgão competente para apreciar a impugnação do acto e o prazo para esse efeito, no caso de o acto não ser susceptível de recurso contencioso (cfr. a alínea c) do n.º 1 do artigo 68.º do Código de Procedimento Administrativo então em vigor), bastando-se agora com a indicação do órgão competente para apreciar a impugnação administrativa do ato e o respetivo prazo, no caso de o ato estar sujeito a impugnação administrativa necessária (cfr. a alínea c) do n.º 2 do artigo 114.º do novo Código de Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de Janeiro, e que entrará em vigor em Abril próximo). Não há, pois, contrariamente ao alegado, nulidade, ou sequer irregularidade, da notificação, sendo igualmente de confirmar a decisão recorrida no segmento em que julgou não ser possível convolar a oposição deduzida em acção

11 Página 11 de 11 administrativa especial, pois que, tendo esta dado entrada já em 2010 e sendo as notificações do acto de rescisão do contrato de 2007, à data da interposição daquela, esgotara-se já o prazo para deduzir a acção administrativa especial. Pelo exposto se conclui estar o recurso votado ao insucesso. - Decisão Termos em que, face ao exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida. Custas pela recorrente. Lisboa, 12 de Fevereiro de Isabel Marques da Silva (relatora) Pedro Delgado Ascensão Lopes.